2.1. Організація діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи

            Діяльність органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи досить складна і різноманітна як і будь-яка управлінська діяльність. Сутність її полягає у розробці та втіленні в життя комплексу заходів, спрямованих на

недопущення шкоди, яку може бути заподіяно громадським та державним інтересам, власності, особистій безпеці громадян внаслідок безконтрольного володіння і використання об’єктів, на які поширюється зазначена система. Ця діяльність будується відповідно до завдань, що ставляться перед органами внутрішніх справ різними нормативними актами. Основними з них є:

            1) здійснення систематичного контролю за додержанням правил виготовлення, зберігання та використання предметів (речовин), на які поширюється дозвільна система, попередження та припинення порушень її правил;

            2) перевірка осіб, які оформляються на роботу, пов’язану з використанням, зберіганням, виготовленням та перевезенням зазначених предметів і (речовин), а також організація контролю за такими особами;

            3) підготовка і своєчасне проведення профілактичних заходів по недопущенню крадіжок (втрат) зброї, боєприпасів та інших предметів та речовин, на які поширюється дозвільна система, запобігання випадкам протиправного їх використання;

            4) виявлення і усунення (нейтралізація) причин та умов, що сприяють порушенням правил дозвільної системи;

            5) вжиття до порушників правил дозвільної системи передбачених  законодавством заходів впливу.

            Як  форма об’єднання сил  та засобів (відповідних служб) органів внутрішніх справ організація за своїм змістом  становить відповідну побудову апаратів конкретної служби, тобто її структуру. Органи внутрішніх справ організують роботу по здійсненню дозвільної системи через структурні підрозділи адміністративної служби міліції:

відділ дозвільної системи Головного управління адміністративної служби міліції МВС України, управління (відділи) адміністративної служби міліції управлінь(головних управлінь) МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, в складі яких створено відділення (групи) дозвільної системи, управління внутрішніх справ на транспорті, відділ по організації роботи органів внутрішніх справ на закритих об’єктах, міськрайліноргани внутрішніх справ, старших інспекторів, інспекторів дозвільної системи  в міськрайорганах, а також дільничних  інспекторів міліції.

            Діяльність по здійсненню дозвільної системи зазначеними підрозділами складається з ряду напрямків, до основних з яких належать:

      оформлення та видача відповідних дозволів;

      підготовка та ведення документації на об’єкти  дозвільної системи;

      проведення планових та позапланових перевірок об’єктів;

      організація профілактики порушень правил дозвільної системи;

      організація та здійснення прийому громадян, розгляд та перевірка їх заяв, скарг;

здійснення взаємодії з іншими службами органів внутрішніх справ, а також з іншими державними органами та громадськими організаціями;

      аналіз стану роботи на закріплених підприємствах та в установах;

      складання звітів, інформацій і т і.

            Концентровано процес управління проявляється в управлінському рішенні, тобто функції державного управління взагалі і ті, що виконуються органами внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи, зокрема, реалізуються, частіш за все, шляхом прийняття та реалізації управлінських рішень.

            Щодо сутності «управлінського рішення» в науці адміністративного права немає єдиної позиції, в літературі здебільшого висловлюються різні погляди на співвідношення управлінських рішень і актів управління. Традиційно акти управління розглядались як юридична форма, так би мовити,  правова   «оболонка»    управлінських  рішень,  тобто акт управління є одним з юридичних варіантів управлінського рішення    [151, 59, 65] ). В.М. Манохін вважає, що акт управління - це дія апарату управління,  і  що вона здійснюється в установленій законом правовій формі [148] ), тобто пріоритет надається дії, а не формі. Останім часом все частіше   висловлюється думка, що акти управління і управлінські рішення мають як спільні риси, так і відмінності. Зокрема, Л.В. Коваль вважає, що на відміну від юридичних актів управління, управлінські рішення можуть мати будь-яку документальну форму, діапазон їхньої дії більш обмежений порівняно з державними актами, невиконання актів управління може тягти за собою застосування юридичних санкцій, оскарження яких також передбачено законодавством. Рішення ж управлінське немає ніяких спеціальних засобів захисту, крім права «загальної скарги» [96]  ).

            Варто зазначити, що в перекладі з латини «actus» буквально означає вчинок, дію  [169]  ), однак термін  «акт»  в юридичній практиці одержав багато смислових відтінків, в тому числі і як рішення, документ, що має юридичне значення. Тому, на думку дисертанта, варто погодитися з позицією Л.В. Коваля про безперспективність розшарування двох сторін одного і того ж явища.

