ГЛАВА ПЯТАЯ. ПУТИ УСТРАНЕНИЯ ПРОБЕЛОВ

1. Уяснение понятия пробелов, причин их появления, выделение различных видов, равно как и определение средств установления пробелов в каждом конкретном случае, не представляет собой самоцели. Решение ука­занных вопросов составляет основу теоретического иссле­дования и практического разрешения проблемы воспол­нения пробелов в праве.

Восполнение пробелов в праве есть логическое про­должение и вместе с тем завершающая стадия деятель­ности по установлению пробелов. В свете данного поло­жения следует еще раз подчеркнуть важность вопросов, поставленных в предшествующей части настоящего иссле­дования. Правильное отграничение области пробелов в праве от смежных с ней правовых явлений в теоретичес­ком отношении и точный ответ на вопрос, есть ли про­бел при имеющихся, вполне определенных обстоятель­ствах, позволяют найти оптимальный вариант решения в возникшей ситуации.

Пробелы являются одним из отрицательных явлений в праве, хотя бы они и возникали с объективной неиз­бежностью. Это разновидность несовершенств правовой системы. Поэтому установление пробела всегда ставит известные органы государства перед необходимостью скорейшего его восполнения — устранения, тем самым, выявленного недостатка.

Необходимость устранения пробелов очевидна. Слож­ность представляют иные вопросы. К ним, в частности, относятся:

а)             Кто призван к восполнению пробелов?

б)            Во исполнение каких функций  устраняются  про-

белы?1

1 Термины «восполнение» и «устранение» пробелов употребля­ются в настоящей работе как идентичные.

130

в)             В каких пределах допустима деятельность по вос­

полнению  пробелов  определенными   органами?

г)             Что является материалом для восполнения пробе­

лов в праве?

д)             Какие средства здесь используются?

2. По нашему мнению, нужно раз и на­всегда отказаться от безоговорочного те­зиса о том, что пробелы в праве восполня­ются судами или иными органами в процес­се применения права. Устранить пробел в праве можно лишь путем дополнительно­го нормотворчества. Если доктрина и за­конодательство признают в качестве пол­ноценных источников права лишь акты, исходящие от компетентных правотворчес­ких органов власти и управления, то толь­ко эти органы и пользуются прерогативой восполнения пробелов. Все другие госу­дарственные органы, равно как и общест­венные организации (за известными иск­лючениями), коллективы трудящихся, на­учные учреждения, отдельные ученые и т. д. принимают деятельное участие в ус­тановлении пробелов, но не наделены правом их устранения.

Для того чтобы возложить обязанность восполнения пробелов на суд, нужно признать его правотворческим органом, наделить компетенцией по изданию норм пра­ва или же признать значение норм за отдельными реше­ниями суда. Ни того, ни другого законодательство со­циалистических стран не делает, что еще раз свиде­тельствует о беспочвенности утверждений о праве на­ших судов на восполнение пробелов законодательства.

Советские авторы и большинство юристов из других социалистических стран справедливо отвергают бур­жуазные концепции о допустимости правотворческой деятельности судей в процессе применения права1.

Тем более вызывает удивление практически едино­душное, хотя и косвенное, не всегда осознанное приз-

1 См., например, П Е. Недбайло, Применение советских пра. вовых норм, Госюриздат, 1960, стр. 451—454; И. Сабо, Социалисти­ческое право, «Прогресс», 1964, стр. 268, 270—271.

9*            •  131

нание правотворчества судей в частных случаях обнару­жения пробелов в праве. Приведем некоторые характер­ные высказывания.

«Установление пробелов в праве,— пишет И. Сабо,— одновременно означает констатацию необходимости вос­полнить их в процессе применения права»1. «Наличие пробела в праве, — указывает С. С. Алексеев,— вызыва­ет необходимость дополнительных действий со стороны правоприменительного органа. Он должен в процессе применения права наряду с анализом нормативного ма­териала устранить («восполнить») пробел в праве2.

Единственным способом восполнения пробелов су­дом предлагается применение права по аналогии3. При­чем аргументируется тем, что «это единственный метод восполнения, не приводящий к созданию нового права»4, что правоприменительный орган не может встать на мес­то законодателя и самостоятельно «творить право»5.

Противоречие   между   выдвигаемым   положением     и , аргументацией средств его реализации совершенно оче-| видно.  Ведь если    при    аналогии  новое право,    новая норма  не создается, что  соответствует правовой дейст­вительности   социалистических   стран,   то,   следователь­но,  и пробел  в  праве  остается  невосполненным,   неус-i траненным.

В обоснование так называемой «правовосполни-тельной функции» правоприменения ссылаются иногда на динамизм права. Социалистическому праву дейст­вительно присуще «своеобразное сочетание норматив­ности, с одной стороны, и динамизма — с другой»6. Поэтому плодотворно и актуально рассматривать про­блему пробелов в целом, равно как и отдельные ее

1              И. Сабо,  цит. соч., стр. 268.

2              С. С.   Алексеев,   Общая   теория социалистического права,

вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 53.

3              См. И. Сабо,   цит. соч,  стр. 271;   С. С. Алексеев,   цит.

соч., стр. 53; «Теория государства и права», «Юридическая литера­

тура»,  1965, стр. 468; «Теория  государства    и    права»,  изд-во АН

СССР, 1962, стр. 451;   В. И. Акимов,   Понятие пробела в праве,

«Правоведение» 1969 г. № 3, стр. 113.

4              И. Сабо,   цит.   соч., стр. 271.

5              С. С. Алексеев,   цит. соч., стр. 53.

6              С. С. Алексеев, Проблемы теории права, т.  1, Свердловск,

1972, стр. 42.

132

аспекты1, в плане объективно предопределенного соот­ношения таких свойств права, как нормативность, ста­бильность, изменчивость и относительная самостоя­тельность. Вместе с тем это не должно вести к выводу о том, что деятельность правоприменительных органов нацелена на «устранение в процессе применения пробе­лов в нормативных установлениях»2.

В последнее время мнения \ченых по рассматривае­мому   вопросу   значительно   эволюционировали.   Указы­вают, например,  что  «устранение  пробелов  в  процессе правоприменительной деятельности  посредством   анало­гии  носит эпизодический  характер»3,  что  «заполнение пробелов    органами,    применяющими    право,— явление в социалистической    системе    права    исключительное»4. Однако наиболее решительное и последовательное суж­дение   высказано А. С.   Пиголкиным,    который   также придерживался   ранее   общераспространенных   взглядов на роль аналогии в праве.  «...Применение аналогии, — справедливо  указывает он, — это   не  восполнение   про­бела права, как утверждают    некоторые теоретики.    В .результате такого  применения  пробел  в  праве це лик­видируется, он остается, т. е. не восполняется. Воспол-[шение   пробела   права — это   прерогатива   законодателя, «fa не органа, осуществляющего применение права»5.

3. С другой  стороны,  если  не усматривать  в приме­нении права по аналогии никаких элементов правотвор-

1              См.  В   И.  Л е у ш и н,   цит. соч.

2              С. С. Алексеев,   И.  Я. Д ю р я г и н,   Функции применения

права, «Правоведение» 1972 г. № 2, стр. 29.

Последующие оговорки авторов лишь усугубляют противоречи-; вость посылок и выводов. Об устранении пробелов можно вести |речь только по отношению к законодательству; расширение сферы г действия законов относится к компетенции законодателя и охваты-I вается понятием «совершенствование законодательства»; правы те 'авторы, которые отграничивают применение норм в случаях пробела 'от поднормативного индивидуального регулирования в его типичном проявлении (см. В. И. Л е у ш и н, цит. соч., стр. 14).

