§ 1. Понятие эффективности норм права

Эффективность правового регулирования обще­ственных отношений представляет собой вечную про­блему теории права, которой занимаются ученые с момента появления юридической науки и будут ре­шать вплоть до исчезновения права, если в обществе это в принципе возможно, поскольку трудно пред­ставить столь радикальное изменение природы чело­века, при котором станет удобным и социально безо­пасным регулирование его жизнедеятельности непра­вовыми нормами.

Невозможность "окончательного" решения этой проблемы совсем не означает, что не нужно искать способы повышения эффективности правовых норм.

Право (в объективном смысле) — это не само­ценность, а лишь способ и наделенная определенными признаками форма регулирования общественных отно­шений. Право — это совокупность норм поведения, установленных (санкционированных) публичной влас­тью и испытывающих в процессе своего применения воздействие множества факторов, обусловленных при­родой человека и условиями его социальной деятель­ности. Особенно когда правотворчество и правоприме­нение происходит в огромных масштабах, с участием не только больших социальных групп, но и многих

9—0100300

252

Глава~~5 Эффективность норм налогового права

§ 1 Понятие эффективности норм права

253

государств с их правовыми традициями и национальным эгоизмом Европейские Сообщества — это уникальный опыт общежития народов, объединяемых не силой го­сударственной власти, а экономическими и социально-культурными целями, достижение которых во многом возможно благодаря эффективному правовому регули­рованию Общие европейские ценности, в первую оче­редь социальный приоритет прав человека и многолет­няя традиция rule of law, определяют условия функ­ционирования правовых норм как национального, так и интеграционного права, отличные от тех, которые су­ществуют в рамках международных организаций или федеративных государств И хотя одну из наиболее вероятных перспектив ЕС составляет федерализация Сообществ, условия ее развития имеют по сравнению с уже известными формами объединения народов осо­бый характер

Прежде чем говорить о специфике эффективно­сти правовых норм в ЕС, обратимся к общим вопро­сам и определению самого понятия Таких определе­ний (и разъяснений) дано в научной литературе не­мало1, но наиболее простым с точки зрения формы и точным по содержанию представляется следующее

1 См например Козлов В А Вопросы теории эффективности правовой нормы Автореф канд дисс Л, 1972 С 9, Пашков А С , Чечот Д М Эффективность правового регулирования и мето­ды ее выявления // Советское государство и право 1965 № 8 С 3, Фаткуллин Ф Н , Чулюкин Л Д Социальная ценность и эффективность правовой нормы Казань 1977 С 22—26, Паш­ков А С , Явич Л С Эффективность действия правовой нормы К методологии и методике социологического исследования // Советское государство и право 1970 № 3, Алексеев С С Общая теория права Т 1 М, 1980 С 196 ХалфинаР О Общее учение о правоотношении М 1974 С 46—50

В зарубежной юридической науке проблема эффективности правовых норм (права) рассматривается обычно в рамках социо­логии права См, например Кулъчар К Основы социологии права М   1981 С 235—247, Подгурецкий А Очерк социологии права М 1974 С 311,КарбонъеЖ Юридическая социология М.1986

Эффективность правовых норм — это "соотноше­ние, между фактическим результатом их дей­ствия и теми социальными целями, для дости­жения которых эти нормы были приняты"' Эффективность правовых норм зависит от выпол­нения ряда условий, обеспечивающих достижение поставленных перед нормами целей В юридической литературе изложены различные точки зрения по этому вопросу Например, Кальман Кульчар полага­ет, что "основными условиями эффективности пра­ва являются правильная оценка взаимозависимости между нормой права и объективной действительнос­тью, между нормой права и человеческим поведением, а также верная оценка особенностей правовой нормы как средства воздействия"2

С точки зрения Р О Халфиной, важнейшим ус­ловием определения эффективности правовой нормы является анализ правоотношения, возникающего под воздействием этой нормы " исследование эффектив­ности, в процессе которого анализируются конкрет­ные правоотношения в соотношении их, с одной сто­роны, с нормой, с другой — с реальным поведением может показать, насколько правильно смоделировано в норме реальное общественное отношение и приме­нены ли адекватные средства правового воздействия Сопоставление конкретного правоотношения с мо­делью (нормой) способно выявить, насколько полно учтены в модели типические черты данного отно­шения, урегулировано ли оно с достаточной степе­нью полноты либо, наоборот, урегулировано слишком

1 Кудрявцев В Н , Никитинский В И , Самощенко И С , Глазы-ринВ В Эффективность правовых норм М, 1980 С 22 1 Кулъчар К Основы социологии права М,1981 С 241

Глава "5. Эффективность норм налогового права

подробно, и в результате невозможно учесть конк­ретные, частные условия данного отношения"1.

