1.1.  Сутність адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, поняття та значення здійснення дозвільної системи як одного з її напрямків

            Органи внутрішніх справ як правоохоронні органи держави виконують широке коло завдань та функцій щодо охорони правопорядку та боротьби з правопорушеннями. З точки зору правової характеристики в їх діяльності розрізняються такі основні функції: адміністративна, профілактична, оперативно-розшукова, кримінально-процесуальна, виконавча та охоронна. Сукупність цих напрямків зумовлює специфіку форм та методів роботи органів внутрішніх справ, правовий стан їх працівників у здійсненні поставлених перед ними завдань.

            Одним з основних напрямків діяльності органів внутрішніх справ по охороні громадського порядку є адміністративна діяльність. Більша частина особового складу зазначених органів виконує переважно адміністративні функції, здійснює організаційно-правові повноваження, які встановлюються і забезпечуються нормами адміністративного права. В процесі здійснення цієї діяльності працівники органів внутрішніх справ вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об’єднаннями, підприємствами, організаціями та установами. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ носить чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка надала їм право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими державними органами.

            Цим управлінська діяльність органів внутрішніх справ відрізняється також від діяльності інших ланок виконавчої влади.

            Розкриваючи зміст державного управління в сфері охорони громадського порядку, на нашу думку, потрібно детальніше охарактеризувати адміністративно-правові відносини, які в ній виникають. В науці адміністративного права за останні роки певною мірою було досліджено проблеми адміністративно-правової охорони громадського порядку, адміністративної діяльності різних правоохоронних органів, в тому числі органів внутрішніх справ [155,84,72,44,47,42] ) . Разом з тим деякі з них ще не знайшли належного висвітлення у вітчизняній  літературі. Це стосується, зокрема, конкретних сфер та напрямків адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

            В адміністративній діяльності зазначених органів традиційно виділяються два основні напрямки, однак назви при цьому застосовуються різні. Так, деякі вчені-адміністративісти висловлюють думку, що перший напрямок називається внутрішньосистемним або організаційним, а другий - позасистемна адміністративна діяльність (виходить за межі системи органів внутрішніх справ і пов’язана з регулюванням відносин у суспільстві)[47] ).

            Ми вважаємо, що більш вдалою є класифікація, здійснена Л.Л. Поповим. Перший напрямок адміністративної діяльності він називає суспільними відносинами, які формуються в самій системі органів внутрішніх справ (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність), і другий напрямок відносинами, які формуються у зовнішній сфері - (зовнішня адміністративна діяльність)[44]  ).

            Внутрішньо-організаційна діяльність забезпечує формування та функціонування самих органів внутрішніх справ, включаючи визначення їх організаційної структури, підбір, розстановку, навчання та виховання кадрів, матеріально-технічне забезпечення, постановку поточних та перспективних   завдань, здійснення повсякденного керівництва та контролю за їх виконанням. Внутрішньо-організаційна діяльність охоплює відносини, які складаються між різними ланками  апарату управління, його структурними підрозділами та посадовими особами. Суб’єкти вищого рівня зазначеної системи можуть керувати нижчими ланками, ставити перед ними відповідні завдання та контролювати їх виконання, а також здійснювати підбір та розстановку керівних кадрів.

            Суб’єкти нижчестоящих ланок управління в процесі внутрішньо-організаційної діяльності виконують завдання щодо організації роботи свого апарату та підлеглих підрозділів, а також забезпечення їх готовності до  виконання своїх функцій.

            В процесі здійснення зовнішньої адміністративної діяльності, яка і є предметом нашого дослідження, органи внутрішніх справ забезпечують виконання своїх основних завдань, пов’язаних з охороною громадського порядку та громадської безпеки, забезпеченням паспортної системи та правил перебування в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства, здійсненням дозвільної системи, видачею громадянам посвідчень на  право керування автомототранспортом, здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення в сфері охорони громадського порядку і т.ін., тобто це відносини, які виникають між органами внутрішніх справ та іншими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та громадянами. Цей різновид діяльності деякі вчені називають правоохоронною адміністративною діяльністю. Така назва обумовлюється тим, що основний зміст даної роботи зводиться до забезпечення працівниками органів внутрішніх справ функцій по охороні правовідносин. Не дивлячись на те, що органи внутрішніх справ здійснюють також і право застосовну адміністративну діяльність, слід підкреслити, що остання має обслуговуючий характер, виступає засобом забезпечення правоохоронної діяльності [47]  ) .