3              Н. Н. В о п л е н к о, Официальное толкование и конкретизация

советских правовых  норм,  «Вопросы  теории  государства  и  права»

под ред. М. И. Байтина  и В. В. Борисова, вып. 2,  Саратов,   1971,

стр.  177.

4              В. К.  3 а б н г а и л о, Проблема «пробелов в праве»   Критика

буржуазной   теории,   автореферат  канд.  дисс.,   Киев,   1972,   стр.   19.

6 А. С.   П и г о л к и н,   Обнаружение и преодоление пробелов в граве, «Советское государство и право» 1970 г. Л° 3, стр. 57.

133

чества, если относить аналогию к области толкования и считать, что суд применяет здесь имеющиеся для рассматриваемых обстоятельств нормы, то нужно быть последовательным и отрицать тем самым пробельность права. Иными словами, нужно было бы говорить о пробельности наших знаний о праве. Однако наличие пробелов в социалистическом праве на таком основа­нии оспаривают лишь отдельные авторы1. Преоблада­ет более аргументированное мнение: толкование ниче­го более того, что выражено в норме, дать не может, оно не способно восполнить пробелы в праве или устра­нить какие-либо иные недостатки его системы2.

В особенности трудно отрицать правосозидатель-ный характер деятельности суда в случае использова­ния аналогии права, т. е. решение дела на основе об­щих принципов и смысла законодательства. Учитывая это, И. Сабо пишет, что «социалистическая теория права отвергает возможность или допустимость анало­гии права, так как это неизбежно приводит к созда­нию новой непосредственной нормы поведения тем, кто применяет право»3. Но ведь такое утверждение не со­ответствует действительности! И доктрина, и законо­дательство социалистических стран цредусматривают

1              См., например, В. Захариев, Тълкуване на правого, София,

1959, стр. 167—170.

В новейшей болгарской литературе не только признается нали­чие пробелов в социалистическом праве, но и проводится разница между аналогией и толкованием права в процессе его применения (см. «Теория на социалистическото право» под ред. проф. Я. Янева, София, 1973, стр. 235—238).

2              См., например,   I.  Szabo,  op. cit.    (резюме на  русском языке,

стр. 568 и далее); И. Богушак, 3. и и ч и н с к и и, Социалистическое

право и законность в  народно-демократической Чехословакии,  Гос-

юриздат,  1958, стр.  171; А. С. Пиголкин, Толкование норматив­

ных актов в СССР, Госюриздат, 1962, стр. 115; Я. Янев, Тълкуването

и приложението на правните норми и правилата на социалистиче­

ското общежитие, «Социалистическое право»  1965 г. № 9, стр. 8.

Несколько непоследовательна позиция А. Нашиц и И. Фодор. Они глубоко правы, когда объявляют деятельность судов при про­белах в праве промежуточной между применением и правотворче­ством, обладающей некоторыми чертами последней. Но затем поче­му-то сводят ее к «умственной операции по толкованию норм права» (см. А. Нашиц, И. Фодор, Роль судебной практики в формиро­вании и совершенствовании норм социалистического права, «Совет­ское государство и право» 1964 г. № 5, стр. 25).

3              И. С а б о,   цит. соч., стр. 279.

134

возможность аналогии права. Другое дело, что иногда правильно отрицают здесь аналогию в строгом смысле этого слова. Но суть дела от того не меняется: право­применительные органы обращаются к общим нача­лам и «духу» законодательства, если там не содержит­ся никакой нормы, пригодной для решения возникше­го случая. Имеются ли в этом случае элементы право­творчества?1.

В советской юридической литературе вопрос о роли судебной практики ставился неоднократно в связи с анализом источников советского права. При этом вы­сказаны по меньшей мере три точки зрения, каждая .из которых в той или иной степени имеет своих после­дователей до настоящего времени.

Одна из них признает судебную практику в качест­ве источника права только в той мере, в какой она находит отражение в руководящих указаниях Плену­ма Верховного Суда СССР2.

Другая точка зрения сводится к признанию практи­ки источником права в полном объеме, включая ре-'зультаты деятельности нижестоящих судов3.

Третья — отвергает за судебной практикой качест­во источника права вне зависимости от форм ее выра­жения4.

1              В последнее время этот вопрос активно обсуждается в поль­

ской юридической печати (см., например, I. Р о t e p а, О prawotwor-

czei dzilalnosci   sadow, «Panstwo i prawo», 1966, n. 4—5; A. Stel-

machowski,  Prawotworcza    rola    sadow   (w   swetle orzecznictwa

ciwilnego),   «Panstwo   i    prawo»,    1967,    n.   4—5;    I.  Wroblewski,

Sadowe stosowanie  prawa i   prawo    tworstwo,   «Panstwo   i prawo»,

1967, N 6; S. Wtodyka, Wiazaca wykladnia sadowa, Warszawa, 1971).

2              См., например, «Теоретические основы систематизации совет­

ского законодательства», Госюриздат, 1962, стр.  149.

3              См., например, С. И. Вильнянский, Значение судебной прак.

тики в  гражданском праве,  «Ученые труды  ВИЮН»,  вып.  IX, М.,

1947;  М.   Исаев, Судебная   практика   Пленума   Верховного  Суда

СССР как источник советского уголовного права, «Ученые записки

ВИЮН», вып. V, М., 1947.

4              См., например, И. С. Т и ш к е в и ч, Являются ли руководящие

указания Пленума Верховного Суда СССР источником права, «Со­

ветское    государство    и    право»  1955 г. № 6;  И. Б. Новицкий,

Источники  советского  гражданского  права,   Госюриздат,   1959,  стр.

135—141.  Из   новейших источников   см.,   например,   «Общая   теория

советского права», «Юридическая литература»,  1966, стр.  146.

135

Идет ли речь о признании решения судьи нормой права или о признании в целом судебной практики ис­точником права — спорный вопрос упирается в проб­лему пробельности законодательства и необходимость ее решения. Не претендуя на всесторонность исследо­вания, постараемся решить узловые моменты затрону­той проблематики. Ответ следует дать дифференциро­ванно по отношению к деятельности пленумов Верхов­ных судов Союза ССР и союзных республик и всех остальных судебных инстанций. Для удобства изложе­ния материала будем говорить лишь о Пленуме Вер­ховного Суда СССР, поскольку в отношении Пленума Верховного Суда союзной республики можно было бы сказать то же самое.

4. Как было уже сказано, принципиально обязан­ность восполнения пробелов лежит на нормодателе. Пробелы в праве восполняются только в процессе правотворчества. Одновременно с применением права восполнение пробелов возможно лишь в той мере, в какой исполнительные органы обладают правом на дополнение применяемых актов. Правоприменительный процесс в данном случае перекрещивается с дополни­тельным нормотворчеством. Органы, в компетенцию которых не входят правотворческие функции, не могут восполнять пробелы1.

Является ли Пленум Верховного Суда правотвор­ческим органом? Представляется глубоко продуман­ной в этом вопросе позиция С. С. Алексеева. По его мнению, необходимо различать принципиальное реше­ние вопроса, основанное на требовании строгого разде­ления видов государственной деятельности, и такое его решение, которое отражает необходимость право­творчества центральных юрисдикционных органов в связи с состоянием законодательства.

