12

Такое отношение к заключенным договорам проявляют многие субъекты Федерации. 46 двусторонних договоров, заключенных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, за исключением четырех – Бурятии, Астраханской, Воронежской и Костромской областей, противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года в ч. 2 ст. 32 предписал договоры и соглашения привести в соответствие с Конституцией РФ и с настоящим законом в течение трех лет со дня вступления закона в силу, а ч. 3 той же статьи предписывает субъектам Федерации привести в соответствие свои законы и иные нормативные правовые акты в течение двенадцати месяцев. Через 3 месяца исполнится 2 года действию закона, однако ни на федеральном, ни на региональном уровнях все еще не приняты какие-либо меры к приведению в соответствие с федеральным правом заключенных договоров.

И все-таки нет серьезных оснований для драматизации ситуации. В некоторых федеральных округах субъекты Федерации сами исправляют свое законодательство. По свидетельству Полномочного представителя Северо-Западного округа В. Чернаева, за 4 месяца работы окружных структур более 90 нормативных правовых актов, не соответствовавших Конституции РФ и федеральному законодательству, были отменены или исправлены. Главы всех одиннадцати субъектов Федерации, входящих в округ, представили графики корректировки законов и расписание заседаний законодательных собраний, которые будут это делать. Такие примеры уже далеко не единичны. Главное, что процесс стабилизации законности, несмотря на сложности и противодействие некоторых регионов, последовательно набирает силу. Легкого решения вопроса никто и не ждал. Выход из глубокого кризиса законности, в котором находилась страна последние несколько лет, – задача далеко не простая и требующая немалых усилий и напряженной работы.

С другой стороны, прокуратура, будучи важной опорой президентской власти, не может не использовать весь свой потенциал в для преодоления правовой нестабильности общества, повышения авторитета закона и обеспечения режима конституционной законности. В этой связи важно отметить, что после принятия известного Закона от 29 июля 2000 г. прокуроры почти всех субъектов Федерации принесли сотни протестов на противоречащие Конституции РФ нормативные правовые акты.

Проблематичным вопросом для прокуроров являются договоры. Приносить протесты в соответствующий орган субъекта Федерации они не могут, так как одна из сторон договора – это орган государственной власти самой Федерации в лице Президента РФ, подписавшего договор. Прокуроры не могут обращаться по этому вопросу и в суды общей юрисдикции, так как договор между органом государственной власти Российской Федерации и ее субъектом, в силу ч. 3 статьи 11 Конституции РФ, по юридической силе если не выше, то и не ниже юридической силы Федерального закона. Поэтому представляется, что управление Генеральной прокуратуры или прокуратура субъекта Федерации материалы выявленных противоречий договоров Конституции РФ и федеральным законам с необходимым обоснованием должны представить Генеральному прокурору России для доклада Президенту, чтобы обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ или принять иное решение.

Приведение в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституций, уставов и законодательств субъектов Федерации является одним из главных условий успешности проводимых реформ. Однако, как было сказано, этот вопрос переплетается с политикой, экономическими, финансовыми и другими интересами местной элиты и не может протекать гладко. Решение его не будет достигнуто только прокурорскими способами реагирования. Поэтому представляется, что управления Генеральной прокуратуры РФ федеральных округов во взаимодействии с прокурорами субъектов Федерации должны действовать в соответствии с обстановкой, чтобы не обострить положение в регионе. Думается, что можно достичь относительно безболезненного решения вопроса, если он будет поставлен управлением Генеральной прокуратуры перед Полномочным представителем Президента Российской Федерации, который, согласно пункту 6 «Положения о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», утвержденного Президентом РФ 13 мая 2000 г. № 849, может по поручению Президента РФ провести согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и ее субъектами, находящимися в пределах федерального округа; или если противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт принят исполнительным органом субъекта Федерации, который вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этого акта. Конечно, было бы целесообразно Полномочному представителю Президента РФ, который в соответствии с пунктом 1 названного Положения «обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства», предоставить право обращаться в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить соответствие Конституции РФ нормативных актов субъектов РФ в данном федеральном округе. Это способствовало бы более оперативному обеспечению конституционной законности в округе без возбуждения ходатайства перед Президентом Российской Федерации.

Есть, конечно, и другие, более радикальные способы решения указанных выше неординарных вопросов. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрены жесткие санкции к субъектам Федерации, принимающим нормативные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам и влекущие за собой массовые грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина и угрозу единству территориальной целостности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Федерации. В соответствии с пунктом 4 статьи 291 названного Закона Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законом, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Федерации от исполнения обязанностей, если этому лицу предъявлено обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. Однако думается, что предусмотренные в Положениях о Полномочном представителе Президента РФ и об управлениях Генеральной прокуратуры в федеральных округах взаимодействие Полномочного представителя с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Федерации при организации проверок соблюдения Конституции, исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов Президента и других правовых актов Федерации и принятие ими совместных мер будут способствовать обеспечению конституционной законности в округе и исключат серьезные политические осложнения.