Соглашаясь в целом с предложенными определе­ниями, отметим, что наиболее полный и четкий пе­речень условий эффективности правовых норм был предложен В. Н. Кудрявцевым, В. И. Никитинским, И. С. Самощенко и В. В. Глазыриным в их коллектив­ной монографии2. С учетом некоторых уточнений и более поздних критических оценок3 к этим условиям можно отнести: уровень законодательства; уровень правоприменительной деятельности; уровень правосоз­нания участников регулируемых правоотношений.

Уровень законодательства, как условие эф­фективности, означает соответствие правовых норм содержанию регулируемых социально-экономических отношений, которые формируются в процессе дости­жения определенных целей, рассматриваемых как результат их развития. Соответствие избранных пра­вовых средств целям экономического и социального развития является необходимым условием адекватно­сти законодательства социально-экономическим реа­лиям. Неправильный выбор правовых средств влечет прямое или скрытое игнорирование правовых норм, препятствующих объективному развитию обществен­ных отношений. Социально-экономические цели и цели правового регулирования должны соотноситься как объект и средства, обеспечивающие его функциони­рование. При этом недостаточно правильно опреде­лить общие нормы (принципы) правового регулирова­ния объекта, необходимо выработать соответствую­щие им специальные правовые нормы, отсутствие

1              Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 47.

2              См/ Эффективность правовых норм. С. 76—139.

3              См: Проблемы общей теории права и государства: Учебник /

Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 499—507.

255

§ 1. Понятие эффективности норм права

которых лишает даже самые выверенные правовые принципы механизма действия. С другой стороны, сле­дует иметь в виду, что объективное развитие соци­ально-экономических отношений корректируется их участниками с целью решения конкретных экономи­ческих и социальных задач. Это делается при помо­щи политики, вырабатываемой заинтересованными сторонами. Цели и средства проводимой социально-экономической политики в правовом государстве все­гда обретают юридические формы. Выбор адекватных целям политики правовых форм во многом определя­ет эффективность последних. Соответствие законода­тельства содержанию регулируемых социально-эко­номических отношений зависит от того, насколько в процессе нормотворчества учитывались общие зако­ны управления, принципы системного подхода, пра­вила юридической техники.

Правовое регулирование жизни общества пред­ставляет собой целенаправленную деятельность пуб­личной власти по созданию и применению общеобя­зательных правил поведения участников отношений, складывающихся на основе определенных законов и принципов управления. Например, закона обратной связи, закона необходимого разнообразия, закона со­отношения стимулов и антистимулов, закона сочета­ния внешнего регулирования и саморегулирования. Процесс управления обществом невозможен без юри­дических актов, используемых для формализации принимаемых управленческих решений, а эффектив­ность правовых норм, в свою очередь, не может быть достигнута в условиях игнорирования основных зако­нов управления обществом. Законодательство пред­ставляет собой лишь средство регулирования обще­ственных отношений, т. е. один из способов довести

256

Глав»-5. Эффективность норм налогового права

§ 1. Понятие эффективности норм права

управленческое решение до управляемых субъектов в обязательной для всех юридической форме. Соот­ветствие формы содержанию представляет собой не­обходимое условие достижения цели, определяемой в ходе принятия решения.

Необходимость учета принципов системного под­хода в нормотворческой деятельности обусловлена комплексным характером регулируемых отношений. Применительно к праву любого государства, тем бо­лее праву sui generis Европейских Сообществ, сис­темный подход обеспечивает регулирующим воздей­ствием максимальный охват правовой системы в це­лом и каждого ее элемента в отдельности. Таким об­разом, учитываются различные факторы обществен­ной жизни, влияющие на качество регулируемых от­ношений, а следовательно, и результат правового регулирования.

