1.3.  Проблеми правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи

Здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи досить часто пов’язане із обмеженням прав громадян та інших суб’єктів права у зв’язку з чим важливо забезпечити неухильне дотримання законності, тобто виконання приписів правових норм, які регулюють зазначену діяльність. З метою всебічного дослідження цієї діяльності необхідно, на нашу думку, детальніше розглянути систему її правового регулювання, оскільки останнім визначаються нормативні підстави здійснення дозвільної системи.

В загальній теорії права під правовим регулюванням розуміється сукупність різноманітних форм і засобів юридичного впливу  держави на поведінку учасників суспільних відносин, який здійснюється з метою підкорити цю поведінку встановленому в суспільстві правопорядку [78] ). За його допомогою досягаються встановлення і організація процесу реалізації прав та юридичних обов’язків різними суб’єктами суспільних відносин.

Таким чином, можна зробити висновок, що під правовим регулюванням діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи слід розуміти комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає їх права та обов’язки в зазначеній сфері, а також порядок реалізації останніх.

Основними елементами системи правового регулювання є, перш за все, норми права, тобто загальнообов’язкові, формально-визначені правила поведінки, які походять від держави і нею охороняються.

Норми права, які регулюють здійснення дозвільної системи, утворюють певний правовий інститут, оскільки вони об’єднанні єдиним предметом регулювання, мають єдину мету - закріпити порядок функціонування об’єктів дозвільної системи, тобто встановити певні загальнообов’язкові правила її здійснення. Зазначені правила становлять частину права взагалі, переважно таких його галузей як цивільне, адміністративне, трудове, кримінальне та інші і виступають необхідним і досить важливим організаційно-правовим інструментом. Без їх регулюючого чи охоронного впливу неможливо організувати правильне здійснення дозвільної системи, додержання вимог безпеки, режиму функціонування та охорони об’єктів дозвільної системи, а в цілому - більш раціональне її здійснення. Змістом загальнообов’язкових правил визначаються рамки необхідної поведінки працівників підприємств, на які поширюється дозвільна система, їх керівників, громадян, представників контрольно-наглядових органів, громадських об’єднань, котрі займаються підприємницькою діяльністю. Правила наділяють зазначених суб’єктів правами і встановлюють для них обов’язки щодо належного здійснення дозвільної системи, а також передбачають гарантії реалізації цих прав та обов’язків. Іншими словами, завдяки впливу цих правил утворюється належний правовий режим в сфері дозвільної системи, який відповідає інтересам держави, підприємств, установ, організацій і громадян.

Загальнообов’язковим правилам здійснення дозвільної системи властиві певні ознаки, специфічні риси, що дозволяє виділити такі правила в окрему групу. Головна особливість зазначених правил полягає в тому, що вони містять в собі санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення. Їх дотримання забезпечується застосуванням усіх видів юридичної відповідальності - дисциплінарної,  майнової (матеріальної), кримінальної, проте головну роль в їх реалізації виконує саме адміністративна відповідальність. Для забезпечення виконання загальнообов’язкових правил застосовуються всі види адміністративного примусу - адміністративні стягнення, адміністративно-запобіжні заходи та заходи припинення.

Особливістю загальнообов’язкових правил слід визнати також наявність в їх масі численних норм техніко-юридичного характеру, котрі визначають порядок використання об’єктів дозвільної системи. Наприклад, правила створення та утримання штемпельно-граверних майстерень, порушення яких тягне накладення на посадових осіб адміністративних стягнень, нормативними актами взагалі не встановлюються, тобто це майже чисто технічні норми. Проте їх виконання або невиконання порушує суспільні інтереси, тому держава надає їм обов’язковий характер, забезпечуючи їх дотримання. Включення тієї чи іншої технічної норми до змісту норми права та надання їй таким чином загальнообов’язкового характеру означає, що виконання цієї технічної норми стає тією належною поведінкою, до якої закликає держава. ЇЇ дотримання є юридичним обов’язком суб’єкта, а порушення тягне за собою, як і недотримання юридичного обов’язку, застосування заходів відповідальності [161, 145, 92] )

До особливостей загальнообов’язкових правил в дозвільній системі необхідно віднести і їх конкретизуюче призначення, тобто переважно підзаконний характер правових актів, в яких встановлюються ці правила.

