3.1. Роль и значение Организации Объединенных Наций в разработке стратегии борьбы с транснациональной организованной преступностью

В современных условиях эффективность международной борьбы с преступностью может быть достигнута посредством сотрудничества как в рамках международных организаций, так и на основе существующих международных соглашений и в унификации национальных законодательств.

Особенно велика в этом роль Организации Объединенных Наций, которая может наиболее успешно координировать такие действия путем разработки и осуществления согласованной и подлинно международной стратегии и политики.

Функция ООН как организатора борьбы с преступностью в мире вытекает из ст. 1 ее Устава, где говорится, что ООН: поддерживает международный мир и безопасность, развивает дружественные отношения между государствами; осуществляет международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального и гуманитарного характера1.

На этом основании ООН вырабатывает всеобщие стандарты, принципы, рекомендации по координации между-

1 Действующее международное право. В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. Т. 1. - М.: Изд-во Моск. независ, ин-та между-нар. права, 1996. С. 8.

54

народного сотрудничества в борьбе с преступностью, формулирует международные нормы защиты лиц, обвиняемых в совершении преступлений, и лиц, лишенных свободы.

Эти нормы в целом базируются на положениях Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.1

В повышении деятельности ООН в борьбе с транснациональной преступностью существенную роль играют ее структурные подразделения, институты и проводимые специализированные конгрессы.

Большое значение в этой сфере отводится рекомендациям конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями представляют собой международные универсальные форумы, на которых государства и другие участники подводят итоги деятельности и определяют перспективы и новые направления сотрудничества в области международной борьбы с преступностью.

Деятельность конгрессов регламентируется резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН и ЭКОСОС, правилами процедуры Конгресса, а также его соответствующими решениями2.

Начиная с 1955 г. и в соответствии с резолюцией 415 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 1 декабря 1950 г., было проведено десять конгрессов (через каждые пять лет).

К несомненным заслугам конгрессов следует отнести разработку и принятие решений и рекомендаций, которые хоть и носят рекомендательный характер, но имеют большое значение для укрепления и расширения международного сотрудничества государств в борьбе с транснациональной преступностью, содействуют обмену опытом

1  Действующее международное право. В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. Т.  2. - М.: Изд-во Моск. независ, ин-та между-нар. права, 1996. С. 5, 21.

2  Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эми-нова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 555.

55

борьбы с конкретными видами деятельности преступных организаций, способствуют разработке новых международных соглашений и их унификации в этой сфере.

Среди них особое место занимают Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, одобренные ЭКОСОС ООН в 1955 г. и включенные в Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, на основании которой в 1984 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла одноименную Конвенцию; Миланский план действий по укреплению международного сотрудничества в борьбе с преступностью, Руководящие принципы в области предупреждения преступности и уголовного правосудия в контексте развития нового международного правопорядка, Стандартные минимальные правила ООН отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) в 1985 г.; ряд документов, направленных на унификацию международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью (Типовой договор о выдаче, Типовой договор о взаимной правовой помощи в области уголовного правосудия, Типовой договор о передаче уголовного судопроизводства; Типовой договор о предупреждении преступлений, связанных с посягательством на культурное наследие народов в форме движимых ценностей в 1990 г.) и т.д.

Помимо конгрессов, в системе органов ООН существует ряд институтов, специально занимающихся вопросами борьбы с преступностью: Центр по международному предупреждению преступности (Венский центр); Межрегиональный римский научно-исследовательский институт ООН по вопросам преступности и правосудия; Азиатский и Дальневосточный институт ООН в Токио по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; Хельсинский институт по предупреждению преступности и борьбе с ней; Африканский институт ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; Арабский исследовательский и учебный центр в Эль-Риаде по вопросам безопасности; Австралийский (Канберра) институт криминологии; Канадский (Ванкувер) Между-

56

народный центр по реформам уголовного законодательства и политике по уголовному правосудию и др.'

Деятельность указанных институтов в целом осуществляется посредством проведения научных исследований в области борьбы с международной преступностью, проведения семинаров по повышению квалификации кадров национальных правоохранительных органов, оказании методической, материальной и технической помощи в разработке специальных проектов, обеспечении заинтересованных организаций информацией о преступности и мерах борьбы с ней.

Вопросы борьбы с преступностью, в том числе с ее транснациональными организованными структурами, постоянно находится в повестке дня ООН. В частности, 18 декабря 1991 г. была принята и продолжает разрабатываться специальная Программа ООН по борьбе с преступностью и уголовному правосудию.

