3. АКТЫ ТОЛКОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В систему органов государственного управления в СССР входят Совет Министров СССР, Советы Ми­нистров союзных и автономных республик, министер­ства, государственные комитеты, главные управления и другие ведомства, а также исполнительные комитеты местных Советов, их управления и отделы. Осуществле­ние указанными органами исполнительно-распоряди­тельных функций, предполагает широкое использование ими правовых форм деятельности, выражающейся в правотворчестве, правоприменении и толковании пра­вовых норм.

Акты центральных органов государственного управ­ления по вопросам общего характера, имеющие норма­тивное значение, оформляются в виде постановлений, в то время как акты индивидуального значения оформ­ляются преимущественно в виде распоряжений. В лите­ратуре справедливо отмечается наличие большого числа смешанных актов, издаваемых исполнительно-распорядительными органами1.

Конкретизация и детализация законодательства, осуществляемая высшими исполнительно-распоряди­тельными органами, возможна только в результате по­знания подлинного смысла, вложенного законодателем в первоначальные правовые нормы. Следовательно, акты толкования органов государственного управления в процессе конкретизации и детализации общесоюзных норм выражаются в уяснении и интерпретации смысла, вложенного в нормы, подлежащие дальнейшему разви­тию. В качестве примера можно привести постановле­ние Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. «О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Се­вера»2. В данном постановлении наряду с правовыми

1 См.: Мишу тин П. Г. и Миронов Н. В. О юридической природе актов, издаваемых высшими исполнительными и распоряди­тельными органами государственной власти СССР, союзных и ав­тономных республик.— «Сов. государство и право», 1957, № 8, с. 27.

г СП СССР, 1967, № 29, ст. 203.

77

нормами содержатся положения, разъясняющие их при­менение (п.п. 1, 2, 5 и др.).

Следует отметить, что значение толкования в дея­тельности органов государственного управления увели­чивается тем больше, чем сильнее орган связан отно­шениями подчиненности. Так, в процессе нормотворче­ства Совет Министров СССР ограничен необхо­димостью толкования нормативных актов, изданных Верховным Советом СССР и его Президиумом, а Советы Министров союзных и автономных республик обязаны руководствоваться как нормативными актами органов государственной власти Союза ССР, так и нор­мативными актами органов государственной власти со­ответствующих союзных и автономных республик.

Аналогичное значение имеет толкование норм права в процессе правоприменительной деятельности испол­нительно-распорядительных органов. Уяснение смысла применяемой нормы и его изложение вовне выражается в правоприменительном акте. Обычно это распоряжение соответствующего Совета Министров по конкретным вопросам оперативного управления.

Анализ юридической практики свидетельствует о том, что Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик, являясь органами общей компетенции, используют методы и приемы тол­кования права как средство, обеспечивающее закон­ность правотворческой и правоприменительной деятель­ности. Специально же толкованием права в виде само­стоятельной деятельности они занимаются сравнительно мало. Данную работу осуществляют подчиненные им министерства и ведомства. В этом отношении положе­ние Совета Министров СССР аналогично положению Верховного Совета СССР, издающего законы, толко­вание которых относится к компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это находит свое подтвер­ждение в Общем положении о министерствах СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 10 июля 1967 г. В ст. 12 указанного Положения ус­тановлено, что министерство СССР в своей деятельно­сти руководствуется законами СССР, указами Прези­диума Верховного Совета СССР, постановлениями и распоряжениями Правительства СССР и другими нормативными актами, настоящим Общим положе­нием', а также Положением о данном министерстве

78

и обеспечивает правильное применение действующего законодательства на предприятиях, в организациях и учреждениях системы министерства. Министерство СССР обобщает практику применения законодатель­ства в порученной ему отрасли, разрабатывает предло­жения по его совершенствованию и вносит их на рас­смотрение Совета Министров СССР1.

Министерства и ведомства в системе ис­полнительно-распорядительных органов Советского государства выполняют функции отраслевого управле­ния. В соответствии со ст. 73 Конституции СССР мини­стры СССР в процессе рудоводства подчиненной от­раслью народного хозяйства издают приказы и инст­рукции на основании и во исполнение действующих за­конов, а также постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и проверяют их исполнение. Однако кроме предусмотренных Конституцией актов министер­ства издают и другие правовые акты. Так, Общее по­ложение о министерствах СССР предусматривает наря­ду с изданием приказов и инструкций дачу министрами обязательных указаний.

