3.1. Трансформация принципов управления вертикально-интегрированными комплексами

            При выборе направлений повышения эффективности функционирования отечественной промышленности и системы управления необходимо учесть недостатки, присущие процессу реформирования. Они состояли в непродуманности и несовершенстве проводимой государством политики, которая не только не способствовала развитию рыночных отношений, но даже напротив, их тормозила. Но эти недостатки следует проанализировать с точки зрения возможности сохранения прежних принципов управления экономикой и социальной сферой, присущих нашей стране в доперестроечный период, а также в соотнесении с зарубежным опытом экономических преобразований.

Проведенное ранее исследование специфики управления промышленностью в дореформенный период позволяет вынести суждение, что многие из ее принципов продолжают сохраняться по сей день. И к такому выводу можно прийти из анализа Федерального Закона "О естественных монополиях" - в соотнесении с американской практикой регулирования деятельности компаний, что представляется правомерным уже потому, что при разработке закона за образец была принята именно эта модель.

Создание регулирующих органов у нас происходит на федеральном уровне, и финансируются они из средств госбюджета, предусмотренных на содержание госаппарата, при этом часть своих полномочий они могут передавать на территориальный уровень с соответствующим финансированием из местных бюджетов. Таким образом, становится очевидной сохраняющаяся направленность руководства - "сверху вниз", а, кроме того, довольно "специфичным" представляется круг решаемых вопросов и сам подход к их разрешению.

Государство (в лице этих органов) присваивает себе функцию представителя интересов и производителей, и потребителей. Более того, провозглашаемое в Законе достижение баланса интересов потребителей и производителей можно рассматривать как простую декларацию, что проследить уже можно по тем правам, которыми наделяются регулирующие органы.

Они осуществляют контроль, как за возможным расширением масштабов деятельности субъектов естественной монополии, в том числе, не подлежащей этому регулированию, так и за намечающимися тенденциями к ее свертыванию. Органы могут определять методы регулирования для каждого конкретного субъекта, и даже диктовать им условия на производство того или иного товара.

Т. е. государство самостоятельно определяет потребности граждан (как потребителей), по ним устанавливает некие нормы - для производителей и осуществляет контроль над их выполнением - фактически, исполняет функции и закона, и судьи одновременно. При этом оно оказывается не заинтересованным, ни в повышении эффективности функционирования естественных монополий, ни в увеличении благосостояния населения (интересы которых объективно возрастают), так как не изучаются реальные потребности людей и конъюнктура рынка.

Для сравнения напомним, регулирующие органы в США (специальные комиссии) создаются на основе "независимого" финансирования, и их деятельность имеет большое сходство с судебными органами. При этом они не просто изучают потребности населения, но и осуществляют поиск путей повышения эффективности функционирования и развития естественных монополий, не ущемляющих права рядовых граждан. Комиссии отыскивают возможности согласования интересов производителей и потребителей и разрешают возникающие между ними споры.

Наибольший контраст в подходах к регулирующей деятельности можно проследить в области политики ценообразования. Если в нашей стране устанавливаются цены и тарифы и фиксируется их предельный уровень, то в США вместо него используется стандарт обслуживания, как действенный механизм защиты прав граждан. По свидетельству мировой практики "потолок цен" может приводить к увеличению количества потребителей и к соответствующему снижению качества обслуживания. В рамках же стандарта обслуживания также становится возможным решать вопросы обеспечения безопасности производства, причем американские комиссии вынуждают компании модернизировать оборудование, но учитывают это при формировании цены.

Комиссии стремятся обеспечивать доходность деятельности естественных монополий, но при этом сдерживать возможность "монопольного" роста доходов. С этой целью изучается доходность инвестиций самой компаний, а также общая ситуация на рынке ценных бумаг, по результатам которых вычисляется некоторый оптимум - размер "справедливого" дохода.

Серьезное внимание комиссии уделяют и вопросу усовершенствования управленческой деятельности, и здесь они стремятся повлиять на снижение издержек, которые естественные монополии склонны увеличивать, причем, именно с этой целью могут производиться проверки относительно состояния дел и внедрения предложенных рекомендаций. В нашей же стране осуществляется лишь контроль экономической деятельности, при котором компании обязаны представлять регулирующим органам свои отчеты, а вопросы управления отданы на усмотрение самих компаний.

Таким образом, американская система регулирования ориентирована на развитие рыночных отношений, на стимулирование эффективности деятельности естественных монополий в согласование с удовлетворением растущих потребностей граждан. Российская же система, фактически, закрыта на "развитие", а процесс регулирования и контроля сводится к жесткой регламентации всех аспектов экономической и социальной жизни общества.

Причем даже предусмотренная в законе возможность ликвидации регулирующего органа - при развитии конкуренции на соответствующем товарном рынке, становится фикцией, так как не созданы механизмы развития рыночных отношений. Более того, сохранение принципов контроля над деятельностью естественных монополий, присущих командно-административному монополизму, будет вступать с ним в противоречие, а значит препятствовать развитию рынка. Но это не должно означать полного отрицания административных мер; как показала зарубежная практика, они необходимы, но должны ориентироваться именно на использование экономических законов рынка и грамотно совмещаться с методами экономического регулирования.

