1

Большим достижением в формировании лицензионного законодательства современной России стало принятие 25 сентября 1998 г. Федерального закона № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который, с одной стороны, ограничил круг органов, которые могут осуществлять лицензирование (ст. 2), а с другой – расширил полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти. Законом предусмотрено, что после 1 января 2005 г. лицензиат, имеющий разрешение органов одного из субъектов Федерации, сможет вести указанную в нем деятельность на любой территории России после уведомления об этом местных властей (п. 2 ст. 7, п. 4 ст. 19). Была установлена судебная процедура аннулирования лицензии, предусмотрена возможность покупки у лицензирующего органа информации из реестра лицензий, включая информацию о лицензиатах (ч. 2 ст. 14); в десять раз, со 100 до 10 МРОТ, был снижен максимальный размер лицензионного сбора (ст. 15).

Уменьшение числа лицензируемых видов деятельности следует связывать с появлением понимания ограничительной роли лицензионной системы и выявлением в ходе правоприменительной деятельности отсутствия необходимости применять столь жесткий регулятивный механизм к большинству видов деятельности.

Практика лицензирования получила особое развитие в 1994 г. в связи с принятием Правительством России базисного постановления, регламентирующего выдачу, приостановление и аннулирование лицензий органами исполнительной власти. Только с 1994 по 1998 гг. органы исполнительной власти осуществляли лицензирование свыше 1000 видов коммерческой и некоммерческой деятельности.

Несмотря на все достоинства, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» имеет явные недостатки. Например, не ясно, как или кем должна разделяться компетенция выдачи лицензий между тремя уровнями исполнительной власти. Ранее существовала жесткая система: одни виды деятельности лицензировались на федеральном уровне, другие – на уровне субъектов Российской Федерации, третьи – на местах. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. привнес лишь еще большую неопределенность в данный вопрос.

Кроме того, обращало на себя внимание значительное число лицензируемых видов деятельности. Если сначала предполагалось, что их будет 94, то в окончательной редакции это число возросло до 208 видов: были разделены одни виды и добавлены новые. Вместе с тем некоторые виды деятельности из перечня были выведены (например, платные юридические услуги).

Самый большой недостаток Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» заключался в том, что он, во-первых, так и не смог установить исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, во-вторых, не смог унифицировать процедуру получения лицензий на занятие различными видами лицензируемой деятельности и, в-третьих, не перечислил органы, выдающие лицензии и имеющие право разрабатывать и принимать подзаконные акты строго в рамках закона об особенностях лицензирования некоторых видов деятельности.

Есть и другая проблема. При получении лицензии хозяйствующий субъект привел в соответствие лицензионным требованиям и условиям все свои документы, но это не может служить гарантией того, что и впредь предприниматель будет добросовестно относиться к своим обязанностям. Кроме того, причинение вреда при осуществлении определенного вида деятельности может случиться не только из-за несоблюдения лицензионных требований и условий, но и по неосторожности или из-за ошибки лицензиата.

Хотелось бы, чтобы при разработке лицензионных требований и условий законодатель учитывал требования, которые снижают степень риска причинения какого-либо вреда и создают гарантии возмещения причиненного вреда. Первым критерием требований и условий может стать необходимый опыт и навык работы, периодическая отчетность и аудит. Вторая категория требований может выражаться в виде финансовых гарантий. Возможно также страхование своей ответственности за предполагаемый вред. Это необходимо, чтобы предприниматель чувствовал свою ответственность за оказываемые услуги, а потребитель имел возможность получить компенсацию за причиненный ему вред. Государственные органы, выдающие лицензии, будут чувствовать себя спокойно и уверенно, осознавая, что им не придется отвечать за чью-то деятельность. Один из основных принципов лицензирования – «защита свобод, прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан». Одним из обязательных требований и условий, предъявляемых к лицензиатам, является соблюдение законодательства Российской Федерации. Несомненно, это относится и к Федеральному закону «О защите прав потребителей», хотя в нем не упоминается возможность регулирования сферы предпринимательства посредствам лицензии. Это, естественно, недоработка в законодательстве, что приводит к вопросам о регулировании отношений между участниками правоотношений.

В хозяйственно-правовом смысле основной является проблема ответственности предпринимателя. По некоторым видам деятельности федеральными и территориальными актами установлены различные меры воздействия на нарушающего правила предпринимателя. При этом мера ответственности охватывает диапазон от штрафов до уголовного наказания.

Хозяйствующий субъект, осуществляющий предпринимательскую деятельность с нарушением лицензионных условий, может применять в качестве мер воздействия предупреждение, приостановление действия лицензии (копии лицензии, регистрации лицензии, лицензионной карточки), лишение или аннулирование лицензии с возможным установлением срока, в течение которого лицензиат не имеет права получить лицензию на тот или иной вид деятельности.

Однако остается открытым вопрос, каким образом потребитель может использовать лицензионные органы для защиты своих прав. Например, обратившись с жалобой на деятельность предпринимателя. Но отсутствие правовой культуры в нашем обществе делает этот путь невостребованным: немногие потребители обращаются за защитой своих прав в орган лицензирования. Каков же выход из подобной ситуации? Значит ли, что Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» должен переложить обязанность защиты законных интересов потребителей на лицензионные органы? Представляется, что подобная практика приведет к нарушению принципа целесообразности права.

Рассмотрим данную проблему на примере. Областью, где наиболее часто встречаются нарушения прав потребителей, является гостинично-туристский бизнес, который лицензируется Московской лицензионной палатой в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». В последнее время стали распространены организации «Timeshare» (клубный отдых). Таймшер появился в 1930-х гг. и в то время был настоящей находкой для многих людей, которые имели возможность, заплатив один раз, на протяжении всей жизни отдыхать в комфортабельных апартаментах в течение одной-двух недель один раз в году. Со временем курортные клубы стали требовать более серьезных вложений, нежели ежегодно уплачиваемые взносы, да и отдыхать в течение всей жизни в одном и том же месте скучно. Для того чтобы сохранить клиентуру, клубы объединились в ассоциации обменов туристами между клубами. Однако, как утверждают обладатели таймшеров, обменять свою неделю отдыха в одном клубе на отдых в другом клубе не так просто. И все-таки обладателям таймшеров за рубежом живется куда легче, чем россиянам. Например, в Великобритании закон о таймшерах регламентирует все, вплоть до процедуры сделки с частным лицом, при этом предусматривается так называемый период охлаждения, когда потребитель может расторгнуть договор и вернуть уплаченные деньги. Естественно, в России такой вариант не пройдет, ведь, даже если потребитель через суд будет требовать возврата денег, фирма вряд ли выплатит гражданину компенсацию и вернет всю денежную сумму. Закона, который детально регламентировал бы данный вид деятельности, до сих пор не существует. Лицензированию подобный вид деятельности, не подлежит, т.е. он не включен в международную туристическую деятельность. Закон о правах потребителей мало может повлиять на ситуацию.