На нашу думку, важливо відокремити загальнообов’язкові правила здійснення дозвільної системи від інших загальнообов’язкових правил - землекористування, охорони навколишнього середовища, користування різними видами енергії, стандартизації тощо, які також поширюються на об’єкти цієї системи, проте їх приписи спрямовані на охорону об’єктів, котрі мають                загальногосподарче значення, в здійсненні дозвільної системи вони знаходять своє виявлення лише частково. Загальнообов’язкові правила здійснення дозвільної системи регулюють суспільні відносини, котрі складаються виключно або ж переважно з приводу виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система.

Підсумовуючи сказане, загальнообов’язкові правила здійснення дозвільної системи можна визначити як приписи правових та техніко-юридичних норм, які встановлюються та охороняються державою для закріплення та регулювання суспільних відносин, що виникають і розвиваються в процесі здійснення дозвільної системи, з метою забезпечення громадського порядку та безпеки.

Більшість правил як обов’язкових для виконання приписів багаторазового застосування міститься в нормативно-правових актах різного рівня та юридичної сили. Це офіційні документи, результат правотворчості компетентного державного органу. Техніко-юридичні норми (їх технічна частина) може міститися в різних інструктивно-методичних документах, які не є юридичними актами, санкції ж за їх порушення завжди встановлюються нормативно-правовими актами.

Правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи забезпечується значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками - назвою, юридичною силою, порядком прийняття, набрання чинності та дії тощо.

Правова основа дозвільної системи, яка склалася на сьогоднішній день, мала відчутний вплив, по-перше попереднього законодавства, яке довгий час діяло на території УРСР, по-друге, останнім часом значною мірою  відчутно вплив міжнародного права і, по-третє вплив тих змін, котрі проходять в економічній, політичній та інших сферах життя України [134]  )

І.Г. Кириченко в уже згадуваній книзі прослідкував процес побудови правової бази дозвільної системи в СРСР. С.Д. Подлінєв у своєму посібнику дослідив побудову правової бази в УРСР, а також зробив спробу проаналізувати існуючу на той час правову базу дозвільної системи в Україні. Але його розуміння здійснення дозвільної системи досить розширене і виходить за межі, які нас цікавлять. Тому, не повторюючи попередніх досліджень, спробуємо самостійно визначити правове поле діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи в сучасних умовах.

Велике значення для розвитку системи нормативних актів України мало прийняття Верховною Радою 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України [3] ) . Точніше кажучи, сама Декларація не є нормативним актом, це урочисте проголошення державою загальнополітичних принципів та намірів. Однак з прийняттям Декларації на порядок денний постали проблеми прискорення процесу підготовки проекту нової Конституції, розробки і прийняття пакету законів, які б регулювали багатогранну діяльність різних органів державної влади, приведення чинних нормативних актів суверенної держави у відповідність до вимог часу.

Після прийняття Декларації про державний суверенітет України Верховною Радою було проведено значну законотворчу роботу, результатом якої стало створення практично нового законодавства, в тому числі того, що регулює повноваження органів внутрішніх справ по охоронні правопорядку та боротьбі з правопорушеннями.

В правовому регулюванні діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи важливу роль відіграють норми Конституції України [1] ), перш за все ті, які встановлюють принципи діяльності державних органів та їх посадових осіб (законність, гуманізм, гласність тощо), права та обов’язки громадян (право на життя, на недоторканість особи, власність, оскарження неправомірних дій державних органів та посадових осіб, обов’язок дотримуватися Конституції та законів України, поважати права та законні інтереси інших осіб тощо) та ін. В Конституції України закріплено положення про те, що її норми є нормами прямої дії, тобто вони мають застосовуватися безпосередньо, незалежно від того, чи внесено зміни до відповідних нормативних актів; в разі їх невідповідності нормам Конституції застосовуються останні. Новою Конституцією України значно розширено можливості громадян для захисту своїх прав і свобод від свавілля державних органів та посадових осіб, в разі використання всіх національних засобів правового захисту громадяни можуть звертатися до відповідних міжнародних судових установ чи інших міжнародних організацій. В Конституції по-новому вирішено також ряд питань організації та функціонування різних державних органів. Зрозуміло, що Конституція безпосередньо діяльність органів внутрішніх справ в зазначеній сфері не регулює. Вона становить базу для прийняття інших законів та підзаконних актів, що підкреслює значимість Конституції в системі правового регулювання правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ [151] ).

