IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

В последнее десятилетие широкое разви­тие получила административная ответственность несо­вершеннолетних, которая отличается (по сравнению с уголовной) меньшей репрессивностью и в большей сте­пени подходит для воздействия на несовершеннолетних, так как перевоспитание и исправление их часто воз­можно и без применения мер уголовной ответственности, вследствие тех особенностей, которые отличают личность несовершеннолетнего: процесс формирования личности несовершеннолетнего еще не завершен, во многих слу­чаях у них отсутствует стойкая антиобщественная на­правленность, несовершеннолетние восприимчивы к влиянию, у них существует больше возможностей для создания и осуществления моделей будущей жизни, чем у взрослых.

Общей целью для всех видов юридической ответст­венности является предупреждение правонарушений, од­нако различны потенции воздействия, заложенные в каждом из видов ответственности по отношению к субъ­екту, на которого оказывается воздействие. В частности, по отношению к несовершеннолетним не только админи­стративная ответственность, но и применение предупре­дительных и иных административно-правовых мер могут быть использованы как одно из наиболее эффективных средств борьбы с правонарушениями несовершеннолет­них, ибо административному методу, основанному на началах власти и подчинения, присуща та оперативность реагирования, которая особенно необходима для пресе­чения и предупреждения правонарушений несовершенно­летних и для ликвидации условий, способствующих по­явлению этих правонарушений, и которая не всегда до­стижима при осуществлении уголовной или гражданской ответственности.

II*

163

Широкий диапазон мер, применяемых к несовершен­нолетним главным образом таким государственным ор­ганом, как комиссия по делам несовершеннолетних, со­здает возможность выбора и применения к несовершен­нолетнему меры, с помощью которой можно было бы осуществить на него предупредительно-воспитательное воздействие с максимальным учетом его индивидуаль­ных особенностей.

Цели административной ответственности в законода­тельстве не определены, но в литературе мы встреча­емся с мнением, что административной ответственности присущи три непосредственные цели: воспитание нару­шителя; общая превенция; частная превенция (Вереме-енко, Попов, Шергин, 1972, с. 33—34). (Частная превен­ция содержит в себе не только предупреждение админи­стративных проступков, но и правонарушений, имеющих большую степень общественной опасности, поскольку ряд составов преступлений предусматривает в качестве необходимого условия совершение прежде администра­тивных проступков и применение административно-правового реагирования).

И. А. Галаганом высказано утверждение, что адми­нистративная ответственность имеет цели: искоренения правонарушений и преступности; охраны советского об­щества, государства, а также отдельных лиц от право­нарушений; кары, наказания виновных в интересах их исправления и перевоспитания, а также предупреждения совершения ими новых правонарушений; предупрежде­ния совершения правонарушений иными лицами (1970,

с. 139).

Характеристика применяемых к несовершеннолетним административно-правовых мер ответственности свиде­тельствует, что эта ответственность имеет в отношении их явную предупредительно-воспитательную целевую направленность, причем кара и наказание правонаруши­телей в ряде мер относительно слабо выражены, а сами меры направлены главным образом непосредственно на формирование у несовершеннолетних соответствующих нравственных качеств и усиление положительного воспи­тательного воздействия на них ближайшего окружения.

Характерной особенностью административной ответ­ственности несовершеннолетних является также то, что она, как правило, сопровождается применением мер ад-

164

министративного принуждения к родителям (или заме­няющим их лицам), к которым в соответствии со ст. 19 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних Украинской ССР (далее в тексте: Положение) могут быть применены соответствующие меры воздействия за неправильное отношение к детям, злостное невыполнение обязанностей по воспитанию детей, доведение несовер­шеннолетних до состояния опьянения и в связи с право­нарушениями несовершеннолетних. Такое сочетание — ответственности несовершеннолетних и осуществления с помощью правовых мер (в том числе и мер администра­тивной ответственности) воздействия на родителей — позволяет расширить возможности предупреждения пра­вонарушений несовершеннолетних и борьбы с ними.