Соблюдение правил юридической техники в про­цессе нормотворческой деятельности составляет не­обходимое условие качества принимаемых правовых актов и содержащихся в них юридических норм. Пра­вовые акты должны быть внутренне согласованны­ми, т. е. одни их нормы не должны противоречить другим, стабильными, т. е. рассчитанными на перс­пективу (если, конечно, речь не идет о временных актах), завершенными, т. е. наряду с целями регули­рования указывать на правовые средства их дости­жения и т. д. Правовые акты должны содержать нор­мы, необходимые для достижения целей регулиро­вания. Оптимальное сочетание этих норм по спосо­бам изложения элементов (прямых, ссылочных, блан­кетных) и по степени обобщения конкретных пока­зателей (абстрактный, казуистический характер нор-

мы) во многом определяет эффективность всего пра­вового акта.

Немаловажное значение имеет и качество пра­вовой стилистики: точное, ясное изложение нормы влияет на ее правильное понимание и повышает ка­чество правоприменительной деятельности публичной власти.

Уровень правоприменительной деятельнос­ти, как условие эффективности, означает такое воз­действие права на регулируемые общественные от­ношения, которое позволяет достичь целей, опреде­ляемых в нормативных актах, оптимальным способом.

Содержание правоприменительной деятельности составляет широкий спектр действий, включающих издание (принятие) актов применения права, форми­рование и распространение юридических мнений и социально-психологических оценок нормативных ак­тов, подлежащих применению, а также многочислен­ных (вызванных этим) связей организационно-техни­ческого характера.

Степень эффективности правоприменительной деятельности зависит от ряда факторов, различные классификации которых предлагаются в юридичес­кой литературе1. Думается, что с учетом существую­щих подходов к этому вопросу перечень основных факторов, влияющих на уровень правоприменитель­ной деятельности, можно представить следующим об­разом:

• юридический фактор (качество правовой нор­мы, т. е. степень ее соответствия социально-экономи-

1 См., например: Лазарев В. В. Эффективность правопримени­тельных актов. Казань, 1975. С. 112—175; Шикин Е. П. Факто­ры, определяющие эффективность норм права // Советское государство и право. 1973. № 5. С. 104—

258          Глава 5. Эффективность норм налогового права

ческим реалиям, общим законам психологии, прин­ципам управления, системного подхода, а также пра­вилам юридической техники);

социально-политический фактор (наличие или

отсутствие гражданского самосознания в обществе и

правовая политика, проводимая государством);

материально-организационный фактор (мате­

риальные условия и организация деятельности пра­

воприменительного органа; наличие вертикальных,

горизонтальных и обратных связей с заинтересован­

ными организациями; правильный подбор, расстанов­

ка и повышение квалификации кадров; материально-

финансовая обеспеченность работников правоприме­

нительного органа и т. д.);

субъективно-психологический фактор (мораль­

ные условия, в которых происходит правопримене­

ние, а также личные и профессиональные качества

должностного лица, применяющего норму права).

Ни один из перечисленных факторов в отдельно­сти не является определяющим; все они важны в рав­ной степени и оказывают комплексное воздействие на правоприменение. Значение того или иного факто­ра может возрастать в зависимости от субъекта пра­воприменительной деятельности, однако эффектив­ность ее обусловлена всеми составляющими этого процесса.

В условиях правового государства заметную часть правоприменительной деятельности составляет судеб­ная практика. Это относится и к государствам англо­саксонской правовой семьи, где роль прецедента тра­диционно сильна, и к государствам континентальной системы права, в которой при отсутствии правовой формы прецедента решения высших судебных орга­нов часто выполняют его функцию. Эта тенденция

259

§ 1. Понятие эффективности норм права

становится все более устойчивой в связи с деятель­ностью Европейского Суда по правам человека и Суда Европейских Сообществ.

Судебное правоприменение, в известном смыс­ле, придает норме права завершенность, поскольку абстрактная норма, пусть даже оптимальная по фор­ме и содержанию, применяется к конкретной жиз­ненной ситуации, имеющей множество морально-пси­хологических и юридических нюансов. Наряду с этим судебная практика значительно влияет на правотвор­чество, так как именно суд, рассматривая обстоя­тельства дела, выявляет и восполняет пробелы в за­конодательстве или указывает подходы к их устране­нию.

Уровень правосознания, как условие эффек­тивности, означает влияние правовых знаний и оце­нок, присущих обществу в целом, социальной группе или конкретной личности, на применение нормы пра­ва. Он включает знание и оценку правовых явлений и понимание их предназначения в обществе. Высокий уровень правосознания обеспечивает соблюдение пра­вопорядка.

В жизни общества действует множество факто­ров, влияющих на правосознание людей. Очевидно, что знание и понимание права зависит прежде всего от общей культуры и мировоззрения человека.

