2. АКТЫ ТОЛКОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Согласно конституционному законодательству Сою­за ССР, союзных и автономных республик органами го­сударственной власти, полномочными осуществлять тол­кование действующих законов, являются Президиум Верховного Совета СССР и Президиумы Верховных Со-

1 См :  Пронина  В.  С.  Центральные  органы  управления  на­родным  хозяйством.  М.,  «Юридическая    литература»,   1971,  с.   107.

5*            67

ветов союзных и автономных республик. Это означает, что они вправе издавать акты официального общеобя­зательного толкования.

В отличие от толкования норм права, производимого всеми другими органами, толкование, осуществляемое высшими государственными органами, в о-п е р в ы х, не ограничено рамками предметной компетенции. Так, Пре­зидиум Верховного Совета СССР вправе давать разъяс­нения по любым вопросам действующего общесоюзного законодательства, а Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик — республиканского законодательства, в то время как, например, пленумы Верховных судов вправе осуществлять разъяснение пра­вовых норм только для нужд судебной практики.

Во-вторых, акты толкования высших органов го­сударственной власти обязательны для исполнения все­ми органами, общественными организациями и граж­данами, в то время как толкование, производимое от­дельными ведомствами, формально обязательно только для подчиненных звеньев соответствующей системы уп­равления.

В-третьих, акты толкования Президиумов Верхов­ных Советов обладают высшей юридической силой по сравнению с толкованием, производимым другими ор­ганами. В случае расхождения разъяснений высших органов государственной власти с разъяснениями ве­домственного характера следует руководствоваться тол­кованием, содержащимся в актах высших органов госу­дарственной власти.

Указанные особенности актов толкования высших органов государственной власти СССР и союзных рес­публик обусловлены положением этих органов в систе­ме механизма Советского государства. Издание ими ак­тов толкования осуществляется наряду с правоустано-вительной и правоприменительной функциями. Это предполагает, что в процессе применения норм права и установления новых используются приемы и способы толкования смысла ранее установленных или подлежа­щих применению правовых норм. В таких случаях зна­чение толкования не выходит за рамки деятельности вспомогательного характера по уяснению и разъяснению смысла правовых норм. Особенно это наблюдается в процессе нормотворчества.

Вместе с тем необходимо различать акты, устанав-

68

ливающие новые правовые нормы в порядке текущего правотворчества, и акты, в которых истолковывается смысл ранее установленных норм права. Необходимость такого различия объясняется закреплением в конститу­ционном законодательстве двух разных правовых форм деятельности. В соответствии с п. «б» ст. 49 Конститу­ции СССР Президиум Верховнного Совета СССР изда­ет указы, а на основании п. «в» этой же статьи он осу­ществляет толкование действующих законов СССР. Сле­довательно, законодатель различает толкование и изда­ние указов как два различных вида деятельности.

Таким образом, акты толкования Президиума Вер­ховного Совета СССР в «чистом» виде представляют собой правовые акты, изданные в порядке п. «в» ст. 49 Конституции СССР и имеющие своим содержанием разъяснение действующего законодательства. В послед­нее время акты толкования высших органов власти СССР оформляются в большей мере постановлениями. Думается, что эта тенденция вполне оправданна, ибо способствует разграничению различных по содержанию и юридическим свойствам правовых актов.

Рассматривая акты толкования Президиума Верхов­ного Совета Союза ССР и Президиумов Верховных Со­ветов союзных и автономных республик, следует выде­лить из их массы акты аутентического толкования как разъяснения, имеющие исключительно большое значе­ние в юридической практике. Существуют две основные разновидности таких актов: акты по разъяснению за­конодательства, принятого соответствующими Верхов­ными Советами, и по разъяснению Президиумами Вер­ховных Советов нормативных актов, изданных ранее ими самими.

Первая разновидность аутентического толкования обусловлена положением Президиумов в системе госу­дарственного механизма как органов соответствующих Верховных Советов, работающих от имени и по поруче­нию последних. Поэтому каждый акт толкования, на­пример, Президиума Верховного Совета СССР, которым разъясняется закон, -изданный Верховным Советом СССР, следует считать актом аутентического толкова­ния.

Вторая разновидность аутентического толкования со­ответствует смысловому значению термина «аутентичес­кий», т. е. основанный на первоисточнике, подлинный.