            Актам державного управління властивий ряд характерних рис або ознак. Перш за все, це офіційні рішення, які видаються органами виконавчої влади або посадовими особами від імені держави. Такі рішення завжди є підзаконними, тобто вони видаються на основі і на виконання актів законодавчого характеру. Акт управління завжди має владно-імперативний характер, в ньому виявляється воля органу виконавчої влади або посадової особи. Для видання цих актів встановлено спеціальну процедуру прийняття та форму. Нарешті, видання акта управління завжди тягне юридичні наслідки, під якими розуміється виникнення, зміна або припинення правовідносин.

            Таким чином, в нашому розумінні акт державного управління - це офіційне, підзаконне, владне рішення органу виконавчої влади або його посадової особи, прийняте в межах їх компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і яке тягне юридичні наслідки, тобто це і є управлінське рішення.

Розробка й прийняття управлінських рішень є одним з найбільш відповідальних видів робіт, які виконують в процесі управління керівники та інші посадові особи органів внутрішніх справ. Кожна практична дія органу внутрішніх справ розпочинається з прийняття певного рішення, яким визначається безперервний ланцюг заходів щодо його реалізації. Якість управлінських рішень впливає на весь хід процесу управління, кінцеві результати оперативно-службової діяльності. Вся різноманітність управлінських рішень, які приймаються на різних рівнях  управління органами внутрішніх справ, повинна відповідати певним загальним вимогам. До них, на думку дисертанта, належать такі:

          - управлінські рішення мають бути обгрунтованими, об’єктивними, враховувати всі особливості ситуації, відповідати конкретним  умовам, поставленим цілям і можливостям їх досягнення;

            - управлінські рішення повинні  відповідати вимогам законодавчих актів, наказів МВС, інструкцій і настанов;

            - управлінські рішення повинні прийматись у межах компетенції суб’єкта управління, тобто відповідати функціональним обов’язкам посадової особи, що їх приймає;

            - управлінські рішення мають бути своєчасними, запізніле рішення, як і передчасне, знижує ефективність управління і може призвести до негативних наслідків;

           - управлінське рішення є результатом творчої роботи, воно вимагає           наукового підходу, має бути лаконічним і послідовним, зрозумілим для виконавця і не суперечити раніше прийнятим рішенням або виключати їх;

- управлінські рішення мають прийматися із дотриманням встановленої форми (як письмової, так і усної). Письмові рішення повинні мати назву, номер, дату видання, підписи, штампи, печатки тощо;

            -  письмові управлінські рішення повинні бути юридично обгрунтованими, тобто містити посилання на конкретний законодавчий чи інший нормативний акт, на виконання якого вони видаються, його статті, частини, пункти, і т. і.;

            - управлінські рішення в органах внутрішніх справ повинні  прийматися в установленому процедурному порядку, який регламентується відповідними нормативними актами.

            Процес підготовки і прийняття управлінських рішень проходить у декілька етапів.

            Прийняттю обгрунтованих управлінських рішень передує збір, обробка та аналіз необхідної інформації, тобто ця діяльність пов’язана з вивченням та оцінкою оперативної обстановки. При цьому в першу чергу необхідно виходити з вимог нормативних актів, які регулюють питання дозвільної системи. В  процесі аналізу оперативної обстановки враховується також загальна оцінка та стан функціонування об’єктів дозвільної системи в конкретному регіоні  (районі, місті, адміністративній дільниці), кількість об’єктів дозвільної системи, наявність мисливської зброї у населення, кількість правопорушень, вчинених з використанням зброї, вибухових матеріалів та інших предметів, а також розкрадань з об’єктів дозвільної системи. Крім того, враховується й штатна кількість працівників дозвільної системи в області, районі, їх функціональна завантаженість, кількість дільничних інспекторів, оперативних працівників карного розшуку та ДСБЕЗ, інших служб органів внутрішніх справ.

            Оскільки в здійсненні дозвільної системи беруть участь різні служби та підрозділи органів внутрішніх справ, для координації їх спільної діяльності, визначення конкретних завдань та функцій необхідні керівні вказівки МВС України. Міністерство внутрішніх справ  України, як зазначалося, з питань здійснення дозвільної системи приймає рішення, обов’язкові не тільки для органів внутрішніх справ, але й для всіх суб’єктів, діяльність яких пов’язана з об’єктами дозвільної системи. З цих питань МВС України видає накази, інструкції, вказівки, настанови тощо.

            Рішення місцевих органів внутрішніх справ з питань здійснення дозвільної системи умовно можна розділити на чотири групи:

            1) рішення, які приймаються з приводу видачі дозволів на придбання, зберігання та перевезення вогнепальної та холодної зброї, вибухових матеріалів, виготовлення печаток та штампів, відкриття та функціонування інших об’єктів дозвільної системи;

            2) рішення, пов’язані із здійсненням контролю за об’єктами дозвільної системи (акти перевірок, надання згоди на укладання трудового договору з певною особою, вказівки (пропозиції) про усунення причин та умов порушень правил дозвільної системи тощо);

            3)  рішення про застосування заходів адміністративного припинення в разі виявлення порушень правил дозвільної системи. До них належать рішення про анулювання дозволів (ліцензій), виданих на придбання, перевезення, виробництво, реалізацію, ремонт та функціонування об’єктів дозвільної системи; закриття об’єктів дозвільної системи з послідуючою забороною їх функціонування; вилучення предметів (речовин), з якими пов’язане порушення, тощо;

            4) рішення (постанови) про застосування адміністративних стягнень до порушників правил дозвільної системи.