Правосознание социальных групп во многом оп­ределяется политикой государства в области культу­ры и образования. Важной ее составляющей является воспитание уважения к личности, ее правам и свобо­дам, к правовым ценностям гражданского общества. Различные социальные группы имеют разный уро­вень правосознания, определяемый доступностью

260          Глава 5. Эффективность норм налогового права

правовой культуры и социально-экономическими ус­ловиями жизни в целом.

Отдельно следует сказать о правосознании дол­жностных лиц, т. е. тех граждан, которые в силу сво­его служебного положения постоянно участвуют в правоприменительной деятельности и более других влияют на эффективность правового регулирования общественных отношений. Это прежде всего отно­сится к сотрудникам органов юстиции. Правосозна­ние профессиональных юристов, особенно судей, фор­мируется под влиянием и социально-психологических, и специфических правовых факторов. Условия воспи­тания в семье, мировоззрение, юридические знания, полученные в университете, специализация в облас­ти юриспруденции и профессиональный опыт — все это многослойное восприятие права и жизни транс­формируется в правосознание должностного лица, применяющего и разъясняющего норму закона.

Проблема эффективности правовых норм имеет комплексный характер, поскольку решается на уров­не как различных отраслей, так и международного, европейского права. Поэтому определение общих ус­ловий эффективности, безотносительно предмета пра­вового регулирования отдельной отрасли права, пред­ставляется сложным и небесспорным, особенно когда речь идет о праве sui generis. Тем не менее предло­женные критерии позволяют при всех возможных по­грешностях оценить уровень эффективности правово­го регулирования налоговых отношений в ЕС. В пла­не же сравнительного правоведения исследование этой проблемы является безусловно необходимым для определения наиболее эффективных способов право­вого регулирования налоговых отношений в условиях

§ 2. Условия эффективности действия правовых норм в ЕС   261

преодоления национального эгоизма совместно про­живающих народов и государств.

§ 2. Общие условия эффективности

<              действия правовых норм

«•            в Европейских Сообществах

Эффективность правовых норм определяется их соответствием существующим социально-экономичес­ким, культурно-психологическим и организационным условиям правоприменения.

Социально-экономические условия

Соответствие норм налогового права социально-экономическим условиям означает, что принимаемые нормативно-правовые акты, с одной стороны, защи­щают налоговые отношения от неправомерных пося­гательств, а с другой — не препятствуют их нор­мальному функционированию.

Эффективность норм интеграционного налогово­го права во многом определяется гибкостью полити­ки ЕС. Это выражается в изменении уже установлен-. ных правовых норм, если они не соответствуют соци­ально-экономическим условиям их применения, а так­же в выборе тех правовых форм, которые позволяют учитывать неготовность некоторых государств-членов к единой системе правового регулирования конкрет­ного вида налоговых отношений.

Примером такого гибкого подхода стало введение Маастрихтским договором ст. 73d и упразднение ст. 67 Договора о ЕЭС. Статья 67 § 1 предусматривала, что: "...государства-члены будут в возрастающей сте­пени устранять в отношениях друг с другом

262          Глава 5. Эффективность норм налогового права

все ограничения на движение капиталов, принад­лежащих лицам, проживающим в качестве рези­дентов на территории государств-членов, а также любую дискриминацию по национально­му признаку, или местопребыванию сторон, или по месту вложения капитала". Устранение ограничений означало необходимость принятия гармонизированных норм, создающих еди­ный правовой режим налогоплательщиков безотноси­тельно статуса резидента и нерезидента, а также места расположения источника получения доходов от инвестиций.

Социально-экономические условия государств не позволяли решить эту задачу, а сужение националь­ной налоговой юрисдикции в этих вопросах не созда­вало необходимых юридических условий для борьбы с уклонением от уплаты налогов.

Опыт показал, что соответствующее националь­ное налоговое законодательство, учитывающее осо­бенности каждого государства, более эффективно справляется с указанной задачей, хотя интернациона­лизация экономической деятельности и транснациональ­ный характер многих хозяйствующих субъектов госу­дарств-членов действительно требуют создания еди­ного правового режима налогоплательщиков в рамках ЕС. Такой режим, видимо, будет формироваться пу­тем принятия правовых актов Совета и Комиссии по мере укрепления процесса федерализации ЕС.

