Стрижах А. (голова апеляційного суду Закарпатської області) Адміністративно-правові відносини у галузі правосуддя: особливості та види

Аналіз фахових видань у галузі державного ./"^управління переконує, що питання функціонування судово-управлінських відносин не отримали у них будь-якого значного спеціального висвітлення як за радянських часів, так і з моменту здобуття незалежності Україною. А тому опрацювання вказаних проблем має актуальне значення і новизну як з точки зору подальшого розвитку відповідної наукової теорії, так й удосконалення практичної діяльності щодо організації роботи судової системи України.

Встановлюючи сутність державно-управлінських відносин у галузі правосуддя, уявляється можливим виявити, що вони є різновидом управлінських відносин, які виникають у зв'язку з практичною реалізацією внутрішніх завдань і функцій держави. Для них характерні загальні і особливі риси таких зв'яз-ків[1]. На мій погляд, по-перше, їх слід розглядати як один з проявів суспільних відносин, оскільки вони фактично виникають між людь-ми[2], їх суб'єктами і об'єктами є посадові і службові особи органів законодавчої, виконавчої і судової влади, працівники апарату суду тощо. По-друге, судово-управлінські відносини за своєю суттю є вольовими зв'язка-ми[3], адже перед виникненням і розвитком у будь-якому разі відбувається усвідомлення їх «потенційної» моделі та змісту відповідними сторонами (людьми), і вони приймають рішення щодо того чи іншого варіанту реалізації прав і обов'язків. По-третє, характер відносин, що виявляються у процесі здійснення судового управління, як і будь-яких інших державно-управлінських зв'язків, зумовлюється одночасно й особливостями економічного базису та політичної надбудови держави. Зокрема, очевидно, що економічні фактори суспільного життя визначають обсяг прав і обов'язків відповідних суб'єктів відносин щодо матеріального і фінансового забезпечення судової системи, а політична організація зумовлює коло і повноваження їх учасників. Крім того, ці відносини можна розглядати і як владовідносини, однак досить специфічного виду, оскільки у них державна влада реалізується виключно з метою забезпечення «внутрішніх» потреб організації і належного функціонування судової системи. Вони не допускають зовнішньовладних відносин з фізичними і юридичними особами, які не входять у чинну систему судочинства, якщо тільки на останніх не лежить правовий обов'язок щодо вжиття заходів, спрямованих на матеріальне, фінансове чи інше забезпечення діяльності судів.

Нарешті, слід звернути увагу й на те, що судово-управлінські відносини мають за природою виключно організаційний характер. Організаційні властивості цих відносин зумовлюються головним призначенням діяльності з управління судовою системою, як суто організаційної (установчої) функції держави, що не пов'язана з виконанням основних завдань судових органів.

Отже, на підставі наведеного державно-управлінські відносини у галузі правосуддя допустимо визначати як свідомі, вольові, стійкі, організаційно-владні зв'язки, що складаються між уповноваженими посадовими і службовими особами органів законодавчої, виконавчої чи судової влади та працівниками судової системи у процесі здійснення діяльності з організації та забезпечення здійснення правосуддя у державі.

Зміст положень ст. 6 Конституції України свідчить, що органи державної влади та їх посадові особи під час виконання своїх завдань і функцій можуть діяти тільки на підставі та у межах повноважень, визначених законами України. З цього фундаментального конституційного принципу випливає, що органи судового управління (відповідні посадові особи) можуть виконувати управлінські дії та приймати управлінські рішення виключно на основі та у межах відповідних правових при-

>>>38>>>

писів. Таким чином, первинною підставою для виникнення зв'язків між суб'єктами і об'єктами судового управління виступають встановлені уповноваженими державними нормотворчими органами базові загальнообов'язкові правила поведінки, що мають організаційний щодо судової системи характер, реалізація яких забезпечується примусовою силою держави. Тому управлінські відносини, що виникають за участю компетентних державних органів та посадових осіб у судовій сфері, можна розглядати і як один з видів правовідносин у межах правової системи держави^].