Центральне місце в механізмі правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи займають закони та інші законодавчі акти України. Причому, їх значення в ході становлення правової держави має постійно зростати, оскільки верховенство закону є невід’ємною ознакою останньої. Верховенство закону виявляється, перш за все, в суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, оскільки закони (після Конституції) мають найвищу юридичну силу. Закони приймаються Верховною Радою України, а також всеукраїнським референдумом. І в першому, і в другому випадку в законі висловлюється воля народу, тому що Верховна Рада і тільки вона може виступати від імені всього народу України, на чому наголошувалося в Декларації про Державний суверенітет України. Закони регулюють найважливіші питання державного та суспільного життя, їх норми складають серцевину, фундамент формування і розвитку інших адміністративно-правових норм [142] ).

Підкреслюючи значення закону в системі правового регулювання, необхідно мати на увазі, що термін  “закон” в цьому випадку вживається як узагальнююче поняття. Під ним розуміють всі нормативні акти, які мають силу закону, або, іншими словами, законодавчі акти. До них належать, крім власне законів, основи законодавства, кодекси, статути, положення та інші акти, які приймаються Верховною Радою України (наприклад, Основи законодавства про охорону здоров’я, Кодекс про адміністративні правопорушення, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ тощо). Певний час видавати законодавчі акти мав право Кабінет Міністрів України. Мається на увазі делегування Верховною Радою права на видання ним з листопада 1992 року до травня 1993 року декретів, яким згідно з попередньою Конституцією України надавалася сила законів. Разом з тим декрети Кабінет Міністрів міг ухвалювати з чітко визначених питань, в основному в сфері господарських відносин. Таке явище, на нашу думку, небажане для законодавчої практики.

Необхідність правового регулювання відносин стосовно об’єктів дозвільної системи, витікає з положень Закону України “Про власність” [5] ), в зв’язку з тим, що цим Законом, з міркувань державної та громадської безпеки, передбачено особливий режим здійснення права власності щодо окремих видів майна. Перелік такого майна наведено в Постанові Верховної Ради України “Про право власності на окремі види майна” від 17 червня 1992 року [18] ).

Для правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи першочергове значення мають також такі законодавчі акти: закони України “Про міліцію” [4] ), “Про дорожній рух” [10]  ), “Про оперативно-розшукову діяльність” [8]  ), “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”    [11] ),    “Про надзвичайний стан” [9] ), Кодекс про адміністративні правопорушення [2]  ) та ін.

Найважливішу роль в системі законодавчих актів, які регулюють діяльність органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи, відіграє, звичайно, Закон “Про міліцію”. Незважаючи на те, що цей Закон багато в чому потребує удосконалення, він в основному досить повно закріпив права міліції, в тому числі в зазначеній сфері, які дозволяють їй виконувати покладені завдання та функції. В Законі, зокрема, закріплено обов’язки та права міліції по здійсненню дозвільної системи. Деякі права міліції в Законі визначаються лише в загальному вигляді, деталізуються вони в інших законодавчих та підзаконних актах (наприклад, право складати протокол про порушення правил користування вогнепальною мисливською зброєю та боєприпасами до неї - ст. ст. 255-256 КпАП тощо). У зв’язку з цим деякі автори висловлюють думку, що лише окремі норми Закону “Про міліцію” є нормами прямої дії [136] ), з чим, на думку дисертанта, важко погодитися. Наприклад, регулювання повноважень міліції по застосуванню заходів адміністративного припинення порушень правил дозвільної системи здійснюється виключно або переважно Законом “Про міліцію”.

Крім законодавчих актів Верховна Рада України видає також постанови, в яких в основному формулюються завдання різним державним органам, в тому числі органам внутрішніх справ, включаючи вимоги щодо зміцнення правопорядку. В них також вирішуються окремі питання здійснення дозвільної системи.

Так постановою Верховної Ради від 17 червня 1992 р. “Про право власності на деякі види майна” [18] ), було встановлено вік громадян, з якого вони набувають право на придбання вогнепальної зброї, та перелік зброї, котра не може перебувати у вільному обігу.