Изучение зарубежного опыта позволило выявить некоторые позитивные черты, которые могли бы найти воплощение в российской экономике - при их соответствующей адаптации к современным условиям переходного периода. Например, при использовании американской модели следовало осуществлять разработку "стандартов" обслуживания (даже государством), так как это служило бы более действенной защитой прав потребителей. Изучать рынок, и на этом основании устанавливать размеры "справедливого" дохода. Осознавая склонность естественных монополий увеличивать собственные издержки, осуществлять контроль над управленческой деятельностью.

Из европейской, а равно и азиатской моделей реформирования экономики можно было бы заимствовать сам подход к использованию административных мер - осуществлять планомерное развитие рыночных отношений, контролируя при этом необходимое соотношение административных мер и рыночных механизмов. Использовать европейскую (и американскую) модель в полной мере не представляется возможным, как ввиду длительности демократических традиций и развития рыночных отношений, так и вследствие специфики общественного развития, что особенно очевидно в отношении азиатских стран.

В азиатском опыте также предлагается обратить внимание на использование координирующее воздействия на функционирование самого рынка, на поддержание в нем равновесного соотношения между монополией и конкуренцией, на внедрение методов финансового, кредитного и ценового регулирования. В частности, в Японии в области политики ценообразования и налогообложения осуществлялся довольно эффективный контроль над ценами с их ориентацией на понижение.

При этом не происходило вмешательства на тот уровень экономики, где формируются издержки производства, как это бывает при воздействии на инфляцию. А дробная форма налогообложения позволяла успешно перераспределять доходы и стимулировать экономический рост, одновременно исключая возможность погашения дефицита за счет повышения подконтрольных государству цен. Но самым главным здесь можно было считать именно согласованность всех направлений проводимой государственной политики.

Особое внимание следует уделять зарубежному опыту в области экспортной и импортной политики, где сегодня происходит усиление роли государства, и вызвано это изменениями на мировом рынке, нарастанием конкурентной борьбы. Обеспечение конкурентоспособности товаров на мировом рынке становится возможным при использовании различных методов прямого и косвенного государственного регулирования, которые должны учитываться и в нашей стране.

Здесь могут быть заимствованы такие подходы, как установление низких процентов по экспортным кредитам, налоговые льготы и льготное страхование, информационная поддержка. Помимо того, могут применяться международные механизмы и соглашения по увязыванию торговых интересов, разрабатываться специальные целевые программы по усилению экспортной составляющей баланса страны, проводиться регулирование валютного курса. И одновременно осуществлять защиту от импорта зарубежных товаров, например, с помощью установления таможенных пошлин и "традиционного" протекционизма.

При этом необходимо учитывать, что поощрение экспорта хотя и способствует повышению качества продукции, в то же время служит усилению монополистических тенденций, а значит, потребует пересмотра соответствующего законодательства по регулированию их деятельности. Причем, судя по зарубежному опыту, конкуренция на мировом рынке наиболее сильна, и это заставляет компании отыскивать более гибкие формы организации и усовершенствовать систему управления; в нашей же стране происходит обратный процесс - усиление жесткости структуры и форм управления. И на это следует обратить более пристальное внимание.

Нарастание конкурентной борьбы в мировом масштабе побуждает страны уделять большее внимание развитию инновационной деятельности, так как только таким путем сегодня становится возможен прорыв на внешнем рынке. И здесь тоже может оказаться полезным зарубежный опыт, тем более, что поворот к развитию наукоемких производств осуществляется уже во многих странах.

Наиболее интересен здесь, конечно, опыт Японии, где вопросам поддержания наукоемких отраслей производства и осуществлению государственного регулирования и контроля в инновационной сфере уделялось первостепенное внимание. В рамках государственной политики проводилось взаимоувязывание технологических новшеств в единую систему, и даже прямое финансирование промышленных научных исследований. В дополнение к сказанному необходимо обратить внимание на согласованность политики установления налоговых льгот и отчислений бюджетных средств на нужды науки.

От Японии стараются не отставать и другие страны, где все заметнее становится роль государства в координации научно-исследовательских программ и совместного проведения исследований в различных отраслях. В нашей же стране этим вопросам практически не уделяется внимание, равно как и не используются в полной мере возможности информационных систем, чья значимость существенно увеличивается в области управляющей деятельности. Причем особенно актуальным это становится для крупных компаний, для управления отраслями производства.

Следует вспомнить, что в нашей стране именно корпоративное управление не получило достаточного развития, но эти аспекты важны и для деятельности транснациональных компаний, и для сохранения целостности промышленных отраслей. Российской промышленностью, учитывая физический и моральный износ основных фондов предприятий и низкий технико-технологический уровень производства, крайне востребована инновационная деятельность. Но эти вопросы по сей день остаются за пределами государственного внимания.

