2.1. Американская модель регулирования вертикально-интегрированных комплексов естественных монополий

В мировой практике в целом границы между объемом государственного регулирования и действующими рыночными механизмами, равно как и диапазон их оптимального соотношения - велики, и они, к тому же, сопровождаются постоянным поиском искомого оптимума. Помимо того, зарубежные модели отраслевого управления характеризуются большим многообразием подходов и форм своего построения, и с этих точек зрения здесь проводился анализ.

Следует обратить внимание на тот факт, что соотношение доли государственного участия в регулировании деятельности субъектов естественных монополий и уровня развития в них рыночных отношений далеко не всегда может служить однозначным показателем эффективности функционирования и развития различных отраслей. Равенство такого соотношения в разных странах могло приводить к противоположным результатам, что отчасти обуславливалось национальной спецификой государства.

Но проведенное исследование помогло отыскать и некоторые иные особенности зарубежного управления отраслями промышленности, наиболее важные аспекты в используемых подходах к процессу управления, которые, при определенной их адаптации к современным реалиям российской переходной экономики, могут применяться и в отечественной практике.

Различные страны проблему регулирования деятельности естественных монополий решают по-разному, руководствуясь при этом необходимостью обеспечения защиты интересов рядовых граждан и конкурентности рынка. В наиболее общем виде здесь могут быть выделены два принципиально отличающихся подхода:

- государство участвует в регулировании деятельности предприятия на правах собственности;

- для выполнения функций регулирования создаются специальные, уполномоченные на это органы.

Функциями регулирования и контроля обычно охватываются такие аспекты деятельности, как: вход на рынок и выход из него; процессы слияния фирм; цены на поставляемое сырье, материалы и оборудование; качество товаров и услуг, а также цены на выпускаемые товары и предоставляемые услуги; общий контроль над хозяйственной деятельностью предприятий и рынком в целом. Но и здесь у каждой страны могут быть свои особенности.

            Особое внимание было обращено на подходы, используемые в области недропользования, которые определяются правами на пользование природными ресурсами и связаны с отношениями собственности.

Система собственности могла базироваться на следующих принципах19:

- на принципе захвата, при котором иммигранты считаются первооткрывателями и получают соответствующие права на пользование природными ресурсами. Таким путем, в частности, осуществлялось освоение месторождений в США, и государство здесь оказывалось вынужденным вводить жесткую систему ограничений и обязательств;

- на принципе доступа, при котором владелец, получая в собственность какую-либо территорию, автоматически становился и владельцем ее недр. Но эта система не обеспечивает условий целесообразности разработки месторождений и безопасности освоения территорий;

- на принципе предоставления прав и привилегий, наиболее широко распространенном в мировой практике, где государство решает общие вопросы разведки и разработки сырьевых месторождений, предоставляет компаниям право добычи сырья, но при этом предъявляет к ним определенные требования и осуществляет контроль над возмещением возможного ущерба собственнику земли;

- и на принципе владения, при котором собственником сырьевых ресурсов выступает государство, и к добывающим компаниям предъявляются наиболее жесткие требования. Такая система широко распространена в азиатских странах, а также применяется при освоении природных ресурсов континентального шельфа.

Система недропользования во многом зависит и от формы государственного устройства: является ли оно унитарным, федеративным или конфедеративным. В унитарном государстве основные права собственности на природные ресурсы обычно принадлежат самому государству. В конфедеративном - государственные функции могут выполняться его отдельными структурными образованиями (республиками, штатами). При федеративной же форме государственного устройства права собственности решаются при согласовании интересов государства с его структурными элементами.

Особенностями государств с федеративной формой устройства в целом можно считать принадлежащую ему большую долю собственности на сырьевые ресурсы, в том числе, исключительное право собственности на ресурсы шельфовой зоны. Государство осуществляет регулирование всего процесса недропользования, проводит политику обеспечения национальной безопасности и повышения эффективности функционирования всего нефтегазового комплекса.

