6. АКТЫ ТОЛКОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Толкование правовых норм общественными органи­зациями имеет определенную специфику. Она заключа­ется в особенностях правового положения обществен­ных организаций как добровольно организованных и функционирующих на основе самодеятельности коллек­тивов людей. Следовательно, толкование права в дея­тельности общественных организаций в отличие от ор­ганов государства может иметь как официальный, так и неофициальный характер. Официальное толкование правовых норм осуществляется общественными органи­зациями только в тех случаях, когда на это имеет­ся специальное поручение со стороны органов государ­ства.

Повышение роли общественных организаций в ком­мунистическом строительстве на современном этапе развития советского общества связано с привлечением их к участию в правовом регулировании1. Это в свою очередь выражается в делегировании отдельных полно­мочий но руководству обществом со стороны государ­ства общественным организациям.

В настоящее время можно выделить два основных направления, по которым общественные организации осуществляют официальное толкование правовых норм: а) участие общественных организаций совместно с ор­ганами государства в разработке и издании актов офи-

1 Подробнее  см-.:    Горшенев   В.   М.    Участие   общественных организаций в правовом регулировании. М., Госюриздат, 1963, с. 38

НО

циального толкования; б) официальное толкование пра­вовых норм на основании предварительной или после­дующей санкции органов государства.

Характеризуя общие черты, свойственные актам толкования общественных организаций, следует отме­тить, что не все эти организации в равной мере участ­вуют в официальном толковании правовых норм. Это вытекает из особенностей предмета их ведения и право­вого положения. При этом значительную часть деятель­ности по разъяснению правовых норм осуществляют центральные органы общественных организаций (напри­мер, ВЦСПС, Центросоюз).

Акты официального толкования общественных орга­низаций могут издаваться как по вопросам собственной, т. е. внутриведомственной компетенции, так и в неко­торых случаях по вопросам межведомственных отноше­ний. Поэтому значительное число актов толкования издается органами общественных организаций совме­стно с государственными органами. Такова, например, практика издания совместных разъяснений ВЦСПС и Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, ВЦСПС и Ми­нистерства финансов СССР.

Анализ актов толкования центральных ортанов об­щественных организации свидетельствует о том, что их обязательность распространяется только на подчинен­ные звенья дачшой организации. В тех же случаях, ког­да нормативное содержание разъяснений выходит за пределы регулирования внутриведомственных отноше­ний, акты толкования подлежат утверждению, согласо­ванию или же издаются совместно с компетентными государственными орланами. Если разъяснение цент­рального органа общественной организации противоре­чит нормативным разъяснениям органов государствен­ной власти и управления по тем же вопросам, то оно не может применяться ввиду то>го, что обладает мень­шей юридической силой и подлежит приведению в соот­ветствие с действующим законодательством и практи­кой его реализации, установленной центральными орга­нами государства.

Среди актов толкования норм права, издаваемых общественными организациями, следует особо выделить акты толкования профсоюзных органов ввиду их много­численности и нормативного характера. Советские проф-

111

союзы обладают важными полномочиями как в области правотворчества, так и в сфере правоприменительной деятельности. Это связано с характером их компетен­ции, которую можно представить как: а) участие в ус­тановлении условий труда; б) участие в применении законодательства о труде; в) контроль за соблюдением трудового законодательства; г) участие в рассмотрении трудовых споров и т. д

Акты официального толкования профсоюзных орга­низаций могут быть как нормативными, так и казуаль­ными.

Большинство актов толкования, имеющих норматив ный характер, принимаются ВЦСПС совместно с госу­дарственными органами. 1акой характер носит, напри­мер, совместное письмо Министерства финансов СССР и ВЦСПС от 31 декабря 1958 г «О передаче на баланс предприятия, учреждения, организации зданий, поме­щений, сооружений, садов, парков и пионерских лаге­рей и о предоставлении их в бесплатное пользование фабричному, заводскому, местному комитету профсою­за», в котором разъясняется порядок применения пп. 15 и 16 Положения о правах фабричного, заводского, ме­стного комитета профессионального союза1.