69

Акты аутентического толкования не следует смеши­вать с обычными актами нормотворчества. Во-первых, в отличие от них акты аутентического толкования имеют обратную силу, в то время как новые нормы права в большинстве случаев изданы для регулирования обще­ственных отношений в будущем, со времени вступления в силу.

Во-вторых, акт -аутентического толкования, по обще­му правилу, не содержит в себе черты принципиальной новизны. Его содержанием является разъяснение уже существующих правовых норм. Поэтому основной приз­нак, который роднит аутентическое толкование с нор­мотворчеством, состоит в том, что оно осуществляется органом, правомочным устанавливать правовые нормы. В литературе принято определять акты толкования Пре­зидиума Верховного Совета СССР, Президиумов Вер­ховных Советов союзных и автономных республик как акты нормативного толкования. Это означает, что со­держащиеся в них разъяснения являются общеобяза­тельными, и по своей юридической силе и регулирующе­му воздействию на общественную жизнь они приравни­ваются к нормативным актам.

Вместе с тем акты нормативного толкования высших органов государственной власти имеют подчиненный ха­рактер по отношению к разъясняемым ими нормативным актам и применяются в юридической практике лишь в связи с применением соответствующего нормативного акта.

Продолжительность существования акта толкования определяется временем действия разъясняемых право­вых норм. В случае отмены нормативного акта утрачи­вают силу и относящиеся к нему акты нормативного толкования. Следует также иметь в виду, что акт нор­мативного толкования может быть изменен или отме­нен полностью, в то время как разъясняемый им норма­тивный акт может оставаться в силе. Все это свидетель­ствует, с одной стороны, о подчиненном характере актов нормативного толкования по отношению к разъясняе­мым правовым нормам, а с другой — об их известной самостоятельности.

Самостоятельность актов толкования высших орга­нов государственной власти следует понимать в том смысле, что они могут содержать в себе такие правила применения, которые вносят элемент новизны в понима-

70

ние определенных правовых норм и правовое регулиро­вание общественных отношений. Проиллюстрируем это примером.

В судебной практике одно время сложилось мнение, что ст. 44 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, регулирующая условно-дос­рочное освобождение от наказания и замену наказания более мягким, применяется только к лицам, совершив­шим преступление в возрасте старше восемнадцати лет. Однако постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 мая 1964 г. было разъяснено, что правила -ст. 44 Основ уголовного законодательства применяются и к лицам, совершившим несколько преступлений, в том числе до достижения восемнадцатилетнего возраста1. Та­ким образом, настоящим актом толкования было уста­новлено, по существу, новое правило применения ст. 44 Основ уголовного законодательства, несмотря на то что постановление Президиума Верховного Совета носит характер разъяснения.

В литературе отмечается, что акты толкования высших органов государственной власти неотделимы по своему содержанию от истолкованного закона2. Ду­мается, что указание на тесную связь акта толкования с разъясняемым законом недостаточно полно характе­ризует юридическую природу актов нормативного тол­кования. Важное значение, на наш взгляд, -имеют те особенности интерпретационных актов, которые под­черкивают их относительную самостоятельность.

В качестве , таких особенностей, характеризующих нормативное содержание актов толкования Президиу­мов Верховных Советов, можно выделить: а) новые правовые нормы, содержащиеся в разъяснениях; б) разъяснение смысла законодательства путем логи­ческого развития, детализации и конкретизации право­вых норм; в) указания на применимость или неприме­нимость отдельных норм и регулирование сферы дейст­вия нормативных актов.

В  отличие от ведомственных актов толкования ин-

1              См:  «Ведомости    Верховного    Совета    СССР»,   1964,    № 20,

ст. 244.

2              См.:  Теоретические  вопросы  систематизации  советского  зако­

нодательства, с.   115;  Пиголкин  А.  С.  Толкование нормативных

актов в СССР, с. 126—127.

71

терпретационные акты высших органов государственной власти чаще всего кратки по объему, в них не содер­жится напоминаний о действующем законодательстве путем изложения полного текста отдельных статей За­кона или ранее изданного нормативного указа, как это наблюдается, например, в постановлениях Пленума Верховного Суда СССР. Отсутствует в них и анализ практики реализации разъясняемых правовых норм в виде указаний на факты неправильного применения закона и примеры из юридической практики. Все это делает разъяснения органов государственной власти лаконичными и удобными для целей систематизации.