            В своєму змісті  адміністративна діяльність має ряд специфічних ознак, котрі виділяють її з інших видів діяльності органів внутрішніх справ. Перш за все, вона носить державно-владний характер. Органи внутрішніх справ виконують свої адміністративні повноваження від імені держави, вони уповноважені здійснювати нагляд за додержанням встановлених правил поведінки, давати юридичну оцінку діям та вчинкам людей, виявляти правопорушення та реагувати на них відповідно до чинного законодавства. Органи внутрішніх справ також можуть давати в межах своєї компетенції обов’язкові для виконання розпорядження та пред’являти такі ж обов’язкові вимоги, а в необхідних випадках - застосовувати передбачені чинним законодавством заходи примусу.

            Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ є підзаконною. Вона здійснюється згідно з приписами законів та інших правових актів і будується у відповідності з цілями і в межах, визначених законом, а також на основі використання відповідних законних засобів. Під час здійснення цієї діяльності працівники органів внутрішніх справ зобов’язані діяти за правилом: законне все те, що дозволено законом та відповідає його цілям.

            Адміністративна діяльність має також виконавчо-розпорядчий характер, її головною метою є виконання чинного законодавства з  питань, які входять до компетенції органів внутрішніх справ. Разом з тим для належного здійснення своїх виконавчих функцій вони наділені владними повноваженнями, які передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу.

            Необхідно виділити ще одну властивість зазначеної діяльності, а саме - її організаційний, творчий характер. Він виявляється, по-перше, у тому, що в процесі здійснення своїх адміністративних повноважень органи внутрішніх справ повинні забезпечити встановлення та підтримання певного порядку суспільних відносин, який базується на виконанні посадовими особами та громадянами своїх громадських обов’язків і здійснення ними прав та свобод. По-друге, органи внутрішніх справ та їх посадові особи реалізують надані їм повноваження, враховуючи особливості конкретних умов, що  складаються. При виборі способів організації управлінського апарату та засобів адміністративного  впливу вони зобов’язані уникати шаблонних дій і приймати найоптимальніші рішення, виходячи з обстановки, яка склалась на даний момент.

            Однією з найхарактерніших особливостей адміністративної діяльності органів внутрішніх справ є її профілактична спрямованість. Під час її здійснення вирішуються завдання запобігання вчиненню правопорушень та їх шкідливим наслідкам. Така профілактична спрямованість забезпечується завдяки виявленню та усуненню причин вчинення правопорушень та умов, які їм сприяють. В практичній діяльності всіх служб та підрозділів органів внутрішніх справ значне місце займає індивідуальна профілактична робота. Вона проводиться в процесі здійснення функцій адміністративного нагляду, розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного впливу до правопорушників.

            Все більший об’єм адміністративної діяльності органів внутрішніх справ складає надання допомоги громадянам у реалізації їх прав, свобод та законних інтересів. В цю діяльність входить: допомога потерпілим від правопорушення, дітям, інвалідам, жінкам з дітьми, які перебувають в громадських місцях в безпорадному стані; надання допомоги громадянам під час стихійного лиха, при аваріях і катастрофах, інших надзвичайних обставинах; адресно-довідкова робота; розшук громадян, які пропали безвісти, тощо.

            Таким чином, визначаючи сутність зовнішньої адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, потрібно підкреслити, що вона становить організацію та практичне здійснення охорони громадського порядку та громадської безпеки, надання допомоги громадянам в реалізації їх прав, свобод та законних інтересів.

            Виходячи із сказаного можна зробити висновок, що адміністративна діяльність органів внутрішніх справ (зовнішня) - це визначена нормативними актами виконавчо-владна діяльність, спрямована на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів організацій та практичне здійснення встановлених державою заходів по охороні громадського порядку, громадської безпеки та боротьбі з правопорушеннями.

            Важливе місце в охороні громадського порядку та громадської безпеки займає дозвільна система, яка передбачає обов’язкове отримання дозволів на здійснення певних дій підприємствами, установами та організаціями, а також окремими громадянами. Це організаційно-правова діяльність, що здійснюється державою з метою забезпечення своїх економічних та соціально-політичних інтересів, для створення необхідних умов нормальної діяльності державних та громадських організацій, додержання законності, охорони власності та забезпечення громадської безпеки. Для цього держава закріплює в законодавчих та інших нормативних актах певний порядок суспільних відносин, забезпечення якого покладено на органи виконавчої влади, в тому числі й на органи внутрішніх справ. Зміст дозвільної системи пояснюється не тільки наявністю встановленого порядку, а також і тим, що цей порядок необхідно забезпечити певними правовими засобами і дотримуватись усім учасникам зазначених правовідносин, а це, як правило, передбачає здійснення функцій контролю та нагляду з боку органів виконавчої влади, яким надано право видавати дозволи.