В рамках инновационной политики необходимо разработать комплекс мер по стимулированию инновационной деятельности и увязать это с другими направлениями государственной политики. Помимо того, особое внимание следует уделять комплексному развитию отраслей производства, сохраняя их целостность. Последнее диктуется не только условиями переходного периода, но и направлением мирового экономического развития. И в соответствии с этим выстраивать государственную политику, где административные меры должны ориентироваться на включение рыночных механизмов в отрасли.

В какой мере внедрять рыночные механизмы, и каким образом осуществлять государственное регулирование, во многом будет определяться спецификой отрасли. Необходимо отыскать некоторое компромиссное решение, при котором станет реальным создавать в отрасли рыночные сектора, устранять объективно имеющиеся недостатки и находить новые источники ее развития.

При изучении зарубежного опыта особое внимание обращалось на подходы, используемые в области управления нефтегазовым комплексом, в том числе в таких странах, как США, Великобритания и Норвегия, где освоение и разработка месторождений преимущественно ведется вертикально-интегрированными компаниями. Внимание также уделялось специфике государственного устройства, от которой зависит построение системы недропользования.

При федеративной форме, которая имеет место в нашей стране, права собственности обычно устанавливаются при согласовании интересов государства с его структурными элементами (регионами). При этом государству принадлежит большая доля собственности на сырьевые ресурсы, и оно обеспечивает регулирование всего процесса недропользования, проведение комплексной политики по обеспечению национальной безопасности, по повышению эффективности функционирования этой системы.

Но большой автономией обладают и субъекты федерации - в области эксплуатации месторождений (в частности, нефтяных и газовых), в распределении доходов от реализации добытых ресурсов, где согласовываются интересы всех участников недропользования, и взаимодействие с государством осуществляться в обоих направлениях.

С одной стороны, для российских условий наименее приемлемым кажется американский опыт, и прежде всего, из-за существующих различий в области прав собственности на природные ресурсы, которые там принадлежат частным компаниям. Но с другой стороны - интересно само государственное регулирование в области добычи газа и распределения его между потребителями, которое осуществляется согласованно федеральными и местными органами власти. В США также используются весьма эффективные ограничения в отношении возможного роста монополистических тенденций.

Из опыта Норвегии и Великобритании может быть заимствован подход к выстраиванию взаимоотношений между государством и недропользователями, при которых применяется контрактная, договорная и лицензионная формы отношений, хотя это потребует уделить внимание развитию законодательной и нормативной базы, усовершенствованию системы налогообложения. Последняя там ориентирована на прибыль, а не на доходы, и к тому же обладает прозрачностью и гибкостью, учитывает не только динамику мировых цен, но и необходимость поддержания высокого уровня инвестиционной и деловой активности.

Таким образом, при усовершенствовании процесса реформирования отечественной промышленности необходимо учитывать не только особенности дореформенного управления экономикой и социальной сферой, но и зарубежный опыт экономических преобразований.

Анализ Федерального Закона "О естественных монополиях" - в соотнесении с американской практикой регулирования деятельности компаний позволил прийти к выводу, что многие из ранее существующих принципов сохраняются по сей день. Это касается не только направленности руководства - "сверху вниз", но и довольно специфичного подхода к самому регулированию.

Государство присваивает себе функцию представителя интересов и производителей, и потребителей. Оно самостоятельно определяет потребности граждан (как потребителей), по ним устанавливает некие нормы - для производителей и осуществляет контроль за их выполнением - т. е. исполняет функции и закона, и судьи одновременно. Но при этом оно не заинтересовано, ни в повышении эффективности функционирования естественных монополий, ни в увеличении благосостояния населения (интересы которых объективно возрастают).

В области ценообразования вместо стандарта обслуживания, как действенного механизма защиты прав граждан, в нашей стране используется "потолок цен", который может приводить к снижению качества обслуживания, а также не обеспечивает контроля безопасности производства. Т. е. российская система, фактически, закрыта на "развитие", и процесс регулирования сводится к жесткой регламентации всех аспектов экономической и социальной жизни общества.

Из зарубежного опыта может быть заимствована, прежде всего, необходимость осуществления контроля над управленческой деятельностью с целью ее усовершенствования, а также для устранения возможности естественных монополий увеличивать собственные издержки. Административные меры при государственном регулировании должны направляться именно на развитие рыночных отношений, а политика строиться согласованной по всем направлениям.

Здесь было предложено обратить внимание на проведение политики в области экспорта и импорта, которые диктуются изменениями на мировом рынке, а также уделять большее внимание развитию инновационной деятельности. Причем, сам выход на внешний рынок может способствовать усилению монополистических тенденций, а значит, потребует пересмотра соответствующего законодательства.

В области управления нефтегазовым комплексом предлагается учитывать подходы к построению отношений недропользователей с государством, при которых должна применяться контрактная, договорная и лицензионная формы отношений, усовершенствовать систему законодательства и регулирования, в том числе в области налогообложения. Последняя должна быть ориентирована на прибыль, а не на доходы, и к тому же обладать большей прозрачностью и гибкостью, учитывать не только динамику мировых цен, но и необходимость поддержания высокого уровня инвестиционной и деловой активности.