Некоторые аспекты формирования децентрализации публичного управления (зарубежный опыт)

            В свете проводимых в современный период в РФ реформ государственного и местного управления, очень интересным представляется исследование опыта Франции. Изучение позитивных и негативных аспектов децентрализации управления в зарубежных странах (в том числе во Франции), уяснение определенных закономерностей и основополагающих принципов централизованного и децентрализованного управления, думается, сможет помочь России избежать многих ошибок и сложностей на пути выработки и формирования оптимальной модели управления, основанной на сочетании различных степеней централизации и децентрализации.

            Традиционно, Франция определяется как государство с сильной централизованной властью. Здесь децентрализация властных государственно-управленческих полномочий находит свое практическое выражение, т.е. применение и использование. И система государственной власти, и система государственного управления, и весь государственный механизм основываются на началах и принципах децентрализации. Такой глубокий подход к проблеме децентрализации публичного управления во Франции, видимо, является реальным способом обеспечения реализации конституционного принципа - «правление народа, по воле народа и для народа» (ст. 2 Конституции Французской Республики)[1].

            До Французской революции 1789 года были заложены основы современной концепции децентрализации управления. Дальнейшее развитие государственности постоянно усиливало то центральную власть, практически перечеркивая основы местного управления, то местную. «Противоречие между принципами самоуправления и централизации постоянно проявлялось во французской истории: тот или иной принцип получал наибольшее развитие в зависимости от политического режима»[2]. Как отмечает Джангирян М.А., во Франции до сих пор «существуют по крайней мере три силы по сдерживанию силы децентрализации: политическая причина (опасение угрозы со стороны децентрализации единству государства и ослаблению национального сплочения), техническая причина (технократы считают себя более способными, по сравнению с выборными лицами, в решении административных проблем, носящих даже местный характер), психологическая причина (люди во имя равенства предпочитают, чтобы решения принимались центральными властями, а не местными)»[3].    Поэтому, несмотря на постоянное присутствие децентрализационных начал в ходе исторического развития Франции, традиционно ее характеризовали как страну с сильной централизацией власти и управления. «Местное самоуправление никогда не имело здесь такого значения, как в Англии и США»[4], отмечает Г.И. Никеров.

Развертывание и ускорение процесса децентрализации приходится на период пребывания партии Миттерана у власти. Процесс, начатый законом от 2 марта 1982 г. как процесс сугубо в сфере административных преобразований приобрел политическую окраску: местные территории обрели экономическую самостоятельность и, как следствие, все большую политическую независимость. И, несмотря на то, что Францию все еще можно характеризовать как страну с преобладанием централизованной системы управления, в настоящее время здесь активно проводится политика регионализации и децентрализации, а принципы децентрализации, и ранее игравшие важную роль, являются основой современного управления.

            Интересно отметить, что к децентрализации управления во Франции применяется научный подход, позволяющий практически обеспечивать установление ее начал. Осуществляемая управленческая политика и отрасли административного и финансового права закрепляют основы и гарантии действия децентрализации. Так, например, в этом смысле показательным может быть юридически определенное понятие «общая дотация децентрализации» (dotation generale de decentralisation). Общая дотация децентрализации предназначена для финансовой компенсации расходов, которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и передачей им компетенций[5].

Показательно и то, что, в отличии от России, где найти словарное значение категории «децентрализация» весьма и весьма затруднительно, французско-русский юридический словарь предлагает столь объемную трактовку этого понятия, что для сегодняшней РФ она уже сама по себе может быть предметом изучения. «Децентрализация – предоставление местным органам самостоятельности в управлении местными делами»[6]. И далее проводится определение видов децентрализации – децентрализация управления, децентрализация руководства, децентрализация публичных служб, территориальная децентрализация (т.е. наделение основных административно-территориальных единиц правосубъектностью)[7].

            Вообще, важно отметить, что характерной чертой французской государственно-правовой системы является то, что управление, в частности, публичное управление и установление и функционирование публичной власти в сфере управления имеют прочное правовое обоснование. Так, например, раздел III книги об административном праве Франции Ж. Веделя носит очень многое отражающее название – «Административное право – общее право публичной власти»[8]. Более того, в этом же разделе он пишет: «Определение управления, которое следует, в конце концов, сформулировать, должно принять во внимание традиционные постановления публичного права и особенно административного права…» (курсив мой – С.М.)[9]. Такая постановка вопроса для российского права и управления в целом не характерна. Публичное управление, определяемое в своей основе как разновидность социального, трактуется отечественными учеными в большей степени как категория, не основывающаяся на праве, а лишь в определенных аспектах закрепленная правом.

            Интересно и то, что именно во Франции сложилась и неуклонно развивается теория административно-государственного управления. Основоположником данного направления, думается, можно считать А. Файоля, широко известного далеко за пределами Франции. Сформулированные им «теория администрации», определение управления и его 14 общих принципов до сих пор являются актуальными, значимыми, да и просто «работающими»[10]. Применительно к тематике исследования, т.е. к вопросу о децентрализации, здесь интересно отметить, что Файоль, не выделяя децентрализацию как принцип управления, тем не менее, подразумевает ее как некую данность. К такому выводу можно прийти, исследовав общие принципы управления, и в частности, принцип централизации. «Централизация – должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия»[11]. Как видно из цитаты, в процессе управления необходимо находить степень централизации, которая, как известно, сама по себе невозможна и всегда идет «рука об руку» с децентрализацией.

            Французский административист Жан-Мари Бесе определяет децентрализацию как простое, неделимое (несоставное) понятие: «Децентрализация - система, при которой нецентральные (выборные) органы имеют в отношении дел, рассматриваемых как местные, право принятия решений без подчинения в своих взаимоотношениях с центральной властью вышестоящему органу»[12]. С понятием децентрализации он связывает такие организационные способы управления как централизацию (в абсолюте антитезу децентрализации) и деконцентрацию (как разновидность централизации)[13]. Централизация определяется им как система, при которой все решения, касающиеся административных задач, зависят от центральных органов государственной администрации. Деконцентрация же, по его мнению, - один из способов централизации, суть которого в предоставлении нецентральным органам ограниченного права принятия решений при условии, что такие агенты подчинены иерархической власти центрального компетентного органа.

            Аналогичного взгляда придерживается и Ж. Ведель, разграничивающий понятия децентрализации и деконцентрации. Децентрализация – полная передача власти и управления, а деконцентрация – лишь вид организационной техники в рамках централизованного управления. В качестве еще одного способа осуществления централизованного управления он выделяет концентрацию, т. е. такой режим управления, когда «вся администрация зависит от центральной власти и все важные решения принимаются премьер-министром или заинтересованными министрами»[14].

            Можно сделать обобщение, что в сфере публичного управления во Франции выделяются такие способы как децентрализация и централизация, причем последняя является категорией сложной, основанной на сочетании концентрации и деконцентрации управленческих полномочий.

            Для Франции основной концепцией является понимание децентрализации не только как способа управления (как, например, централизация), а как демократического элемента, суть которого состоит в полной передаче определенных властных полномочий органам, не связанным с центральной властью и не состоящим у нее в подчинении. «Обоснование децентрализации носит двоякий характер: децентрализация, передавая в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном. С другой стороны, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»[15].