Как свидетельствует практика, кроме отмеченных актов министерства издают и рассылают подчиненным органам распоряжения, инструктивные и обзорные письма, записки, циркуляры и другие письменные до­кументы без специального наименования. В юридиче­ской литературе справедливо отмечается, что законность некоторых правовых актов такого рода по форме и со­держанию вызывает сомнение2.

Осуществляя нормотворчество и применяя правовые нормы в процессе осуществления своих функций, мини­стерства и ведомства постоянно сталкиваются с пробле­мой толкования норм права. Это обусловлено прежде всего подзаконным характером правовой деятельности министерств и ведомств, необходимостью соответствия отраслевых правовых актов общесоюзным законам и указам Президиума Верховного Совета СССР, а также постановлениям и распоряжениям Совета Минист­ров СССР.

' СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.

1 См.: Вишневецкая Н. Усилить надзор за законностью правовых актов в министерствах и ведомствах. — «Соц. закон­ность», 1965, № 10, с. 38—39; Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. Изд-во МГУ, 1970, с. 45—46.

79

В отличие от Совета Министров СССР, Советов Ми­нистров союзных и автономных республик отраслевые министерства и ведомства издают значительное коли­чество актов толкования принятых ими норм права. Ко­личество таких актов неодинаково в разных отраслях управления народным хозяйством.

Так, Государственный комитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, Мини­стерство финансов СССР и другие органы в соответ­ствии со спецификой их компетенции издают наиболее значительное число актов толкования, имеющих харак­тер разъяснений, дополнений и указаний. Деятельность других министерств и ведомств в меньшей мере связана с изданием такого рода актов.

В настоящее время некоторые министерства и ве­домства правомочны давать толкование законов и дру­гих нормативных актов в пределах своей компетенции1. В частности, таким правом пользуются Министерство финансов СССР, Государственный комитет Совета Ми­нистров СССР по вопросам труда и заработной платы, Комитет по делам изобретений и открытий при Совете Министров СССР. В качестве примера деятельности по разъяснению норм права в связи с поручением Совета Министров СССР можно привести юридическую прак­тику Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, кото­рому постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 7 марта 1967 г. «О переводе рабо­чих и служащих предприятий, учреждений и организа­ций на пятидневную рабочую неделю с двумя выходны­ми днями»2 поручено давать необходимые разъяснения о порядке пересчета тарифных ставок и норм выработ­ки, продолжительности рабочей смены и по другим во­просам организации производства и применения законо­дательства о труде.

Что же касается практики разъяснений, исходящих от ряда министерств и других центральных ведомств без поручения Совета Министров СССР, то она имеет внутриведомственное распространение и не всегда конт-

1              См.   Постановление СНК СССР от 21 августа 1934 г. «О по­

рядке  издания  инструкций,  правил  и  разъяснений  по   применению

законодательства о труде» — СЗ СССР,  1934, № 43, ст.  342.

2              СП СССР, 1967, № 7, ст. 32.

80

ролируется со стороны вышестоящих компетентных ор­ганов. Сложность данной проблемы состоит также в том, что акты толкования министерств и ведомств не всегда обнародуются ввиду отсутствия официальных вестников для их опубликования. В этой связи, на наш взгляд, следует упорядочить публикацию ведомствен­ных нормативных материалов и важнейших разъясне­ний к ним путем издания бюллетеней министерств и ве­домств.

По своей форме акты толкования министерств и ве­домств весьма различны. Законодателем этот вопрос пока не урегулирован. Практика идет по тому пути, что обычно акты толкования оформляются в виде инструк­ций, разъяснений, указаний, писем и т. д. Все это вносит трудности в систематизацию ведомственных актов. Поэтому в целях упорядочения систематизации право­вых актов органов государственного управления следо­вало бы также урегулировать вопрос о форме издава­емых ими актов—-нормативных, индивидуальных и ак­тов толкования.

Характеризуя юридическую природу актов толкова­ния министерств и ведомств, необходимо отметить, что они издаются, как правило, только для внутриведом­ственной практики. Однако часто ввиду значимости ре­гулируемых правом общественных отношений разъясне­ния распространяются за пределы соответствующей системы отраслевого управления. Такое значение име­ют, например, упомянутые выше разъяснения Госком­труда СССР.