1 Глубоко прав Н. Г. Александров, который считает, что пробе­лы «должны восполняться в установленном порядке законодатель­ными органами, а не органами, призванными применять закон» (см Н. Г. Александров, Право и законность в период развернутого строительства коммунизма, М, 1961, стр. 168).

Следует, однако, помнить, что исполнительно-распорядительные органы чаще сочетают в своей деятельности правоприменительную и правотворческую функции.

136

Принципиальное решение вопроса не допускает, чтобы постановления Пленума Верховного Суда содер­жали юридические нормы, которые (хотя бы в под­законном порядке) вносили дополнения в действующее законодательство. Однако при наличии пробелов в законодательстве, его отставании от жизни централь­ные органы юрисдикции, в том числе и Пленум Вер­ховного Суда, вынуждены издавать нормы, вносящие определенные дополнения в действующую систему нормативного регулирования общественных отноше­ний1. Покажем это на одном примере.

В связи с принятием и реализацией требований По­ложения о порядке рассмотрения трудовых споров оказалось, что в целом ряде предприятий, учреждений, организаций нет органа, который бы мог рассмотреть спор, возникший между рабочим или служащим и администрацией предприятия или учреждения. По­скольку Положение такие случаи не оговаривало, об­разовался явный пробел в законодательстве. Пленум Верховного Суда СССР в п. 1 постановления «О су­дебной практике по гражданским трудовым делам» указал, что если в предприятии, учреждении или орга­низации нет фабричного, заводского, местного комите­та профсоюза, нет профорганизатора, то трудовые споры между работником и администрацией рассма­триваются непосредственно в народном суде. (Напри­мер, трудовые споры лиц, работающих в качестве воль­нонаемных работников в войсковых частях, домашних работниц, лиц, работающих по трудовым договорам в колхозах, и т. п.)2.

Данное положение в настоящее время нашло свое отражение в ст. 210 КЗоТ РСФСР. Следовательно, приведенное указание Пленума Верховного Суда пред­ставляло собой предварительное восполне­ние пробела. Пленум обобщил уже имевшуюся практику нижестоящих судов и на основе общих прин­ципов права своим руководящим указанием устранил несовершенство нормативного акта. Но одного утверж-

1              С. С. Алексеев,   «Общая теория социалистического права»,

вып. 3, Свердловск, 1965, стр. 106—108.

2              «Сборник постановлений   Пленума    Верховного   Суда    СССР

1924—1963», М, 1964, стр. 60.

137

дения недостаточно. Нужно, видимо, доказать, что данное и ему подобные руководящие разъяснения Пле­нума Верховного Суда имеют все признаки норматив­ного акта1.

Своим содержанием они имеют правило поведения общего характера, которое обращено отнюдь не к определенному суду, а ко всем судебным инстанциям и к неопределенному кругу лиц, которые будут обра­щаться в судебные учреждения. Единичное применение никогда не исчерпывает содержания подобного руко­водящего указания. Оно рассчитано на неоднократ­ную реализацию. Руководящее указание Пленума, восполняющее пробел в законодательстве, вносит но­вый элемент в правовое регулирование. Оно, наконец, достаточно определенно, чтобы не отнести его к декла­рации, по своей структуре содержит все элементы нор­мы и т. д.

Тем не менее нельзя еще ограничиваться сказан­ным. Для отнесения тех или иных актов к источ­никам права нужно признание их в каче­стве таковых со стороны государства.

Такое признание может содержаться непосредст­венно в тексте какого-нибудь закона (expresis verbis) или быть выраженным по смыслу, по «духу» законо­дательства. Оно может быть явным или молчаливы vr, прямым или косвенным, позитивным или негативным. Вовне признание государством источника права выра­жается в том, что реализация его (будь то обычай, или акт государственного органа, или акт общественной организации и т. д.) связана с государственно-правовой охраной, а нар\ шение его влечет за собой соответствую­щие средства охраны со стороны государственных орга­нов.

В доказательство того, что Пленум Верховного Су­да не может издавать нормативные правовые предпи­сания, ссылаются обычно на Положение о Верховном Суде СССР, которое якобы не признает за ним такое полномочие.

1 Подробно о понятии нормативно-правового акта и о призна­ках нормативности правовых предписаний см. А. В. Мицкевич, Акты высших органов Советского государства, «Юридическая литера­тура», гл. II—III, 1967.

138

Следует обратить внимание на то, что Положение о Верховном Суде СССР не отличается в этом отношении достаточной определенностью. Текстуально оно и не управомочивает, и не запрещает Пленуму Верховного Суда издавать подзаконные нормативные акты1. Дума­ется, однако, что по смыслу ст. 9 Положения можно обосновать практику восполнения пробелов в законода­тельстве Пленумом Верховного Суда. В противном слу­чае пришлось бы постоянно упрекать высший судебный орган страны в нарушении законности. Ведь бесспорным остается тот факт, что в его постановлениях содержат­ся (и до сих пор включаются) нормативные положения, имеющие юридическую силу.

Согласно п. «в» ст. 9 Положения о Верховном Суде Пленум рассматривает материалы обобщения судебной практики и судебной статистики, издает руководящие разъяснения судам по вопросам применения законода­тельства при рассмотрении судебных дел. Естественно, что такие разъяснения носят обязательный характер и суды очень часто обосновывают ими свои решения2. Не подлежит никакому сомнению, что Пленум Верховного Суда вправе дать такое разъяснение и в том случае, когда обобщение судебной практики приме­нения определенных актов выявило их неполноту и свя­занные с этим затруднения в рассмотрении судебных дел. Пленум обязан дать указания, касающиеся практи­ки использования аналогии закона и права. В этих ус­ловиях его указания (разъяснения), содержащиеся в соответствующих постановлениях, будучи нормативны­ми по существу, со всей очевидностью восполняют имею­щиеся пробелы права3.

1              Представляется, что это как раз один из тех случаев, когда

действует правило: «дозволено не только то, что прямо разрешено

законом»  (см. С. Н   Б р а т у сь, Субъекты гражданского права М,

1950, стр. 198).

2              См., например, указание Судебной коллегии  по гражданским

делам Верховного Суда СССР по делу по иску Дедковой («Бюллетень

Верховного Суда СССР»   1968 г. № 3, стр.  27—29),  указание Су­

дебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РСФСР по

делу по иску Блохина («Бюллетень Верховного Суда РСФСР» 1968 г

№ 7, стр. 1—2)

3              Термин «разъяснения» не должен вводить нас в заблуждение.

Он употреблен здесь отнюдь не идентично «толкованию». Законода­

тельные органы, в этих случаях пользуются термином «разъяснить»,

(139

Ссылка на то, что согласно ст. 1 Положения о Вер­ховном Суде СССР ему предоставлено право законода­тельной инициативы, а по п. «г» ст. 9 Положения Пле­нум Верховного Суда «входит в Президиум Верховного Совета СССР с представлениями по вопросам, подлежа­щим разрешению в законодательном порядке», не дока­зывает противоположного нашему мнению. Как видим, речь идет о праве законодательной инициативы1 о том, что Пленум может входить с представлениями по вопросам законодательного порядка, но не об обязан­ности, ни, тем более, о запрещении подзаконного нормотворчества. Правительству СССР также предос­тавлено право законодательной инициативы, оно также может входить с представлениями по вопросам, подле­жащим разрешению в законодатель «ом порядке, но это отнюдь не означает того, что Совет Министров не может издавать нормативные акты2. Кроме того, тот же п. «г» ст. 9 Положения говорит о том, что Пленум входит в Президиум Верховного Совета СССР и по вопросам толкования законов СССР. Не отрицаем же мы на этом основании право Пленума на дачу разъяс­нений, касающихся толкования законов СССР! I Итак, по нашему мнению, как с фактической, так и с юридической стороны отдельные положения постанов-

хотя сомнения в том, что они устанавливают новую норму, не воз­никает (см., например, постановление Президиума Верховного Сове­та СССР от 6 мая 1964 г. «О применении ст. 44 Основ уголовного законодательства», «Ведомости Верховного Совета СССР» 1964 г. Лз 10, стр. 244).