            Питання, що стосуються проблем дозвільної системи, в основному знаходить своє відображення тільки в спеціальних відомчих нормативних актах, тому що коло суспільних відносин, які вони регулюють, віднесені до розділу спеціальної адміністративної діяльності органів внутрішніх справ. Разом з тим тільки діяльністю цих органів здійснення дозвільної системи не обмежується, хоча майже в усіх підручниках з адміністративного права автори розглядають питання зазначеної системи виключно як вид діяльності органів внутрішніх справ, що звичайно, призводить до невірного уявлення про цю систему в цілому як про специфічну форму діяльності всього державного апарату управління [151] )

            Правове регулювання відносин, які виникають в деяких специфічних сферах суспільного життя, здійснюється нормами чинного адміністративного, цивільного та кримінального законодавства, згідно з якими існує порядок, що зобов’язує різні установи, організації, підприємства, колективи та окремих громадян одержати в уповноважених на те органах виконавчої влади попередній дозвіл на право здійснення чітко визначених дій. Перелік таких органів досить численний, а сфера відносин, в яких функціонує дозвільний порядок, різноманітна. На жаль, про це в юридичній літературі згадувалося тільки фрагментарно [122] ).

            Термін «дозвільна система» було введено в обіг Постановою ЦВК та РНК СРСР від 12 грудня 1924 р. « О порядке производства, торговли, хранения, учета  оружия, огнестрельных припасов, разрывных снарядов и взрывчатых веществ » [38] ), якою було встановлено дозвільний порядок на здійснення всіх зазначених операцій, проте деякі окремі вимоги було визначено в законодавстві РРФСР ще раніше.

            Наприклад, Декретом РНК РРФСР від 12 липня 1920 р. « О выдаче и хранении огнестрельного оружия и обращения с ним » було передбачено дозвільний порядок на видання та зберігання вогнепальної зброї [37] ), а Декрет РНК РРФСР від 17 жовтня 1921 р. « О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ » встановив, що вогнепальна зброя та вибухові речовини «за відсутності належного дозволу на їх зберігання підлягають обов’язковому безоплатному здаванню державі» [143]  ).

            Поняття «дозвільна система» в науці адміністративного права з’явилось на підставі аналізу вченими-адміністративістами деяких правовідносин, котрі складаються в сфері державного управління. Необхідно також відзначити, що формулювання із застосуванням терміну «система» в юридичній літературі та нормативних актах  зустрічаються досить часто (виборча система, судова система, паспортна система тощо). Проте на відміну від деяких з них, дозвільна система довгий час не мала нормативного визначення і аналізувалася тільки в навчальних посібниках та авторських публікаціях.

            Так, наприклад, по одному з них, під дозвільною системою рекомендувалося розуміти спеціальний порядок регулювання виготовлення, зберігання, продажу або застосування певних видів матеріалів, предметів або виробів, які мають особливе значення з точки зору охорони державної безпеки або громадського порядку [147] ). Пізніше дозвільною системою називався такий порядок виробництва, зберігання, використання, носіння або застосування окремих предметів, речовин та матеріалів, який передбачає обов’язковість отримання дозволу на право здійснення відповідних дій [147] ) і застосовувався стосовно  вибухових речовин, зброї, боєприпасів, відкриття типографій, піротехнічних майстерень і т.ін.

            Аналогічна позиція відносно характеристики дозвільної системи зберігалася аж до наших днів. В одних випадках - це регламентований правом порядок, який зобов’язує державні та громадські установи, підприємства, а також громадян отримати в відповідних державних органах дозвіл на виготовлення, реалізацію, придбання, перевезення (зберігання й використання) визначених предметів [45] ), в інших - сукупність правил, котрі регулюють порядок виготовлення, придбання, користування, зберігання, реалізації та транспортування таких об’єктів, охорона яких складає особливу турботу держави та спрямована на забезпечення громадської безпеки, на попередження та припинення можливого використання цих об’єктів із злочинною метою [149] ) і т.ін.

            Одним з перших авторів, які зрозуміли, що дозвільна система не може бути зведена тільки до особливої форми адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, був І.Г. Кириченко. В своїй книзі «Административно-правовой порядок обеспечения разрешительной системы» він вперше дав визначення дозвільної системи в «широкому розумінні» цього поняття, тобто як діяльності щодо забезпечення державними органами управління закріпленого в правових нормах порядку, який передбачає обов’язкове отримання організаціями, установами та окремими особами дозволу на здійснення дій,  чітко регламентованих конкретними правилами. Зазначені дозволи уповноважені видавати тільки органи державного управління, які мають право здійснювати нагляд за додержанням таких правил [98]  ).