Данная особенность актов толкования министерств и ведомств требует усиления надзора за их закон­ностью, так как неточное разъяснение, сделанное цен­тральным органом управления, способно породить су­щественные нарушения социалистического правопоряд­ка в деятельности подчиненных органов. Анализируя содержание актов толкования норм права, издаваемых министерствами и ведомствами, можно выделить в них: а) инструктивные положения; б) указания, связанные <; конкретизацией правовых норм; в) положения, разъяс­няющие межведомственные правовые отношения, и т. д.

Ввиду многообразия стоящих перед министерствами вопросов, вытекающих из их компетенции, представля­ется невозможным дать исчерпывающую характеристи­ку актов, издаваемых органами отраслевого управления.

6   Заказ  8154       81

Однако следует признать, что в отличие от актов толко­вания судебных органов ведомственные разъяснения имеют в большинстве случаев нормативный характер. Среди различного рода актов толкования министерств и ведомств выделяется группа разъяснений, издава­емых органами отраслевого управления совместно с дру­гими органами. В частности, большое распространение 'получили разъяснения Госкомтруда совместно с ВЦСПС, а также разъяснения отдельных 'Министерств, согласо­ванные с Министерством финансов СССР. Эти разъясне­ния обычно затрагивают широкий круг вопросов и имеют межведомственное значение.

Проблема юридической природы актов толкования центральных органоз государственного управления име­ет и еще один аспект исследования. В (практической дея­тельности по управлению соответствующей отраслью на­родного хозяйства кроме актов толкования, изданных непосредственно руководителем министерства, имеется большое число разъяснений, которые издаются различ­ными отделами, управлениями министерств в порядке осуществления функций руководства нижестоящими ор­ганами. Обычно данные акты издаются за подписью на­чальника соответствующего отдела (управления). По своей юридической силе такие разъяснения уступают ак­там толкования, издаваемым руководителями минис­терств и ведомств. Их значение ограничивается неболь­шим кругом вопросов. Поэтому подобные акты толко­вания являются одной из форм методической работы. Чаще всего они оформляются в виде циркулярных писем, обобщений практики применения правовых норм, актов проверок состояния трудовой, финансовой дисциплины и т.д.

Акты толкования органов отраслевого управления мо­гут приниматься как единолично,   так и коллегиально.

Единоличный порядок принятия правовых актов, со­держащих разъяснения действующего законодательства, характерен для 'приказов, инструкций, указаний. Колле­гиально принимаются решения и постановления колле­гий министерств.

Акты толкования норм права, .принятые центральны­ми органами отраслевого управления, подписываются, как правило, руководителями соответствующих мини­стерств, их заместителями и начальниками отделов и уп­равлений и рассылаются на места в виде писем. Наибо-

82

лее важные разъяснения публикуются иногда в газетах, журналах. Однако следует признать, что этот порядок публикаций не удовлетворяет требованиям единства юридической практики и нуждается в дальнейшем совер­шенствовании.

Большое значение акгы официального толкования имеют в работе таких органов государственного управ­ления, как исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся, их о т д е л ы и управ­ления. Многообразная деятельность местных органов государственного управления по осуществлению задач хозяйственного и социально-культурного строительства выражается в форме правовых актов — решений и рас­поряжений1.

Процессы издания и 'применения правовых норм ис­полкомами местных Советов обусловлены необходимо­стью познания смысла .норм права, установленных вы­шестоящими органами. Акты толкования — разъяснения, издаваемые исполкомами местных Советов, играют зна­чительную роль в укреплении .правопорядка на террито­рии соответствующего Совета. Они стабилизируют юри­дическую практику в деятельности низовых звеньев раз­личных советских и хозяйственных органов, являются средством профилактики нарушений социалистической законности. Разъяснения исполкомов местных Советов обычно содержат в себе информацию и .комментарии к вновь изданному правовому акту или инструктивные ука­зания в отношении порядка и правил реализации дейст­вующих правовых норм2. Подобные разъяснения могут

1              О  правовых    формах    деятельности    местных    Советов  см:

Вальденберг Я- С. Правовые    формы    деятельности    местных

Советов. Изд-во МГУ,  1956;   Попова В. И. Работа местных Со­

ветов по •обеспечению социалистической    законности.  М.,  Госюриз-

дат, 1959;'. Дрейшев Б. В. Правотворческая деятельность город­

ских Советов. Автореф. канд. дисс. Л., 1966;   Банных М. П.   Ис­

полнительный комитет сельского, поселкового Совета.  М., «Юриди­

ческая    литература»,  1969; Д о д и н Е. В.  Отделы    и    управления

исполкомов местных Советов. М., «Юридическая литература»,  1971;

Шабанов М. Р. Акты сельских и поселковых Советов. М., «Юри­

дическая литература», 1971.