Серед актів Президента України, які мають значення для правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи, можна назвати розпорядження від 7 жовтня 1992 року “Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України” [24] ). В цьому Положенні встановлено повноваження МВС в різних галузях, закріплено обов’язковість його рішень з питань здійснення дозвільної системи для центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, а також вирішено деякі інші важливі питання. Можна також назвати й інші розпорядження Президента України: Про спеціальні засоби самооборони, заряджені речовинами сльозоточивої та дратівної дії від 19 лютого 1993 року [25] ); Про запобіжні заходи щодо користування мисливською та службово-штатною зброєю, а також газовими пістолетами і револьверами від 30 березня 1995 року   [27]  ) тощо.

Уряд України також встановлює ряд правил здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи. Зокрема, порядок здійснення дозвільної системи визначено в загальних рисах Положенням про дозвільну систему, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 року [32] ) (з наступними змінами та доповненнями), Положенням про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії [33]  ) встановлено правила обігу газової зброї тощо.

Нормативні акти, які видаються Президентом України та Урядом, є підзаконними, тобто вони приймаються на основі і на виконання законів і не повинні їм суперечити. В юридичній літературі  вироблено поняття похідної нормотворчості, яке означає, що одні нормативні приписи зумовлюються іншими, як правило, законодавчими приписами, розвивають їх зміст [86, 135]  ). Саме такими є більшість правових норм, закріплених в актах Президента та Уряду України, а також в інших підзаконних актах.

Основна кількість правових норм, які регулюють діяльність органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи, міститься у відомчих нормативних актах Міністерства внутрішніх справ України. Проблеми відомчого правового регулювання вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Частіш за все ці акти одержують критичні відгуки. Представники крайнього негативного ставлення до відомчих актів взагалі не вважають їх джерелами права, принизливо називаючи “бюрократичним звичаєвим правом”, яке не передбачено і не санкціоновано законом [137, 154] ). Разом з тим норми відомчих актів складають переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність органів внутрішніх справ. Закон “Про міліцію”, інші законодавчі акти частіш за все визначають їх повноваження лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації часто неможливо. В цьому полягає значення відомчого регулювання.

Варто звернути увагу також на те, що кожен вид нормативних актів має свій рівень правового регулювання, тобто існує тісний взаємозв’язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють [135] ). Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всіх цих відносин. Те ж саме можна сказати і про нормативні акти Президента та Уряду України.

Що ж стосується санкціонування відомчої правотворчості, то в ст. 4 Закону “Про міліцію” нормативні акти МВС України прямо названо серед інших актів, які є правовою основою діяльності міліції. Звісно, ці акти є підзаконними і повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу юридичну силу.

Свого часу було вжито певних заходів щодо удосконалення відомчого регулювання, з цією метою запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади. Органи юстиції, на які покладено здійснення державної реєстрації зазначених актів, при цьому контролюють відповідність їх чинному законодавству. Значення державної реєстрації полягає в тому, що відомчий нормативний акт може набути чинності лише через 10 днів після реєстрації.

Значну роботу щодо удосконалення правового регулювання проведено було свого часу й в МВС  України. Так, наказом МВС від 26 серпня 1991 року №383 було поставлено завдання переглянути всі відомчі нормативні документи  і скасувати ті з них, що втратили практичне значення або суперечили чинному законодавству України. Наказом від 22 травня 1992 року  №285 “Про заходи щодо удосконалення нормотворчої діяльності МВС України” передбачалося прискорити і поліпшити роботу по перегляду та оновленню нормативної бази МВС України, організувати систематичне планове вивчення практики застосування відомчих нормативних актів органами внутрішніх справ, регулярно аналізувати стан відомчого правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ і своєчасно здійснювати заходи по усуненню недоліків. Наказом від 14 липня 1992 року №404 “Про стан нормотворчої роботи МВС України й тимчасове застосування в діяльності органів внутрішніх справ України окремих нормативних актів колишнього МВС СРСР”  було припинено дію на території України актів колишнього МВС СРСР, крім тих, що ввійшли до спеціального переліку. Зокрема, до цього переліку включено нормативний акт, котрий на сьогодні регулює забезпечення безпеки перевезення небезпечних вантажів (в тому числі й деяких з об’єктів дозвільної системи) автомобільним транспортом. Він був виданий МВС СРСР ще у 1985 році і до цього часу не змінювався. До речі, це єдиний нормативний акт, закритий для вільного доступу, котрий регулює деякі положення дозвільної системи [36] ). Зрозуміло, що давно настав час прийняти з цього питання власний нормативний акт. Нарешті, наказом від 15 січня 1993 року №11 на виконання вимог  Положення про державну реєстрацію нормативних актів було передбачено порядок розробки проектів нормативних актів МВС України, вимоги до проектів, їх узгодження, затвердження тощо.