Застосовуючи системний підхід до аналізу сучасної адміністративно-правової літератури, можна встановити, що переважна більшість авторів безумовно відносять державно-управлінські відносини, що виникають у зв'язку із забезпеченням системи правосуддя, до сфери правового регулювання цієї галузі права. Зокрема, В.Четвериков пише: «Адміністративне право — це сукупність норм, встановлених чи санкціонованих державою в особі її органів, органів місцевого самоврядування (у межах їх повноважень, визначених законом), правил поведінки, які забезпечені власними засобами державного примусу з метою регулювання діяльності виконавчих органів влади, відносин управлінського типу, що виникають при здійсненні таких форм державної діяльності як законотворчість і правосуддя, а також діяльності інших недержавних органів, визначених законодавством (ДНД, товариські суди тощо)... У сфері адміністративно-правового регулювання об'єктом є однорідне коло суспільних (управлінських) відносин, що складаються у процесі реалізації певних функцій державного управління як представницькою (затвердження бюджету, контроль за його виконанням), так і судовою (скасування у судовому порядку незаконних актів управління, прийнятих органами виконавчої влади) владами, а також управлінських (внутрішньооргані-заційних) відносин, які реалізуються апаратами представницьких і судових органів влади»^].

Схожої позиції дотримується і Д.Бахрах. Він зазначає, що «адміністративне право — це управлінське право. Воно регулює відносини, які виникають у ході формування і функціонування державної адміністрації, забезпечує сферу державного управління... Що включається у поняття «державна адміністрація»? По-перше, головним чином, тут мається на увазі владна діяльність органів виконавчої влади і низки підпорядкованих їм організацій (військових частин, спецустанов МВС тощо). По-друге, це внутрішньоорганізаційна діяльність керівників інших державних органів. Голова представницького органу і, тим паче, керівник його апарату, прокурор, голова суду, управляючи підпорядкованими їм працівниками, органами, виступають як адміністратори. Так, голова суду, коли організовує роботу апарату суду, займається не правосуддям, а управлінням. По-третє, судді місцевих судів, розглядаючи адміністративні справи (про дрібне хуліганство, злісну непокору та інші), реалізують адміністративну владу, видають адміністративні акти, а не акти правосуддя. По-четверте, за дорученням держави, на підставі переданих їм владних повноважень адміністративну владу можуть застосовувати й громадські інспекції та інші громадські формування» [6]. Аналогічні підходи щодо визначення предмета правового регулювання адміністративного права знаходимо у підручниках з цієї галузі права, які видано у 1986 р. за редакцією Р.Павловського[7] та у 1997 р. О.Альохіним, А.Кармолицьким і Ю.Козло-вим[8].

З'ясовуючи зміст адміністративно-правових видань, можна також виявити й те, що окремі дослідники, визначаючи сферу адміністративно-правового регулювання, застосовують до неї й більш загальні підходи, безпосередньо не зазначають включення до неї управлінських відносин у галузі правосуддя, як й інших специфічних проявів виконавчо-розпорядчої діяльності (державно-управлінські відносини за участю органів місцевого самоврядування, громадських організацій, органів прокуратури тощо)[9]. Так, В.Колпаков встановлює, що «предмет адміністративного права утворює сукупність управлінських відносин, які складаються внаслідок і з приводу виконання органами державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій»[10]. Однак наведене, на мою думку, не означає заперечення названими вченими адміністративно-правового характеру державно-управлінських відносин у сфері правосуддя, адже вони не роблять будь-яких застережень проти цього.

Отже, можна встановити, що з моменту правового врегулювання державно-управлінські відносини у сфері судової влади набувають офіційного адміністративно-правового характеру і при наступному правозастосуванні функціонують вже як адміністративно-правові зв'язки. Іншими словами, діяльність з організаційного керівництва та забезпечення судової системи, котра на основі положень Конституції України повинна здійснюватися виключ-

>>>39>>>

но на підставі та у межах законів України, практично полягає у встановленні реальних адміністративно-правових відносин, сторони яких виступають як носії взаємних прав і обов'язків, встановлених і гарантованих цією галуззю публічного права.

