М.П. Некрасова. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА НА ПРЕДВАРИТЕЛЬНОМ СЛЕДСТВИИ

Органы государства всегда создаются для какой-либо конкретной деятельности и наделяются для ее осуществления определенными правами и обязанностями. Именно совокупность полномочий прокурора в сочетании с установленной законом сферой их применения и составляет существо компетенции прокурора. Как указывает В.М. Зезюлин, элементами компетенции могут быть только правовые категории, т.е. не сами функции того или иного органа, а право и обязанность их осуществлять. Из сказанного вытекает, что прокуратура вмешивается не во всякие общественные явления, а лишь в те, которые урегулированы правом; вторгается не в помыслы и чувства людей, а в их юридически значимые действия; и, наконец, прокурорская компетенция касается деятельности определенного круга физических и юридических лиц. Применительно к сфере уголовного преследования можно говорить, таким образом, что элементами компетенции являются такие закрепленные в законе полномочия прокуроров, которыми определяются:

- во-первых, вопросы, по которым они вправе принимать решения или участвовать в их решении (предмет их ведения);

- во-вторых, форма осуществления их полномочий (очевидно, определяется еще и возможностью прокурора лично разрешать возникающие вопросы, используя властные полномочия, или ограниченной только надзорными формами - протестами, представлениями, ходатайствами);

- в-третьих, объекты, которые подвергаются воздействию прокуроров при осуществлении ими функции уголовного преследования (уместно разделить на органы, производящие предварительное расследование, суд и иных участников процесса);

- в-четвертых, пределы полномочий прокурора.

Понятно, что при этом все элементы компетенции прокурора тесно связаны между собой и не могут существовать отдельно друг от друга. Поэтому, определяя пределы полномочий прокурора, т.е. очерчивая границы того круга органов и лиц и сфер их деятельности, на которые прокурор может распространять свое властное влияние при осуществлении им уголовного преследования, мы вместе с тем не можем не упомянуть, какие же вопросы он может разрешить при этом и каким образом это сделать. Таким образом, рассматривая ныне закрепленные в законе полномочия прокурора и выдвигая предложения по их совершенствованию, мы с неизбежностью коснемся всех вышеуказанных элементов такого понятия, как компетенция прокурора.

Но начинать такой анализ необходимо, конечно же, с взаимоотношений двух главных государственных органов, действующих в досудебных стадиях уголовного процесса - органов расследования и прокуратуры. С редким единодушием поддерживается идея не только выделения следственного аппарата из прокуратуры, но и из органов МВД с созданием вневедомственного следственного комитета, что явилось бы наиболее реальной гарантией действительной процессуальной независимости следователя, которая ему необходима ничуть не меньше, чем судье.

“Если согласиться с тем, - отмечает Л. Карнеева, - что в прокуратуре следствие сращивается с надзором, в органах внутренних дел следствие не просто сращивается, а подавляется оперативными аппаратами, занимающими в этом ведомстве, являющемся прежде всего органом дознания, главенствующее место”.

Представляется очевидным, что ни защитник, допущенный с момента задержания подозреваемого или применения к нему меры пресечения в виде заключения под стражу до предъявления обвинения, ни присяжные заседатели вместо народных не обеспечат соблюдения и торжества законности в осуществлении правосудия до тех пор, пока не будет должного порядка в предварительном расследовании, в то время как “создание комитета позволило бы говорить о возникновении в нашей стране действительной триады: суд, прокуратура, следствие”. Конечно, сути и целям предлагаемой концепции больше отвечал бы институт следственного судьи, подчиненного следственным органам, но нужно учитывать, что нельзя сразу и легко перейти к опробованному десятилетиями опыту других стран либо вернуться к собственному опыту вековой давности.

Тем не менее, кажется очевидным, что уже сейчас необходимо значительно расширить контроль суда за производством предварительного расследования. Именно суд должен разрешать жалобы участников процесса на действия и решения органов уголовного преследования в досудебном производстве, а также жалобы на действия и решения следственных органов, от кого бы жалобы ни исходили - от прокурора либо иных участников процесса.