Ее главной задачей, как говорится в преамбуле, является оказание помощи в удовлетворении насущных потребностей мирового сообщества в деле предупреждения криминальных проявлений и правосудия. В числе основных целей Программы следует назвать: борьбу с преступностью национального и транснационального характера; объединение усилий государств - членов ООН в предупреждении транснациональной преступности; более эффективное отправление уголовного правосудия; содействие соблюдению самых высоких стандартов справедливости, гуманности, правосудия и профессионального поведения2.

В основу Программы заложены решения Генеральной Ассамблеи ООН, ЭКОСОС и Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, рекомендации конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.

Особое место в структуре ООН в области борьбы с транснациональной преступностью занимает Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию, созданная в 1992 г. в составе Экономического и Со-

1 Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эми-нова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 554.

Там же. С. 432.

57

циального Совета ООН. В Комиссию входят представители 40 государств - членов ООН, избираемые на три года. Непосредственной задачей Комиссии является: разработка проектов руководящих принципов предупреждения преступности и уголовного правосудия; планирование мероприятий ООН по борьбе с преступностью; подготовка Конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями1.

Так, например, в рамках Комиссии подготовлена принятая 51-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН Декларация о преступности и общественной безопасности (1996 г.). В ней, в частности, указывалось, что все государства - члены ООН должны взять на себя торжественное обязательство взаимно сотрудничать в целях предупреждения транснациональной, в том числе организованной преступности, незаконного оборота наркотиков и оружия, контрабанды различных видов запрещенных товаров, торговли людьми, террористических актов, коррупции и отмывания преступных доходов.

Кроме того, в связи с постоянным ростом международного сотрудничества, развитием его всех направлений и форм, Генеральной Ассамблеей ООН было поручено Комиссии рассмотреть вопрос о разработке международной конвенции против транснациональной организованной преступности. Данный мандат основывался на решениях Неапольской политической декларации и Глобального плана действий, принятых Всемирной конференцией по борьбе с транснациональной организованной преступностью в Неаполе в ноябре 1994 г.

Разработка конвенции в течении двух лет велась в активном режиме под руководством заместителя Генерального Секретаря ООН Пино Арлакки. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, принятая резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г. и два дополнительных Протокола к ней 2, явилась адекватным ответом мирового сообщества на процессы криминальной глобализации.

1  Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М.: Международные отношения, 1999. С. 390.

2  Овчинский B.C.  XXI век против мафии.  Криминальная глобализация   и   Конвенция   против   транснациональной   организованной преступности. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 33.

58

Основная работа по завершению переговоров и осуществлению Конвенции проводилась на X Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.

В принятой в результате деятельности Конгресса Венской декларации о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI в., о которой уже шла речь в предыдущих главах, прямо говорилось о придании первоочередного значения завершению переговоров по Конвенции и протоколам к ней с учетом интересов всех государств, а также особо отмечалось согласие государств - членов ООН поддерживать усилия «... по оказанию государствам помощи в наращивании потенциала, в том числе в подготовке кадров и получении технической помощи, и в деле разработки законодательства и правил, а также накопления специальных знаний и опыта в целях содействия по осуществлению Конвенции и протоколов к ней» (ст. 5-6)'.

На политической конференции высокого уровня, проведенной 12 - 15 декабря 2000 г. в г. Палермо, Италия, Конвенцию подписали президенты, вице-президенты и премьер-министры 15 государств, а к настоящему времени она подписана 130 государствами2.

Говоря о данной Конвенции, необходимо отметить ее многоплановость и универсальность в регулировании борьбы с таким опаснейшим явлением, как транснациональная организованная преступность. По сути, она впитала в себя предшествующий опыт государств в создании международно-правовых документов в деле объединения усилий по предотвращению и борьбе с организованной преступностью.

В ней нашли отражение такие широко известные международно-правовые акты, как: Миланский план действий, принятый в 1985 г. на VII Конгрессе ООН по предотвращению преступности и обращению с правонару-

1  Лунеев В.В. Десятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, его место в истории конгрессов // Государство и право. 2000. № 9.

2  Овчинский B.C.  XXI век против мафии.  Криминальная глобализация   и   Конвенция   против   транснациональной   организованной преступности. С. 33.