Взагалі питання адміністративно-правових відносин у загальному (щодо діяльності органів виконавчої влади) аспекті достатньо опрацьовані з позицій теорії адміністративного права[ 11]. Але у останній майже відсутні спеціальні наукові положення щодо особливостей виникнення і функціонування адміністративно-правових відносин, що пов'язані з діяльністю судової системи. При цьому, як зазначено вище, більшість дослідників включає державно-управлінські відносини у галузі правосуддя до предмета правового регулювання адміністративного права. Однак при висвітленні проблем адміністративних правовідносин уникає аспектів їх прояву щодо зазначеної сфери. Зокрема, Д.Бахрах пише, що «адміністративно-правові відносини — це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, які складаються у діяльності органів виконавчої влади» [12], хоча при висвітленні питань предмета правового регулювання адміністративного права включає до нього управлінські відносини, що виникають у зв'язку з діяльністю керівників судових органів та суддів при розгляді адміністративних справ. А, отже, у юридичній науці має місце ситуація, коли вченими визнається факт врегулювання державно-управлінських відносин у галузі правосуддя нормами адміністративного права, однак особливості виникаючих на основі відповідних правових приписів відносин залишаються не з'ясованими.

Виникнення адміністративно-правових відносин «внутрішнього» типу в галузі правосуддя, на мою думку, за своєю суттю є фактично об'єктивацією загальної управлінської волі держави щодо організації та діяльності незалежної і самостійної судової гілки влади, відповідних адміністративно-правових норм [13] у реальній поведінці (діях) конкретних суб'єктів. Цей процес на практиці проходить три послідовно здійснюваних етапи. На першому визначається потреба і доцільність встановлення даного виду адміністративно-правового відношення, змістом якого є забезпечення чи упорядкування функціонування судової системи. Потім створюється відповідна юридична конструкція, своєрідний абстрактний макет (склад) адміністративних правовідносин, що проявляється у встановленні певних загальнообов'язкових правил поведінки у сфері судового управління (адміністративно-правових норм). І, нарешті, реалізація цих норм призводить до виникнення конкретних правових зв'язків з приводу організації і забезпечення системи судочинства, тобто певної категорії адміністративно-правових відносин.

З наведеного випливає, що основне призначення адміністративно-правових норм у сфері судового управління є, відповідно, закріплення і підтримання на бажаному для держави і громадян рівні «напрацьованого» у попередній позитивній практиці зразка управлінської організаційної поведінки у цій сфері. Адміністративно-правовий масив виконує важливі загальнодержавні функції, сприяє відтворенню і розповсюдженню відносин щодо упорядкування функціонування судової системи у бажаному режимі та якості. Однак розуміння правових норм як моделі поведінки при цьому передбачає, що вони не є і не можуть бути ні поведінкою, ні суспільним зв'язком, а лише розумове абстрактним зразком даної поведінки і виникаючого на вказаній основі відношення! 14]. У зв'язку з цим слід встановити, що правовідносини виступають своєрідним засобом, шляхом реалізації права, адже проявляються у конкретних об'єктивованих зовні діях відповідних суб'єктів правових приписів.

Таким чином, адміністративно-правові відносини у сфері правосуддя «внутрішнього» типу, на мій погляд, можна розглядати як результат специфічного державно-владного способу формування єдиної судової системи, наслідок дії особливого виду «статусних» (ком-петенційних) адміністративно-правових норм [15]. З практичної точки зору вони проявляються (виражаються зовні) у певних діях їх учасників! 16], суб'єктів правовідносин у сфері судового управління.

Звернення до практики державного управління у судовій галузі переконує, що виникаючі при цьому адміністративно-правові відносини відзначаються різноманіттям. А, отже, об'єктивно існує потреба у їх класифікації, науковому з'ясуванні їх видів. Загалом вони, як і будь-які адміністративно-правові відносини! 17], можуть бути систематизовані за такими критеріями: за співвідношенням прав і обов'язків їх учасників; за спрямованістю (об'єктом регулювання); за суб'єктом управління; за юридичним характером; за конкретним змістом; за тривалістю дії у часі тощо.

За співвідношенням прав і обов'язків учасників адміністративно-правові відносини «внутрішнього» типу в сфері правосуддя можна поділяти на відносини, у яких одна із

>>>40>>>

сторін підпорядкована іншій (вертикальні), та відносини, у котрих сторони не пов'язані підпорядкуванням (горизонтальні). Класифікація на вертикальні і горизонтальні найбільше виражає сутність зв'язків у галузі державного управління і тому виступає як провідна у науці адміністративного права[18].

