1.3. Проблемы реструктуризации отраслевых комплексов и

разработка новых принципов управления.

В условиях переходного периода с особой остротой встает проблема реформирования производства, с учетом его отраслевого деления, и, прежде всего, это касалось отраслей, имеющих стратегически важное для государства значение. "Функционирование отрасли, как ячейки экономики - это целостный процесс хозяйственной деятельности, направленный на удовлетворение определенных потребностей общества в товарах и услугах"15.

Управление отраслевыми комплексами предполагало нахождение специфических форм, обусловленных их положением в экономической системе - необходимостью использования подходов к регулированию деятельности естественных монополий. Сама проблема реформирования отраслей производства и отыскания подходов к управлению их деятельностью в условиях развития рыночных отношений вызвала довольно бурные дебаты. Причем, мнения и позиции, занимаемые учеными и практиками по данной проблеме, резко разошлись. Одни из них выступали за самое широкое внедрение рыночных механизмов во все отрасли и сферы отечественного производства, другие же придерживались мнения, что внедрение рыночных отношений в столь глобальных размерах способно привести к разрушению всей структуры отрасли.

Например, в нефтегазовой промышленности произошло бы не просто отделение транспортных сетей от добычи и переработки, но и ее распад на отдельные организационные образования, которые, к тому же, должны были ставиться в конкурентные условия. И в данном случае, как считали противники кардинального реформирования, это вряд ли бы могло принести положительный эффект, скорее большие издержки. Поэтому ими предлагалось найти иное решение, в том числе, с учетом необходимости регулирования деятельности естественных монополий.

Высказывались и вовсе экзотические предложения по избранию наиболее нетрадиционного пути отраслевого развития, то есть сохранить существующие отрасли в их неизменном виде и параллельно развивать альтернативную инфраструктуру - с помощью включения в эту сферу других фирм. Но он представляется наиболее нереальным, так как объективно потребует больших капиталовложений, которых в наличии нет, как нет и возможностей их нахождения. Малоперспективна сама идея о привлечении инвестиций на создание подобной инфраструктуры - ввиду длительности сроков окупаемости и периода амортизации основных фондов. Не говоря уже о сложности осуществления регулирования деятельности многочисленных субъектов.

Сторонники умеренного реформирования стремились, прежде всего, обратить внимание на тот факт, что естественные монополии играют значимую роль в национальной экономике, поэтому их трансформационные издержки могли существенно и негативно отразиться на стабильности всей экономической системы страны. Но столь же важным они считали и внедрение рыночных отношений в отрасли, так как это позволило бы найти новые источники развития и устранить объективно имеющиеся в них недостатки.

При этом необходимо было осознать, что в результате занимаемого отраслями монопольного положения, у них отсутствует заинтересованность к изменению своей организационной структуры и деятельности, к ее модернизации на основе внедрения инноваций. Более того, специфика такого положения подвигает руководство не к сокращению своих издержек, а, напротив - к раздуванию статей накладных расходов, заодно позволяющих обеспечивать и повышение личного благосостояния. Кстати, именно эту проблему сторонники кардинальных реформ выдвигали на первый план, и на этом строили свои основные рекомендации.

В принципе, наиболее здравым кажется мнение, разделяемое сторонниками умеренного реформирования, стремящимися найти здесь разумный оптимум. Это обуславливается, как особенностью положения самих естественных монополий, так и тем, что в рыночных условиях они обычно не подвергаются демонополизации, хотя их деятельность подлежит регулированию государством. Поэтому здесь потребуется решать вопросы, в какой мере все-таки внедрять рыночные механизмы, и каким образом осуществлять государственное регулирование.

Объем включения отрасли, как естественной монополии, в сферу рыночных отношений во многом будет зависеть от специфики ее производственной деятельности, от особенностей самой рыночной экономики, а также от сложившейся практики взаимоотношений с государством. В сложных условиях переходного периода, которыми актуализируется образование крупных промышленных комплексов, наиболее выгодным может оказаться сохранение отраслевой целостности.

Отрасли, как естественные монополии, могут обладать большими финансовыми капиталами, позволяющими им без привлечения внешних инвестиций решать проблемы своего развития, осуществлять крупномасштабное производство и реализацию товаров и услуг. Но, с другой стороны, именно здесь имеются широкие возможности генерирования издержек, которые могут и должны устраняться введением рыночных отношений.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что необходимо будет отыскивать принципиальное иное, хотя и компромиссное решение - для сохранения единства отраслей и одновременного повышения эффективности их функционирования и развития. Для увязывания их внутренней структуры и согласования ее с интересами общественного развития. И все это становится возможным при грамотном подходе к реструктуризации в них промышленного производства, к усовершенствованию системы управления их деятельностью.

При этом потребуется не просто грамотно оценить масштабы осуществления необходимых изменений, но и комплексно проработать различные аспекты преобразований, четко сформулировать цели, выявить многочисленные факторы и критерии для определения направлений деятельности, последовательности проведения мероприятий.