2              Характерным   примером   является   решение   исполкома   Сара­

товского  городского  Совета  депутатов трудящихся  от   10  октября

1969  г.  «О  порядке применения  решений  городского  Совета  депу­

татов трудящихся,  предусматривающих  административную  ответст­

венность за  их  нарушение»   (см.:   Сборник  нормативных  актов   об-

административной ответственности. Саратов,  1969, с.  32—33).

S3

издаваться в форме как решений, так и распоряжений. Кроме того, акты толкования права издаются исполко­мами совместно с другими органами и общественными организациями.

Что касается отделов и управлений исполкомов мест­ных Советов, то в их работе акты толкования в виде ра'зъяснений встречаются гораздо чаще. Эти разъясне­ния излагаются, как .правило, в форме напоминаний о действующем законодательстве, посредством которых доводятся до сведения адресатов вновь установленные правовые нормы. При этом существенным моментом по­добных разъяснений являются комментарии к толкуе­мым правовым нормам, которые даются наполнительны­ми комитетами. В качестве примера можно привести «оповещение» финансовою отдела исполкома Ленгорсо-вета «О порядке обложения подоходным налогом премий и выплат за работу в праздничные дни»1, в котором в соответствии с письмом Министерства финансов СССР от 30 декабря 1964 г. подробно разъясняется порядок взимания подоходного налога с заработка в празднич­ные дни.

Из всех отделов исполкомов местных Советов боль­ше других издают акты толкования отделы социального обеспечения исполкомов краевых, областных и город­ских с районным делением Советов депутатов трудящих­ся. Это обусловлено их функцией руководства работой районных отделов социального обеспечения по примене­нию пенсионного законодательства.

Акты толкования отделов социального обесдечени? исполкомов краевых, областных, окружных и городских с районным делением Советов — это инструктивные, ме­тодические и обзорные письма, в которых разъясняются неясные вопросы при реализации норм права, регулиру­ющих порядок назначения и выплаты государственных и колхозных пенсий. Обычно в таких письмах анализи­руется практика работы районных отделов социального обеспечения, приводятся наиболее характерные ошибки, указываются правовые нормы, которыми следует руко­водствоваться, и т. д.

Другой разновидностью актов толкования указанных отделов являются разъяснения по конкретным делам.

1 См .  «Бюллетень   исполнительного  комитета    Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся»,  1965, №  3, с    19.

84

Это обычные акты казуального характера, имеющие ра­зовое значение и распространяющиеся на конкретные обстоятельства дела и конкретных лиц. Поэтому они не являются источниками права. Сложнее данный вопрос обстоит с юридической природой разъяснений общего характера, содержащихся в обзорных и методических письмах.

Разъяснения общего характера вышестоящих отде­лов социального обеспечения носят подзаконный харак­тер. Они основываются на комментировании действую­щего пенсионного законодательства, приказов и инструк­ций министра социального обеспечения соответствующей республики, актов Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной пла­ты, на примерах судебной .практики. Не являясь актами нормотворчества ввиду отсутствия права нормотворче­ства у краевых, областных отделов социального обеспе­чения, методические письма тем не менее, основываясь на конкретных фактах юридической практики, оказыва­ют значительное влияние на деятельность районных ко­миссий по назначению пенсий.

Рассмотрим основные черты актов толкования орга­нов арбитража.

Госарбитраж в СССР является специфическим орга­ном государственного управления, в задачу которого на­ряду с обычными управленческими функциями воздей­ствия на предприятия, организации, учреждения в целях улучшения их работы по выполнению хозяйственных планов, укрепления плановой, договорной, бюджетной и финансовой дисциплины входит рассмотрение и разреше­ние преддоговорных и имущественных споров.