Таким образом, на суд ляжет и разрешение разногласий между следователем и прокурором по наиболее принципиальным вопросам расследования, оформленных не только в жалобах и ходатайствах прокурора, но и в аналогичных документах самих следователей на указания прокурора. Естественно, что решения суда первой инстанции (или специального судебного органа по надзору за следствием) при производстве предварительного следствия должны иметь статус окончательных, и их дальнейшее обжалование должно иметь место уже только при производстве в суде первой инстанции. Такой порядок усилит и ответственность самих судебных органов за качество принимаемых решений, ибо отмена при судебном разбирательстве этих решений с возможным возвращением дела на дополнительное расследование (с неизбежным затягиванием сроков прохождения дел) будет означать резкий минус в работе должностных лиц судебных органов со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В случае принятия такого порядка обжалования необходимо соответствующим образом изменить и главу 19 действующего УПК Российской Федерации (в частности, ст. ст. 218-220), с сохранением, однако, указания на то, что “принесе­ние жалобы впредь до ее разрешения не приостанавливает приведение в исполнение обжалуемого действия, если этого не найдут нужным сделать соответствующее лицо, производящее дознание, следователь или прокурор” (ч. 3 ст. 218 УПК РФ).

Здесь мы вплотную подходим к еще одному важнейшему институту правового регулирования полномочий прокурора на предварительном следствии, а именно: полномочий по взаимоотношению ее со следственными органами. До сих пор еще не утихли среди ученых-правоведов споры о том, является ли прокурор “процессуальным руководителем” следователя на предварительном следствии. От такой точки зрения не отказались, в частности, Г.И. Скаредев, В. Клочков, В. Рябцев. И все же большинство ученых исходит из положения, очень четко и лаконично высказанного В.Т. Томиным: “...начальник нужен следователю - должностному лицу. Следователю - участнику процесса начальник вреден. Процессуальные отношения не должны уподобляться отношениям типа “начальник - подчиненный”. Ю.А. Березин также подчеркивает, что “приз­нание за прокурором права процессуального руководства следствием поставило бы под сомнение положение закона о процессуальной самостоятельности следователя и возложило бы на прокурора ответственность не только за осуществление им своих непосредственных функций, но и за организацию работы не подчиненных ему следователей”.

Следственная практика, к сожалению, изобилует примерами, когда провалы в раскрытии и расследовании преступлений объяснялись именно отсутствием взаимопонимания и делового сотрудничества между прокурором и следователем. Исходя из этого прокурор не должен руководить процессуальной деятельностью следователя. В противном случае лишается смысла указание закона (ст. 127 УПК РФ) о том, что при производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением тех случаев, когда законом предусмотрено получение санкции от прокурора, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение. Поэтому следует признать справедливость утверждения Ю.А. Березина о том, что “прокурором должна быть предоставлена следователю полная свобода действий, когда бы он чувствовал себя хозяином положения, был уверен, что ему доверяют”.

Возвращаясь к полномочиям прокурора, закрепленным в ст. 211 УПК РФ, следует сказать о необходимости сохранения, прежде всего, права давать следователю предложения о производстве следственных действий, требовать от него дополнения предварительного следствия. При этом необходимо разграничивать полномочия прокурора по степени их обязательности для следователя. Прокурор должен иметь право давать обязательные для исполнения письменные указания о расследовании преступлений, об изменении или отмене меры пресечения, о розыске лиц, совершивших преступления.

Кроме того, целесообразно сохранить и п. 1 ст. 211 УПК РФ в его нынешней редакции с правом прокурора “требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления”. Все эти полномочия прокурора нужны ему, прежде всего, для раскрытия преступлений и изобличения виновных, т.е. для самого прямого и непосредственного выполнения им своей функции в уголовном процессе - уголовного преследования, а потому и должны носить властно-распорядительный характер.

Что же касается предложений о производстве отдельных следственных действий, избрании меры пресечения, квалификации преступления, то эти полномочия прокурора должны носить рекомендательный характер. Хотя они также связаны с поддержанием обвинения, придание им обязательного характера резко ограничило бы процессуальную самостоятельность следователя, а потому является неприемлемым.