            Пізніше свій підхід до широкого розуміння дозвільної системи аргументував Д.М.Бахрах, який, виділяючи основні риси дозвільної системи, зазначає, що це особливий порядок діяльності, врегульований нормами права, які містяться в законах та підзаконних актах; його метою є забезпечення громадської безпеки, справедливого розподілу суспільного фонду та правопорядку в цілому; він пов’язаний з діями, які становлять підвищену небезпеку для громадян, суспільства, держави, з санкціонуванням винятків із загальних правил, з забезпеченням основ соціальної справедливості [58]  ).

            Кожне з наведених визначень по своєму вірно відображає сутність того поняття, яке розглядається. Проте неважко помітити, що всі вони відзначаються однаковим підходом до характеристики дозвільної системи як деякої сукупності норм або правил, котрі регулюють «спеціальний порядок» придбання, використання, реалізації тощо, деяких «об’єктів». В зв’язку з цим звертає на себе увагу  відсутність узагальнюючого висновку про характер правовідносин, котрі виникають на їх підставі, що не дає можливості усвідомити сутність названого «порядку регулювання», відсутність чіткого визначення суб’єктів дозвільної системи. Крім того, характеристика дозволеної поведінки не узгоджується з основними положеннями теорії права, самі дозволи, на нашу думку, стосуються обмеженого кола дій, що, в свою чергу, значно звужує сферу їх застосування і т.ін.

            Разом з тим існує велика кількість нормативних актів, в тому числі й законодавчого характеру, які містять цілий ряд  правових норм, що передбачають необхідність отримання дозволу на здійснення певних дій в інших сферах державного або суспільного життя. Загальновідомі вимоги про необхідність офіційних дозволів на проведення вибухових робіт, на відстрілювання диких тварин, на виділення земельної ділянки тощо, перелік яких можна було б продовжити.

            В цьому плані заслуговує на увагу позиція Г.Г. Месхі, який вказує на наявність «загальнодержавного інституту дозвільної системи». Проте він характеризує зазначений інститут як особливу форму здійснення соціального контролю, через яку визначені нормативно-правовими актами дії можуть здійснюватися   тільки   з   дозволу  державних органів та  під  їх  постійним наглядом [119] ).

            Необхідно зазначити, що соціальний контроль в широкому розумінні в юридичній літературі визначається в одних випадках як одна з форм управління діяльністю суспільних суб’єктів [93] ), в інших - як спосіб саморегуляції соціальної системи, яка забезпечує упоряджену взаємодію елементів, що її складають, через нормативне (в тому числі й правове) регулювання [125]  ).

            Взагалі    ж    співвідношення     між   «контролем» в тій або іншій формі та «дозволом», між «дозвільними» та «контрольними» функціями тощо заслуговує на самостійне дослідження. Можна відзначити    тільки,  що контроль   як такий об’єктивно необхідний для будь-якої   управлінської    діяльності, ця функція характерна всім державним органам [55] ). Само поняття контролю може трактуватися досить широко [164]). Уявляється, що контроль логічно передбачається в будь-якій діяльності (в тому числі й в сфері дозвільної системи), оскільки, не здійснюючи контроль, не можна забезпечити й правове регулювання в конкретній сфері.

            З погляду на викладене вважаємо за необхідне детально підійти до аналізу дозвільної системи незалежно від ’’відомчої підлеглості’’, з’ясувати, в якій сфері суспільних відносин функціонує дозвільна система, де закінчується її цілеспрямована дія, а саме головне - розглянути елементи, які її складають, через призму загальної теорії права.

            За діючою діалектичною єдністю протилежних явищ кожний дозвіл повинен кореспондуватися певній забороні, таким чином, кожній сукупності дозволів (певною мірою - дозвільній системі в цілому) повинна відповідати деяка система заборон. Враховуючи припустимість тих чи інших дій, зазначену систему, на нашу думку, можна умовно розподілити на три основні складові.

            По-перше, це сукупність абсолютно заборонених дій, здійснювати які не допускається під загрозою суворих санкцій. Їх перелік чітко визначений чинним кримінальним та адміністративним законодавством. Не можна, наприклад, отримати дозвіл на пропаганду війни, убивство людини тощо.

            По-друге, сукупність відносно або частково заборонених дій, для здійснення яких можна отримати дозвіл держави, за умови додержання певних правил.

            І останнє, сукупність не заборонених дій; в цьому плані “дозволяється    робити все, що не заборонено законом”, іншими словами, дозволено все, крім забороненого.