            Необхідно зазначити, що з приводу порушень правил дозвільної системи органи внутрішніх справ приймають і інші рішення - про порушення кримінальної справи та провадження по ній, однак ці рішення видаються в процесі здійснення кримінально-процесуальної діяльності і тому, звісно, предметом цього дослідження бути не можуть.

            Прийняттям відповідних рішень процес управління не закінчується. Якщо рішення прийняте, але не виконане, незалежно від того, наскільки воно правильне і своєчасне, проведена робота виявляється марною. Тому основним етапом процесу управління слід визнати організацію виконання управлінських рішень. Цей етап досить складний, він включає в себе з’ясування і конкретизацію рішення, підбір, інструктаж і навчання виконавців, забезпечення їх діяльності та взаємодії, контроль і облік, корегування в разі необхідності рішення в процесі виконання і прийняття нових рішень з метою виконання попередніх, оскільки процес управління здійснюється безперервно, підведення підсумків виконання рішень.

            Ефективність діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи багато в чому залежить від правильного планування роботи. План є специфічним видом управлінського рішення, в ньому відображаються загальні цілі та заходи, потрібні для їх досягнення [55] ). Рішення, які приймаються в процесі здійснення дозвільної системи, знаходять своє відображення  в перспективних та поточних планах, Такі плани складаються в МВС України, УМВС, УВСТ, в міських (районних), а також транспортних органах внутрішніх справ та в апаратах адміністративної служби міліції, що до них входять. У випадках, коли для здійснення окремих заходів необхідно залучити інші державні органи та громадські формування, вони можуть включатися до комплексних планів профілактики правопорушень відповідного регіону. Після розробки плану та його схвалення шляхом офіційного затвердження організується діяльність апаратів дозвільної системи, дільничних інспекторів міліції, співробітників інших служб органів внутрішніх справ та громадськості по виконанню намічених заходів.

Управлінський вплив неможливий без такої необхідної функції управління як контроль. В свою чергу контроль як функція управління полягає у спостереженні за діяльністю об’єкта і в перевірці її відповідності управлінським рішенням (нормативним актам,  планам тощо)  і  тою чи іншою мірою завжди доповнюється управляючим впливом з боку суб’єкта, який його здійснює. Протікаючи одночасно з виконанням команд управління, контроль забезпечує взаємодію елементів системи управління та її динамічність, а головне - зворотні зв’язки, тобто надходження освідомлюючої інформації про стан справ на підконтрольних об’єктах   до суб’єкта управління.

Облік одночасно є сукупністю певних відомостей і управлінським процесом, а також функцією,  яка якнайчастіше пов’язана з функцією контролю. На практиці облік та контроль настільки взаємопов’язані, що точніше буде казати про єдину функцію контролю та обліку. Але в процесі обліку якість роботи об’єктів контролю не оцінюється. Це - завдання контролю, який передбачає отримання і аналіз не тільки кількісної, але й якісної інформації, констатацію виконання або невиконання конкретних рішень, з’ясування причин виявлених порушень. Відомості, одержані в процесі контролю та обліку, є не що інше, як інформація про режим функціонування системи управління, про ефективність зусиль, які вживаються виконавцями. Контроль і облік мають величезне значення для органів внутрішніх справ, а особливо з питань, що стосуються здійснення дозвільної системи.

 Важливим напрямком в організації діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи є проведення широких профілактичних заходів, сутність яких полягає в недопущенні порушень правил дозвільної системи, котрі призводять до різних шкідливих наслідків, в тому числі скоєння особливо тяжких злочинів із застосуванням або використанням  предметів та речовин, на які поширюється дозвільна система. Зміст профілактичної роботи визначається на основі аналізу обстановки на об’єктах, що характеризує стан дотримання правил дозвільної системи. З метою попередження порушень цих правил керівні працівники органів внутрішніх справ запрошують до себе представників адміністрації підприємств, установ і організацій, на об’єктах яких виявлено суттєві недоліки, і проводять з ними, а також з особами, безпосередньо відповідальними за порядок зберігання, обліку, використання і перевезення предметів та матеріалів, на які встановлено дозвільну систему, наради, бесіди, заняття. Успішному проведенню профілактичних заходів значною мірою сприяє тісна взаємодія з органами освіти, військовими комісаріатами, комітетами товариств сприяння обороні України, громадськістю.