Пока же, подтвердив незыблемость принципа сво­бодного движения капиталов и платежей, ст. 73d вос­становила ограниченную ст. 67 Договора о ЕЭС ком­петенцию государств-членов:

"...применять относящиеся к делу положения их на­логового законодательства, которые устанав­ливают различия между налогоплательщиками,

§ 2. Условия эффективности действия правовых норм в ЕС   263

находящимися в неодинаковых условиях отно­сительно их налогового домициля или относи­тельно места вложения их капиталов". Таким образом, ст. 73d закрепила право госу­дарств-членов сохранять различный налоговый режим резидентов и нерезидентов, а также доходов от инве­стиций, полученных в государстве постоянного пре­бывания налогоплательщика или за границей. Соот­ветствующие положения содержатся в национальном налоговом законодательстве каждого государства — члена ЕС.

Другим примером эффективного подхода к про­цессу гармонизации национального налогового зако­нодательства является Шестая директива о НДС.

Установив систему правовых норм, следуя кото­рым государства-члены должны были вносить требу­емые изменения в национальное налоговое законода­тельство, Шестая директива предусмотрела возмож­ность отсрочки для тех государств-членов, которые не успели создать необходимые социально-экономи­ческие условия. Например, устанавливая нижний пре­дел стандартной ставки НДС (ст. 12(3)(а)), Директива предусматривает возможность исключения из этого правила для государств, которые не готовы импле-ментировать данное положение на своей территории: "Государства-члены могут, применять сниженную ставку к поставкам природного газа и элект­роэнергии при условии отсутствия опасности искажения конкуренции" (ст. 12(3)(Ъ)). "До 31 декабря 1994 года государства-члены, кото­рые в настоящее время применяют сниженную ставку, могут и далее ее применять; государ­ства-члены, применяющие в настоящее время стандартную ставку, не могут применять сии-

Глава ~5 Эффективность норм налогового права

женную ставку. Настоящим разрешается двух­летняя отсрочка применения стандартной ставки" (ст. 12(3)(d)).

"Португальская Республика может применять к сделкам, осуществляемым в автономных райо­нах Азорских островов и Мадейры, и к прямому импорту в эти районы сниженные ставки по сравнению со ставками, применяемыми на ма­терике" (ст. 12(6))

Такое же правило действует и в отношении на­логовых льгот, в частности права на вычет Устанав­ливая общие нормы, Шестая директива одновремен­но предусматривает ряд исключений для государств, которые в силу существующих социально-экономи­ческих условий не готовы имплементировать некото­рые (данные) ее статьи

"С 1 января 1993 года и на двухлетний период, кото­рый не может быть продлен, Королевству Ис­пании и Итальянской Республике разрешается применять положения, частично отменяющие принцип немедленного вычета, предусмотренный в первом подпункте статьи 18(2). Эти поло­жения не должны продлевать срок фактичес­кой возможности воспользоваться правом на вычет, согласно статье 18(1), более чем на 1 ме­сяц" (ст. 18(2) подп 1).

Аналогичный подход просматривается и в отно­шении Директивы о материнских компаниях Прини­мая данный нормативно-правовой акт, Совет предус­мотрел исключения из общего правила для Греции, ФРГ и Португалии, поскольку на момент вступления Директивы в силу в этих государствах еще не сло­жились необходимые условия и имплементация неко­торых ее норм создала бы серьезные социально-эко­номические проблемы Это в свою очередь привело

§ 2 Условия эффективности действия правовых норм в ЕС   265

бы к неприменению интеграционных норм права или нарушению их со стороны субъектов налоговых отно­шений

"Греческая Республика вправе, до тех пор пока она не взимает корпорационный налог на распределен­ный дивиденд, облагать налогом у источника **         прибыль, распределенную в пользу материнских п         компаний других государств-членов" (ст. 5(2))

Аналогичная норма установлена и для Португа­лии с той лишь разницей, что в ней предусмотрены конкретные сроки вступления в силу.