            Не важко помітити, що дії, які належать до другої групи наведеного розподілу, безпосередньо пов’язані із здійсненням дозвільної системи і в своїй сукупності становлять відомі межі її цілеспрямованого регулювання.

            Держава, формуючи необхідну систему заборон щодо окремих дій, здійснення яких неможливе без відповідного дозволу, тим самим зумовлює існування дозвільної системи як такої, тобто регулювання певних суспільних відносин за принципом “заборонено все, крім дозволеного”[50] ).

            Варто також зазначити, що існують окремі випадки, коли здійснення певних дій формально не заборонено законом, проте не забезпечено й правовим регулюванням, тому дозвільна система охоплює тільки ті ситуації, коли необхідність отримання офіційного дозволу в тій чи іншій формі прямо передбачена у відповідних нормативних актах.

            При цьому, як і в будь-якій іншій сфері,  виникає цілий комплекс правових відносин,  які в механізмі правового регулювання виступають в ролі головного засобу, за допомогою якого вимоги норм проводяться в життя [49] ). Значить, з цієї точки зору дозвільну систему (без урахування інших елементів) можна охарактеризувати як засновану на відповідних нормах або правилах сукупність правових відносин, які складаються з приводу здійснення державними органами дозвільної діяльності.

                        Повернемося ще раз до наведеного розподілу тих чи інших дій залежно від ступеня їх дозволеності. Безумовно, що і держава в цілому, і її окремі органи так або інакше задіяні у виконанні ряду функцій щодо кожного із зазначених напрямків. Але очевидне й те, що існують спеціальні установи, організації, основні або переважні функції яких полягають саме у здійсненні наданих їм повноважень в конкретній сфері допустимих або заборонених дій. Їх також можна умовно згрупувати залежно від зв’язку із кожним з підрозділів згаданої класифікації.

            До першого блоку слід віднести ті з них, котрі здійснюють політику покарання в разі порушення ’’абсолютних заборон’’ (прокуратура, суд, виправно-трудові установи, адміністративні комісії і т.ін.).

            До другої групи належать органи, які безпосередньо видають різні дозволи на здійснення певних дій фізичними або юридичними особами. Особливе місце в цій групі, на нашу думку, займають органи внутрішніх справ, на які покладено видачу дозволів із дуже широкого кола питань (забезпечення безпеки дорожнього руху, пожежної безпеки, дотримання паспортного режиму, правил придбання та використання зброї тощо). Проте в цій групі необхідно виділити й цілий ряд інших органів, без дозволу яких не можуть розпочатися або закінчуватись багато заходів (провадження певних видів робіт, введення в дію певних об’єктів тощо) [35] ). Це Державний комітет України по нагляду за охороною праці, Державний комітет України по стандартизації, метрології та сертифікації, Національний банк України та інші.

            Таким чином, ми досить близько підійшли до необхідної характеристики ’’органів, які видають дозволи’’, як деякої їх сукупності, яка підкоряє процеси функціонування своїх елементів якійсь загальній, єдиній меті. Оскільки державні або громадські органи виступають як певні суб’єкти соціального управління [79]), зазначену їх сукупність можна визнати суб’єктами дозвільної системи. Тобто до суб’єктів дозвільної системи слід віднести органи виконавчої влади, котрі безпосередньо здійснюють видачу певних дозволів на здійснення відносно заборонених законом дій.

            Звернімося тепер до самої характеристики їх діяльності. Загальновідомо, що управління справами всього суспільства здійснюється, головним чином й переважно шляхом державної діяльності, яка, в свою чергу, має самостійні види та їх специфічне призначення.

            Щодо дозвільної системи функції органів державного управління, як було вище сказано, знаходять своє виявлення переважно у виданні відповідних дозволів. Іншими словами, дозволяючи або забороняючи здійснювати ті чи інші дії, зазначені органи здійснюють тим самим дозвільну діяльність як одну з багатьох видів державної діяльності.

            Таким чином, як учасники суспільних відносин згадані органи з одного боку, є  суб’єктами дозвільної діяльності (маючи з цієї точки зору зовнішню відокремленість від інших категорій державних органів), а з іншого - суб’єктами права, тобто реальними учасниками певних правовідносин, які виникають з приводу безпосереднього видання відповідних дозволів. Юридична особливість останніх (щодо поведінки зазначених суб’єктів) полягає в тому, що тільки їм і нікому більше надано право офіційно дозволяти здійснення відносно дозволених дій, на ці ж органи покладено обов’язок надавати таку можливість і не перешкоджати її реалізації, якщо конкретна вимога зацікавленої особи грунтується на законі.