Правотворческая деятельность советских профсою­зов, в том числе и издание разъяснений, была законо­дательно закреплена еще в первых советских кодексах законов о труде 1918 и 1922 годов Право ВЦСПС да­вать обязательные разъяснения законодательно закреп­лено также постановлением СНК СССР от 21 августа 1934 г. «О порядке издания инструкций, правил п разъ­яснений по применению законодательства о труде4»2 Впоследствии постановлением ЦК КПСС, Совета Ми­нистров СССР и ВЦСПС от 7 марта 1967 г. «О перево­де рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций на пятидневную рабочую неделю с двумя выходными днями» Государственному комитету Сове­та Министров СССР по ьопросам труда и заработной платы совместно с ВЦСПС было поручено давать необ­ходимые разъяснения, касающиеся организации труда, выплаты пособии, предоставления учебного отпуска ли-

1              См   «Бюлчетень ВЦСПС», 1959, № 2, с   !0—15

2              СЗ СССР, 1934, N1» 43, с 342

112

дам, обучающимся без отрыва от производства, и дру­гих вопросов применения трудового законодательства в связи с переводом предприятий, учреждений и орга­низаций на пятидневную рабочую неделю.

В юридической литературе правильно отмечается, что в ряде многочисленных вопросов, подлежащих раз­решению советскими профсоюзами, следует выделять группу, которая составляет основу исключительной ком­петенции профсоюзных органов. Таковы вопросы разра­ботки типовых правил для рабочих и служащих, орга­низации условий труда 'И быта работников, нормирова­ния труда и его оплаты, утверждения и изменения тарифных сеток и ставок и др. Поэтому все государст­венные органы, разрабатывающие по этим вопросам нормативные акты или разъяснения, должны их согла­совывать с ВЦСПС Данное положение неоднократно отмечалось в постановлениях Правительства, а также было подчеркнут в постановлении декабрьского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС. Это положение предопре­деляет наличие актов толкования, изданных как по инициативе ВЦСПС, так и в связи с инициативой дру­гих ортанов, но согласованных предварительно с ВЦСПС или ЦК соответствующего профессиональ­ного союза Такая практика способствует повыше­нию роли общественных организаций в правовом ре­гулировании социалистических производственных отно­шений

Анализ актов толкования ВЦСПС свидетельствует о том, что по наиболее важным вопросам они издаются Президиумом ВЦСПС, а по остальным, включая также разъяснения по вопросам внутренней организации ра­боты профсоюзных органов, — Секретариатом ВЦСПС. Однако устойчивая практика в этом вопросе отсутству­ет. Рассмотрение содержания актов официального тол­кования ВЦСПС, имеющих нормативный характер, поз­воляет выделить в них а) указания инструктивного характера о порядке и последовательности совершения определенных действий, б) уточнение субъектов пра­вовых отношений, в) попожения, имеющие целью «сты­ковку» или согласование различного ведомственного за­конодательства; г) напомлнание о правовых нормах, которые в_ силу различного рода обстоятельств не ис­пользуются администрацией предприятий и профсоюз­ными организациями.

8   Заказ  8154       ИЗ

Публикация актов толкования ВЦСПС до 1 января 1960 г. осуществлялась в «Бюллетене ВЦСПС»1. Начи­ная с 1960 года, периодически издаются Сборники постановлений ВЦСПС.

Акты толкования издаются также ЦК отраслевых профсоюзов и совпрофами. Однако акты толкования указанных органов в отличие от разъяснений ВЦСПС имеют исключительно внутриведомственный или же ло­кальный характер. Так, постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 г. «О порядке слияния Народного комиссариата труда Союза ССР с Всесоюз­ным центральным советом профессиональных сою­зов»2 центральным комитетам профессиональных сою­зов предоставлено право издавать по согласованию с заинтересованными министерствами правила и нормы по технике безопасности и производственной санитарии. Однако существующая практика, основанная на отно­шениях управленческого характера, гораздо разнооб­разнее. Акты толкования ЦК профсоюзов и совпро-фов вытекают из их контрольно-ревизионных форм работы.

Толкование норм права центральными органами профессиональных союзов является одним из методов осуществления контроля за деятельностью нижестоя­щих профсоюзных организаций. Оно тесно смыкается в постановлениях с обычными актами управленческого характера, результатами проверок и указаниями по уст­ранению недостатков в работе первичных профсоюзных организаций.

Толкование норм права имеет важное значение и в деятельности потребительской кооперации, объединяю­щей в своих рядах значительную часть сельского насе­ления и призванной осуществлять торговое и бытовое обслуживание на селе, государственные закупки сель­скохозяйственного сырья и продуктов, их сбыт и пере­работку. Главным органом, объединяющим работу всех звеньев потребительской кооперации, является Центро­союз. Право на издание ведомственных разъяснений отдельными органами потребительской кооперации бы-

1              См.: постановление Секретариата ВЦСПС от 21 ноября 1959 г.