Установленное исключение из общего правила обусловлено тем, что система корпорационного на­логообложения в Греции и Португалии была построе­на таким образом, что освобождение от уплаты "на­лога у источника прибыли", распределяемой дочер­ней компанией в пользу иностранной материнской ком­пании, привело бы к значительным финансовым по­терям, что в свою очередь грозило серьезными про­блемами для государственного бюджета Поэтому Гре­ции и Португалии было предоставлено дополнитель­ное время для внесения изменений в налоговую сис­тему с тем, чтобы компенсировать запрет, вводимый Директивой, другими источниками налоговых доходов

В отношении ФРГ изъятие из общего правила обусловлено не столько бюджетными причинами, сколько сложностью предстоящих в связи с приня­тием Директивы изменений порядка исчисления и уп­латы корпорационного налога

"    Федеративная Республика Германии вправе, до тех

пор пока она взимает корпорационный налог на

распределенный дивиденд по ставке, которая по

f               меньшей мере на 11 пунктов ниже ставки, при-

->         менимой к нераспределенной прибыли, и самое

позднее — до середины 1996 года, облагать ком-

Глава 5. Эффективность норм налогового права

пенсационным налогом у источника по ставке 5% прибыль, распределенную ег дочерними ком­паниями" (ст. 5(3)).

Приведенные примеры свидетельствуют об ин­дивидуальном подходе к государствам-членам, кото­рые не готовы принять общие нормы права ЕС. Гиб­кость интеграционных правовых форм, в частности директив, проявляется прежде всего в том, что они учитывают реальные социально-экономические усло­вия их применения и позволяют государствам-членам имплементировать те их статьи (правовые нормы), которые могут быть инкорпорированы в национальные правовые системы, сохраняя свое назначение и эф­фективность.

Культурно-психологические условия

Культура государств — членов Сообществ как система принципов общественной жизни создавалась в течение веков на основе европейских традиций и под влиянием общих условий экономики и религии. Культурно-психологические стереотипы поведения ев­ропейцев складывались сначала в рамках каноничес­кого права, а затем и светских правовых систем1. Идеи просвещения и правовые принципы первых буржуаз­ных конституций со временем создали систему евро­пейских культурных ценностей, среди которых эко­номические и правовые свободы стали определяющи­ми для будущего Европы. Общность культурных тра­диций, единая система правовых ценностей и совмес­тимость национальных стереотипов поведения созда­ют необходимые предпосылки для эффективной право­творческой деятельности институтов ЕС. Поддержа-

1 См. подробнее: Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994; Анкере Э. История европейского пра­ва. М., 1994.

§ 2. Условия эффективности действия правовых норм в ЕС   267

ние и развитие европейской культуры составляет, таким образом, необходимое условие успешного нор­мотворчества Сообществ, важным элементом которо­го является психологический фактор принятия и ис­полнения решений.

Соответствие правовых норм психологическим условиям их принятия и последующего применения означает, что устанавливаемое нормой правило не должно вызывать внутреннего (сознательного и под­сознательного) протеста со стороны участников регу­лируемых отношений.

"Психологическое явление может быть правовым само по себе, так как возникает в сознании индивиду­ума как "сопутствующееявление, отражающее существование правовых институтов"1. Психологическая готовность воспринимать нор­мы интеграционного права как естественные право­вые условия европейской жизни представляет собой важный фактор эффективного нормотворчества и ^правоприменения в ЕС. Даже непонимание целей ев­ропейского права при наличии общего благоприятно­го психологического восприятия процессов интегра-'ции создает на уровне подсознания необходимые ус-'ловия для эффективного функционирования европей­ских институтов. Достаточно вспомнить полное отри-'цание идеи экономической интеграции сельскохозяй­ственными производителями Франции, Испании и Италии во время знаменитых "фруктовых" и "вин­ных войн", чтобы понять, насколько важны благо­приятные психологические условия.

Организационные условия

Порядок принятия решений институтами ЕС обес­печивает необходимый для поступательного развития 1 См.: КарбонъеЖ. Юридическая психология. М., 1986. С. 64—65. 268    Глава j> Эффективность норм налогового права

интеграционных процессов уровень правотворческой деятельности, поскольку, с одной стороны, предус­матривает эффективную процедуру подготовки тек­ста проекта правового акта и его согласования между институтами и органами ЕС, участниками правотвор­ческого процесса, а с другой — закрепляет в Совете и в Комиссии эффективную процедуру принятия ре­шений, которая в силу установленных учредитечь-ными договорами принципов позволяет учитывать ин­тересы каждого государства и Сообщества в целом Так, наиболее важные решения в области финансов принимаются Советом по предложению Комиссии и по согласованию с Парламентом. Проекты таких ре­шений рассматриваются и утверждаются Комитетом постоянных представителей, который является важ­нейшим вспомогательным органом Совета