Субъекты федерации обычно обладают большой автономией в области эксплуатации нефтяных и газовых месторождений, участвуют в распределении доходов от реализации добытых ресурсов, причем само взаимодействие субъектов с государством осуществляется активно в обоих направлениях и при согласовании интересов сторон. Но даже при федеративном государственном устройстве может наблюдаться большое многообразие подходов к формированию системы взаимодействия в области недропользования.

Опыт США может быть интересен, прежде всего, с той точки зрения, что это государство относится к индустриально развитым странам, обеспечивающим высокий уровень жизни населения и достижение такого уровня должно рассматриваться в качестве одной из важных стратегических целей при развитии рыночной экономики в России.

Помимо того, может быть полезен опыт США и в области нефтегазодобычи - освоение и разработка нефтегазовых месторождений здесь также преимущественно ведется вертикально-интегрированными компаниями. Правда имеется и своя специфика, которая обусловлена существующими традициями в отношении собственности на природные ресурсы. Права на разведку, разработку и добычу полезных ископаемых в результате "захвата" оказались принадлежащими частным компаниям.

Определенные черты сходства с отечественными условиями можно отыскать и в области ценообразования на добываемое сырье, которое строится с использованием рыночных принципов, в том числе, цена на нефть определяется ее динамикой на мировом рынке, а на газ - его сравнительной энергоэффективностью на региональных рынках.

Здесь, видимо, следует отметить, что в индустриально развитых странах в целом за последние годы произошло четкое осознание важности данных видов сырья для обеспечения национальной безопасности, вследствие чего началась переориентация на более рациональное его использование и даже консервацию разведанных месторождений.

Но наибольший интерес все же представляет опыт США в регулировании деятельности естественных монополий, тем более что при построении подобной российской модели, нашедшей свое воплощение в соответствующем федеральном законе, была использована именно американская модель. Она была принята в качестве некоторого "образца", хотя при ее реализации на практике стали заметны определенные отличия.

Для осуществления контрольных функций в отношении отдельных фирм и конкретных видов деятельности, в США, как и в России, создаются специальные органы - комиссии, но их работа в большей мере сходна с деятельностью судебных органов и направлена на достижение баланса интересов собственников (в том числе, инвесторов) и покупателей. Члены комиссии могут избираться либо назначаться Губернатором штата.

Существенным моментом при создании комиссий выступает обеспечение финансовой, экономической или политической независимости деятельности от заинтересованных в ее решениях сторон (и производителей, и потребителей). С этой целью финансирование выстраивается на базе отчислений из доходов компаний, подлежащих регулированию - в форме целевого налогообложения, и это устанавливается решением законодательного органа штата. При необходимости, подобные комиссии могут создаваться на федеральном уровне - по вопросам регулирования в области энергетики, связи, природного газа.

Здесь, прежде всего, становится очевидной сама "направленность" регулирующих функций, в США она "идет снизу вверх", а в нашей стране - "сверху вниз". У нас федеральные органы создаются при исполнительной власти и наделяются правом создавать подобные им органы на территориальном уровне с передачей им части своих полномочных функций. Помимо того, финансирование федеральных органов осуществляется из средств госбюджета, предусмотренных на содержание госаппарата, а на территориальном уровне - из средств местных бюджетов.

Комиссии (в США) решают вопросы20:

- сертификации и лицензирования (на основе государственных стандартов), которые обеспечивают компаниям доступ на регулируемый рынок;

- изучения финансового состояния компаний и участия в планировании их деятельности на перспективу;

- установления либо изменения цен и действующих тарифов, определения стандартов обслуживания;

- решают некоторые спорные вопросы, связанные с обслуживанием потребителей, а также вопросы, непосредственно касающиеся их деятельности - в законодательных и судебных органах, в национальной ассоциации регулирующих органов.