«О Бюллетене  ВЦСПС».—«Бюллетень ВЦСПС»,  1959, № 22,  с.   1.

2              СЗ СССР, 1933, № 57, ст. 333.

114

ло закреплено еще постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 мая 1924 г. «О потребительской кооперации»1.

В практике работы Центросоюза акты толкования норм права оформляются в виде постановлений, инст­рукций, информационных и консультативных писем по различным вопросам правовых форм деятельности. Наи­более важные разъяснения публикуются вместе с нор­мативными актами в официальном вестнике Центросо­юза «Постановления правления Центросоюза», выходя­щем ежемесячно.

По своему содержанию акты толкования Центро­союза содержат: а) напоминания о действующем зако­нодательстве и его комментирование; б) инструктивные указания по вопросам законности совершения отдель­ных действий производственного характера; в) анализ существующей в системе потребкооперации практики применения правовых норм. В качестве примера можно привести постановление правления Центросоюза от 10 сентября 1970 г. «Об упорядочении совместительства по службе в системе потребительской кооперации»2. Содержанием данного акта толкования являются: ана­лиз и напоминание о законодательстве, регулирующем совместительство на предприятиях и в учреждениях; разъяснение того, что следует понимать под совмести­тельством; инструктивные указания о порядке оплаты совместительства и т. д.

Значительное число актов толкования Центросоюза издается в связи с проверками практики применения отдельных нормативных актов в системе кооперации. Такой характер, в частности, имеет постановление прав­ления Центросоюза от 23 января 1970 г. «О выполнении постановления Совета Министров СССР от 27 мая 1967 г. № 469 «О мероприятиях по усилению борьбы с нарушениями государственных цен»3.

Значительную работу по толкованию законодатель­ства осуществляют различные подразделения аппарата Центросоюза, среди которых особо следует выделить юридический отдел. Он оформляет свои разъяснения в виде консультаций и инструктивных писем. Его акты

1              См.: «Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР», 1924, № 5.

2              См.: «Постановления правления Центросоюза», 1970, № 9—10,

с. 12—14.

3              Там же, с. 14—19.

8*            115

толкования преследуют цель оказания помощи работ­никам юридической службы в системе потребительской кооперации.

Разъяснения юридического отдела Центросоюза име­ют сугубо внутриведомственное значение и в постанов­лениях правления Центросоюза не публикуются. По своему характеру они весьма разнообразны и тем самым лишний раз подтверждают правильность идеи о важ­ности ведомственной юридической службы. Аналогич­ную методическую и разъяснительную работу проводят и нижестоящие органы системы потребительской коопе­рации— правления и отделы республиканских, краевых и областных потребсоюзов.

Рассмотрение официального толкования в практике некоторых массовых общественных организаций (в ча­стности, профсоюзных органов, потребительской коопе-рацил) позволяет сделать следующие выводы.

Акты толкования общественных организаций име­

ют в основном ведомственное значение. Они обязатель­

ны только для членов соответствующих организаций и

делятся на акты центра 1ьных и местных органов обще­

ственных   организаций.

В силу предоставления им со стороны компетент­

ных   государственных   органов   правомочий   отдельные

центральные органы общественных организаций издают

самостоятельно или совместно с органами государства

нормативные разъяснения, распространяющиеся за пре­

делы регулирования отношений внутри данных органи­

заций. Аналогичное значение имеют  акты толкования,

издаваемые   общественными   организациями   совместно

г, другими компетентными органами государства.

Акты толкования норм права в деятельности ор­

ганов   общественных  организаций   представляют   собой

методическое руководство нижестоящими звеньями сво­

ей системы   по   реализации   правовых  норм   Они явля­

ются   одним   из   средств,   обеспечивающих   соблюдение

законности при осуществлении общественными органи­

зациями   своих   функций   с  помощью   права.

Составляющая предмет настоящей работы много­гранная деятельность органов Советского государства и ряда общественных организаций по официальному

116

толкованию правовых норм —большая, сложная и пока еще малоизученная проблема. Вполне (понятно, что она не может быть подробно исследована в рамках одной небольшой работы. Такая задача может быть решена лишь коллективными усилиями ряда ученых, представ­ляющих как общую теорию государства и права, так и специальные отрасли юридической науки. Автор наде­ется, что предпринятая им попытка монографической разработки вопроса об официальном толковании совет­ских правовых норм привлечет внимание к теоретиче­скому и практическому значению этой проблемы и бу­дет способствовать ее разностороннему исследованию.