Значна роль в профілактиці порушень правил дозвільної системи належить узгодженим діям працівників дозвільної системи з іншими службами органів внутрішніх справ. Взаємодія з апаратами карного розшуку, ДСБЕЗ, боротьби з організованою злочинністю може здійснюватись шляхом використання їх оперативних можливостей для виявлення порушень. Слідчі, виконуючи слідчі дії, можуть виявляти громадян, які незаконно зберігають предмети та матеріали, на які встановлено дозвільну систему. Працівники ДАІ, перевіряючи автотранспорт на шляхах, виявляють випадки порушень правил перевезення цих предметів та матеріалів, а працівники органів внутрішніх справ на транспорті - порушення правил їх перевезення залізницями, водним та повітряним транспортом.

Здійснюючи профілактичні заходи, працівники органів внутрішніх справ виявляють і вилучають у населення зброю, боєприпаси, вибухові матеріали, сильнодіючі отруйні, наркотичні та радіоактивні речовини, печатки і штампи, що зберігаються незаконно. Так, працівниками органів внутрішніх справ в Харківській області в 1995 р. було вилучено 628 одиниць зброї, 47 гранат, 5460 гр. вибухових речовин, в 1996р. відповідно 707, 30 і 7850,  в 1997 - 889, 121 і 300645, а також 223 снаряди, 268 мін та 27765 патронів, у 1-му півріччі 1998 р. - 597 одиниць зброї, 35 гранат, 2986 інших боєприпасів, 5200 гр. вибухівки. Подібні дані характеризують також діяльність органів внутрішніх справ в Полтавській та Сумській областях.

 Для виявлення таких предметів та речовин, а також добиваючись їх добровільної здачі, співробітники органів внутрішніх справ використовують допомогу позаштатних працівників, громадськості. Організація цієї роботи вимагає здійснення різноманітних і умілих дій, наприклад, виступів перед населенням, в засобах масової інформації, проведення роз’яснювальної роботи з різними категоріями громадян тощо.

Виступи   по   радіо,   в   трудових   колективах,   по   телебаченню,   в пресі   можуть   торкатися   різних   напрямків  здійснення  дозвільної системи:   правил   зберігання   мисливської зброї, що є у власності громадян, пояснення небезпечності вибухових матеріалів, сильнодіючих ядовитих та радіоактивних речовин, які за яких-небудь обставин можуть опинитися у громадян, відповідальності за правопорушення у цій сфері тощо. Певні позитивні наслідки дає проведення місячників добровільної здачі зброї. Завдяки таким заходам покращується  криміногенна обстановка, з обігу вилучається значна кількість незареєстрованої зброї. Так в 1995 р. в Харківській області добровільно здано 412 одиниць такої зброї, в 1996 - 391, в 1997 р. -346, в І-му півріччі 1998 р. - 259; в Полтавській області: в 1995 р. - 223, в 1996 р. - 191, в 1997 р. - 222, в І-му півріччі 1998 р. - 93; в Сумській області: в 1995 р. - 342, в 1996 р. - 267, в 1997 р. - 332, в І-му півріччі 1998 р. - 160.

Важливе значення в профілактиці порушень правил дозвільної системи має виявлення і усунення (нейтралізація) причин та умов, які їм сприяють. На органи внутрішніх справ безпосередньо покладено обов’язок щодо контролювання за дотриманням посадовими особами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, господарських об’єднань і громадянами встановленого порядку виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення і використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття та функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система. Органи внутрішніх справ можуть вимагати від керівників підприємств, установ та організацій, де є об’єкти дозвільної системи, вжиття конкретних заходів для усунення порушень її правил, а також їх причин та умов. Щодо таких об’єктів дозвільної системи як протиградні установки, наркотичні засоби, радіоактивні, сильнодіючі отруйні речовини І-ІІ класу безпечності, збудники інфекційних захворювань І-ІІ групи патогенності і токсини, сховища, склади і бази, де вони зберігаються, постійні місця поховання радіоактивних відходів (спеціальні комбінати), а також організації, що займаються збутом наркотичних засобів, радіоактивних, сильнодіючих і отруйних речовин, і лабораторії, що проводять аналізи цих засобів і речовин, працюють із збудниками інфекційних захворювань І-ІІ групи патогенності і токсинами, в органах внутрішніх справ ведеться списочний облік за їх  місцеперебуванням.

Отже, за своїм змістом організація діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи включає в себе як видачу відповідних дозволів, так і реалізацію комплексу управлінських рішень, які забезпечують повноту обліку об’єктів дозвільної системи, чітке додержання норм та правил виробництва, перевезення, реалізації, функціонування, зберігання та використання предметів і речовин зазначеної категорії.