2.2. Специфика государственного участия в

регулировании вертикально-интегрированных комплексов

в европейских странах.

Система регулирования естественных монополий в европейских странах имеет существенные отличия от американской; здесь, как правило, велика роль государственного контроля над их деятельностью, хотя может наблюдаться большое многообразие подходов. Более того, естественные монополии часто находятся в государственной (муниципальной) собственности, что обуславливает саму специфику регулирующей деятельности.

К примеру, в Швеции предприятия, работающие в условиях естественных монополий (занимающиеся вопросами энерго- и водоснабжения, канализации), являются акционерными обществами, и все их акции могут принадлежать муниципалитету. Обеспечить же эффективное управление их деятельностью, а при необходимости, облегчить и процесс привлечения внешних инвестиций, наиболее щадящий режим продажи акций - позволяет совершенное законодательство. В нем четко определены права и обязанности самих акционерных обществ, а также проработаны вопросы акционирования.

Тот факт, что естественные монополии находятся преимущественно в государственной (муниципальной) собственности, явилось результатом проводимых процессов национализации и де приватизации, но в связи с этим отсутствует необходимость создания специализированных регулирующих комиссий. Эти вопросы успешно решаются в рамках самих акционерных обществ, в его управляющей системе.

Орган управления деятельностью таких акционерных обществ формируется муниципальным законодательным собранием, причем, председатель правления одновременно может быть и депутатом законодательного собрания, а также руководителем депутатской Комиссии (муниципальным советником), в ведении которой находятся вопросы обеспечения деятельности коммунального хозяйства города (например, в Стокгольме). Такого муниципального советника обычно назначает политическая партия большинства, а оппозиционная ей партия вправе выдвигать альтернативного советника - для обеспечения контроля над его деятельностью.

Кроме того, в состав правления обязательно входят специалисты, занимающиеся конкретными вопросами жизнеобеспечения муниципального образования. И такая система, как показывает практика, с успехом решает вопросы согласования интересов компании с потребителями ее продукции. В случае же существования более крупных компаний, акции которых распределяются между двумя или несколькими муниципалитетами, в правление входят представители каждого из них.

Особое положение в системе управления естественными монополиями занимает столица Швеции Стокгольм, где этими вопросами ведает специально созданный концерн. Он объединяет целый комплекс предприятий, куда, помимо вышеназванных, еще входят предприятия: по утилизации мусора, портовые сооружения, парковка автомобилей, муниципальные и школьные здания, театр и вся деловая инфраструктура города. Во владении концерна находятся 91% акций от каждого предприятия, и это позволяет ему (в соответствии с действующим там законодательством) осуществлять перераспределение прибыли еще до налогообложения.

Правление концерна формируется муниципалитетом столицы, и его функциями, прежде всего, выступают организация производства и определение направлений деятельности. Здесь разрабатывается стратегический план (на 4 года), включающий необходимость осуществления инвестиционной деятельности, и на его основании проводится предварительный расчет объема возвратного капитала, что уже служит базой для определения размеров тарифов.

Деятельность муниципальных предприятий, так или иначе, планируется с учетом прибыли, хотя в последнее время при составлении финансовых планов большее внимание начинает уделяться не только расчетам рентабельности (прибыльности по отношению к издержкам), но и конкретным направлениям дальнейшего использования получаемых прибылей. Их распределение обычно происходит следующим образом: одна треть (до ее налогообложения) направляется в городской бюджет, а две трети - остаются в ведении самого концерна.

Схожий принцип регулирования естественных монополий существует и в Финляндии. Большинство предприятий здесь также создаются в форме акционерных обществ, где все 100% акций уставного капитала могут принадлежать муниципалитету, хотя продажа акций частным инвесторам действующим законодательством не запрещена. Но регулированием деятельности этих предприятий в Финляндии занимаются специально создаваемые госструктуры; они же ведают вопросами обеспечения конкуренции и защиты прав потребителей.

Особый интерес может представлять опыт Франции, ввиду его специфичности. Вплоть до середины 80-х годов здесь существовал наиболее значительный по размеру (среди европейских стран) государственный сектор, который подлежал приватизации. Решение о ее проведении было принято именно на государственном уровне, причем проводилось оно "в кулуарах" и, в сущности, при государственном вмешательстве. "Альтернативный государству экономический агент рождался в результате политической воли и прямого централизованного регулирования, и создавался методами, которые имели мало общего с рынком и конкуренцией"23.

С этой целью была создана специальная Комиссия по приватизации (как специальный государственный орган), которая фиксировала нижние пределы цен на активы предприятий, подлежащих приватизации. Была продумана и схема ее проведения, где основная доля активов должна была поступать в распоряжение бизнесменов, которые действительно были бы способны (по мнению госчиновников) обеспечить эффективность производства в тех или иных отраслях. И даже руководителей предприятий правительство отбирало и затем назначало самостоятельно.