Анализ правовых норм, содержащихся в актах тол­кования высших органов государственной власти, дает основание сделать вывод, что они носят подзаконный характер и не противоречат действующему законода­тельству. Большинство из них устанавливается на осно­ве уточнения, развития и детализации норм законов. Все это свидетельствует о том, что органы, обладающие правом нормотворчества, иногда используют толкова­ние права как один из приемов уточнения мысли, вы­раженной в законодательном акте. Внешним отличием новых правовых норм, содержащихся в актах толкова­ния высших органов государственной власти, от правил, устанавливаемых путем разъяснения и детализации за­кона, является формулировка «установить» в отличие от «разъяснить». Вместе с тем нормативное значение положений, содержащихся в указах и постановлениях Президиумов Верховных Советов, определяется в ос­новном их преобразовательным воздействием на прак­тику реализации разъясняемых правовых норм. Поэтому многие разъяснения, сделанные на основе логического развития вложенной законодателем в правовую норму мысли, уточнения, детализации и конкретизации, при­обретают впоследствии фактическое значение правовых норм.

В качестве примера можно привести постановление Президиума Верховного Совета СССР от 30 сентября 1965 г. «О порядке применения статьи 10 Положения о правах фабричного, заводского, местного комитета профессионального союза»1, в котором путем конкрети-

1 См :   «Ведомости    Верховного   Совета   СССР»,    1965,   № 40, ст. 587.

72

зации этого Положения был дан исчерпывающий пере­чень работников, увольнение которых допускается по инициативе администрации без предварительного со­гласия ФЗМК.

Большое место в актах толкования высших органов государственной власти занимают положения, устанав­ливающие порядок применения правовых норм путем детализации самого правоприменительного процесса, а также указания в отношении сферы действия законо­дательного акта. Детализация процесса применения правовых норм осуществляется указанием на требуемое поведение управомоченных и обязанных лиц, на порядок и последовательность совершения ими действий, на юридические последствия, вытекающие из установлен­ных законом или нормативным указом юридических фактов.

Примером может служить постановление Президиу­ма Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «О по­рядке применения Указа Президиума Верховного Сове­та СССР от 26 июля 1966 года «Об усилении ответст­венности за хулиганство»1. В этом постановлении по­дробно разъясняется порядок применения Указа об ответственности за хулиганство путем описания после­довательности процесса привлечения к административ­ной ответственности, а также содержатся указания на юридические последствия совершения действий, за ко­торые наступает ответственность по данному Указу.

Акты толкования Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик можно разделить на две группы: разъяснения по вопросам вступления в силу и о поряд­ке применения новых правовых норм; разъяснения в связи с возникшими трудностями применения уже дей­ствующих нормативных актов.

Основной задачей актов первой группы является предупреждение возможности неправильного примене­ния вновь установленных правовых норм. Поэтому в них больше внимания уделяется вопросам взаимоот­ношения норм различных отраслей системы советского права, дается определение сферы распространения за-

1 См :   «Ведомости    Верховного    Совета    СССР»,   1966,  № 30, ст. 596.

73

кона, указание на сроки вступления в силу правового акта и регламентируются вопросы преемственности пра­вового регулирования1.

Разъяснения по вопросам практики применения уже действующих нормативных актов, как правило, осу­ществляются в связи с запросами или представлениями компетентных органов. Поэтому большинство указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов .союзных и ав­тономных республик начинаются словами: «В связи с поступившими запросами...»2.

Процесс создания акта официального толкования органов государственной власти свидетельствует о на­личии в нем правотворческих элементов и складывается из нескольких стадий праворазъяснительного процесса. В нем можно выделить следующие стадии: 1) право-разъяснительная инициатива; 2) проверка необходи­мости в даче разъяснения; 3) выработка проекта разъяснения; 4) принятие или утверждение разъясне­ния; 5) его опубликование.

Публикация актов толкования высших органов го­сударственной власти осуществляется на основе соот­ветствующих нормативных актов. Так, порядок опубли­кования актов толкования Президиума Верховного Совета СССР регулируется Указом Президиума Вер­ховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, по­становлений Верховного Совета СССР, указов и поста­новлений Президиума Верховного Совета СССР»3. В со­ответствии с этим нормативным актом разъяснения Президиума Верховного Совета СССР публикуются в «Ведомостях Верховного Совета СССР» или в газете «Известия». Важнейшие разъяснения органов государ­ственной власти публикуются также в юридических журналах: «Советская юстиция», «Социалистическая законность», «Бюллетень Верховного Суда СССР» и др. Публикация в специальных юридических изданиях ак-

1              См., например:  «Ведомости Верховного Совета  СССР»,  1962,

№ 15, ст. 156.

