17

Защита конституционных прав граждан, кроме искового производства, осуществлялась прокурором и в рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий; по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан; на отказ в разрешении выехать из Российской Федерации за границу или въехать в страну из-за границы и др. Участие прокурора в рассмотрении дел этой категории определено Гражданско-процессуальным кодексом (ст. 41) и Законом о прокуратуре (п. 2 ст. 22). По таким делам, как восстановление на работе, выселение без предоставления жилого помещения, освобождение имущества от ареста, по искам граждан к средствам массовой информации о защите чести и достоинства, обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, а также делам, возбужденным по заявлению прокурора, необходимость участия прокурора в их рассмотрении определена указанием Генерального прокурора Российской Федерации. Следовательно, прокурор во всех случаях принимает меры к соблюдению закона, вне зависимости от того, кто нарушения допустил – гражданин или государство.

Таким образом, из года в год прокуроры наращивают усилия, пресекая нарушения российской Конституции и федеральных законов, и, несмотря на то, что Конституция не наделяет прокурорский надзор статусом конституционного, ее роль в системе защиты и укрепления конституционной законности необычайно велика. Принцип конституционной законности и ее обеспечение можно обоснованно отнести к числу главных приоритетов надзорной деятельности. Он пронизывает все ее направления: собственно надзор за исполнением законов, соблюдением Конституции и прав и свобод человека и гражданина; отраслевые сферы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями мест заключения, содержания задержанных и заключенных под стражу и участие прокурора в рассмотрении судами гражданских и уголовных дел и дел об административных правонарушениях. Везде принцип обеспечения конституционной законности имеет всеобъемлющий характер и является универсальным общеправовым.

* * *

VIII. Анализ состояния конституционной законности позволяет сделать некоторые выводы и высказать предложения.

1. Состояние конституционной законности продолжает оставаться нестабильным. Несмотря на некоторое сокращение разрыва между конституционными установлениями и политической реальностью, сохраняется угроза государственной целостности, единства конституционного поля и всего правового пространства страны.

а) В конституциях и уставах республик и регионов (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Тыва, Свердловская область и др.) сохраняются существенные противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Некоторые из них носят принципиальный характер и касаются единого суверенитета Российской Федерации, верховенства Конституции РФ и федеральных законов и других ключевых вопросов государственно-правового строительства.

б) Законы ряда республик и регионов в значительной мере не соответствуют положениям Конституции РФ и федеральным законам. По данным Министерства юстиции, к таковым относятся около трети из 16 тыс. региональных законов, проверенных в 1995 – 1999 годах. Такой массив законов, принятых в противоречие законам Федерации, не может быть оправдан ни национальными особенностями, ни противоречивостью федерального законодательства.

в) Негативное влияние на конституционную законность продолжают оказывать заключенные в 1994 – 1998 годах 46 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Многие договоры с республиками, некоторыми краями и областями прямо противоречат Конституции РФ, так как в них, по существу, не разграничиваются полномочия, а перераспределяются предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это касается договоров с Татарстаном, Башкирией, Кабардино-Балкарией и др., которые рассматривают их в качестве межгосударственных актов – договоров об образовании союза суверенных государств, и являются своего рода нормообразующими актами статутного характера, а они, в свою очередь, грубо противореча Конституции РФ, продолжают действовать самостоятельно не в соответствии, а наряду с Конституцией Российской Федерации.

г) Нарушения конституционной законности со стороны субъектов Федерации носят выраженный характер в сфере местного самоуправления. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» исполняется неудовлетворительно. Многие субъекты, получив от Центра максимум власти, не хотят делиться полномочиями с местным самоуправлением. Характерными нарушениями законодательства о местном самоуправлении являются попытки упразднить последнее, изменить порядок выборов руководителей, установить процедуру отмены принимаемых органами местного самоуправления решений.

д) Органы государственной власти, в том числе и правоохранительные, должным образом не обеспечивают защиту прав и конституционных гарантий граждан (конституционные права гражданина на жизнь, достоинство, личную неприкосновенность, свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства и др.). Ежегодно увеличивается число обращений граждан в суды и прокуратуру за защитой своих прав. В противоречие Конституции РФ и решениям Конституционного Суда в ряде регионов фактически реанимируется институт прописки, по существу, перечеркивается право граждан на свободное передвижение.

Грубо нарушаются конституционные права лиц, заключенных под стражу и осужденных: в местах предварительного заключения и в исправительных учреждениях зафиксированы случаи избиений и необоснованных наложений взысканий.

Представляется разумным установить единый порядок, при котором решение Конституционного Суда РФ о признании неконституционности правового акта одного субъекта Федерации должно стать «руководством к действию» для властей всех регионов, где действуют аналогичные нормы, а также задействовать механизм контроля за выполнением постановлений Конституционного Суда.

Серьезные недостатки в обеспечении соблюдения Конституции РФ, исполнении федеральных законов, укреплении законности и правопорядка допущены правоохранительными органами и, в частности, органами прокуратуры. Прокуроры республик и регионов (Калмыкии, Адыгеи, Ингушетии, Башкортостана и др.) самоустранились от осуществления надзора, опротестования положений конституций, уставов, законов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству, а прокуроры субъектов Федерации смирились с отклонением их протестов и в судебные органы не обращались.