Отбор претендентов проводился без торгов и аукционов - на основе деловых переговоров ("при закрытых дверях"), в которых участвовали потенциальные инвесторы, будущие директора предприятий и министры экономики, финансов и приватизации. Причем в отдельных случаях использовалась практика "перекрестных участий приватизируемых предприятий", что, в конечном счете, должно было обеспечивать более тесное сотрудничество всех заинтересованных субъектов и способствовало бы созданию некоторого "твердого ядра".

К иностранным инвесторам - согласно приватизационной схеме, могло перейти не более 20% акций денационализируемых предприятий, персоналу отводилось 10%, а основные держатели акций должны были получать порядка 15-30% активов. Мелкие предприятия и банки было запланировано передавать в собственность предпринимателям с правом владения контрольным пакетом акций (не менее 51%). Оставшиеся же активы разрешалось реализовывать на открытых национальных финансовых рынках24.

Таким образом осуществлялось формирование "ядра" стабильных акционеров, которые могли быть способными обеспечить жесткое, эффективное, но уже "не государственное" управление предприятиями. Этим самым также планировалось защитить собственность от "нежелательных" инвесторов, потенциально имеющих возможности скупать акции и устанавливать контроль над деятельностью предприятий в собственных интересах, противоречащих общегосударственным.

Но результатом такой "необычной" формы приватизации, явилось то, что промышленность получила свое наиболее устойчивое, согласованное и эффективное развитие и произошло включение в нее рыночных механизмов; к тому же она становится недоступной для реставрации государственной формы собственности (процесса национализации), даже если какие-нибудь политические силы к тому стремились.

Наибольший интерес в рамках проводимого здесь исследования будет представлять процесс регулирования деятельности предприятий нефтегазового комплекса, как субъектов естественных монополий. В области нефтегазодобычи здесь стоит обратить внимание на опыт таких стран, как Великобритания и Норвегия, где может наблюдаться некоторое сходство с российскими условиями, в том числе - освоение и разработка месторождений производится преимущественно вертикально-интегрированными компаниями, а в Норвегии, к тому же, имеет место высокая степень государственного участия в нефтегазовом секторе экономики.

Принципиальными и общими особенностями государственного регулирования нефтегазовым комплексом для вышеназванных стран можно считать следующие:

- преимущественное владение государством правами собственности на ресурсы нефти и газа, включая создание специального государственного резервного фонда для обеспечения национальной безопасности страны;

- использование контрактной, договорной и лицензионной форм отношений между государством и недропользователями;

- осуществление государством общих контролирующих и регулирующих функций над всем процессом эксплуатации нефтяных и газовых месторождений, наличие развитой законодательной и нормативной базы;

- существование рыночных принципов ценообразования на добываемое сырье, хотя цену на нефть здесь определяет ее динамика на мировом рынке, а на газ она устанавливается с помощью государственного регулирования (напомним, в США цена на газ определяется сравнительной энергоэффективностью на региональных рынках);

- ориентированная на прибыль (а не на доходы) система налогообложения, которая характеризуется прозрачностью производимых в ней операций и обладает большой гибкостью, т.е. не только учитывает динамику мировых цен, но и направлена на поддержание высокого уровня инвестиционной и деловой активности компаний.

Помимо того, в Норвегии, например, существует строгий контроль над газовой отраслью - над коммерческим использованием национальных ресурсов, где "производители газа должны заключать соглашения о совместной деятельности". Переговоры же "об условии продаж ведутся специальным органом - Комитетом по переговорам по газу", который представляет интересы трех основных газовых компаний и был создан как "единый экспортер норвежского газа, способный противостоять давлению консорциума крупных покупателей газа"25.

Столь же строгий контроль над коммерческим использованием национальных ресурсов существует и в Нидерландах (таким же крупным поставщиком газа на мировой рынок), с той лишь разницей, что функции централизованной закупки и перепродажи газа здесь передана компании "Газюни". Владельцем половины ее акций является государство, и оно же осуществляет общий контроль и регулирование деятельности, включая добычу газа.

 Причиной высокой доли государственного участия в регулировании деятельности газовой промышленности в Европе явилось то, что к периоду ценовых кризисов она еще не успела пройти длительного пути своего развития, причем поставки газа на внешний рынок, в основном, поступали из Советского Союза, с существовавшей в ней плановой экономикой. Поэтому полномочия в отношении импорта газа оказывалось удобнее передавать в ведение государства, либо подконтрольным ему компаниям.

Следует заметить, что из европейских стран, фактически, только в Великобритании не затруднен внешний доступ в газотранспортную систему. В Германии же, хотя этому и не ставится явных препятствий, но сама система регионализации рынков газа, существующая в довольно специфичной форме, на практике исключает саму возможность сооружения независимых газопроводов, в том числе, появления конкуренции между поставщиками в борьбе за конечного потребителя.