Вертикальні адміністративно-правові відносини безпосередньо характеризують сутність державно-управлінської діяльності, завжди виникають між владною і підпорядкованою сторонами, виключають рівність їх учасників. Владним учасником у них завжди є відповідний орган державного управління (посадова особа), а іншим хоча і може бути також орган державного управління (посадова особа), але обсяг його юридично-владних повноважень завжди менший, ніж у першої сторони. Таким чином, вертикальні адміністративно-правові відносини проявляються у рамках прямого управлінського впливу і передбачають пріоритет юридичне вираженої волі однієї сторони — суб'єкта управління. У галузі судового управління такі відносини виникають між головою (заступником голови) суду, завідуючим секретаріатом та працівниками апарату відповідного судового органу (секретарями, діловодами, судовими розпорядниками тощо).

Горизонтальні адміністративно-правові відносини — це зв'язки, у яких відсутні безпосередні юридично-владні приписи однієї сторони іншій, тобто вони виникають між не-співпідпорядкованими органами державного управління, їх посадовими особами. Такі відносини, головним чином, спрямовані на узгодження дій різних органів судового управління (наприклад, між територіальним управлінням Державної судової адміністрації України та головою місцевого суду), співпоставлен-ня цілей, завдань, форм і методів їх діяльності щодо здійснення організаційного керівництва та забезпечення судової системи. Хоча у таких правовідносинах і відсутнє властиве адміністративно-правовому методу регулювання підпорядкування, але все ж таки вони мають адміністративно-правовий характер, оскільки безпосередньо пов'язані з управлінською діяльністю відповідних органів (посадових осіб). Для відносин цього виду характерно те, що вони виникають на стадії, яка передує або слідує після безпосереднього управлінського впливу, тобто горизонтальні зв'язки створюють необхідні умови для прийняття та виконання односторонніх юридично-владних рішень у сфері судового управління.

За спрямованістю (об'єктом регулювання), на мою думку, можна виділяти адміністративно-правові відносини «внутрішнього» типу в галузі правосуддя, які виникають у зв'язку з: 1) організаційним керівництвом судовою системою (судовим органом), розподілом навантаження між суддями; 2) створенням фінансових, матеріально-технічних і соціальних умов діяльності судів; 3) підготовкою і підвищенням кваліфікації суддів та працівників апарату судів; 4) формуванням кадрового резерву судової влади; 5) інформаційним, нормативно-правовим та науковим забезпеченням системи судочинства у державі тощо.

Залежно від владної сторони (суб'єкта управління) адміністративно-правові відносини у сфері судового управління допустимо поділяти на зв'язки, що встановлюються за участю: 1) голови (заступника голови) судового органу; 2) керівника апарату (завідуючого секретаріатом) суду; 3) компетентних посадових осіб Державної судової адміністрації України та її територіальних органів; 4) Вищої ради юстиції України; 5) відповідної кваліфікаційної комісії суддів; 6) ради суддів та інших органів суддівського самоврядування, яким делеговані повноваження щодо організаційного керівництва та забезпечення функціонування судової системи.

За юридичним характером адміністративно-правові відносини «внутрішнього» виду в сфері судової влади бувають матеріальними і процесуальними. Матеріальними є такі, які виникають на підставі норм матеріального права і безпосередньо виражають владну природу управлінської організаційної діяльності (наприклад, відносини з приводу фінансового і матеріально-технічного забезпечення судів, надання житла суддям, між головою суду і службовцями його апарату тощо). Ці відносини є зв'язками пасивного типу, виражають статичну функцію адміністративного права в сфері організації діяльності судової влади. Вони практично реалізуються за допомогою процесуальних відносин, які позначають динамічну функцію права і встановлюються на підставі адміністративно-процесуальних норм [19]. Як правило, процесуальні відносини у сфері судового управління функціонують у процесі вирішення конкретних управлінських справ (наприклад, при провадженні діловодства у судах, веденні судово-облікової документації, обліку кадрів, призначенні (звільненні) суддів і працівників апарату суду тощо).