59

шителями, Типовой договор о выдаче (резолюция 45/116 Генеральной Ассамблеи ООН), Типовой договор о взаимной правовой помощи в области уголовного правосудия (резолюция 45/117 Генеральной Ассамблеи ООН)1, Неа-польская политическая декларация и Глобальный план действий против транснациональной организованной преступности, принятые на Всемирной конференции по организованной транснациональной преступности в 1994 г.2 и др.

Ценность указанной Конвенции заключается в том, что она четко устанавливает и конкретизирует для каждого государства-участника принятие таких законодательных и иных мер, которые могут потребоваться для признания в качестве уголовно наказуемых ряда деяний, установленных в Конвенции, когда они прямо или косвенно совершаются в составе организованной преступной группы.

Конвенция дает трактовку преступления как транснационального, если оно:

совершено более чем в одном государстве;

совершено в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или контроля имеет место в другом государстве;

совершено в одном государстве, но при участии организованной преступной группы, которая осуществляет преступную деятельность в более чем одном государстве;

совершено в одном государстве, но его существенные последствия имеют место в другом государстве (ст. 3).

В качестве механизма борьбы с транснациональной преступностью Конвенция предлагает государствам принятие: законодательных и иных мер, направленных на предупреждение фактов отмывания доходов от преступлений (ст. 6, 7); мер против коррупции и ответственности юридических лиц за участие последних в серьезных преступле-

1  Международное уголовное право. Учеб. пособие / Под общ. ред. В.Н. Кудрявцева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Наука, 1999. С. 227.

2   Всемирная   Конференция   по   организованной   преступности   на уровне министров. - Неаполь, 21-23 ноября 1994 г. - E/CONF. 88/1/29 November 1994/.

60

ниях, к которым причастна организованная преступность (ст. 8, 9); мер, которые могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации и ареста доходов от преступлений и распоряжения конфискованными доходами от преступлений или имуществом (ст. 12-14).

Особенно широко в Конвенции регламентирован порядок выдачи преступников, если к совершению преступления последним причастна организованная преступная группа и лицо, в отношении которого запрашивается выдача, находится на территории запрашиваемого государства-участника, при условии что деяние, в связи с которым запрашивается выдача, является уголовно наказуемым согласно внутреннему законодательству как запрашивающего государства-участника, так и запрашиваемого.

Выдача преступников согласно ст. 16 данной Конвенции производится в соответствии с условиями, предусматриваемыми внутренним законодательством запрашиваемого государства-участника или применимыми к договорам о выдаче, включая в том числе и условия, связанные с требованиями о минимальном наказании применительно к выдаче, и основания, на которых запрашиваемое государство-участник может отказать в выдаче. Так, государство-участник может отказать в выдаче лица, подозреваемого в совершении преступления, лишь на том основании, что оно является его гражданином, обязано по просьбе запрашивающей стороны передать дело без неоправданных задержек своим компетентным органам, как в случае любого другого преступления опасного характера согласно своему внутреннему законодательству.

Кроме того, п. 14 ст. 16 Конвенции предусматривает обязательные случаи отказа в выдаче преступника -если есть основания полагать, что:

а)  просьба о выдаче имеет целью преследование или наказание лица по причине его пола, расы, вероисповедания, гражданства, этнического происхождения или политических убеждений;

б)  удовлетворение просьбы о выдаче нанесет ущерб положению лица по любой из этих причин.

К достоинствам Конвенции следует отнести детальную регламентацию  различных  форм  сотрудничества госу-

61

дарств с транснациональной преступностью, практически учитывающую весь опыт, используемый в международной практике.

Конвенция определяет различные формы сотрудничества государств с транснациональной организованной преступностью:

1)  заключение двусторонних или многосторонних соглашений о передаче лиц, осужденных к лишению свободы за преступления, охватываемые настоящей конвенцией, с тем чтобы они могли отбывать срок наказания на их территории (ст. 17);

2)  оказание друг другу взаимной правовой помощи в расследовании, уголовном преследовании и судебном разбирательстве в связи с преступлениями, являющимися транснациональными по своему характеру, в том числе если потерпевшие, свидетели, доходы, средства совершения преступлений или доказательства находятся в запрашиваемом государстве-участнике, а также если к совершению преступления причастна организованная преступная группа (ст. 18);

3)  создание органов по проведению совместных расследований (ст. 19);

4)  осуществление  каждым  государством-участником таких специальных мер расследования, как использование контролируемых поставок, электронного и других форм наблюдения, агентурных операций с целью ведения эффективной борьбы против организованной преступности и в соответствии с основными принципами международного права и своего внутреннего законодательства (ст. 20);

