5.1. Понятие и виды административно-процессуальной деятельности

Практическая реализация исполнительной власти может быть представлена как совокупность действий, направленных на достижение требуемого результата, т.е. состоит из определенных последовательных этапов и имеет процессуальную форму. Административный процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления в ходе реализации задач и функций исполнительной власти.

Основу административного процесса составляет разрешение индивидуальных административных дел, под которыми следует понимать возникающие в сфере государственно-управленческой деятельности вопросы, связанные с применением административно-правовых норм и требующие в целях их разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц) [2, с. 385 – 386]. В настоящее время административно-процессуальная деятельность рассматривается, как минимум, в двух аспектах: административно-процедурном и административно-юрисдикционном.

Административно-процедурная деятельность включает в себя регистрационное производство, лицензионно-разрешительное производство, производство по подготовке правовых актов управления (правотворческое производство), а также иные виды административных процедур (по проведению мероприятий, связанных с комплектованием органов исполнительной власти кадрами; по проведению аттестации государственных служащих; по административному надзору; по приватизации государственного и муниципального имущества и т.д.). Административно-процедурная деятельность служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. Кратко рассмотрим основные виды процедурных производств.

65

Регистрационное производство – деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, состоящая в официальном признании определенных юридических фактов. В зависимости от юридических последствий выделяют правоустанавливающую и уведомительную регистрацию. Примерами правоустанавливающей регистрации являются государственная регистрация юридических лиц и сделок с недвижимостью, регистрация общественных и религиозных объединений, регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, осуществляемых органами Министерства юстиции РФ [164]. Последствием таких регистрационных действий является приобретение различными субъектами дополнительных прав, например, права заниматься предпринимательской деятельностью для юридических лиц, в полной мере осуществлять гражданские права в отношении объектов недвижимого имущества, права федеральных органов исполнительной власти применять указанные виды нормативных актов.

Примером уведомительной регистрации является регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, осуществляемый органами внутренних дел. Данный вид регистрационного учета вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Но при этом наличие или отсутствие факта регистрации гражданина по месту жительства или пребывания не может служить основанием для ограничения их прав и свобод либо налагать на них дополнительные обязанности.

Следует отметить, что регистрационные действия осуществляют и другие органы исполнительной власти. Так, органы государственной радиочастотной службы при Министерстве РФ по связи и информатизации осуществляют регистрацию и учет радиочастот и сигналов опознавания радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского применения, органы ЗАГС проводят регистрацию актов гражданского состояния (рождения, смерти человека, заключения и расторжения брака, перемены имени и т.п.), органы Министерства транспорта РФ осуществляют государственную регистрацию и учет воздушных судов и т.д. [6, 25, 46, 74, 95].

В обобщенном виде процедуру регистрационного производства можно представить в виде следующих этапов:

представление заинтересованным субъектом в орган, уполномоченный осуществлять регистрацию, установленных нормативно-правовыми актами документов;

оценка соответствующими должностными лицами представленных документов, проверка указанных в них сведений;

66

регистрация определенного юридического факта либо отказ в его осуществлении;

выдача документов, подтверждающих прохождение государственной регистрации – свидетельств.

Лицензионно-разрешительное производство представляет собой совокупность действий и мероприятий органов исполнительной власти, связанных с выдачей, переоформлением, приостановлением и аннулированием разрешений и лицензий. Наиболее разработанным и урегулированным в правовом отношении является лицензионное производство. Порядок выдачи разрешений в основном регулируется ведомственными подзаконными нормативно-правовыми актами.

Правовые основы лицензирования содержатся в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также в соответствующих положениях, утверждаемых постановлениями Правительства РФ [58, 122, 123]. В обобщенном виде процедуру лицензионной деятельности можно представить состоящей из следующих этапов:

1) принятие от юридических и физических лиц – соискателей лицензий – заявлений о выдаче лицензии с указанием: наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения – для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, – для индивидуального предпринимателя; лицензируемого вида деятельности, которую юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществлять; кроме того, предоставляются копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариусом) – для юридического лица; копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) – для индивидуального предпринимателя; копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом); документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии; сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

Кроме указанных документов, в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление иных документов, наличие которых при осуществлении конкретного вида деятельности установлено соответствующими федеральными законами, а также иными нормативными Правовыми актами;