Организационная структура комиссии выстраивается одновременно и по функциональному, и по отраслевому принципам. В ее состав входят шесть структурных подразделений, как основных рабочих органов: административный, организационный, планирования, анализа деятельности предприятий, изучения обслуживания потребителей и консультационный. Каждый состоит из отделов, специализирующихся на решении отраслевых проблем (энергетический, водоснабжения и канализации и телекоммуникации) и на выполнении основных функций комиссии. Далее предлагается более подробный анализ деятельности комиссий по контролю над субъектами естественных монополий.

Ценовое регулирование, осуществляется с помощью установления цен и тарифов (в нашей стране для них предусмотрен некоторый предельный уровень), а также стандарта обслуживания, последнее включает в себя требования по технике безопасности. Здесь осуществляется надзор за состоянием оборудования для обеспечения безопасности производственной деятельности, и все несчастные случаи расследуются специалистами комиссии. Требования к безопасности производства, влияющей на ценообразование, обязательны даже для тех фирм, деятельность которых не подлежит непосредственному контролю со стороны комиссии по установлению цен и тарифов.

Разрабатываемые комиссией стандарты обслуживания включают в себя и вопросы модернизации производственной деятельности, актуализирующиеся необходимостью следования направлению технического прогресса. Комиссии вынуждают компании усовершенствовать используемое оборудование, причем это обязательно учитывается при проведении политики ценообразования. И даже если к этому будет стремиться сама компания, то и тогда потребуется согласование с комиссией, так как приобретение нового оборудования может повлиять на изменение цены.

Тарифы, равно как и система их применения, устанавливаются едиными для всех потребителей. Реальная же разница в ценах для разных потребителей часто оказывается следствием существующих различий в объеме и качестве оказываемых услуг. При этом регулирующие функции комиссии осуществляются преимущественно на макро уровне, и поэтому к компаниям (в отличие от российских условий) не предъявляется требований по предоставлению регулярной отчетности.

Следует заметить, что среди многообразных методов ценообразования, применяемых в мировой практике в отношении естественных монополий, такой метод, как установление "потолка цен", практически не используется, так как он фактически провоцирует компанию ориентироваться на увеличение количества потребителей, в том числе, в ущерб качеству обслуживания. А это будет вступать в противоречие с установленными стандартами обслуживания потребителей. 

В условиях развитой экономики и регулируемой цены в отношении монопольной деятельности компании могут быть объективно заинтересованы в увеличении численности клиентов, как основного источника повышения прибыли. Потребность в расширении клиентуры может возникнуть и при необходимости осуществления модернизации оборудования. При этом могут использоваться методы, основанные на механизме ранжирования потребителей на "старых" и "новых".

Один из них, который в США используется редко, ориентирован на перекладывание всей тяжести увеличения цены (оплаты нового оборудования) на плечи будущих потребителей, тогда как в отношении "старых" клиентов (на устанавливаемый период) могут сохраняться прежние тарифы. Присоединение новых клиентов чаще осуществляется по минимальным расценкам, где в цену может включаться лишь оплата работ по подключению - даже без учета прибыли.

В основу политики ценообразования ложится понятие "справедливой цены". Для ее нахождения определяется "разумный" размер прибыли, который устанавливается в процессе согласования интересов потребителей и собственников (инвесторов), в том числе, при обеспечении эффективного функционирования и развития фирм, работающих в условиях естественных монополий.

Установлением "справедливой" цены занимается отдел бухгалтерского анализа, обычно рассредоточенный по территории штата - в приближении к месту расположения регулируемых фирм. Для определения размера этой цены изучаются различные виды затрат компаний, включая ее финансовые издержки, а при возникновении необходимости - и складывающейся ситуации на рынке в отношении реальной стоимости оборудования и материалов.