5)  взаимная передача производства в целях уголовного преследования и сведений о судимости (ст. 21-22);

6)  принятие надлежащих мер по обеспечению эффективной   защиты   свидетелям   и   помощи   потерпевшим (ст. 24-25);

7)   сбор,  анализ и обмен информацией о характере организованной преступности (ст. 28);

8)  подготовка кадров и техническая помощь правоохранительных органов государств-участников конвенции (ст. 29);

62

9)  принятия мер для поощрения лиц,  которые участвуют или участвовали в предоставлении информации об организованных преступных группах, а также оказывали фактическую, конкретную помощь правоохранительным органам в целях лишения организованных преступных групп их доходов или ресурсов от преступлений (ст. 26);

10)  тесное сотрудничество между правоохранительными органами для эффективного применения мер борьбы с преступлениями, охватываемыми настоящей конвенцией (ст. 27).

При общей позитивной оценке Конвенции следует отметить некоторое несовершенство ее содержания. В частности, отсутствует четкое понятие транснациональной организованной преступности, не выявлены основные сферы деятельности таких организованных преступных действий, как незаконная торговля оружием, наркотиками, драгоценными и цветными металлами, произведениями искусства и антиквариата, энергоресурсами, изготовление и подделка фальшивых денег и ценных бумаг, торговля людьми и т.д.

Неурегулированность данных вопросов неизбежно порождает различные трактовки транснациональной организованной преступности, что в целом способно вызвать сомнения в необходимости специализации борьбы с ней как на международном, так и национальном уровнях. Например, незаконная торговля наркотическими средствами и оружием по сути является одной из самых основных сфер деятельности транснациональных преступных образований, поскольку более или менее крупные поставки наркотиков и оружия всегда осуществляются исключительно в четко организованном и контролируемом криминальными структурами порядке.

Представляется, что нельзя рассматривать деятельность мирового сообщества в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, оружия, фальшивомонетничеством и т.д. раздельно друг от друга и без прямой взаимозависимости с деяниями преступных организаций. Недаром в Дополнительном протоколе к указанной Конвенции торговля людьми, особенно женщинами и детьми, рассматривается как одно из самых ярких проявлений транснациональной организованной преступной деятельности.

63

Кроме того, при детальной регламентации в Конвенции вопросов борьбы с коррупцией остается актуальной проблема противодействия коррупции высших должностных лиц государства.

Чтобы коррупция в условиях частных кризисов перестала быть своеобразным средством в искусстве политического управления, мировому сообществу необходимо разработать особые антикоррупционные принципы и стандарты поведения.

Следует выработать и особые принципы сотрудничества представителей государственной власти в борьбе с коррупцией. При этом крайне важно сохранить тонкую грань, с одной стороны, между соблюдением демократических процедур обеспечения власти, а с другой - недопущением дисбаланса всей системы власти в конкретно взятых государствах. По мнению автора, давать оценку коррупционности тех или иных высших должностных лиц можно только исходя из принципов невмешательства во внутренние дела и суверенного равенства государств.

Вместе с тем анализ современного механизма сотрудничества государств в борьбе с преступностью позволяет высказать ряд предложений по его совершенствованию.

В соответствии с положениями вышеуказанной Конвенции и внутренним законодательством государства-участники должны стремиться:

а) к разработке и оценке эффективности национальных проектов, выявлению и внедрению оптимальных видов практики и политики, направленных на предупреждение транснациональной организованной преступности;

б) к сокращению существующих или будущих возможностей для организованных преступных групп действовать на законных рынках при использовании доходов от преступлений;

в)  к акцентированию внимания на факте существования, причинах и опасном характере транснациональной организованной преступности и создаваемых ею угроз;

г)  к учреждению на национальном уровне органа или органов, которые могут оказать помощь другим государ-

64

ствам-участникам в разработке мер по предупреждению транснациональной организованной преступности и сообщение о них Генеральному Секретарю ООН;

д) к сотрудничеству друг с другом и с соответствующими универсальными и региональными организациями, участию в международных проектах, направленных на борьбу с организованной преступностью.

В реализации этих положений роль Организации Объединенных Наций как лидера и координатора всей уголовной политики и стратегии в борьбе с транснациональной организованной преступностью будет занимать все большее место.

С целью повышения эффективности деятельности ООН в борьбе с транснациональной организованной преступностью предлагаемые меры помимо своей универсальности и общемировой значимости должны носить характер практической применимости, особенно в плане их имплементации в национальные законодательства.