2              См., например:  «Ведомости Верховного  Совета  СССР»,   1956,

№ 19, ст. 411.

3              См.:   «Ведомости   Верховного   Совета   СССР»,    1958,   № 44,

ст. 275.

74

тов толкования высших органов власти способствует более полному знакомству с действующим правом, а также инкорпорации разъяснений по наиболее слож­ным вопросам юридической практики.

Особо большое значение толкование норм права имеет в практике правотворчества высших органов государственной власти союзных и автономных респуб­лик. В процессе правотворчества перед субъектами Со­ветской Федерации неизбежно встают вопросы правиль­ного толкования общесоюзных правовых норм приме­нительно к своим местным условиям. Поэтому всякий республиканский нормативный акт выражает результа­ты деятельности по уяснению и разъяснению общесоюз­ного законодат'ельства.

Итак, создание актов толкования высших органов государственной власти союзных и автономных рес­публик— это многообразная уяснительно-разъяснитель-ная работа, проводимая в форме издания республикан­ских законов и указов, а также в форме правоприме­нительной деятельности.

В нашей литературе вопрос о толковании норм пра­ва субъектами Советской Федерации исследован недо­статочно. Поэтому представляется заслуживающим вни­мания анализ компетенции Союза ССР и союзных республик в области законодательства, предпринятый В. А. Кириным. В частности, автор, рассматривая зако­нодательную деятельность союзных республик на базе общесоюзных Основ законодательства, отмечает особую функцию, выполняемую субъектами Федерации, по тол­кованию общесоюзных правовых норм1. В этой связи В. А. Кирин называет деятельность по толкованию об­щесоюзных правовых норм, которая выражается в фор­ме издания республиканских законодательных актов, нормообразующим толкованием. Автор верно подметил, что в деятельности субъектов Советской Федерации имеет место разграничение компетенции в сфере толко­вания правовых норм. Тем не менее, на наш взгляд, само понятие «нормообразующее толкование» нужда­ется в уточнении.

1 См.: К и р и я В. А. Компетенция Союза ССР и союзных республик в области законодательства. — «Сов. государство и пра­во». 1970, № 5, с. 35.

75

В советской литературе общепринято, что толкова­ние новых правовых норм не создает, а лишь раскры­вает смысл, вложенный законодателем в толкуемый пра­вовой акт или норму права. Поэтому рассматривать толкование как единственный метод в деятельности ор­ганов государственной власти союзных и автономных республик, с помощью которого создаются нормы рес­публиканского законодательства, будет неверным. По-видимому, следует говорить о законодательной деятель­ности субъектов Федерации, осуществляемой путем конкретизации и детализации общественных норм при использовании средств и приемов толкования права.

Таким образом, понятие «нормообразующее толкова­ние» включает в себя процесс нормотворчества, осно­ванный на конкретизации и детализации первоначально установленных общесоюзных правовых норм путем уяснения их смысла и изложения его в издаваемом нормативном акте.

Особо следует сказать об актах толкования местных органов государственной власти. Местные органы госу­дарственной власти в лице краевых, областных, окруж­ных, районных, городских, поселковых и сельских Со­ветов депутатов трудящихся обладают всей полнотой власти на своей территории. Особенность их компетен­ции состоит в подчиненном характере их деятельности по осуществлению своих функций. Подчиненность мест­ных Советов высшим органам власти вместе с тем не исключает их самостоятельности, выражаемой, в част­ности, в праве издавать в пределах своей компетенции нормативные акты, осуществлять правоприменительную деятельность, функции контроля и т. д.

Решения и распоряжения местных Советов как ос­новные формы их правовой деятельности концентри­руют в себе работу по уяснению правовых норм, уста­новленных вышестоящими органами власти и управле­ния, и выражают интерпретацию их смысла примени­тельно к задачам и сфере деятельности данного местно­го Совета.

Однако, учитывая сессионный порядок работы местных Советов, основная нагрузка по толкованию правовых норм падает на исполнительные комитеты, которые призваны осуществлять повседневную испол­нительно-распорядительную работу.

76