1              Вообще следовало   бы  подумать о том,   чтобы   определенным

органам  вхождение в Верховный Совет СССР и его Президиум  по

вопросам  принятия  законодательных  актов  вменить  в   обязанность.

Это  относится,   в   частности, к Пленуму Верховного Суда СССР. Обя­

занность Пленума  всякий  раз обращать внимание законодательных

учреждений на существующие пробелы права способствовала бы их

своевременному   и   вполне  компетентному   устранению.   Существую­

щий порядок дачи руководящих разъяснений Пленумом Верховного-

Суда мог бы остаться без изменений.

2              Данной   аналогией мы вовсе не  стремимся подчеркнуть нечго-

общее в  положении  Совета Министров  и  Верховного Суда  СССР.

Указание на правовой статус правительства очень ярко опровергает,

с нашей точки зрения, тезис о том, что предоставление права зако­

нодательной инициативы    полностью    исключает право на издание

нормативных актов.

140

лений Пленума Верховного Суда, восполняющие пробе­лы права, обоснованны. Остается сделать ряд замеча­ний, которые призваны объяснить теоретические основы и практически значимые границы деятельности Пленума Верховного Суда по восполнению пробелов.

1)             Наилучшим, наиболее целесообразным и правиль­

ным путем, к которому следует    стремиться,    является

деятельность  компетентных  нормотворческих    органов,

призванных, каждый в своей области, своевременно ус­

транять, все недостатки правового регулирования, в том

числе и пробелы в праве. Этот путь больше способствует

и укреплению законности, и повышению авторитета са­

мих нормотворческих органов. Деятельность Верховного

Суда по восполнению пробелов в праве обусловлена са­

мим фактом существования пробелов и тем, что проце­

дура принятия нормативных  актов требует известного

времени. Наконец, отдельные нормотворческие    органы

еще недостаточно оперативны в издании соответствую-

щих актов. Пленуму Верховного Суда остается одно из двух: или оставить решение неурегулированных случаев на усмотрение нижестоящих судов, или выработать для них нормативное указание. В нынешних условиях, как нам представляется, предпочтительней последнее.

2)             Пленум Верховного Суда является таким органом,

который долгое время сочетал в себе юрисдикционные и

управленческие функции. Акты Пленума, выносимые по

конкретным судебным делам   (акты высшего судебного

надзора), относятся к области юрисдикции. До образо­

вания Министерства юстиции СССР  акты, издаваемые

им по организационным вопросам,  а также руководя­

щие разъяснения по применению законодательства    ха­

рактеризовали Пленум  как орган управления, подобно

иным центральным органам  (министерства, комитеты и

иные ведомства). До известной степени соединение той

и другой функции в этом органе наблюдается и в нас­

тоящее время, когда образовано Министерство юстиции,

так как в компетенцию последнего не входит дача    су­

дам руководящих разъяснений закона. И если мы гово­

рим, что Пленум Верховного Суда восполняет пробелы

в праве, то он делает это не как суд, а как всякий

другой орган управления. Кстати, нижестоящие судеб­

ные органы не теряют при этом своей    независимости,

ибо обязательные нормативные указания Пленума вос-

141

полняют   пробел   в   законе и   ни в   какой степени   не ущемляют их прав по отправлению правосудия.

3)             Правовосполнительная    деятельность1    Пленума

Верховного Суда носит строго подзаконный    характер.

Поэтому следует считать недействительными все поста­

новления Пленума, которые идут вразрез с законом. На

изменение действующих нормативных актов Пленум не

управомочен.

Соподчинение актов Пленума и иных подзаконных актов нуждается в специальном исследовании. Верхов­ный Суд СССР не обладает функциями конституцион­ного надзора, как, скажем, это имеет место в Югосла­вии, но, очевидно, его указаниям принадлежит приори­тет перед некоторыми решениями исполнительно-распо­рядительных органов.

Признавая право Пленума Верховного   Суда   на

восполнение пробелов, нельзя подвергать сомнению обя­

занность того органа, в актах которого пробел обнару­

жился, устранять его путем издания специального нор­

мативного акта. Издание норм, восполняющих пробелы

в праве, не освобождает   Пленум Верховного Суда    от

обязанности  (не погашает его права)  входить в    соот­

ветствующие   органы   с   представлениями по вопросам

законодательного порядка. Поэтому многие нормы, со-

держащиеся в постановлениях Пленума, являются   как

бы «временными», действующими вплоть до    разреше­

ния вопроса компетентными нормотворческими органа­

ми. Это подтверждается существующей практикой. Так,

в приведенном  выше примере Президиум    Верховного

Совета РСФСР своим Указом от 31 января 1958 г. уза­

конил практику обращения работника непосредственно

в суд, если на предприятии или в учреждении не имеет­

ся профсоюзного органа. В Кодекс   законов    о    труде

РСФСР 1922 года была внесена дополнительно ст. 1692,

которая воспроизводила основное содержание руководя­

щего указания Пленума Верховного Суда СССР2.

Правотворческая деятельность Пленума Верхов-

1              Термин «Правовосполнительная деятельность» носит несколько

условный характер, но для удобства его следует принять, характе­

ризуя так всякую деятельность, направленную на восполнение про­

белов в праве.

2              См. «Ведомости Верховного Совета. РСФСР»  1958 г. N° 2, стр. 79.

142

ного Суда в области восполнения пробелов не безгра­нична. Помимо общего указания на недействительность его предписаний, расходящихся с действующими зако­нами, нуждаются в специальной оговорке случаи запре­щения аналогии закона и права.

Установление в Основах уголовного законодательст­ва Союза ССР и союзных республик и в уголовных ко­дексах союзных республик принципа nullum crimen, nul-la poene sine lege полностью исключает деятельность Пленума по восполнению пробелов в признании того или иного общественно опасного деяния преступле­нием, а следовательно, и уголовно наказуемым дея­нием.

Со времени принятия Положения о Верховном Суде СССР прошел значительный промежуток времени, hro действенность и обоснованность в целом доказаны госу­дарственно-правовой практикой. Однако та же практика и непрекращающиеся споры в юридической литературе показывают необходимость совершенствования правово­го статуса отдельных органов Верховного Суда.

В отличие от Пленума Верховного Суда все осталь­ные судебные инстанции выступают в единственном ка­честве органов юрисдикции. Судебный прецедент в со­циалистических государствах не признается ни прямо, ни косвенно. Он отвергается также большинством юри­стов социалистических стран. Суды, таким образом, не могут даже «временно» устранить (восполнить) встре­тившийся пробел в законодательстве.

5. При анализе вопроса о восполнении пробелов ос­новное внимание нужно уделять не суду, а органам, обладающим правом издания нормативных правовых ак­тов. В их систему входят высшие органы государствен­ной власти СССР, союзных и автономных республик, местные органы государственной власти, ряд централь­ных и местных органов государственного управления. В отдельных случаях, с предварительной или последую­щей санкции государства, правовые акты издаются об­щественными организациями.