Процедура работы Совета организована таким об­разом, чтобы обеспечивать баланс интересов Сообще­ства и отдельных государств-членов Все вопросы, включаемые в повестку дня заседания Совета, под­разделяются на две категории: категория А — вопро­сы, которые предварительно согласованы со всеми членами Совета и не нуждаются в дополнительном обсуждении, поскольку по ним достигнут консенсус, категория В — вопросы, по которым предваритель­ное согласие не достигнуто При этом в повестку дня включаются только те вопросы, решение которых требует квалифицированного большинства голосов, а не единогласия (консенсуса) В случае, если такой вопрос предполагается включить в повестку дня, а какое-либо государство-член заявляет о его особой важности для своих национальных интересов, Совет должен отказаться от принятия окончательного ре­шения по этому вопросу большинством голосов и орга-

§ 2 Условия эффективности действия правовых норм в ЕС   269

низовать дополнительное обсуждение В случае, если в ходе предварительных переговоров вопросы, требу­ющие единогласного решения, не согласованы (не достигнут консенсус), они не включаются в повестку дня Совета.

Порядок принятия решений в Совете зависит от их содержания и значимости.

При применении принципа единогласия каждое государство-член имеет один голос, и любое возра­жение исключает принятие решения1. Если примене-няется принцип квалифицированного большинства го­лосов2, решение считается принятым, когда за него подано 62 голоса при условии, что предложение по этому решению было внесено Комиссией. Если же решение принимается не по предложению Комиссии, то для его принятия необходимо получить 62 голоса и поддержку не менее 10 государств — членов Сове­та. Таким образом, процедура принятия решений в Совете позволяет согласовывать позиции заинтересо­ванных сторон до тех пор, пока предлагаемые нормы права не обретут содержание и форму, необходимые для наиболее эффективного регулирования соответ­ствующих отношений

'"Если Европейский Совет и Совет призваны при осу-ществлении задач и целей европейской интегра­ции стоять на страже учета и согласования национальных интересов, то Европейская Комис-

1              если государство-член воздерживается при голосовании, то

это не препятствует единогласному одобрению рассматривае­

мого проекта правового акта.

2              В Совете действует правило  взвешенных голосов, т  е  все

15 государств-членов имеют в сумме 87 голосов, которые рас­

пределяются следующим образом- Германия, Франция, Ита­

лия и Великобритания — по 10 голосов; Испания — 8; Порту­

галия, Греция, Бельгия, Нидерланды — по 5, Австрия и Шве­

ция — по 4; Ирландия, Дания, Финляндия — по 3, Люксем­

бург —• 2 голоса

9*

Глава 5^ Эффективность норм налогового права

сия, как, впрочем, и Европейский парламент, и Суд ЕС призваны отражать и защищать интересы европейской интеграции от каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия ЕС и Союза со стороны государств-членов"1. Исходя из компетенции, закрепленной в учреди­тельных договорах, среди трех институтов, призван­ных "отражать и защищать интересы европейской интеграции", именно Комиссия играет ключевую роль в подготовке и принятии решений ЕС Поэтому поря­док назначения членов Комиссии (комиссаров) и рег­ламент ее работы во многом определяют качество правотворческой деятельности

Члены Комиссии назначаются на основе согла­шения между государствами-членами, по их реко­мендации и при условии консенсуса Такой порядок формирования Комиссии сводит к возможному мини­муму субъективизм в решении данного вопроса. Это в свою очередь предполагает высокий уровень квали­фикации комиссаров, влияние которых на правотвор­ческую деятельность весьма велико2.

Комиссия является коллегиальным органом и при­нимает решения большинством голосов Аппарат со­трудников (личный кабинет) и устоявшаяся практика создания экспертных групп в составе лучших евро­пейских специалистов позволяют всесторонне прора­ботать вопросы, по которым Комиссия принимает ре­шения или вносит предложения в Совет.

1              Европейское право Учебник / Под ред проф Л М Энтина.

С 249—250

2              Помимо предложении, вносимых в Совет, Комиссия самосто­

ятельно принимает огромное количество правовых актов. На­

пример, в 1998 г Комиссией были одобрены 773 регламента и

44 директивы, а Советом (для сравнения) — единолично были

•добрены 202 регламента и 27 директив

§ 3 Правоприменение и проблема эффективности   271

Таким образом, порядок формирования и проце­дура подготовки и принятия решения в Комиссии со­ставляют необходимые организационные условия для выбора наиболее эффективной правовой формы и точ­ного определения содержания нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках Сообществ