Многие прокуроры субъектов Федерации, оказавшись в зависимости от глав регионов, не могли противиться их незаконным действиям. Иногда прокурорский надзор вообще не влиял на обеспечение законности, защиту прав и конституционных гарантий граждан.

Достаточно высока степень упущений в прокурорском надзоре за следствием, которое непосредственно соприкасается с правами граждан, жизнью и судьбами людей. Многие тяжкие преступления, в том числе убийства, терроризм, остаются нераскрытыми в результате низкого профессионального уровня прокуроров и следователей, несвоевременного проведения необходимых следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, получению и надлежащей фиксации доказательств.

2. Укрепление и обеспечение конституционной законности диктует радикальное усиление и максимальное использование возможностей контрольной и охранительной функций государственной власти, повышение уровня работы судов, правоохранительных органов и, в частности, прокуратуры.

В этих целях представляется необходимым:

а) шире использовать потенциал Конституционного Суда РФ для разрешения дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов, предусмотренных в п.п. «а», «б», «в» ч.1 ст.125 Конституции России; обеспечить неукоснительное исполнение решений Конституционного Суда в установленном порядке, в частности закрепленном в ч.4 ст.1 и ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации»;

б) активизировать конституционный контроль органов и лиц, являющихся субъектом права запроса в Конституционный Суд; шире использовать потенциал судов общей юрисдикции в разрешении дел о конституционности;

в) использовать разнообразные формы предварительной юридической экспертизы законопроектов субъектов Федерации в соответствующих федеральных органах (Министерстве юстиции Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, правовых службах палат Федерального Собрания Российской Федерации, Академии наук России);

г) одним из главных приоритетов в надзорной практике прокуратуры считать надзор за исполнением Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который, по существу, концептуально меняет направление развития федеративных отношений, вводя его в нормальное русло развития федерализма в России, упорядочивает деформированную вертикаль власти и ставит заслон стихийной децентрализации России, ведущей к «ползучей» конфедерализации;

д) для эффективного содействия обеспечению единой конституционной законности на всей территории Российской Федерации Генеральной прокуратуре необходимо выработать и определить наиболее приоритетные направления надзора, способствующие эффективной охране Конституции и обеспечению ее безусловного верховенства в правовой системе страны. Для этого считать необходимым:

– в надзорной деятельности руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и неукоснительном применении на всей территории государства;

– обеспечить эффективный надзор за соответствием Конституции России конституций, уставов, законов, нормативных актов субъектов Федерации, а также уставов муниципальных образований;

– во взаимодействии с Полномочным представителем Президента РФ приносить протесты на противоречащие Конституции и федеральным законам положения конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов;

– в случае отклонения органами власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру;

– по отклоненным протестам на несоответствие положений конституций и уставов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации Генеральной прокуратуре материалы с необходимым обоснованием представить Президенту РФ для запроса в Конституционный Суд РФ о проверке их конституционности;

– материалы о противоречащих положениям Конституции и федеральным законам двусторонних договорах представить с необходимым обоснованием в Генеральную прокуратуру для представления Президенту РФ на предмет запроса в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности положений договора или принятия соответствующего иного решения;

– материалы о противоречащих Конституции РФ и федеральным законам соглашениях между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов Федерации о передаче полномочий с необходимым обоснованием представить в Генеральную прокуратуру РФ, которая должна направить их Правительству РФ, далее – в Конституционный Суд РФ с запросом об их конституционности;

– при осуществлении надзора за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов регионального уровня опротестовывать изданные органами государственной власти субъектов Федерации нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному законодательству. В случае необоснованного отклонения протестов необходимо незамедлительно обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов Федеральному закону, а в заявлениях – ставить вопрос о признании их противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению. При вынесении судами общей юрисдикции определений об отказе в принятии заявлений ввиду неподведомственности им споров (со ссылкой на постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.98 № 19 П) принимать все предусмотренные федеральным законодательством меры к обжалованию (опротестованию) подобных судебных постановлений в кассационном и надзорном порядке;

– предусмотреть в Законе о прокуратуре, что принесение прокурором протеста приостанавливает до его рассмотрения действие опротестованного акта, исполнение которого может нарушить права или законные интересы участников общественных отношений;

– полнее использовать потенциал прокурорского надзора за обеспечением конституционной законности, предоставив Генеральному прокурору РФ право законодательной инициативы;

– Генеральному прокурору РФ эффективнее использовать право, предоставленное ему п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре РФ, обращаться в Конституционный Суд в случае нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле;

– Генеральному прокурору РФ ходатайствовать перед Президентом РФ о внесении в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта новой редакции статьи 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на предмет расширения права обращения Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации по всем вопросам, предусмотренным пунктами «а», «б», «в» и «г» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации;

– определить меры эффективного взаимодействия управления Генеральной прокуратуры в федеральном округе с Полномочным представителем Президента РФ в направлении проводимых Президентом мер по реформированию законодательных основ организации государственной власти, обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов и развитию конституционных принципов федерализма.