Отдел финансового анализа изучает вопросы доходности инвестиций - с точки зрения достижения их оптимального размера, обеспечивающего эффективность деятельности, и одновременно сдерживающего возможность монопольного роста доходов. Коэффициент доходности обычно устанавливается незначительным, учитывая тот факт, что деятельность монопольных компаний мало зависит от влияния стихии рынка, но при пересмотре тарифов именно он часто является предметом спора сторон. Отдел финансового анализа также оценивает общую ситуацию на рынке ценных бумаг - стремления держателей акций к получению уровня доходов в соотнесении с рисковостью вложений, что позволяет определять искомую величину "справедливого" дохода.

Еще один отдел - управленческого анализа, занимается изучением существующих систем управления и разработкой соответствующей политики по усовершенствованию управленческой деятельности, с помощью которой становится возможным повышать эффективность деятельности и одновременно уменьшать издержки, снижать цены. Именно этот отдел наделяется правом осуществления как плановых, так и внеочередных проверок, и подконтрольные ему компании должны регулярно отчитываться перед ним о состоянии дел в управленческой системе, о внедряемых рекомендациях.

Большое внимание в рамках деятельности комиссии уделяется вопросу взаимодействия с потребителями, где специальным отделом осуществляется довольно жесткий контроль в отношении соблюдения компаниями установленных стандартов обслуживания. Сюда обычно поступают как письменные, так и телефонные жалобы, в соответствии с которыми компании может предъявляться официальная претензия с приложением копии жалобы (но без указания ее автора), ответ на которую необходимо представить в 30-тидневный срок. По ней также может быть проведено неофициальное расследование обстоятельств дела.

Деятельность по решению спорных вопросов, связанных с обслуживанием потребителей, имеет большое сходство с судебными органами и направлена на достижение баланса интересов собственников и покупателей. К слову, в нашей же стране регулирующие органы, хотя и ссылаются на гласность, на защиту интересов потребителей, в сущности, защищают государственные интересы, при этом, сами устанавливают нормы, и сами же их контролируют (и закон, и судья одновременно).

Особый интерес здесь, конечно, будет представлять регулирование деятельности компаний, осуществляющих транспортировку и продажу природного газа. Проводимая в США государственная политика в целом носит де монополистический характер и строится на обеспечении возможности общего доступа газовых компаний к газопроводам для транспортировки данного продукта к потребителям - вне зависимости от места его покупки. В соответствии с такой политикой, а также ввиду сложности учета всего многообразия имеющихся условий, в свое время была произведена отмена процесса регулирования тарифов на добытый газ и сняты ограничения на его стоимость.

Регулированию подлежит лишь сама добыча газа и распределение его между потребителями, что осуществляется согласованно федеральными и местными органами власти. Таким образом, с одной стороны, рынок газа был открыт для конкуренции, а с другой - во избежание монополистических тенденций для владельцев трубопроводов был введен запрет на перепродажу газа. Функции комиссии, в данном случае, могут состоять в решении вопросов регулирования взаимоотношений между газодобывающими компаниями (если на одном месторождении их работает несколько) - с помощью установления квот.

В соответствии с увеличением конкуренции на газовом рынке, а также учитывая, что во многих регионах довольно развита сеть магистральных трубопроводов, потребители в США получают возможность свободного выбора поставщика. И в связи с этим все активнее начинает обсуждаться вопрос об отмене регулирования цен на транспортировку газа. Но положительное решение здесь вряд ли возможно, так как еще существуют отдельные районы, где нет столь большого числа трубопроводов, и где подобное регулирование становится крайне необходимым. Бесспорным же оно остается на локальном уровне - для доставки конечным потребителям.

Не меньший интерес могут представлять и самые последние изменения в государственной политике, усиление ее влияния на экономику страны, тем более, что сама идея государственного вмешательства куда бы то ни было в США крайне непопулярна. Это касается вопросов увеличения госбюджетных расходов на НИОКР, государственного участия в вопросах координации научно-исследовательских программ и их совместного проведения в различных отраслях. Такой "поворот" в политике был обусловлен усилением конкуренции на мировом рынке, где достичь успехов становится возможным только с помощью "прорыва" в наукоемких отраслях промышленности.