За конкретним змістом адміністративно-правові відносини у галузі судового управління, на мій погляд, доцільно поділяти на майнові (зокрема, щодо забезпечення судової системи матеріальними, фінансовими і техніч-

>>>41>>>

ними ресурсами) та немайнові (стосовно організаційного керівництва у безпосередньому розумінні цього слова працівниками секретаріату суду, роботи з кадрами, підвищення кваліфікації тощо).

За тривалістю дії у часі адміністративно-правові відносини «внутрішнього» типу в галузі правосуддя можна розглядати як тимчасові (термінові) та безстрокові. Групу термінових складають відносини, які діють протягом певного визначеного часу. Це, наприклад, правові відносини організаційного характеру між головою суду і суддями, що призначені на посаду в межах 5-ти річного терміну, а також працівниками апарату суду, які уклали строкові трудові контракти, тощо. Безстроковими є відносини, що не передбачають визначення терміну їх тривалості (зокрема, відносини щодо забезпечення діяльності суддів, які обрані безстрокове, тощо).

Взагалі слід зазначити, що можливості наукової класифікації адміністративно-правових відносин у сфері судового управління, враховуючи їх різноманіття, досить широкі. Разом з тим у рамках даної публікації обмежимося лише зазначеними критеріями, адже вони в цілому повно характеризують найбільш суттєві особливості прояву такої організаційної державної діяльності.

На підставі наведеного вище, на мій погляд, адміністративно-правові відносини у сфері судового управління можна визначати як врегульовані адміністративно-правовими нормами суспільні відносини організаційного типу, учасники наділені взаємно обумовленими юридичними правами і обов'язками, і встановлюються вони щодо формування ланок судової системи України, визначення її структури, практичного повсякденного налагодження роботи з відправлення правосуддя у державі, матеріального, фінансового, інформаційного і соціального забезпечення суддів як носіїв судової влади.

Крім того, з проведеного аналізу питань функціонування адміністративне-правових відносин у галузі правосуддя випливає, що означені проблеми мають важливе значення для налагодження ефективної роботи судової системи України. А тому, вважаємо, що вони потребують підвищеної уваги представників науки державного управління та адміністративного права і проведення відповідних комплексних досліджень.

Використана література:

1.  Козлов  Ю.М. Административные правоотношения. — М., 1976. — С. 19—40.

2.  Селіванов   В., Діденко   Н. Правова природа регулювання суспільних відносин // Право України. — 2000. — № 10. - С. 10—11.

3.  Глазунова   Н.И. Система государственного управления. — М., 2002. — С. 445— 446.

4.    Теория    государства   и   права:    Учеб.   для   вузов   /   Под   ред.    В.М.Корельского, В.Д.Перевалова. - М., 2001. — С. 349—351.

5.  Четвериков   B.C. Административное право России. Общая и Особенная части: Учеб. пособ. - М., 2001. - С. 6-7.

6.  Б а х р а х Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. — М., 1996. — С. 1, 2.

7.  Советское административное право / Под ред. проф. Р.С.Павловского. — К., 1986. -С. 3-5.

8.  А л е х и н   А.П., Кармолицкий   А.А., Козлов   Ю.М. Административное право РФ. — М., 1997. — С. 23—31.

9.  Ю с у п о в В.А. Теория административного права. — М., 1985. — С. 11 — 18.

10.  Колпаков   В.К. Адміністративне право України: Підруч. — 3-е вид. стер. — К., 2001. - С. 53-55.

11.   Петров    Г.И. Советские административно-правовые отношения, — Л., 1972. -С. 16-58.

12.  Б а х р а х Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. — М., 1996. — С. 20—21.

13.  Ю с у п о в В.А. Теория административного права. — М., 1985. — С. 67—74.

14.   Ткаченко    Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. — М., 1980. - С. 106-107.

15.  К о р е н е в   А.П. Нормы административного права и их применение. — М., 1978. -С. 37-50.

16.  Протасов  В.Н. Правоотношение как система. — М., 1991. — С. 69—78.

17.  К о з л о в  Ю.М. Административные правоотношения. — М., 1976. — С. 145—151.

18.  К о в а л ь Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. — К., 1996. — С. 20—21.

19.  С о р о к и н  В.Д. Проблемы административного процесса. — М., 1968. — С. 49—72.

>>>42>>>

Право, економіка, фінанси