            Зазначені нами заборони або обмеження встановлюються державою щодо таких дій, які, хоча і є юридично допустимими, можуть заподіяти шкоду через недотримання встановлених вимог, тобто здійснюються без відповідного дозволу. Ці дії стосуються певних предметів або речовин, підприємств чи виробництв, різних виробів, створінь або процесів у сфері живої або неживої природи, а також заходів громадського характеру. Їх перелік на сьогоднішній день досить значний і залежить від певних соціальних вимог, досягнень науки та техніки, які знаходять практичне  застосування в діяльності людини. Так, наприклад в органах внутрішніх справ можна отримати дозвіл на придбання вогнепальної зброї, боєприпасів до неї і т.ін.; Національний Банк України видає дозволи на здійснення банківської діяльності і окремо - на здійснення валютних операцій; місцеві державні адміністрації видають дозволи на право торгівлі алкогольною та табачною продукцією, а також реєструють комерційні підприємства та інших суб’єктів підприємницької діяльності, що частково теж може бути елементом дозвільної системи в широкому розумінні цього поняття. Цей перелік можна продовжити, тому що багато організацій та відомств (комісії, комітети, інспекції і т.і.) в структурі органів виконавчої влади мають повноваження дозволяти або забороняти здійснення певних юридичних дій. Крім того, в Україні існує ряд організаційних структур в системі органів виконавчої влади, які здійснюють дозвільну систему внутрішньовідомчо, тобто забезпечують загальний контроль та нагляд за об’єктами дозвільної системи, здійснюють видачу дозволів на здійснення певних дій (зберігання та використання зброї, придбання боєприпасів до неї тощо) власними структурними підрозділами. В таких випадках дотримання правил дозвільної системи забезпечується самостійно, без втручання та впливу з боку інших державних органів. До таких організацій належать Міністерство Оборони України та Служба безпеки України. Ці відомства в своїй структурі мають підрозділи або органи, які контролюють додержання правил дозвільної системи на підвідомчих об’єктах своєї системи.

На нашу думку , необхідно на законодавчому рівні систематизувати перелік органів виконавчої влади, яким надано право видавати дозволи на здійснення тих чи інших дій, а також чітко визначити їх повноваження, оскільки це стосується обмеження прав та свобод громадян, і їх недостатня врегульованість може призвести до виникнення непорозумінь та порушень зазначених прав та свобод.

            Із викладеного не важко помітити, що до дозвільної системи включено те, що за своїми властивостями може становити загрозу життю та здоров’ю людини, заподіяти матеріальну, фінансову, економічну чи іншу шкоду суспільству в цілому тощо, іншими словами, в більш широкому розумінні - за здатністю завдавати певної шкоди інтересам, які захищаються законом. Так, наприклад, отруйні речовини, проникаючи в організм людини або тварини, призводять до безповоротних фізіологічних змін. Вогнепальна зброя може становити загрозу життю або тілесній недоторканності людини тощо.

            Звідси можна зробити висновок, що об’єктами дозвільної системи в широкому розумінні є дії фізичних або юридичних осіб щодо таких предметів, створінь чи процесів у сфері живої та неживої природи, а також суспільстві, неврегульоване використання або функціонування яких може завдати шкоди інтересам, які охороняються законом.

            Для аналізу правових відносин в цій сфері необхідно ще раз звернутися до існуючої взаємозалежності між забороною та дозволом. Виходячи з неї, виникнення відносин з приводу отримання відповідного дозволу повинно відштовхуватись від кореспондуючої йому заборони. Остання, таким чином, буде вихідною позицією для конструювання фактичної моделі дозвільних правовідносин.

            Існування забороняючих норм, які встановлюють обов’язок утримання від певної поведінки без офіційного дозволу, спонукає зацікавлених осіб до звернення в той чи інший орган з відповідною заявою про його видання. Такі дії мають значення юридичного факту для виникнення правовідносин між заявником та органом виконавчої влади з приводу задоволення зазначених вимог, оскільки тут ми маємо засновані на законі права та обов’язки, що кореспондуються.

            Проте дозвіл не може видаватися автоматично лише на тій підставі, що дотримуються передбачені конкретними правилами формальності. Під час розгляду цього питання державний орган має право і зобов’язаний врахувати деякі обставини, котрі відносяться як до об’єкту, так і до суб’єкта поведінки, на котру видається дозвіл: по-перше, встановити відповідність встановленим правилам заявлених вимог на певні дії, а також допустимість останніх згідно з чинним законодавством і, по-друге, з’ясувати наявність у особи необхідних умов та можливостей для реалізації права, що їй надається, без заподіяння шкоди суспільним інтересам, шляхом підтвердження їх відповідними документами. Дозвіл компетентного органу, базуючись на чинних правилах і нормах, є правозастосовним актом і в такому значенні, на нашу думку, стоїть поряд з іншими актами державного управління.