В соответствии с Положением о Государственном ар­битраже при Совете Министров СССР от 17 января 1974г. органы Госарбитража СССР составляют единую систему, возглавляемую Государственным арбитражем при Совете Министров СССР. Постановлением Совета Министров СССР от 17 января 1974г. «О дальнейшем совершенствовании организации и деятельности органов государственного арбитража-» Государственный арбит­раж при Совете Министров СССР преобразован в союз­но-республиканский орган1.

' СП СССР, 1974, № 4, ст. 19.

85

Образование единой системы Госарбитража СССР имеет важное значение для выполнения стоящих перед госарбитражами страны задач по рассмотрению и разре­шению хозяйственных споров между предприятиями, ор­ганизациями и учреждениями, централизации надзора за законностью в хозяйственной деятельности.

Акты толкования органов Госарбитража СССР обыч­но выражаются в виде инструктивных писем, обзоров, разъяснений, инструкций, мотивировочной части право­применительных актов и г. д. Они совмещают в себе чер­ты управленческих документов и актов официального толкования.

В литературе отмечалось, что юридическая природа актов толкования Государственного арбитража при Со­вете Министров СССР аналогична природе актов толко­вания Пленума Верховного Суда СССР1. Думается, что в целом данный взгляд на природу актов толкования Госарбитража СССР справедлив. Однако следует учи­тывать особенности правового положения Госарбитража, отличающие его от судебных органов. Во-первых, Госу­дарственный арбитраж дри Совете Министров СССР яв­ляется специфическим органом государственного управ­ления, что предполагает особенность его компетенции по руководству нижестоящими звеньями системы арбитра­жа, а также предприятиями, организациями и учрежде­ниями2. Во-вторых, в отличие от Верховного Суда СССР и других судебных органов, Государственный арбитраж при Совете Министров СССР и ряд нижестоящих орга­нов арбитража пользуются в определенных пределах правом нормотворчества. Эти особенности правового .по­ложения органов арбитража предопределяют и значение его актов толкования права для юридической практики.

1              См.:  Теоретические  вопросы  систематизации   советского  зако­

нодательства, с.   158—160;  Братусь С.  Н. О  юридической  приро­

де постановлений Пленума Верховного    Суда СССР   и инструктив­

ных указаний Государственного арбитража при Совете Министров

СССР.— В  кн..   Тезисы докладов  межвузовской  научной   конферен­

ции на тему: «Социалистическая законность, толкование и примене­

ние советских законов». Изд-во Киевского  ун-та, 1961, с. 8—11.

2              Данная точка зрения на природу актов органов  Госарбитра­

жа   СССР   является     преобладающей.     См.,     например:     Клейн-

м а н   А. Ф. Советский  гражданский процесс. М., Госюриздат,   1954,

с. 357; Арбитраж в СССР. Под. ред.   А. Ф. К л е и н м а н а.   Изд-во

МГУ, 1960. с. 10,  Юдельсон   К. С. Советский гражданский про­

цесс. М., «Юридическая литература», 1965, с. 407.

86

Анализ содержания актов толкования Государствен­ного арбитража .при Совете Министров СССР свидетель­ствует о наличии в них положений: а) напоминающих о действующем законодательстве; б) конкретизирующих и детализирующих отдельные правовые нормы и поря­док их реализации; в) разъясняющих смысл права; г) служащих преодолению 'пробелов в лравовом регули­ровании.

Напоминания о действующем законодательстве, со­держащиеся в инструктивных письмах, обзорах и разъ­яснениях Государственного арбитража СССР, представ­ляют собой указания на нормы права, подлежащие при­менению или же неприменению при определенных обсто­ятельствах.

В качестве примера можно привести указание Госу­дарственного арбитража при Совете Министров СССР о том, что при решении вопроса о взыскании ущерба в де­сятикратном размере при безбилетной рубке леса на кор­ню следует руководствоваться п. 1 «а» и п. 2 постанов­ления Совета Министров СССР от 21 августа 1968 г. «О порядке и размерах материальной ответственности за ущерб, причиненный лесному хозяйству»1.

Значительное место в инструктивных указаниях Го­сударственного арбитража при Совете Министров СССР занимают конкретизирующие положения, посвященные разъяснению пределов действия правовых норм. Поэто­му практически трудно выделить в «чистом» виде указа­ния, разъясняющие смысл правовых норм, и положения, посвященные только конкретизации и детализации без разъяснения их смысла.