Нормотворча діяльність МВС України велась також в напрямку визначення порядку здійснення дозвільної системи. В зазначеній сфері важливе значення мають, перш за все, Інструкція про порядок придбання, зберігання, видачі і застосування газових пістолетів і балончиків, затверджена наказом МВС України від 30 грудня 1992 року №751, Інструкція про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної зброї, бойових припасів до неї та вибухових речовин, затверджена наказом МВС України від 25 березня 1993 року №164, Інструкція про порядок видачі суб’єктам підприємницької діяльності ліцензій на виробництво, ремонт, реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї, виготовлення і реалізацію спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони, та засобів для виконання спеціальних операцій і оперативно-розшукових заходів, створення та утримання стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів і штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів та Умов і правил здійснення підприємницької діяльності по виробництву, ремонту, і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї, виготовленню і реалізації спеціальних засобів, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, індивідуального захисту, активної оборони та засобів виконання спеціальних операцій і оперативно-розшукових заходів, створенню та утриманню стрілецьких тирів, стрільбищ, мисливських стендів і штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також Інструкція про порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів, затверджені наказом МВС України від 18 жовтня 1993 року №643 та ін. На сьогодні існує 23 накази МВС України, які стосуються здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи.

На думку дисертанта необхідно об’єднати, наскільки це можливо, існуючі накази в одному , що дозволило б уніфікувати ряд положень, усунути розбіжності, повторення, прогалини і, врешті-решт, полегшити використання правових норм, які регулюють здійснення дозвільної системи. Результатом такої систематизації могла б бути Інструкція про порядок здійснення дозвільної системи органами внутрішніх справ. В загальних рисах її зміст можна зобразити таким чином:

“Інструкція про порядок здійснення дозвільної системи органами внутрішніх справ”.

Розділ 1. Загальні положення.

            В підрозділах, пунктах та підпунктах було б закріплено: поняття дозвільної системи; об’єкти і суб’єкти здійснення дозвільної системи; завдання; принципи; правова база тощо.

            Розділ 2. Організація діяльності органів внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи.

            В підрозділах, пунктах та підпунктах мова велася б про організацію служби дозвільної системи, форми та методи її діяльності.

            Розділ 3. Умови та порядок видачі дозволів.

            В підрозділах, пунктах, підпунктах - загальні правила видачі дозволів та їх особливості щодо кожного об’єкта дозвільної системи.

           Розділ 4. Здійснення контролю за об’єктами дозвільної системи.

            В підрозділах, пунктах, підпунктах - повноваження щодо здійснення контролю, його форми та методи.

            Розділ 5. Прикінцеві положення.

            Таку Інструкцію, належним чином підготовлену і узгоджену, можна було б подати на затвердження Президента України або Кабінету Міністрів, що значно підвищило б рівень правового регулювання здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи.

            Правову основу діяльності міліції, як зазначено в ст. 4 Закону “Про міліцію”, становлять також міжнародні правові акти, ратифіковані у встановленому порядку. Подібна норма міститься також в Законі України “Про дію міжнародних договорів на території України” [7] ), в  якому зазначено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Разом з тим, на думку  дисертанта, права та обов’язки по міжнародних договорах набуває держава в цілому, оскільки вона є суб’єктом міжнародного права. Для того, щоб норми, встановлені джерелами міжнародного права, викликали правовідносини, суб’єктами яких були б органи держави, посадові особи, громадяни, їх має бути переведено в норми внутрішнього права, для чого використовується специфічний метод трансформації [90] ).

            Нарешті, кілька слів необхідно сказати про нормативні акти колишнього Союзу РСР. Відповідно до постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року “Про порядок тимчасової дії на території України актів законодавства Союзу РСР” [16] ) ці акти застосовуються з питань, які не врегульовано законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції та законам України. В наш час таких актів майже не залишилось. 

            Однією з головних проблем удосконалення правового регулювання здійснення дозвільної системи в наш час є прийняття Закону “Про зброю”, в якому б на законодавчому рівні було б визначено правила обігу зброї на території України. Це питання вже неодноразово піднімалося в засобах масової інформації     

[163] ). Дисертант висловлював з цього приводу і свою точку зору [64] ). Останнім часом розроблено  кілька варіантів проектів такого Закону, один з них під назвою “Про зброю та засоби самооборони” підготував здобувач (див. Додаток “А”).