Особое значение административной ответственности (по сравнению с другими ее видами) для предупрежде­ния правонарушений несовершеннолетних нашло свое выражение и в правовом регулировании этой ответствен­ности. К несовершеннолетним применяются специально для них предназначенные меры административной от­ветственности и другие меры воздействия. Разумеется, в административном праве существуют и такие меры ответственности, которые применяются как к несовер­шеннолетним, так и к другим субъектам ответственности (например, штраф), но тем и отличается принципиаль­но административное право от гражданского и уголов­ного, что в нем установилась как бы внутриотраслевая отрасль ответственности, связанная со специальным субъектом — несовершеннолетним, в то время как пра­вовое регулирование ответственности несовершеннолет­них в уголовном праве учитывает главным образом толь­ко связанные с личностью несовершеннолетних особен­ности применения к ним общих положений об ответст­венности, а в гражданском праве правовое регулирование ответственности несовершеннолетних вообще учитывает только особенности их имущественного положения в связи с тем, что мерой ответственности является по су­ществу весь нанесенный ущерб.

Однако следует отметить, что несмотря на большие возможности воздействия на несовершеннолетних, зало­женные в административном законодательстве, принцип индивидуализации ответственности несовершеннолетних в нем в настоящее время еще не получил своего надле-

165

жащего развития. Это объясняется как определенными недостатками правового регулирования административ­ной ответственности, так- и наличием ряда нерешенных проблем, связанных с ответственностью несовершенно­летних.

Важнейшим качеством, характеризующим юридиче­скую ответственность, является ее нормативность, и это качество присуще административной ответствен­ности, как и любой другой. Между тем нормативное обоснование административной ответственности несовер­шеннолетних далеко от совершенства. Нормативные акты, ее регулирующие, содержат правовое обоснование административной ответственности, указание на возраст субъекта ответственности и меру ответственности, но они касаются только отдельных видов административ­ных проступков и адресуются к несовершеннолетним, достигшим 16 лет, т. е. охватывают группу лиц в преде­лах лишь двух лет старшего несовершеннолетнего воз­раста 19.

Основным нормативным актом, регулирующим ад­министративную ответственность несовершеннолетних, является Положение о комиссиях по делам несовер­шеннолетних, утвержденное Указом Президиума Вер­ховного Совета УССР от 26 августа 1967 г. («Ведомости Верховного Совета УССР», 1967, № 34, ст. 242). Соот­ветствующие Положения приняты в каждой союзной республике. Положение содержит указания на компе­тенцию комиссий по делам несовершеннолетних (ст. 17), однако основание административно-правовой ответствен­ности несовершеннолетних (таковым является состав административного проступка) и критерии ее отграни­чения от других видов воздействия на несовершеннолет­них (в частности, на неделиктоспособных в администра­тивно-правовом отношении несовершеннолетних) не ясны (кроме имеющихся в данной статье указаний на воз­растные пределы применения мер).

П. «а» ст. 17 содержит общее указание на соверше­ние общественно опасных действий как основание для применения мер воздействия к детям в возрасте до 14 лет; п. «б» — на общественно опасные действия, не предусмотренные ст. 10 УК. УССР, — для воздействия на подростков от 14 до 16 лет; п. «в» предусматривает уго­ловную противоправность действий; п. «г» содержит дан-

166

ные об административной противоправности, поскольку в нем говорится о мелком хулиганстве, мелкой спекуля­ции и других административных проступках, ответствен­ность за которые предусмотрена актами высших органов государственной власти и решениями местных советов;

п. «д», по-видимому, имеет в виду как непротивоправ­ное, так и противоправное поведение, ибо в нем гово­рится об иных антиобщественных поступках, а п. «е» содержит конкретное указание на запрет определенно­го поведения, так как предусматривает в качестве осно­вания для применения мер воздействия уклонение несо­вершеннолетнего от учебы или работы.

Недостатки правового регулирования административ­ной ответственности несовершеннолетних не случайны:

они обусловлены тем, что в административном праве отсутствует четкая система административных взыска­ний, а юридическая наука еще не выработала единых принципов построения этой системы. Одни авторы, опре­деляя перечень административных взысканий, делают его очень широким (Бахрах, 1969, с. 197), другие — не­сколько сужают (Шергин, 1969, с. 11), некоторые авторы указывают в качестве мер административных взысканий только предупреждение, штраф, временное лишение специальных прав, исправительные работы, конфиска­цию имущества и административный арест (Еропкин, 1970, с. 205—212).