В рамках управленческой деятельности в отраслях в наиболее общем виде необходимо будет решать следующие вопросы:

- усовершенствования процессов управления собственной деятельностью - финансами, производством товаров и услуг, их качеством, координирование работы предприятий и иных структурных образований;

- и налаживания связи с внешней средой - с финансовыми, ресурсными, покупательскими рынками, с рынком труда и с целым комплексом организаций и предприятий, включая региональные и федеральные органы власти.

Требование к сохранению целостности отраслей вызывает необходимость использования стратегического управления, важнейшими элементами которого должны стать цели и критерии развития, позволяющие увязывать планируемое и достигнутое, сопоставлять различные варианты последующих решений, наиболее эффективно осуществлять дальнейшие преобразования и концентрировать усилия на тех направлениях, которые способны принести наибольший успех.

Цели развития отрасли обычно структурируются по следующим группам, куда включаются и критерии оценки достижений16:

1. Рыночные цели, критериями которых выступают: объем продаж и изменение пропорций, приоритетов в "продуктовой" политике, прогнозируемая величина риска.

2. Производственные цели, их критерии: объем производства, показатели качества.

3. Финансово-экономические цели, критериями здесь выступают: рентабельность, финансовая устойчивость, прибыль, прирост собственности и др.

4. Социальные цели, где их критериями выступают: зарплата и уровень жизни работающих, их социальной защищенности.

5. Другие цели, которые, будучи связанными с решением стратегических задач, могут приводить к их значительным изменениям, и поэтому должны подлежать контролю со стороны руководства отрасли.

Для достижения поставленных целей должен разрабатываться план проведения необходимых мероприятий, оцениваться возможности, сроки и необходимые ресурсы для их реализации. Для каждого из мероприятий может оказаться важным определять правомерность его проведения с помощью расчетов экономической эффективности.

Для регулирования деятельности отраслевых комплексов в нашей стране был разработан целый ряд законодательных актов, среди которых особую значимость приобретает Федеральный Закон "О естественных монополиях". Он направлен на достижение баланса интересов потребителей и производителей (как субъектов естественных монополий), при которых обеспечивается доступность реализуемого ими товара и эффективное функционирование самих субъектов естественных монополий. К сфере деятельности этих субъектов, подлежащих государственному регулированию, отнесены17:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- услуги по передаче электрической и тепловой электроэнергии;

- железнодорожные перевозки;

- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

- услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Таким образом, становится очевидным, что далеко не вся деятельность предприятий в рамках отраслей подлежит регулированию и контролю, а лишь системы транспорта и коммуникаций. В иных сферах производства предусматривается развитие рыночной конкуренции, где каждая отрасль вправе находить собственные решения.

Для осуществления контрольных и регулирующих функций в отношении вышеуказанных видов деятельности в законе предусмотрено создание специальных федеральных органов исполнительной власти, которые наделяются правом учреждать подобные органы на территориальном уровне с передачей им части своих полномочий функций. Причем их деятельность финансируется соответственно из средств государственного или местного бюджетов. В законе также предусматривается возможность ликвидации органов, если появляются условия для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке18.

Основными функциями регулирующих органов выступают: создание и ведение реестра субъектов естественных монополий, на которых распространяется действие этого закона; определение методов регулирования в отношении каждого конкретного субъекта; осуществление контроля в рамках определяемых для них полномочий и внесение предложений об усовершенствовании законодательного регулирования деятельности субъектов естественных монополий - в установленном порядке.

Органы регулирования обязаны осуществлять контроль над любыми сделками, осуществляемыми субъектами естественных монополий в отношении приобретения ими или продажи (сдачи в аренду) прав собственности на основные средства или прав пользования основными средствами, если их балансовая стоимость превышает 10% от стоимости их собственного  капитала. Контролю также подлежат их инвестиции, направляемые на производство (или реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование данным законом - если они тоже превышают 10% от стоимости его собственного капитала.

Субъекты естественных монополий, согласно накладываемым на них законом обязательств, должны предоставлять соответствующему контролирующему органу текущие отчеты о своей деятельности, проекты планов капитальных вложений. Не вправе они отказываться и от заключения договоров с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых осуществляется регулирование естественных монополий.

Методами регулирования деятельности субъектов естественных монополий здесь выступают:

- ценовое регулирование, осуществляемое с помощью установления цен и тарифов, либо их некоторого предельного уровня;

- "потребительское" регулирование (защита прав граждан) - выявление круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установление их реальных либо минимальных (при невозможности полного удовлетворения) потребностей в товарах или услугах, производимых субъектом естественной монополии;

- обеспечение государственной безопасности, а также охраны природы и культурных ценностей.

Таким образом, законом предусматривается защита прав граждан, как потребителей товаров, производимых субъектами естественных монополий, а также обеспечение контроля над возможными злоупотреблениями естественных монополий своим положением. Но в законе не рассматриваются пути повышения эффективности деятельности естественных монополий.