Тем не менее, в рамках ЕС была предпринята попытка установления единых правил организации рынка газа, и с этой целью даже разрабатывался проект директивы о либерализации этого рынка, в котором планировалось разделение процессов добычи и транспортировки газа и одновременно разрешения выхода на рынок третьим странам. Но все это вызвало столь бурные дебаты, что в итоге проект так и не смог реализоваться.

Подобные попытки предпринимались и в дальнейшем. Так, например, в 1994 году была введена в действие директива об установлении систем лицензирования на основе открытых торгов; с ее помощью стремились устранить возможность дискриминации в отношении компаний. Затем, в 1996 году Генеральным секретариатом Совета ЕС было подготовлено некоторое компромиссное предложение об установлении принципов работы газовой отрасли, но в результате опять же возникших споров оно не было принято26.

Основной причиной разногласий здесь выступала боязнь стран в отношении утраты равноправного положения поставщиков и потребителей на рынке, и, прежде всего, за счет его открытия, появления на нем других конкурентов. Другой, не менее значимой причиной явилось реально существующее многообразие подходов в законодательствах этих странах по отношению к конкуренции.

На сами подходы к управленческой деятельности, как отмечалось ранее, серьезное влияние оказывает переход к модели информационного, постиндустриального общества, где происходит возрастание значимости научно-технического прогресса (НТП), включая широкое распространение электронно-вычислительной техники.

С одной стороны, с внедрением информационных систем в процесс управления должен происходить перенос центра тяжести регулирующей деятельности на уровень самих компаний и фирм. А с другой, сегодня все большее распространение получают объединенные компьютерные сети предприятий, системы стратегической информации, автоматизации складского и конторского дела.

Самой крупной компьютерной системой в мире можно считать систему "on lain", объединяющую порядка 80% компаний мира. Подобные системы, в принципе, позволяют накапливать колоссальный объем информации, хранить, обрабатывать и даже передавать ее с высокой скоростью, уровнем точности и надежности данных. С их помощью сегодня становится возможным осуществлять анализ состояния рынка и строить по нему прогнозы.

Но такой весьма позитивный факт, в сущности, изменяет сам подход к управлению, "по новому ставит вопрос о соотношении свободного и регулируемого рынка"27. И хотя устранить непредсказуемость рынка полностью не представляется возможным, в развитой рыночной экономике ее регуляторы приобретают новое качество. Одновременно с этим нового осмысления может потребовать соотношение административных и экономических методов регулирования.

Таким образом, регулирование деятельности естественных монополий в европейских странах существенно отличается от американского опыта, и прежде всего, тем, что здесь велика роль государства. В северных странах, таких как Швеция и Финляндия предприятия, работающие в условиях естественных монополий, имеют форму акционерных обществ, и их акции обычно принадлежат муниципалитету.

Но если в Финляндии создаются специальные регулирующие органы (госструктуры), которые занимаются вопросами обеспечения конкуренции и защиты прав потребителей, то в Швеции потребности в их создании нет. Вопросы управления там успешно решаются в рамках самих акционерных обществ, и его эффективности способствует совершенное законодательство, развитость демократии.

            При этом планирование деятельности муниципальных предприятий в обеих странах осуществляется с учетом прибыли, хотя в последнее время большее внимание уделяется не просто расчетам рентабельности (прибыльности по отношению к издержкам), но и конкретным направлениям дальнейшего использования получаемых прибылей.

Наиболее интересным показался опыт приватизации во Франции, где он проводился "кулуарно", и, в сущности, при государственном вмешательстве в экономику. Но его результаты принесли наибольший успех национальной экономике, а именно. Было сформировано стабильное ядро акционеров, способных обеспечить эффективное и уже не государственное управление деятельностью предприятий. Устранена возможность появления нежелательных инвесторов, могущих нанести вред общегосударственным интересам, а также невозможным стал возврат к национализации промышленности.

В области недропользования, в управлении деятельностью предприятий нефтегазового комплекса европейских стран можно было обратить внимание на определенное сходство с российскими условиями, но и отличия. Государство там также владеет правами собственности на природные ресурсы и осуществляет функции общего контроля и регулирования. 

Но при этом используются контрактные, договорные и лицензионные формы отношений между государством и недропользователями, рыночные принципы ценообразования на добываемое сырье, а система налогообложения, ориентированная на прибыль (а не на доходы), в целом характеризуется прозрачностью и гибкостью, что позволяет поддерживать высокий уровень инвестиционной и деловой активности компаний.

На сами подходы к управленческой деятельности серьезное влияние в последние годы начал оказывать научно-технический прогресс и, в частности, широкое распространение электронно-вычислительной техники. В европейских странах все большую роль начинают играть информационные системы, в том числе международные, которые, сами по себе, требуют нового осмысления процесса управления в условиях рынка, соотношения административных и экономических методов регулирования.