Разъясняя смысл отдельных правовых норм и поря­док их реализации, Государственный арбитраж СССР использует приемы сравнения правовой нормы с другим правовым материалом, логически развивает структурные элементы, уточняет значение терминов, добиваясь тем самым четкости выражения требований, содержащихся в нормативных актах. В литературе справедливо отме­чается, что в инструктивных, указаниях Государствен­ного, арбитража СССР иногда встречаются положения,

1 См.: п. 4 Инструктивного письма Госарбитража при Совете Министров СССР от 10 октября 1968 г.— «Сборник инструктивных указаний Государственного арбитража». Вып. 28. М., «Юридическая литература», 1969, с. 23.

87

значение которых выходит за рамки обычных разъясне-,ний и которые носят характер самостоятельных правовых норм, противоречащих действующему законодательству1. Примером может служить установленное Государствен­ным арбитражем правило, согласно которому договор между сторонами считается заключенным при наличии решения арбитража даже в том случае, если одна из сторон уклоняется от его заключения и не подписы­вает его условий2.

Разъясняя отдельные вопросы юридической практики, Государственный арбитраж СССР дает также рекомен­дации, имеющие цель восполнить или преодолеть пробе­лы правового регулирования. Так, действующее законо­дательство определяет порядок и сроки приемки по ко-лччеству и качеству не всех видов сельскохозяйственной .продукции. В связи с этим Государственный арбитраж СССР разъяснил, что для тех видов сельскохозяйствен­ной продукции, в отношении которых порядок и сроки приемки по количеству и качеству не установлены, сто­роны сами могут устанавливать порядок и сроки прием­ки, аналогичные установленным инструкциям о порядке приемки продукции по количеству и качеству, утверж­денным Госарбитражем при Совете Министров СССР3.

Использование аналогии закона как метода преодо­ления .пробелов в юридической практике Государствен­ного арбитража СССР встречается довольно часто. Это объясняется многообразием форм хозяйственных связей, существующих между предприятиями, организациями и учреждениями в процессе их деятельности, а также не­обходимостью правового регулирования этих связей.

Так, из-за отсутствия прямых указаний в п. 41 Поло­жения о порядке заключения и исполнения договоров контрактации возникла неясность в порядке рассмотре­ния преддоговорных споров, в которых одной из сторон выступают совхозы. В этой связи Государственный ар-

1              См.: Теоретические  вопросы   систематизации советского зако­

нодательства, с. 162.

2              См.: п. 1 Инструктивного письма Госарбитража при Совете Ми­

нистров СССР от 5 января  1951  г.— «Сборник инструктивных ука­

заний Государственного арбитража». Вып.  1. М., Госюриздат, 1955,

с. 93.

3              См.:    «Сборник    инструктивных    указаний    Государственного

арбитража при Совете Министров СССР». Вып. 28. М, «Юридиче­

ская литература», 1969, с. 20.

88

битраж при Совете Министров СССР разъяснил, что споры, возни <ающие при заключении договоров контрак­тации с совхозами, рассматриваются органами арбитра­жа на общих основаниях1.

Анализируя юридическую природу указаний, содер­жащихся в инструктивных письмах Государственного арбитр-ажа при Совете Министров СССР, следует отме­тить, что их обязательность для нижестоящих органов арбитража не вызывает сомнений и в литературе никем не оспаривается. Как отмечается в постановлении Сове­та Министров СССР от 7 августа 1970 г. «О повышении роли органов государственного арбитража и арбитражей министерств и ведомств в народном хозяйстве», инструк­тивные указания Госарбитража при Совете Министров СССР по вопросам практики разрешения хозяйственных споров являются обязательными для органов арби­тража2.

Подобное значение инструктивных писем Государст­венного арбитража СССР объясняется спецификой его правового положения как особого органа государствен­ного управления, в силу чего его указания совмещают б себе черты актов официального толкования и управлен­ческих актов.

Наряду с разъяснениями общего характера, содержа­щимися в инструктивных письмах, Государственный ар­битраж при Совете Министров СССР осуществляет и ка­зуальное толкование правовых норм в связи с рассмот­рением конкретных споров между хозяйственными орга­нами. Акты казуального толкования Госарбитража СССР, как и аналогичные акты Верховного Суда СССР, имеют индивидуальное значение и не являются источни­ками права.