При этом регулирующие органы наделяются довольно широким правом оценивать возможность проявления неблагоприятных последствий и устанавливать им препятствия. Они могут осуществлять предварительный контроль, как за расширением масштабов деятельности субъектами естественной монополии, в том числе, не подлежащей этому регулированию, так и за намечающимися тенденциями к ее свертыванию.

Сама деятельность регулирующих органов предполагает выстраивание на основе гласности и высокой степени обоснованности принимаемых решений, для чего устанавливаются жесткие требования к собираемой информации - она должна быть предельно полной и учитывать потребности всех заинтересованных сторон.

Обо всех случаях неисполнения закона предприятием, относимым к естественной монополии, на регулирующий орган накладываются обязательства ставить в известность широкую общественность. Это касается, как вопросов завышения цен, так и отсутствия достоверной информации, и в законе для этих случаев предусматривается наложение штрафных санкций.

Таким образом, избранный путь "умеренного" реформирования отраслей и отыскания подходов к управлению их деятельностью предполагает введение сюда рыночных механизмов, которые могут распространяться на все виды деятельности, не относимые к области регулирования естественных монополий. Это позволит отыскать новые источники их развития и устранить имеющиеся здесь недостатки.

При этом становится важным сохранить целостность отраслей, что обуславливается сложностями переходного периода и необходимостью использования собственных капиталов для финансирования крупномасштабных действий в области промышленного производства. Но здесь следует принимать во внимание и тот факт, что сами монополии отнюдь не заинтересованы в развитии рыночных отношений, так как получают выгоды от своего монопольного положения.

Регулировать "монопольную" деятельность становится возможным с помощью специального закона, хотя, как показала практика, закон и реалии имеют большое расхождение. Следует заметить, что, с одной стороны, при разработке данного закона за "образец" был принят американский опыт, что уже само по себе может вызывать сомнения в правомерности такого выбора. А с другой - при анализе принципов построения самой регулирующей деятельности может четко прослеживаться сходство с существовавшей ранее системой управления промышленностью.

Причем в ходе проведения реформ и сам процесс регулирования пошел уже по иному пути. Причин тому могло быть множество: опережение темпов приватизации, расхождение отраслевых и общегосударственных интересов, сложности самого переходного периода и др.

Для того, что бы отыскать наиболее эффективные формы управления отраслями (в первую очередь, нефтегазовым комплексом), следует, прежде всего, более внимательно отнестись к собственному дореформенному опыту управления отраслями народного хозяйства, с тем, чтобы устранить возможность его негативного влияния на процесс экономических преобразований; проанализировать пути их недавнего реформирования; а также изучить зарубежный опыт и используемые там подходы к вопросам регулирования деятельности, с тем, чтобы найти возможность их адаптации к российским условиям.

Выводы к главе 1.

Процесс реформирования российской экономики и перехода ее на рыночные отношения, характеризовался большими сложностями, что было обусловлено самим переходным периодом, а также непродуманностью реформ и проводимой государственной политики. В его результате произошло разрушение многих экономических связей, спад производства, физическое и моральное старение производственных мощностей, снизились инвестиционные возможности.

Устранять эти недостатки и решать наиболее актуальные проблемы современности - развития рыночных отношений и подъема отечественной промышленности, в определенной мере помог процесс укрупнения производства и образования корпораций и ФПГ. Но не проработанность механизмов корпоративного управления не позволила достичь здесь больших успехов.

Особую сложность мог представлять процесс реструктуризации отраслей промышленности, деятельность которых подлежала регулированию в соответствии с законом "О естественных монополиях". Здесь образовался целый комплекс противоречий, которые состояли: в необходимости внедрения в нее рыночных механизмов и обеспечения целостности организационной структуры и управления; повышения эффективности функционирования и развития отраслей и преодоления сопротивления самих монополий к нововведениям; увязывания общегосударственных интересов и интересов многочисленных субъектов экономики. Причем разрешать все эти противоречия предстояло комплексно.

Практика показала, что осуществлять регулирование деятельности естественных монополий, оказалось делом довольно сложным, так как между планируемым реформированием и реальным процессом экономических преобразований образовалось большое расхождение.

Причин тому могло быть множество: заимствование чужого (американского) опыта при построении системы государственного регулирования, без должной его адаптации к российским реалиям; использование прежних принципов управления, присущих эпохе тоталитаризма, в совокупности с желанием номенклатуры сохранить свое господствующее положение в управлении стратегически важными отраслями; сложности самого переходного периода и др.

Проведенный анализ позволил прийти к следующим выводам, что при проведении реформ отраслей промышленности важно было включать сюда рыночные отношения, но при этом стремится сохранить их целостность; найти новые формы государственного регулирования деятельности, при которых административные методы, существовавшие при прежней форме хозяйствования, должны быть полностью устранены.

И главное, отыскать подходы к повышению эффективности функционирования и развития отраслей производства, увязывая их с общегосударственными интересами. Определенную помощь в этом вопросе до некоторой степени может оказать изучение современного зарубежного опыта.