Полномочие на восполнение определенного пробела возможно не иначе как в пределах нормотворческои ком­петенции того или иного органа в области предоставлен­ных ему прав на решение тех или иных вопросов. Ком-петенционные нормы очерчивают, таким образом, гра-

143

ницы деятельности по восполнению пробелов для любо­го органа.

Отсюда, в частности, следует, что каждый нормо-творческий орган правомочен на устранение пробела в своих собственных актах, изданных в соответствии с его компетенцией. Каждый орган вправе устранять пробелы, возникающие по причине появления новых обществен­ных отношений, требующих правового регулирования и относящихся к сфере деятельности данного органа1.

6. Согласно Советской Конституции законодательная власть в СССР осуществляется исключительно Верхов­ным Советом СССР (ст. 32). Поэтому восполнение про­белов посредством закона относится полностью к компетенции Верховного Совета. Он устраняет пробе­лы как в ходе текущей законодательной работы, так и в процессе кодификации законодательства.

Верховный Совет СССР является высшим и полно­властным органом и не ограничен в круге вопросов, ко­торые по решению депутатов могут обсуждаться на его сессии. Он, например, вправе, когда сочтет необходи­мым, назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу (ст. 51 Конституции СССР), а сле­довательно, и устроить по ним прения.

Вместе с тем полновластие высшего органа не озна­чает его неограниченного участия в восполнении суще­ствующих в праве пробелов2. Согласно ст. 31 Консти­туции СССР Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу в целом и постольку, по­скольку они не входят, в силу Конституции, в компетен­цию подотчетных Верховному Совету органов. В сфере тех отношений, которые регулируются актами высших

1              Интересно отметить, что в США, поскольку правотворческая

функция судов там общепризнана, предпринимаются попытки опре­

делить пределы компетенции судов различных инстанций в области

создания общего права (см., например,   «The  federal  common  law»,

«Harvard law review», 1969, v. 82, № 7).

2              Рассматривая   вопрос шире, следовало   бы   сказать об огра­

ниченном  участии  высших  органов  власти в   правотворческой дея­

тельности,   поскольку   большой   круг   вопросов   регулируется     под­

законными нормативными актами.  Вместе с тем вполне обоснован­

ны   предложения   о     более   детальном     определении     компетенции

Верховного   Совета   в  Конституции  СССР   (см.   Б. М.   Лазарев,

Компетенция     органов   управления,     «Юридическая     литература»,

1972, стр. 126).

144

органов союзных республик, пробелы восполняются соответствующими органами союзной республики. Если вопрос об урегулировании каких-то фактов и обстоя­тельств относится, например, к компетенции правитель­ства, пробел устраняется Советом Министров СССР1. Однако всегда, когда требуется регулирование в законо­дательном порядке, пробел восполняется изданием за­кона Верховного Совета2.

В настоящее время ни одним актом не установлен примерный перечень вопросов, по которым нужно при­нимать только законы3. Конституционное установление такого перечня вместе с уточнением компетенции Вер­ховных Советов способствовало бы повышению их ак­тивной роли в управлении государственными делами.

В последние годы на сессиях Верховного Совета СССР рассматривается значительный круг вопросов хо­зяйственного и социально-культурного строительства, которые направлены на практическое выполнение зако­нодательных актов. Высшими органами государственной власти принимается значительное количество постанов-

1              В   постановлении   Президиума     Верховного     Совета     СССР

«О   предложениях,   заявлениях   и   жалобах   граждан,   поступающих

в адрес сессий Верховного Совета СССР»   («Ведомости   Верховного

Совета СССР» 1968г. №27, ст. 226)  говорится, что все заявления и

предложения   граждан   по  вопросам,     разрешение   которых     отно­

сится   к   компетенции     других     государственных  и    общественных

органов,   незамедлительно   направляются     по   окончании   сессии в

эти.   органы.     Такими   предложениями,     как   нам     представляется,

могут   быть  и   предложения   по    устранению   имеющихся   в     праве

пробелов.

2              По   общему   принципу   вышестоящий   орган   не   должен   при­

нимать   к   своему рассмотрению   вопрос, относящийся   к   компетен­

ции  нижестоящего   органа.  В случае   возможных   исключений  юри­

дического   изъятия   вопроса   из   ведения   соответствующего   органа

не  происходит   (см.   Ю.  А.  Тихомиров,   Власть,  и    управление

в   социалистическом   обществе,   «Юридическая   литература»,     1968,

стр. 96;   Ю. А. Тихомиров,   Управленческое   решение,   «Наука»,

1972, стр. 93).

3              Следует  согласиться   с  тем,   что   допускаемые   пределы   пра­

вового регулирования с    помощью  законов    весьма     различны    и

должны   устанавливаться   самими   верховными    представительными

органами   с  учетом   характера   соответствующих   общественных  от­

ношений, их  стабильности   и   политической   значимости   (см.   М.   Р.

Шабанов,   О   предмете   закона   как   источника  государственного

права     социалистических   стран,     «Правоведение»     1972 г    №     2,

стр. 46).

10   Заказ 2081      145

лений, конкретизирующих и дополняющих принятые ра­нее законы. В той части, в какой эти постановления да­ют нормативное правовое регулирование и в какой они направлены на регулирование новых обстоятельств, еще не предусмотренных законодательством, они также вос­полняют пробелы. Однако преимущественное значение таких актов состоит в оценке состояния и результатов развития той или иной отрасли хозяйства или культу­ры и в мероприятиях, организующих органы государст­венного управления на выполнение действующего за­конодательства. Так, в постановлении четвертой сессии Верховного Совета СССР седьмого созыва от 26 июня 1968 г. «О состоянии медицинской помощи населению и мерах по улучшению здравоохранения в СССР» содер­жится целый ряд указаний подотчетным Верховному Совету органам управления. Говорится, в частности, о необходимости внедрения достижений науки и техники в практику здравоохранения. Выполнение поставленных Верховным Советом задач потребует в том числе и право­вого регулирования вновь возникающих (напри­мер, в связи с трансплантацией сердца) вопросов.

7. Особое место в системе органов государства зани­мает Президиум Верховного Совета СССР. Вопрос о месте Президиума Верховного Совета СССР в системе высших органов власти и характере издаваемых им ак­тов является спорным1. Более приемлемыми представ­ляются выводы тех авторов (И. Н. Кузнецов, В. С. Ос-новин, А. В. Мицкевич и др.), которые исходят из пр.из-нания двойственной природы данного органа: Президи­ум Верховного Совета одновременно является органом самого Совета и особым высшим органом государствен­ной власти.

Он является постоянно действующим органом Вер­ховного Совета и потому выступает одновременно в ка­честве высшего органа государственной власти, наряду с сессией Верховного Совета СССР. Будучи подотчет-

1 Из новейших источников, посвященных рассмотрению раз­личных точек зрения по этому поводу, см., например, А. В. М и ц-к е в и ч, Акты высших органов Советского государства, «Юриди­ческая литература», 1967, стр. 86—92; И. Н. Кузнецов, Ком­петенция высших органов власти и управления СССР, «Юриди­ческая литература», 1969, стр. 83—98.

146

ным общему собранию депутатов — сессии, Президиум Верховного Совета СССР выполняет все принадлежа­щие Верховному Совету полномочия, поскольку они не являются исключительной компетенцией сессии1. Ана­логичное положение занимают в системе республикан­ских органов власти Президиумы Верховных Советов союзных или автономных республик.