Нельзя не обратить внимание на изменения, произошедшие в стратегии макроэкономического регулирования. На смену существовавшей ранее политики жестких бюджетных ассигнований пришла политика "бюджетной экспансии", направленная на "оздоровление экономики". В ее рамках проводилось снижение некоторых налогов и увеличение бюджетных расходов, в результате чего уровень инфляции уменьшился  до 2,5%, доходы населения увеличились на 2% (а значит, увеличивается и покупательский спрос), а также на три пункта снизились краткосрочные ставки процента21. 

Более заметной стала роль государства и в области экспортной и импортной политики. Для увеличения объема экспорта в США сегодня все более активно применяются "методы прямого и косвенного государственного регулирования экспортной составляющей баланса страны"22. Для повышения конкурентоспособности своих товаров может осуществляться даже государственное субсидирование экспорта. Устанавливаются более низкие проценты по экспортным кредитам, используется льготное страхование и частичная свобода от уплаты налогов.

В помощь экспортерам также может предоставляться необходимая информация, организовываться выставки товаров и торговые центры, осуществляться вывоз капитала за рубеж - в форме товарных кредитов и прямых иностранных инвестиций. И даже финансирование товарных поставок по "программам помощи" тоже может рассматриваться как некоторое средство борьбы за завоевание зарубежных рынков.

Управление же импортом происходит как в "традиционной" форме протекционизма, ограничивающей деятельность иностранных компаний на внутреннем рынке, так и в обеспечении страны более выгодными источниками недостающего сырья, энергоресурсов. Последнее строится на принятии соответствующих законов о торговле, установлении низких таможенных пошлин и заключении неравноправных торговых договоров. Помимо того, у населения формируется "национальное самосознание" для приобретения ими отечественных товаров.

Именно нарастание конкурентной борьбы в мировом масштабе подвигает государственную власть в США все в большей мере вмешиваться в вопросы структурных преобразований в экономике и увеличивать размеры государственного регулирования, которые получили название "политики роста"; они подразумевает широкое государственное содействие технико-технологическому прогрессу, как в индустрии, так и в гражданской сфере.

Таким образом, при изучении американского опыта регулирования деятельности естественных монополий стали более рельефными существующие различия с российскими условиями, состоящие в принципах построения и функционирования контролирующих органов. Деятельность комиссий в США строится "снизу вверх", на основе финансовой независимости и имеет большое сходство с судебными органами. Она направлена на достижение баланса интересов собственников и покупателей, а также на обеспечение эффективной деятельности самих компаний.

Отличия можно наблюдать и при выполнении конкретных функций. При ценовом регулировании определяются размер "справедливой цены" и "справедливого же дохода" - на основании анализа затрат компаний, ее финансовых издержек и складывающейся ситуации на рынке. При этом устанавливается "разумный" доход компании, позволяющий ей эффективно функционировать, он сдерживает возможность монопольного роста доходов и ставит препятствия к увеличению издержек производства.

На основании этого определяются и фиксируются цены и тарифы, а также стандарт обслуживания, включающий в себя необходимость обеспечения техники безопасности и своевременной модернизации используемого оборудования. Наибольшее внимание комиссии уделяют вопросам управленческой деятельности и взаимодействию с потребителями, и здесь они вправе предъявлять к компаниям наиболее жесткие требования.

При анализе американского опыта также было обращено внимание на существенные изменения, произошедшие в области государственной политики, тем более что такие изменения резко контрастируют с "традиционным" для этой страны подходом государственного невмешательства в область экономики.

Это касалось участия государства в вопросах координации научно-исследовательских программ и даже повышения госбюджетных расходов на НИОКР, в области внешнеэкономической политики - управления экспортом и импортом, а также внутренней экономической политики, получившей название "политики роста" и направленной на оздоровление национальной экономики. Причиной этого послужили изменения на мировом рынке, нарастание конкурентной борьбы.