Вместе с тем ввиду сложности и принципиального характера дел, рассматриваемых Государственным ар­битражем при Совете Министров СССР, подобные разъ­яснения имеют (большое значение для стабильности ар­битражной практики. Являясь образцами правильного разрешения хозяйственных споров, акты казуального толкования Госарбитража СССР приобретают характер авторитетных правовых рекомендаций. Они публикуют-

1              См :  «Сборник инструктивных указаний  Государственного ар­

битража при Совете Министров СССР». Вып. 28, с. 19.

2              СП СССР, 1970, № 15, ст. 122.

89

ся для всеобщего сведения в журнале «Советская ю:ти-ция» под рубрикой «Арбитражная практика».

Акты толкования права имеют исключительно боль­шое значение также в деятельности государственных ар­битражей при Советах Министров союзных и автоном­ных республик, исполнительных комитетов краевых, об­ластных и городских (Москвы и Ленинграда) Советов депутатов трудящихся. Однако их юридическое действие, в отличие от действия актов толкования Госарбитража при Совете Министров СССР, ограничено рамками ком­петенции соответствующего органа арбитража. Так, го­сударственные арбитражи при Советах Министров союз­ных республик утверждают Особые условия доставки отдельных видов продукции и товаров и дают разъясне­ния 'по их 'применению, а также осуществляют инструк­тирование нижестоящих арбитражных органов.

Акты толкования госарбитражей при Советах Мини­стров союзных и автономных республик, краевых, обла­стных, городских Советах депутатов трудящихся оформ­ляются в виде справок, обзоров, писем, обобщений, а также в виде составных частей правоприменительных ак­тов.

Исключительно большую по объему и значению методическую работу осуществляют госарбитражи при Советах Министров союзных республик. Они призваны осуществлять повседневное руководство органами арбит­ража на территории республик. Как свидетельствует анализ, например, актов толкования Государственного арбитража при Совете Министров РСФСР, разъяснение правовых фор|М деятельности органов арбитража осуще­ствляется в виде: а) доведения до сведения органов ар­битража важнейших нормативных актов органов госу­дарственной власти и управления СССР и РСФСР, от­дельных разъяснений Госарбитража при Совете Минист­ров СССР; б) обзоров и обобщений арбитражной прак­тики; в) инструктивных писем.

Среди обзоров и обобщений, проводимых отделом обобщения и инструктирования Госарбитража при Сове­те Министров РСФСР, особо следует выделить ежегод­ные обобщения арбитражной практики. Сделанные на основе обобщения выводы и рекомендации имеют важ­ное методическое значение для нижестоящих органов. Обычно в подобных обобщениях приводятся примеры ти­пичных ошибок в деятельности арбитражей, разъясня-

90

ются отдельные неясные вопросы применения правовых норм, рекомендуется нормативный материал, на основа­нии которого следует разрешать хозяйственные споры.

Характеризуя юридическую природу указаний, содер­жащихся в инструктивных письмах госарбитражей при Советах Министров союзных республик, следует отме­тить, что, являясь обязательными для нижестоящих ор­ганов арбитража, эти указания не должны противоре­чить общесоюзному и республиканскому законодатель­ству, а также инструктивным указаниям Госарбитража при Совете Министров СССР. По своему содержанию они являются напоминанием о действующем законода­тельстве, разъяснением и конкретизацией отдельных пра­вовых норм, а также средством преодоления .пробелов в правовом регулировании, т.е. они аналогичны указани­ям, наблюдаемым в практике актов толкования Госар­битража при Совете Министров СССР.

Наряду с органами государственного арбитража в СССР существует ведомственный арбитраж, призван­ный разрешать преддоговорные и имущественные споры между предприятиями, входящими в одно ведомство. Акты толкования органов ведомственного арбитража также выступают в форме инструктивных писем, обоб­щений практики рассмотрения отдельных категорий хо­зяйственных споров и мотивирования правоприменитель­ных актов. Их юридическая природа характеризуется подзаконностью 'по отношению к действующему общесо­юзному и республиканскому законодательству и ведом­ственным актам, что предопределено самой структурой ведомственного арбитража, образуемого на правах отде­лов министерств. Характеристика особенностей актов толкования права в деятельности органов государствен­ного арбитража распространяется и на аналогичные ак­ты ведомственного ар-битража.