Поскольку Президиум Верховного Совета СССР яв­ляется одним из органов Совета, ст. 49 Конституции СССР получила на практике такое применение, что за Президиумом совершенно резонно закрепилось правомо­чие на издание актов законодательного характера. Но в силу важности регулируемых ими отношений и по причине подотчетности Президиума Верховного Сове­та его сессии законодательные указы утвержда­ются на сессии Верховного Совета. В этом и проявля­ется полнота власти Верховного Совета СССР.

Восполнение пробелов с помощью законодательных указов Президиума Верховного Совета является пред­варительным, ибо данные акты действуют временно, вплоть до утверждения их на сессии. Но это не прини­жает значения указов, вносящих существенные допол­нения в законодательство, до того, чтобы рассматривать их как подзаконные акты, как акты «подсобного зна­чения» по отношению к закону и пр.2.

Круг вопросов, подлежащих исключительному веде­нию сессии Верховного Совета, с достаточной четкостью действующим законодательством не определен. Но ана­лиз Конституции СССР и сложившейся практики поз-

1              В нашей   литературе   сессию   Совета   рассматривают   и   как

форму его работы, и как орган   его,   и   как   «непосредственно   Со­

вет».   Для   определения   компетенции   различных   органов     «Совета

в целом» целесообразнее говорить о сессии как об одном   из орга­

нов  Совета   (см.  подробнее  В.   В.   Лазарев,  Советы  депутатов

трудящихся   как   органы   государственной   власти   и   управления и

как   массовые  организации   всего   народа,   «Сборник   научных    ра­

бот.   Вторая  научная конференция   молодых   ученых   города   Каза­

ни   27—28   марта   1964   г.»,   изд-во   Казанского университета,  1966,

стр  31—33).

2              Критику   подобных  утверждений   и обоснование необходимо­

сти   издания   Президиумом   Верховного   Совета   СССР   актов,   име­

ющих силу закона,  см.  А.  В.  Мицкевич,  цит.  соч.,  стр.     127—

129.

10*          147

воляет выявить основные из них, те, которые являются особо важными и имеют конституционное значение1. Здесь важно лишь подчеркнуть, что Президиум Верхов­ного Совета, несмотря на его широкие полномочия, не может вторгаться в собственно компетенцию сессии. По обнаружении в этой сфере пробелов Президиум Верхов­ного Совета использует право законодательной инициа­тивы.

Наряду с законодательными указами Президиум Вер­ховного Совета принимает ряд актов по вопросам его собственного ведения, которые не подлежат утвержде­нию никаким другим органом. Среди них выделяются так называемые «первоначальные нормы», регулирую­щие отношения, которых закон вообще не касается, и акты, направленные на конкретизацию законов2.

Первоначальные нормы могут издаваться Президи­умом Верховного Совета, в том числе для устранения пробелов в случаях полного отсутствия нормативного регулирования, а конкретизирующие нормы—для вос­полнения пробелов (неполноты) действующих актов.

Конкретизация законов производится Президиумом как по поручению законодателя, так и по собственной инициативе. В первом случае, коль скоро сам законо­датель предполагает последующее нормативное разви­тие, закон пробела не содержит. Лишь по истечении ка­кого-то времени с момента принятия закона можно бу­дет сказать о пробеле в праве, нехватке в актах Пре­зидиума Верховного Совета, если последний задержи­вается с исполнением данного ему поручения. Кон­кретизируя закон по собственной инициативе, зако­нодатель восполняет тем самым имеющийся в нем пробел3.

Правомочие Президиума Верховного Совета на кон­кретизацию законов по собственной инициативе не бес­предельно. В практике утвердилось правило: любые ак-

1              См.  подробнее  И.  Н.  Кузнецов, цит. соч., стр.  46—60.

2              Предмет    тех    и    других     актов    анализируется     подробно

(А. В. Мицкевич, цит. соч., стр. 93—99).

3              Президиум    Верховного    Совета    СССР,   например,    неодно­

кратно конкретизировал Закон «О гражданстве   СССР» от   19 авгус­

та \1938 г.  в  связи с  появлением обстоятельств,  им  не    предусмо­

тренных.

148

ты, детализирующие конституционные положения о про­цедуре и порядке работы Верховного Совета СССР, правах и обязанностях его депутатов, комиссий и т. п., могут быть приняты только на сессии Верховного Сове­та1. Поэтому, как бы остро ни ощущались, например, пробелы, связанные с отсутствием Регламента Верхов­ного Совета СССР, они не могут быть восполнены Пре­зидиумом Верховного Совета СССР.

Президиум Верховного Совета обладает значитель­ными полномочиями по верховному контролю и надзору за подотчетными Верховному Совету органами. На ос­новании п. «е» ст. 49 Конституции СССР он «отменяет постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия закону». Рассуждая формально-логичес­ки, можно было бы прийти, к выводу о неограниченных возможностях Президиума Верховного Совета по вос­полнению пробелов в актах подотчетных и подконтроль­ных ему органов. Однако это не так.

Заслушивая доклады и отчеты Правительства СССР, министров и руководителей центральных ве­домств СССР, Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР, сообщения республиканских и мест­ных органов власти, используя иные формы анализа их опыта и практики, Президиум Верховного Совета СССР определяет дальнейшее направление в деятельности со­ответствующих органов, указывает на необходимость решения соответствующих задач и устранения имеющих­ся недостатков. Тем самым обеспечивается использова­ние нормотворческой компетенции самим подотчетным органом, в том числе и в процессе восполнения пробе­лов.

Не подлежит сомнению право Президиума Верхов­ного Совета устранять пробелы в актах, издание кото­рых отнесено к его собственной компетенции. Например, Положение о юбилейной медали «Двадцать лет Побе­ды в Великой Отечественной войне 1941—1945 гг.» не предусматривало награждение участников подполья, действоваваших против немецко-фашистских захватчи-

1 См. И. Н. Кузнецова,   цит. соч., стр. 53.

149

iков на временно оккупированной в период войны тер­ритории1. Постановлением Президиума Верховного Со­вета СССР от 19 января 1968 г. названный пробел был восполнен2.

8. Важная роль в развитии законодательства при­надлежит органам государственного управления. Есть необходимость поэтому в общей форме остановиться на вопросе о пределах их участия в восполнении пробелов права.

Высшим исполнительным и распорядительным ор­ганом государственной власти СССР является Совет Министров СССР. Он является органом подзаконного правотворчества. Но подзаконность актов Совета Мини­стров СССР не означает его права издавать акты только по вопросам, урегулированным законом3. Подобное по­нимание подзаконное™ актов Совета Министров СССР на практике привело бы к чрезмерному сужению его прав па осуществление общего руководства исполни­тельной и распорядительной деятельностью органов уп­равления. Функции правительства немыслимы без ши­рокой самостоятельности в области подзаконного пра­вотворчества4.

По смыслу ст. 64 Конституции СССР правительство обладает особой компетенцией, позволяющей решать вопросы, не являющиеся предметом рассмотрения зако-

1              См.  «Ведомости   Верховного Совета    СССР»    1965  г.   №   19,

ст. 247.

2              См.   «Ведомости   Верховного   Совета    СССР»    1968 г.    № 4,

ст. 23.