Отсутствие единой четкой системы административ­ных взысканий оказывает отрицательное влияние и на выработку системы административных взысканий по от­ношению к несовершеннолетним. В первую очередь это относится к размежеванию мер административной от­ветственности и мер общественного воздействия, между которыми существуют принципиальные различия как по правовой природе, так и основаниям применения, спосо­бу и методу воздействия, в связи с чем нивелировка этих мер представляется недопустимой.

Административная ответственность несет в себе го­сударственное принуждение, правоотношения админи­стративной ответственности — это властеотношения, от­ношения между государством и правонарушителями. Общественная ответственность между тем не всегда и не обязательно выражается в правоотношении, а если есть правоотношение, то это правоотношение возникает

167

между конкретной общественной организацией и право­нарушителем и обеспечивается оно, главным образом, общественным принуждением, базирующемся на обще­ственном мнении определенного коллектива, и лишь по­том (в определенных в законе случаях) — государствен­ным принуждением, поддерживающим выраженное в установленном порядке общественное осуждение. Соот­ветственно различаются и меры, в которых выражается административная и общественная ответственность, а между тем критериев применения этих мер, которыми могли бы руководствоваться комиссии по делам несо­вершеннолетних, решая конкретные дела, в законе нет. В настоящее время комиссии по делам несовершенно­летних в этом отношении целиком полагаются на собст­венное усмотрение, что отнюдь не способствует укреп­лению социалистической законности. Считаем, что необ­ходимо в законе определить, какие обстоятельства, свя­занные с противоправным деянием (его характером, по­следствиями и пр.), личностью несовершеннолетнего или же с обстоятельствами его жизни и воспитания, обусловливают применение общественных мер воздей­ствия и когда и при наличии каких условий наступает административная ответственность несовершеннолетних.

Отсутствие четкого определения в законе содержания административного проступка, за который должна на­ступить административная ответственность несовершен­нолетних, условий их освобождения от административ­ной ответственности и применения к ним ответственности общественной; неразработанность градации мер воздей­ствия, применяемых комиссией по делам несовершенно­летних в зависимости от их целевого назначения и ос­нований применения (меры Ответственности, меры адми­нистративного пресечения, а также административно-предупредительные меры и иные средства защиты, меры общественного воздействия), в немалой степени связано также с трудностями решения проблемы административ­но-правовой деликтоспособности несовершеннолетних и правового воздействия на малолетних детей.

Состав административного проступка предполагает наличие такого элемента, как вина субъекта, совершив­шего административно-противоправные действия, однако виновным может быть признано только лицо, достигшее возраста ответственности.

168

Административно-правовое законодательство не дает нам единого решения вопроса о возрасте ответствен­ности, а также о возрасте, с которого допускается при­менение к несовершеннолетним мер административного воздействия, хотя большинство нормативных актов и указывает возрастом ответственности 16 лет. Тем не ме­нее в Положении (ст. 17) мы встречаем возрастное де­ление до 14 лет, от 14 до 16 лет и от 14 до 18 лет, до 16 лет, до 18 лет. По Указу Президиума Верховного Со­вета УССР от 15 апреля 1958 г. «Об ответственности за мелкую спекуляцию» («Ведомости Верховного Совета УССР», 1958, №4, ст. 32) и многим другим нормативным актам высших органов государственной власти и управ­ления возраст ответственности вообще не указывается и, таким образом, в этих случаях определение админи­стративной деликтоспособности осуществляется в соот­ветствии с тем возрастным делением, которое установ­лено в Положении.

До 14 лет ни одно лицо вообще юридической ответ­ственности не несет, однако по отношению к лицам старше 14 лет возникают сомнения относительно невоз­можности их привлечения к административной ответст­венности. П. «б» ст. 17 Положения говорит о применении мер воздействия к лицам в возрасте от 14 до 16 лет, совершивших общественно опасные действия, за кото­рые они еще не несут уголовную ответственность, однако это отнюдь не означает, что они не в состоянии нести ответственность административную. П. «в» ст. 17 Поло­жения вообще имеет в виду несовершеннолетних, в от­ношении которых отказано в возбуждении уголовного дела или же прекращено уголовное дело в порядке ст. 9 УПК УССР, т. е. лиц. способных нести уголовную ответ­ственность и, следовательно, быть виновными, или даже тех, вина которых уже установлена судом, т. е. таких лиц, которые по своим психическим качествам и социаль­ной характеристике способны были бы нести и админи­стративную ответственность за те же действия.