67

проведение экспертизы на предмет готовности соискателя осуществлять лицензируемый вид деятельности. В процессе проведения экспертизы устанавливаются производственные возможности соискателя, уровень квалификации и подготовленности сотрудников, соответствие соискателя лицензионным требованиям и условиям, установленным нормативно-правовыми актами. Экспертиза осуществляется специально сформированной комиссией, состоящей из должностных лиц органа лицензирования, в ее состав могут включаться специалисты из иных отраслей управления. Результатом деятельности экспертной комиссии является экспертное заключение, содержащее вывод о целесообразности либо о нецелесообразности выдачи соискателю лицензии;

на основании заключения экспертной комиссии, а также по результатам проверки представленной соискателем документации орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять лицензирование, в срок, не превышающий 60 дней с момента подачи соискателем заявления, обязан принять решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Соответствующее решение оформляется приказом органа лицензирования. Основания для отказа в выдаче лицензии в исчерпывающем виде указаны в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности». К ним относятся: наличие в документах, представленных соискателем, недостоверной или искаженной информации, несоответствие соискателя или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям. Отрицательное решение органа лицензирования может быть обжаловано соискателем в административном или судебном порядке;

выдача документа, подтверждающего наличие лицензии, в котором указываются: наименование лицензирующего органа; наименование, организационно-правовая форма, местонахождение и местожительство лицензиата, данные документа, удостоверяющего личность, – для индивидуального предпринимателя; лицензируемый вид деятельности; срок действия лицензии; идентификационный номер налогоплательщика; номер лицензии; дата принятия решения о предоставлении лицензии.

После выдачи документа, подтверждающего наличие лицензии, орган лицензирования контролирует процесс осуществления лицензиатом данного вида деятельности. В случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом требований и условий, установленных нормативно-правовыми актами для данного вида деятельности, орган лицензирования вправе приостановить действие лицензии. Последствием такого шага является прекращение лицензиатом вида деятельности, на который была выдана лицензия. В срок, не превышающий 6 месяцев, лицензиат обязан устранить выявленные недостатки. В противном случае орган лицензирования вправе обратиться в суд с

68

заявлением об аннулировании лицензии. Заявление об аннулировании выданной лицензии может подаваться в суд органом лицензирования также в случае, если нарушение лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ. Отнесение права на аннулирование выданных лицензий к компетенции суда является дополнительной гарантией соблюдения прав граждан в сфере осуществления лицензируемых видов деятельности.

Рассмотрим производство по подготовке правовых актов управления. Общие правила подготовки нормативно-правовых актов управления в федеральных органах исполнительной власти определяются постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [155]. Федеральные органы исполнительной власти издают нормативно-правовые акты на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе иных федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Запрещено издавать нормативные акты в виде писем и телеграмм.

Характеризуя данное производство, в целом можно выделить ряд обязательных стадий: разработку проекта нормативного акта, его согласование с иными заинтересованными ведомствами; принятие правового акта; доведение правового акта до исполнителей и иных заинтересованных лиц.

Подготовка проекта нормативного акта возлагается на структурные подразделения федерального органа исполнительной власти в пределах их компетенции. К этой работе в обязательном порядке привлекается юридическая служба органа исполнительной власти. Проект, как правило, готовится в срок, не превышающий одного месяца. Для подготовки проектов наиболее важных нормативных правовых актов, а также актов, имеющих межведомственный характер, могут создаваться рабочие группы. Одновременно с разработкой проекта правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей, которые включаются в основной текст принимаемого нормативного акта.

Подготовленный проект до подписания или утверждения проверяется на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и визируется руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, после чего

69

он направляется на подпись руководителю федерального органа исполнительной власти.

Подписанный и утвержденный нормативный правовой акт подлежит обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ в случае, если он затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливает правовой статус организаций либо имеет межведомственный характер. После государственной регистрации нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением актов, содержащих государственную тайну или конфиденциальную информацию. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено его несоответствие законодательству РФ.

При нарушении указанных требований о государственной регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не могут применяться, как не вступившие в силу.

Следует отметить, что на основе постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 федеральные министерства и ведомства разрабатывают ведомственные инструкции, регламентирующие их правотворческое производство [116, 141].

Административная юрисдикция может быть определена как административно-процессуальная деятельность полномочных органов (должностных лиц), осуществляемая с целью рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере реализации исполнительной власти, правовой оценки поведения участников административных правоотношений и применения к виновной стороне в необходимых случаях мер юридической ответственности [2, с. 409].

В рамках административной юрисдикции можно выделить несколько самостоятельных производств, основными из которых являются: по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное по жалобам.

