6

Как представляется, законодатель должен был хотя бы оговорить примерный содержательный круг дополнительных документов и установить, представления каких дополнительных документов требовать нельзя. Разумеется, это не простая задача, но ее нерешенность свидетельствует о технико-юридических недостатках рассматриваемого законодательного акта. За этой констатацией видятся три взаимосвязанных принципиальных момента: во-первых, необходимость ограничения объема правотворческой деятельности органов исполнительной власти, о чем постоянно упоминается в юридической литературе; во-вторых, необходимость введения в законодательство о лицензировании такого понятия, как «гарантии надлежащего осуществления лицензированных видов деятельности»; в-третьих, более полное использование богатого лицензионного опыта западных стран. На последней проблеме следует остановиться более подробно.

Юридическая наука и практика давно и успешно используют сравнительное правоведение для достижения своих целей. Тем самым глубже постигаются процессы и явления в правовой сфере, удается лучше понять объем и характер «внешнего» правового влияния, масштабы и формы использования зарубежного правового опыта. И, напротив, игнорирование и недооценка богатого потенциала сравнительного правоведения в современных условиях недопустимо. Это ведет к искусственной изоляции и замкнутости правовых систем и даже их противопоставлению, в меньшей степени используется общеправовая информация, порождаются не только юридические, но и неверные политические и экономические решения.

Ранее уже было сказано о том, что в законодательстве и в науке понятие «лицензия» тем или иным образом соотносится с понятием «разрешение». Следует особо отметить, что для российского законодательства характерны непоследовательное и хаотичное использование понятий «разрешение» и «лицензия». Приведем конкретные примеры. Согласно статье 2 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», международные автомобильные перевозки иностранными перевозчиками по территории России осуществляются в соответствии с российскими разрешениями и многосторонними разрешениями (выделено мной. – А.Б.). И далее статья гласит: «К международным автомобильным перевозкам российские перевозчики допускаются при наличии лицензий (выделено нами. – А.Б.) на указанный вид деятельности. Международные автомобильные перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов осуществляются в соответствии со специальными разрешениями (выделено нами. – А.Б.), которые выдаются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области дорожного хозяйства, и которыми могут предусматриваться обязанности перевозчиков выполнять перевозки таких грузов по заранее определенным маршрутам». В следующих статьях законодатель вновь ссылается на понятие «специальное разрешение», из чего (а также из системного анализа всего закона) следует сделать вывод о том, что у понятий «лицензия» и «специальное разрешение» один и тот же смысл. Однако трудность заключается в том, что хаотичное применение этих понятий в нормативном правовом акте не оправданно, оно лишь запутывает и затрудняет понимание смысла всего закона.

Другой пример. Согласно статье 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии. Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются органами государственного регулирования безопасности. Указанные разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии. Таким образом, в данном случае законодатель намеренно отождествляет понятия «разрешение» и «лицензия», что, несомненно, снимает многие лишние вопросы и проблему соотношения этих понятий.

Между тем проблема их соотношения имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Дело в том, что в российском законодательстве не содержится определения понятия «разрешение». В то же время в лицензионном законодательстве содержится приведенное выше определение понятия «лицензия», согласно которому разрешение – это родовое понятие по отношению к лицензии. Кроме того, Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой определяет разрешение как право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий такое право. Понятие же лицензии идет под ремаркой специального термина и рассматривается как разрешение на ведение какой-либо деятельности (лицензия на ввоз, вывоз какого-либо товара). Таким образом, в русском языке понятие «лицензия» производно от понятия «разрешение». И в то же время оба понятия являются компонентами одного разрешительного режима: юридическое или физическое лицо, подав в соответствующий орган заявление о разрешении совершить определенные действия, получает разрешение или лицензию от государства.

На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, прогрессивным достижением в деле формирования лицензионного законодательства современной России стало принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который, с одной стороны, ограничил круг органов, которые могут осуществлять лицензирование, а с другой – расширил полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, анализ современного лицензионного законодательства и практика его применения в России позволяют говорить о том, что факт получения предпринимателем лицензии не может служить гарантией того, что и впредь предприниматель будет добросовестно относиться к своим обязанностям. Более того, причинение вреда в процессе осуществления определенного вида деятельности может случиться не только из-за несоблюдения лицензионных требований и условий, но и в случае неосторожности или ошибки лицензиата.

В связи с этим законодателю необходимо при разработке лицензионных требований и условий учитывать требования, которые снижают степень риска причинения какого-либо вреда (например, периодическая отчетность и аудит), и требования, которые создают финансовые гарантии возмещения причиненного вреда.

В-третьих, поскольку в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не разрешена проблема соразмерности действий лицензионных органов тем нарушениям, которые были совершены лицензиатом, необходимо разработать и внедрить в практику лицензирования механизм страхования лицензиатом своей ответственности за возможный вред, при котором предприниматель чувствовал бы свою ответственность за оказываемые им услуги, а потребитель имел гарантированную законом возможность получить компенсацию за причиненный ему вред.