            Разом з тим виданий дозвіл не знімає всіх обмежень з приводу подальшої поведінки фізичної чи юридичної особи, тобто не дає повної волі у виборі засобів для здійснення одержаного права, а зобов’язує діяти в рамках, обумовлених цим актом. Із сказаного можна зробити висновок, що дозвіл має двуєдиний характер, оскільки з одного боку, він видається зацікавленій особі тільки з умовою (за наявності певних обставин), а з іншого - тільки під умовою (щодо поведінки, яка дозволяється, що є однією з специфічних рис правовідносин, які характеризуються (відзначена різниця в термінології значення не має). Отриманий дозвіл в подальшому є способом реалізації зафіксованих повноважень, оскільки породжує юридичне право, тобто міру можливої та дозволеної поведінки, і з свого боку відіграє роль юридичного факту для виникнення подальших правовідносин між правоспроможною особою і зобов’язаним щодо неї органом.

            На боці особи, таким чином, виникає засноване на законі право вимагати від інших контрагентів виконання зазначених у дозволі умов з приводу об’єктів, на які спрямовується дозволена діяльність, а у випадку відмови чи ухилення останніх від задоволення даної вимоги - право на оскарження і примусове виконання покладених на них обов’язків шляхом звернення до вищестоящих органів чи суду.

            Все сказане можна охарактеризувати в широкому розумінні як дозвільний порядок надання відповідних прав на здійснення відносно дозволених законом дій, а порядок - як самостійний інструмент управлінського впливу, через який встановлюються певні рамки поведінки.

            Таким чином, наведений функціональний аналіз окремих елементів дозвільної системи дозволяє уявити її у широкому розумінні цього поняття як об’єктивно існуючу і наділену певними якісними характеристиками сукупність правових відносин, які виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, а також суб’єктами державного управління і іншими контрагентами - з іншого, і спрямовані на реалізацію суб’єктивних прав з приводу здійснення відносно дозволених законом дій щодо таких предметів, створінь чи процесів у природі чи суспільстві, неврегульоване використання або функціонування яких може завдати шкоди державним або суспільним інтересам.

            Органи внутрішніх справ, як специфічні органи виконавчої влади, також наділені певними повноваженнями щодо видачі дозволів з окремих питань, які ми відносимо до дозвільної системи в широкому розумінні. Так, відділи віз і реєстрації видають дозволи на проживання та пересування по території України іноземних громадян та осіб без громадянства, підрозділи Державтоінспекції видають громадянам посвідчення на право керування транспортними засобами, які також є свого роду дозволами, тощо. Однак предметом нашого дослідження є дозвільна система у вузькому розумінні, встановлена на предмети та речовини, безконтрольне придбання, зберігання та використання яких може потягти серйозні негативні наслідки та шкоду громадським і державним інтересам. Для забезпечення здійснення такої системи в органах внутрішніх справ створено спеціальну самостійну службу, організацію, функції та повноваження якої детально буде розглянуто нижче.

            В постанові Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576, що затвердила Положення про дозвільну систему [32]  ), дано визначення цієї системи як особливого порядку виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. На нашу думку, це і є визначення дозвільної системи у вузькому розумінні, проте воно не відображає роль та місце органів внутрішніх справ у її здійсненні.

            В деяких спеціальних публікаціях та спеціальних відомчих документах органів внутрішніх справ було сформульовано декілька визначень дозвільної системи, але вони були відомі лише обмеженому колу осіб, оскільки до прийняття зазначеного Положення всі матеріали, які її стосувалися, були закриті для широкого вжитку. Користуватися ними могли тільки ті, хто мав спеціальний допуск до державної таємниці. І все-таки в цих матеріалах не зовсім повно було відображено об’єм суспільних відносин, які охоплюються поняттям дозвільної системи, тому що в них мова йшла переважно про діяльність органів внутрішніх справ по забезпеченню додержання правил зазначеної системи, яка є тільки складовою частиною широкої за змістом організаційно-правової діяльності цих органів.     

            Ми вважаємо, що основна відмінність між дозвільною системою у широкому і у вузькому (або власному, спеціальному) розумінні полягає у об’єктах, щодо яких вона здійснюється. Їх повний перелік наведено у згаданому Положенні про дозвільну систему і буде проаналізовано пізніше. Всі ж інші випадки, коли законодавством передбачається отримання дозволу в тому чи іншому вигляді, ми відносимо до дозвільного порядку здійснення певних дій.