3              Возражая С.  Г. Березовской, которая   полагает,   что   в   слу­

чае необходимости  первично регламентировать те или иные сторо­

ны  жизни  общества  Совет Министров  СССР  обязан  использовать

право     законодательной  инициативы   и     ожидать,     когда   данный

вопрос  будет  сначала   урегулирован  законом,   Б.  М.   Лазарев    пи­

шет:   «...полувековая    практика      государственного      строительства

доказала, что закон, как бы он ни был совершенен, не может преду­

смотреть все жизненные ситуации.     Когда   в   законах   отсутствуют

правила, регулирующие те или  иные отношения, то органы управ­

ления,   прежде всего   Правительство,   в   пределах   своей   компетен­

ции самостоятельно устанавливают  многие  из  таких  правил,  если,

конечно,   их установление   не   входит   исключительно   в     компетен­

цию  соответствующих   представительных   органов»   (Б.   М.   Лаз а-

р е в, цит. соч., стр. 114).

4              А.  В. Мицкевич,   цит. соч., стр.  120.

150

подателя. Во исполнение и на основе действующих за­конов Совет Министров очень часто принимает исход­ные, первоначальные нормы. Восполнение пробелов в ранее принятых постановлениях Совета Министров СССР, равно как и устранение пробела путем принятия нового постановления, является прерогативой самого правительства.

В литературе справедливо указывается на неправо­мерность установления правительством первоначальных норм по вопросам, отнесенным к исключительному ве­дению Верховного Совета СССР, даже «если они еще не получили разрешения в законах СССР, ибо подоб­ного рода пробелы в праве могут восполняться только высшим представительным органом власти»1. В неко­торых случаях законодатель сам ограничивает сферу деятельности правительственных органов лишь исполне­нием законов2.

Полномочие Совета Министров на восполнение соот­ветствующих пробелов определяется большей частью исходя из позитивных указаний закона, устанавлива­ющих компетенцию правительства. Например, считает­ся классическим пробелом тот случай, когда образует­ся какой-либо орган, по отсутствует Положение о нем. Поскольку Совету Министров СССР предоставлено право образовывать Государственные комитеты СССР, специальные Комитеты и Главные управления при Со­вете Министров СССР, на нем лежит обязаность изда­нием положений и уставов определить задачи, функ­ции, права и обязанности, структуру и формы деятель­ности названных органов.

Большую группу составляют вопросы, относящиеся в силу требований ст. 14 Конституции СССР к совмест­ному ведению органов власти и управления. В этой области пробелы устраняются как законодатель­ными актами, так и актами Совета Министров СССР.

Подзаконное правотворчество включает в себя акты Совета Министров, которые дополняют и конкретизи-

1              И. Н. К у з н е ц о в, цит. соч., стр. 143.

2              См.,  например,  ст.  57  Закона  о  всеобщей  воинской   обязан­

ности    («Ведомости    Верховного    Совета  СССР»     1967  г.  №  42,

ст. 552).

151

руют закон. Развитие закона происходит, как правило, по прямому поручению законодателя, закрепленному в самом законе. Поэтому в таких случаях не идет речь о восполнении пробела в законе. Здесь устраняется пробел в праве, так как регулирование вопроса отно­сится к компетенции органа подзаконного нормотвор­чества.

Среди актов, издаваемых Советом Министров, а также министерствами и ведомствами, имеются и та­кие, которые содержат общие распоряжения, направлен­ные на организацию исполнения ранее установленных норм. Они не преследуют цели нового регулирования общественных отношений и не входят, таким образом, в процесс устранения пробелов.

Министерства и иные отраслевые органы государствен­ного управления облагают гораздо меньшими возможнос­тями установления первоначальных норм, нежели органы общей компетенции. В пределах своей компетенции, на основании и во исполнение законодательных актов, а также постановлений и распоряжений правительства они издают нормативные инструкции, могущие служить вос­полнению пробелов.

Роль указанных актов сводится преимущественно к конкретизации законов и постановлений Совета Ми­нистров1. Исследовавший специально пределы конкре­тизации А. Ф. Ноздрачев указывает, что издание кон­кретизирующих подзаконных норм должно входить в компетенцию министерства или ведомства, что допол­нения конкретизируемого акта могут иметь место, как правило, лишь в случае, если право на их издание пре­дусмотрено самим этим актом, что министерства и ве­домства не должны вторгаться в компетенцию выше-

1 Нельзя согласиться с А. Ф. Ноздрачевым, который к кон­кретизирующим предписаниям министерств и ведомств относит в том числе акты по толкованию законов (см. А. Ф. Ноздра­чев, Нормативные акты министерств и ведомств СССР, авторе­ферат канд. дисс., М., 1968, стр. 14). Толкование никогда ничего нового к содержанию правового акта не добавляет. Оно лишь объясняет закон и потому не может быть объединено с детализа­цией закона, с установлением новых норм одним термином «кон­кретизация». Конкретизация права всегда означает переход от общего нормативного предписания к новому нормативному ука­занию, основанному на первом, но уже меньшей общности.

152

стоящих органов, если по своему характеру вопрос дол­жен быть урегулирован законом, указом, постановле­нием правительства1.

Таким образом, министерства и ведомства могут участвовать в восполнении пробелов, придерживаясь внутренних границ правового регулирования. Они не уполномочены на издание тех актов, которые впервые объявляют о принадлежности соответствующих отно­шений к правовой сфере. Нельзя допускать преувели­чение распорядительных функций органов государствен­ного управления, деятельность которых носит исполни­тельный характер и протекает в связи с реализацией актов вышестоящих органов2.

9. Принципиальные соображения, высказанные по отношению к высшим органам государственной власти и центральным органам управления, можно отнести также к местным органам власти и управления. Осо­бенности определяются лишь тем, что здесь «соедине­ние законодательной и исполнительной государственной работы»3 проявляется наиболее наглядно и в значитель­ных масштабах. Местному Совету депутатов трудящих­ся принадлежат очень важные права по руководству хозяйственным и культурным строительством на своей территории, что обусловливает широкие полномочия

1              См. А.   Ф.   Н о з д р а ч е в, цит. соч., стр.   14—15.  Более под­

робно  см.  его  же,  Пределы  конкретизации  законов   и  подзакон­

ных  актов министерствами  и  ведомствами  Союза   ССР,     «Ученые

записки ВНИИСЗ», вып. 12, М.,  1968.

2              Иногда   исполнительно-распорядительные   органы   принимают

непосредственное   участие  в   устранении   существующих     пробелов

права  органами  государственной   власти.   Чаще  всего   это  делает­

ся   по   прямому поручению   вышестоящих  органов.   Например,    ст.

4 Положения  о предварительном заключении под стражу, утверж­

денного  законом Верховного Совета  СССР     от   11   июня   1969    г.

((«Ведомости   Верховного  Совета  СССР»   1969  г.   №  29,   ст.    248)

говорит о  том,  что  порядок  содержания   лиц,    заключенных    под

стражу в камере предварительного заключения    до  3-х  суток,    а

также на   гауптвахте,   определяется законом Союза ССР.  Президи­

ум Верховного  Совета  СССР  поручил  МВД  СССР,  Министерству

обороны   СССР,  Комитету   государственной   безопасности   при   Со­

вете Министров СССР  и  Прокуратуре СССР  подготовить  и  пред­

ставить   в  Президиум   Верховного   Совета   СССР   соответствующие

предложения   по   этому   поводу   («Ведомости   Верховного     Совета

СССР» 1969 г. № 41, ст. 366).

3              В. И. Ленин,  Поли. собр. соч , т. 36, стр. 72.

153

по использованию нормативно-правовых средств регули­рования общественных отношений.