Производство по делам об административных правонарушениях. В отличие от остальных административных производств, в административном праве наиболее подробно разработано производство по делам об административных правонарушениях. Административно-процессуальные нормы содержатся в разд. 4 и 5 КоАП РФ. Задачами производства под делам об административных правонарушениях являются: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Производство по делу об административном правонарушении можно условно разделить на отдельные стадии, среди которых необходимо указать обязательные, являющиеся непременным ат-

70

рибутом любого производства, и факультативные, возникающие в случае волеизъявления участников производства, а также в иных установленных законом случаях. К обязательным стадиям следует отнести: возбуждение административного дела, его рассмотрение и разрешение, исполнение решения, вынесенного по делу. Факультативными стадиями являются: пересмотр решения, вынесенного по делу, и административное расследование. На каждой стадии производства по делу об административном правонарушении имеется определенный круг участников, наделенных соответствующими правами и обязанностями.

Возбуждение дела об административном правонарушении является первоначальной стадией производства. Административное дело может быть возбуждено должностным лицом органа, уполномоченного рассматривать данный вид дел об административных правонарушениях, судом или прокурором путем вынесения постановления или определения. Поводами для возбуждения дела являются: непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из государственных органов, органов местного самоуправления или от общественных объединений материалы, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие указанные данные.

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий 16-летнего возраста или его невменяемость; действия лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, устраняющего административное наказание; отмена закона, установившего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту правонарушения, постановления о назначении административного наказания, постановления о прекращении производства по данному делу либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ; составления протокола об административном правонарушении или вынесения

71

постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесения определения судом о возбуждении дела, а также с момента оформления предупреждения или наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если протокол об административном правонарушении не составлялся. Протокол об административном правонарушении – это процессуальный документ, цель составления которого заключается в документировании факта административного правонарушения и обеспечении доказательств по делу. Статья 28.2 КоАП РФ определяет обязательные реквизиты протокола. В частности, в нем указываются: дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему по их просьбе вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении составляется не всегда. В случае, если за совершенное административное правонарушение назначается наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем 1 минимального размера оплаты труда, протокол может не составляться, а уполномоченное должностное лицо оформляет предупреждение либо налагает и взимает штраф. Если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и(или) назначенное ему административное наказа-

72

ние либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения правонарушения, протокол составляется в обычном порядке.

Протокол, как правило, составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В исключительных случаях, когда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лице, его совершившем, протокол составляется в течение 2 суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования протокол составляется по его окончании.

Участниками данной стадии административного производства являются:

лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Это процессуальная фигура, к которой возможно будут применены меры государственного принуждения, и закон предоставляет ему ряд процессуальных гарантий и прав. Во-первых, его статус строится с учетом общеправовых принципов: презумпции невиновности и принципа равенства всех перед законом. Во-вторых, КоАП РФ наделяет данного участника правом знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника;

потерпевший – физическое или юридическое лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. Потерпевший вправе знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью представителя, обжаловать вынесенное по делу постановление;

законные представители физического или юридического лица осуществляют защиту прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны или попечители. Представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами юридического лица. Полномочия законных представителей подтверждаются соответствующими документами;

защитник и представитель – это участники производства, задача которых состоит в оказании юридической помощи, соответственно, лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат либо иное уполномоченное лицо.

73

Защитник и представитель допускаются к участию в производстве с момента составления протокола об административном правонарушении или с момента административного задержания. Указанные лица вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу;

5) свидетелем признается любое лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие выяснению. Закон устанавливает для свидетеля ряд процессуальных обязанностей: явиться по вызову судьи, органа или должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении; дать правдивые показания об обстоятельствах, известных ему по данному делу. За отказ, уклонение от исполнения обязанностей, а также за дачу заведомо ложных показаний свидетель несет административную ответственность, предусмотренную КоАП РФ. В соответствии с конституционными принципами правосудия свидетель вправе: не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых установлен примечанием к ст. 25.6 КоАП РФ; давать показания на родном языке или на языке, которым владеет; пользоваться бесплатной помощью переводчика; делать замечания по поводу правильности занесения его показаний в протокол. При опросе свидетеля, не достигшего возраста 14 лет, обязательно присутствие педагога или психолога. В случае необходимости опрос проводится в присутствии законного представителя несовершеннолетнего свидетеля.

Для пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, сбора доказательств, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по нему постановления должностные лица в пределах своих полномочий вправе применять определенные меры административного принуждения, которые в теории и правовой практике получили наименование мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. К указанным мерам КоАП РФ относит: доставление нарушителя; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

74

привод. Поскольку перечисленные меры носят принудительный характер и их применение непосредственным образом затрагивает права и свободы граждан, процедура их реализации детально регламентируется гл. 27 КоАП РФ.