            Таким чином, дозвільну систему у вузькому розумінні, яку здійснюють органи внутрішніх справ, можна визначити як організаційно-правову діяльність щодо забезпечення встановленого порядку управління, громадського порядку та громадської безпеки, що реалізується шляхом контролю та нагляду за додержанням загальнообов’язкових правил відкриття та функціонування суворо визначених об’єктів господарювання, виготовлення, придбання, реалізації, обліку, зберігання, перевезення, використання та знищення предметів і речовин, незаконне використання яких може завдати значної шкоди громадським та державним інтересам, а також безпосередньо життю та здоров’ю громадян. Думається, що наведене визначення в цілому відображає найбільш характерні особливості дозвільної системи. При цьому видача самого дозволу буде одним з елементів багатогранної діяльності, пов’язаної із її здійсненням.

            Отже, дозвільну систему можна розглядати в двох площинах. З одного боку, це, так би мовити, “дозвільний порядок”, який регламентує певні юридичні дії, що здійснюються різними суб’єктами, з іншого - специфічна діяльність органів внутрішніх справ з організації нагляду за здійсненням спеціальних правил функціонування деяких об’єктів господарювання, а також поводження з предметами та речовинами підвищеної небезпеки, безконтрольне зберігання та використання яких може завдати суттєвої шкоди суспільним інтересам.

            Значення дозвільної системи обумовлюється, головним чином, характером об’єктів, щодо яких її здійснюють органи внутрішніх справ. Як зазначалося, це зброя різних видів, вибухові матеріали, склади та сховища, де вони зберігаються, стрілецькі тири, стенди тощо. Всі ці об’єкти становлять потенційну небезпеку для людей, їх життя та здоров’я, а також навколишнього середовища. Вони є джерелами підвищеної небезпеки відповідно до норм цивільного права, реалізація права власності на них має певні обмеження. Саме цим пояснюється необхідність встановлення і чіткого функціонування системи державного контролю за використанням зазначених об’єктів, основний тягар якого покладається на органи внутрішніх справ.

            Події в різних “гарячих точках” планети, численні повідомлення засобів масової інформації про вчинення терористичних актів та інших небезпечних злочинів досить яскраво свідчать про те, до чого може призвести безконтрольне володіння об’єктами, на які поширюється дозвільна система, особливо це стосується зброї та вибухових матеріалів. В наш час на обліку в органах внутрішніх справ України перебуває велика кількість об’єктів дозвільної системи, причому, вона постійно збільшується. Зокрема, Верховною Радою України розглядається питання про спрощення порядку продажу зброї населенню, позитивне вирішення якого викличе значний зріст числа громадян-власників вогнепальної зброї. Все це вимагає від органів внутрішніх справ забезпечення чіткого і неухильного виконання всіх вимог законодавчих та інших нормативних актів, які регулюють порядок функціонування таких об’єктів.

            Значення дозвільної системи найбільш виразно виявляється у завданнях, які покладаються на органи внутрішніх справ у зв’язку із її здійсненням. Відповідно до чинного законодавства до них належить: попередження порушень правил придбання, обліку, зберігання, перевезення, використання та знищення предметів і речовин, щодо яких встановлено особливий режим реалізації права власності; недопущення використання підконтрольних об’єктів та предметів не за призначенням, із злочинною чи іншою протиправною метою; запобігання крадіжкам та втраті предметів і речовин, на які встановлено дозвільну систему; застосування до порушників правил дозвільної системи передбачених законом заходів адміністративного впливу. Як видно із сказаного, основне значення діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи полягає у її профілактичній спрямованості. При цьому мається на увазі попередження не тільки і не стільки адміністративних правопорушень, а й багатьох злочинів, на що звертається увага в кримінологічній літературі [89]  ).

             Крім цього, варто звернути увагу також на значення дозвільної системи для забезпечення нормальної діяльності самих органів внутрішніх справ по виконанню своїх завдань та функцій. Мається на увазі забезпечення особистої безпеки працівників міліції, які виїжджають на затримання правопорушників, розв’язання різних побутових чи інших конфліктів тощо. З цією метою в чергових частинах органів внутрішніх справ ведуться облікові картки володільців вогнепальної, газової, пневматичної та холодної зброї, що дозволяє співробітникам одержати відповідну інформацію і належним чином підготуватися до виконання своїх обов’язків.

            Сказане свідчить про те, що дозвільна система, яку здійснюють органи внутрішніх справ, відіграє важливу роль в їх повсякденній, безперервній діяльності по охороні правопорядку і боротьбі з правопорушеннями, і ця роль має тенденцію до постійного зростання.