Кроме того, дача указаний по уголовному делу, связанных с раскрытием преступлений, розыском лиц, уклоняющихся от следствия и суда, требует наличия у прокурора высокой профессиональной подготовленности. Между тем, как справедливо замечает В.Д. Ломовский, прокурор “не специалист в области предварительного расследования и нельзя требовать от него одинаково глубоких знаний в области надзора за точным и единообразным исполнением законов и в предварительном расследовании уголовных дел. Эти виды деятельности не уступают друг другу по сложности ... и прокуроры не в состоянии в полной мере заменить специалиста в этой области - следователя...”.

Казалось бы, по вышеизложенным соображениям вряд ли обоснованно представление прокурору права производить предварительное расследование уголовного дела. Действительно, прокурор-следователь соединяет в одном лице не только разные профессии, но и различные государственные органы, а также разнородные функции. Их объединение неприемлемо также с позиций научной организации труда прокуроров и отграничения уголовного преследования с его обвинительной направленностью от объективного и независимого предварительного расследования.

И тем не менее на данном этапе развития предварительного следствия имеет смысл сохранить право прокурора самостоятельно производить предварительное расследование. Во-первых, институт прокурорского расследования может быть полезен в случаях совершения преступлений работниками правоохранительных органов, в том числе и самой прокуратуры. Во-вторых, за прокурором целесообразно закрепить на какое-то время право проводить параллельное следственным органам расследование - в том случае, когда кажущиеся недостатки или нарушения закона в деятельности следователей настолько серьезны, что ставят под сомнение объективность, всесторонность и полноту всего проводимого следствия, а устранить их обычным путем не удается, либо это требует длительного времени, за которое следы преступления могут быть утеряны, а преступник может надежно скрыться. И, наконец, в-третьих, прокурор может не передавать после возбуждения какое-либо дело следователю, а произвести по нему расследование сам - в случае, если он считает, что таким образом лучше будет осуществлена функция обвинения.

Что же касается участия прокурора в следственном действии, то прокурор должен иметь право присутствовать при его проведении, имея своей целью прежде всего надзор за законностью его проведения. Конечно, такое присутствие должно иметь место при наличии определенных предпосылок. Т.А. Джакели приводит их достаточно полный перечень:

“а) наличие данных о необъективности проводимого расследования (сведе­ния по этому поводу прокурор может получить в результате личного ознакомления со следственным производством, заслушивания сообщений следователя, из жалоб обвиняемого и других лиц и т.д.);

б) следственный характер самого следственного действия;

в) проведение следственного действия молодым следователем, не имеющим достаточного опыта расследования”.

Следует согласиться с приведенным перечнем, так как присутствие прокурора при производстве следственных действий в иных случаях следует расценивать как вмешательство в деятельность следователя, ограничивающее его процессуальную самостоятельность.

Представляется, что отрицательно влияет на ход и результаты расследования уголовных дел и такое закрепленное ныне в законе положение, когда прокурор по собственному усмотрению изымает и передает от следователя к следователю уголовные дела (п. 9 ст. 211 УПК РФ). И если правомерность передачи прокурором дела от органа дознания следователю не вызывает сомнения в виду разной подследственности дел и в целях более качественного расследования, то передача дел внутри следственного органа является вторжением в сферу компетенции руководства следственного аппарата, подрывает независимость предварительного следствия, а поэтому является неприемлемой.

В этом же смысле должно рассматриваться правило п. 10 ст. 211 УПК РФ. Прокурор должен своей властью отстранить от расследования лицо, производящее дознание, или следователя даже в случае нарушения ими закона при расследовании дела - вне рамок приведенной выше процедуры, учитывающей процессуальную независимость следователя и необходимость тщательной и объективной проверки имеющихся сведений о допущенных нарушениях. О правильности этой мысли говорит и свидетельство М.Н. Маршунова о практике фактического разгрома следственных групп, чья деятельность по тем или иным причинам вызывала неудовольствие у руководства. Будущее законодательство о правовом статусе следователя должно предусмотреть условия и порядок отстранения следователя от выполнения им своих служебных обязанностей полностью или по конкретному делу. Что касается прокурора, то за ним следовало бы сохранить право возбудить в необходимых случаях соответствующее производство (дисциплинарное, уголовное) и затем ходатайствовать об отстранении следователя перед компетентным должностным лицом либо соответствующим органом.