            Ми вважаємо, що сучасні умови життя поставили нагальне питання про прийняття законодавства про зброю, та здійснення державного контролю за її обігом.  Так,  наприклад, в Указі Президента України від 29 квітня 1995 року [28] ), що затвердив  Положення про відзнаку Президента України “Іменна вогнепальна зброя”, у п. 8 є посилання на неіснуючий поки що Закон України “Про зброю”. Рамки дії зазначеного законодавства повинні визначатися реальними вимогами життя суспільства, і для того, щоб їх правильно встановити, необхідно провести об’єктивну оцінку міри ризику, яку бере  на себе суспільство, допускаючи використання вогнепальної зброї, зважити міру обмеження прав та свобод громадян, визначити ті переваги, які суспільство отримає від введення законодавства про зброю, і, зрештою, врахувати, наскільки дія такого законодавства буде реальною та ефективною.

            На нашу думку, при прийнятті законодавства про зброю необхідно особливу увагу звернути на такі питання:

обмеження розповсюдження вогнепальної зброї;

забезпечення суворого контролю за розробкою та використанням вогнепальної зброї з метою запобігання можливим шкідливим наслідкам;

підвищення рівня спеціальної підготовки осіб, котрі отримали право на використання вогнепальної зброї;

прийняття загальнообов’язкових правил перевезення та транспортування зброї, її складових частин та боєприпасів до неї.

  Зрозуміло, що в наш час повна заборона розповсюдження вогнепальної зброї неможлива. Проте, цілком можливе часткове його обмеження, котре застосовується у будь-якому цивілізованому суспільстві. При цьому необхідно пам’ятати, що всі законодавчі обмеження будуть працювати певною мірою тільки щодо громадян, котрі дотримуються вимог законодавства, чого не можна сказати про злочинців. Контроль за використанням вогнепальної зброї має невеликий вплив на злочинців, які не звертають уваги на існуючі в суспільстві обмеження. Тому дуже важливо, щоб при прийнятті законодавства про зброю контроль та обмеження у використанні вогнепальної зброї не був спрямований тільки на працівників правоохоронних органів та на законних володільців зброї, котрі дотримуються вимог законодавства, і тільки тому, що існує можливість їх контролювати.

            Підвищення рівня підготовки в користуванні зброєю (за умови проходження початкового спеціального навчання правил поводження з нею) повинно переслідувати таку мету:

попередження нещасних випадків;

ознайомлення володільців та користувачів з чинним законодавством, яке регулює правила поводження із зброєю;

формування навичок правомірного застосування зброї в надзвичайних ситуаціях;

 вивчення дій, котрі виключають можливість опинитися в ситуаціях, при яких може настати відповідальність за неправомірне застосування зброї.

 Прийняття загальнообов’язкових правил перевезення та транспортування зброї необхідне для того, щоб громадяни, котрі дотримуються вимог законодавства, не потрапляли в скрутні становища при здійсненні цих дій, а навпаки, докладали зусиль для збереження зброї від викрадення та втрат.

            Необхідно також сказати, що крім правових норм до системи правового регулювання належать також правовідносини. Оскільки здійснення  органами внутрішніх справ дозвільної системи регулюється адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними.

            Особливості адміністративних правовідносин полягають, перш за все, в тому, що в них завжди беруть участь органи виконавчої влади або їх представники, яких наділено владними повноваженнями по здійсненню виконавчо-розпорядчих функцій. Крім цього, адміністративні правовідносини можуть виникнути з ініціативи будь-якої із сторін, згоди іншої сторони не вимагається. Конфлікти, спори, які виникають між сторонами таких правовідносин, вирішуються, як правило, в адміністративному порядку, Відповідальність за неналежне виконання сторонами обов’язків настає перед державою [101] ).

Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб’єкта управління. Ці приписи носять односторонній характер, в них висловлюється воля суб’єкта управління, тому адміністративні правовідносини ще називають відносинами влади і підпорядкування. Саме такими владними суб’єктами є працівники органів внутрішніх справ у правовідносинах, які виникають з приводу здійснення ними дозвільної системи. Їх повноваження в зазначених правовідносинах буде детально проаналізовано в другому розділі дисертації.