Решение проблемы возраста административной от­ветственности несовершеннолетних имеет принципиаль­ное значение, поскольку связано как с необходимостью отграничения оснований либо их привлечения к ответ­ственности, либо применения к ним мер администра­тивного воздействия (при административной неделикто-

169

способности несовершеннолетних), так и с характером применяемых мер, с возможностью учета возрастных осо­бенностей личности подростков различных возрастных групп при применении этих мер.

В настоящее время по Положению к несовершенно­летним всех возрастных групп в равной мере применимы почти все, содержащиеся в ст. 18 Положения, меры воз­действия независимо от характера этих мер. (Исключе­ние составляют штраф, применяемый только к лицам, достигшим 16-летнего возраста, и обязанность возмеще­ния ущерба, налагаемая на лиц, достигших 15-летнего возраста). Противоправность и общественная опасность совершенного несовершеннолетним деяния при этом не имеет значения, конкретный возраст также. Какую меру применить, по каким основаниям, как определить тя­жесть ответственности — все целиком зависит от усмот­рения комиссии, так как имеющееся в ст. 21 Положения указание относительно учета характера и причин право­нарушения, особенностей личности несовершеннолетне­го и его возраста носит самый общий характер. В кон­це концов наиболее вероятным основанием для приме­нения той или иной меры оказывается впечатление чле­нов комиссии от личности подростка и совершенного им проступка, что ни в коей мере не может служить сколь­ко-нибудь объективным критерием для оценки совершен­ного подростком деяния, определения оснований приме­нения к нему меры воздействия и характера применяе­мой меры.

В литературе вопрос о возрасте административной ответственности неоднократно дебатировался. Так, на­пример, 3. П. Морозова (1972, с. 13) предлагает за на­рушение общественного порядка, злостное неповинове­ние законному распоряжению или требованию работни­ка милиции или народного дружинника, нарушение пра­вил охраны природы, правил пользования транспортны­ми средствами,незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств и т. п. установить админи­стративную ответственность с 14 лет, за мелкие кражи государственного и общественного имущества — с 12 лет, а общий возрастной уровень для наступления админист­ративной ответственности — с 16 лет.

В принципе не возражая против возрастной градации административной ответственности для несовершенно-

170

летних, мы все же считаем, что, во-первых, не следова­ло бы эту градацию делать слишком дробной: может быть, более целесообразно было бы при наличии едино­го возрастного предела деликтоспособности установить возможность — при наличии определенных условий — снижать этот предел. Во-вторых, общим возрастным уровнем административной ответственности должен явиться, на наш взгляд (см. также: Лунев, 1972, с. 64), не 16-летний, а 14-летний возраст, что более бы соот­ветствовало общему психофизиологическому и социаль­ному уровню развития несовершеннолетних в обществе и совпадало бы с возрастным уровнем ответственности по уголовному праву. В-третьих, не следовало бы уста­навливать возраст административной ответственности с 12 лет даже для отдельных групп административных правонарушений, ибо хотя несомненно, что некоторые индивидуумы среди несовершеннолетних имеют доста­точный уровень интеллектуального и волевого развития, чтобы отвечать за свои поступки, однако также очевид­но то, что несовершеннолетние в этом возрасте еще не достигли того уровня социальной зрелости, который не­обходим, чтобы в должной мере понять и осознать об­щественную вредность и противоправность своих дей­ствий на уровне требований юридической ответствен­ности. Следовательно, критерий требований к ним дол­жен быть несколько иным не только в сравнении с тре­бованиями, которые предъявляются ко взрослым, но и в сравнении с теми требованиями, которые предъявляются к несовершеннолетним более старших возрастов, являю­щихся более самостоятельными, прошедшими больший путь социализации. Возрастная градация администра­тивной ответственности несовершеннолетних обязатель­но должна найти отражение и в характере применяе­мых к ним мер.

*   *   *

Правовая ответственность является одним из важнейших орудий воздействия на поведение людей, поэтому ее дальнейшему совершенствованию уделяется и будет уделяться постоянное внимание. Одним из звеньев этой ответственности является ответственность несовершеннолетних, проблемы совершенствования пра­вового регулирования которой в период развитого со­циализма имеют особенно актуальное значение.