В соответствии с директивами Коммунистической партии, направленными на дальнейшее упрочение функций местных Советов депутатов трудящихся и со­вершенствование их правового статуса, в последние го­ды в нашей стране приняты законы о сельском, посел­ковом, районном, районном в городе, городском Сове­тах, которыми значительно расширены права этих ор­ганов государственной власти. С принятием Закона «О статусе депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР»1 возросла активность и правовая действенность депутатской работы.

На сессиях местных Советов рассматривается в по­следнее время значительное число конкретных проблем управления в соответствующей сфере хозяйства и куль­туры. Законодательством2 и практикой устанавливается круг вопросов, подлежащих исключительному ведению сессии местного Совета депутатов трудящихся. Отсю­да следует вывод о том, что многие потребности пра­вового регулирования в области управления могут быть удовлетворены непосредственно сессией Совета. Боль­ше того, органы управления не должны вторгаться в пределы исключительной компетенции общего собрания депутатов.

Однако многие вопросы остаются предметом совме­щенной компетенции представительных и исполнитель­ных органов. И здесь тенденция их развития такова, что сессии Советов выполняют нормативно-конструиру­ющую, директивную и контрольную функции, а испол­комы, их отделы и управления —функции оперативно­го исполнения.

Исполнительные комитеты местных Советов депута-

1              «Ведомости    Верховного    Совета    СССР» 1972 г.    № 39,  ст.

347.

2              См.,  например, ст.   8   Указа  Президиума   Верховного  Совета

СССР от 8 апреля   1968 г. «Об основных правах и    обязанностях

сельских   и   поселковых   Советов   депутатов   трудящихся»   («Ведо­

мости Верховного Совета СССР»  1968 г. №  16,  ст.  131);    ст.    30

Закона  Татарской   Автономной   Советской    Социалистической  Рее-

п\ блики «О   сельском,   поселковом   Совете   депутатов   трудящихся

Татарской АССР»  («Советская Татария»  24 ноября  1968 г.).

154

тов трудящихся как органы общей компетенции, как органы, наделенные правом издания нормативных пред­писаний, участвуют в восполнении пробелов по всем трем направлениям:

а)             устраняют пробелы в своих собственных актах;

б)            конкретизируют акты вышестоящих органов при­

менительно к местным условиям;

в)             удовлетворяют потребность в правовом регулиро­

вании в связи с появлением совершенно новых обсто­

ятельств, относящихся к ведению местных органов.

Отраслевые местные органы государственного уп­равления, отдельные должностные лица в практике разрешения конкретных дел правом устранения пробе­лов в принципе не пользуются. Они вынуждены преодо­левать их с помощью различных средств, подобно то­му как это делают суды в конкретном судебном про­цессе.

В практике имеют место случаи, когда местные Со­веты, ссылаясь на пробельность соответствующих ак­тов, устанавливают ответственность за те действия, ко­торые являлись или должны являться предметом рас­смотрения центральных органов. Особенно ярко это проявляется в сфере борьбы с нарушениями обществен­ного порядка, где местным Советам предоставлено пра­во издавать решения, предусматривающие администра­тивную ответственность. Например, в решении Октябрь­ского районного Совета депутатов трудящихся ТАССР от 30 мая 1967 г. «Об ответственности за нарушение об­щественного порядка» установлена административная ответственность за произношение бранных слов и при­ставание к гражданам, хотя за эти действия виновные привлекаются к ответственности в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966г. «Об усилении ответственности за хулиганство». В ана­логичном решении Мамадышского районного Совета от 15 марта 1967 г. была предусмотрена ответственность за появление в нетрезвом состоянии в клубах, киноте­атрах, садах, на стадионе, городском транспорте и в других общественных местах. Однако эти действия так­же охватываются содержанием Указа Президиума Вер­ховного Совета СССР от 26 июля 1966 г.

Практика борьбы с мелким хулиганством показы­вает, что целый ряд вопросов требует дополнительной

155

регламентации1. Поэтому вынесение местными Сове­тами решений, направленных на укрепление обществен­ного порядка, оправдано. Вместе с тем Советы должны учитывать действительную потребность в нормативном регулировании. Прокуратура ТАССР, например, в своих представлениях в Президиум Верховного Совета и Совет Министров ТАССР по вопросам соблюдения законности при издании правовых актов Советами депутатов трудя­щихся неоднократно указывала как на случаи превыше­ния местными Советами своей компетенции, так и на чрезмерную правовую регламентацию поведения граж­дан.

10. Заключая главу, ответим на те вопросы, которые поставлены в ее начале.

а)             К восполнению пробелов призваны органы госу­

дарственной власти и управления.

б)            Пробелы в праве устраняются во исполнение нор-

мотворческих функций. Помимо восполнения пробелов,

в правотворчество входит еще и преобразование право­

вого регулирования. Каждая из этих частей до некото-'

рой степени качественно обособлена друг от друга2.

в)             Деятельность по устранению пробелов допустима

в пределах той компетенции, которой обладает тот или

иной орган.

Вышестоящий государственный орган всегда вправе обсудить вопрос об издании соответствующей нормы в целях восполнения имеющегося пробела, хотя бы его устранение и входило в компетенцию нижестоящего ор-

1              См.   Н.   А.    В о л к о в, М.    С.    Френкель,   О    законности

решений   Советов   и   их   исполкомов   с   административной   санкцией

и   практике  применения   взысканий   административными   комиссия­

ми,   «Вопросы   социалистической   законности   в   деятельности   адми­

нистративных   и   хозяйственных   органов»,   изд-во   Казанского   уни­

верситета, 1968, стр. 33.

2              Принятие акта, восполняющего пробел в   праве,   влечет   час­

то   преобразование   правового   регулирования.   Например,   с     уста­

новлением льгот Героям   Советского Союза,   Героям Социалистиче­

ского Труда  и лицам,  награжденным орденами Славы трех степе­

ней,   Президиум  Верховного   Совета   СССР   постановил   дополнить

ст.  14 Закона  СССР от 8 августа  1953 г.  «О    сельскохозяйствен­

ном налоге»,  освободив  хозяйства  колхозников   и  нечленов  колхо­

за, в состав которых входят указанные лица, от уплаты 50    про­

центов исчисленной  суммы налога  («Ведомости Верховного Совета

СССР» 1968 г. № 6, ст. 41).

156

гана. Руководящий орган может при этом поручить издание правового акта компетентному нижестоящему органу или принять необходимые нормы сам. По на­шему мнению, для большинства случаев предпочтитель­нее первое решение.

На пределах деятельности различных советских ор­ганов по устранению пробелов сказывается федератив­ное устройство нашего государства. Органы каждой союзной республики осуществляют государственную власть вне пределов компетенции органов Союза ССР самостоятельно.

г)             Источником для    восполнения    пробелов в пра­

ве служит воля трудящихся масс, содержание которой

определяется, в конечном счете, материальными услови­

ями их жизни.

д)             Средством  восполнения  пробелов  в социалисти­

ческом государстве является издание нормативных пра-

1 Другие средства и пути предлагают для устранения пробелов права доктрина и практика некоторых буржуазных государств. К со­жалению, в данной работе нет возможности остановиться даже на социологических концепциях права и судебной практики. Классово-политическая оценка их содержится в ряде работ советских ученых (см., например, О. Ф. Иваненко, Правовая идеология американ­ской буржуазии, изд-во Казанского университета, 1966; В. А. Т у-м а н о в, Буржуазная правовая идеология, «Наука», 1971; Д. И. Л у-к о в с к а я, Социологическое направление во французской теории права, изд-во ЛГУ, 1972).