§2. Особенности трудового законодательства как внешней формы трудового права

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. трудовое законодательство является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72). Конституция не раскрывает понятия “совместного ведения”. Объективно потребности в правовом регулировании тех или иных особенностей труда работников в России в целом и в отдельных ее регионах не должны совпадать. Более того, в регионах они могут также расходиться хотя бы потому, что организации расположены в разных климатических, природно-ресурсных местностях, а территории имеют существенные особенности в развитии хозяйства, концентрации тех или иных его отраслей (горнодобывающая, лесная, лесозаготовительная и перерабатывающая промышленность, сельское хозяйство и т.д.). Поэтому и требование унификации трудового права России в будущем вряд ли будет задачей научно обоснованной, практически целесообразной.

На уровне федерации, как уже отмечалось, целесообразно принимать нормативные правовые акты, устанавливающие стандарты, пороговые (минимальные) юридические гарантии не только для работников, но и для работодателей, а также процессуальные, процедурные нормы реализации прав и обязанностей субъектов трудового права. Безусловно, порядок рассмотрения трудовых споров, заключения трудовых сделок должен быть единым, обязательным для всех субъектов федерации. Он может содержаться в нормах обязывающего характера. Наряду с ними, в практике правового регулирования труда в настоящее время применяются нормы-рекомендации, например, связанные с локальным нормотворчеством. Поэтому в системе нормативных актов о труде федерального уровня рекомендательные акты также должны занимать свою, определенную нишу.

Следовательно, соотношение федерального законодательства и результатов нормотворческой деятельности в субъектах характеризуется не только элементами субординации. По своему объему региональное законодательство в широком смысле этого слова значительно шире и детальнее федерального. Нормативные правовые акты, принятые в субъектах (а не только субъектами!) могут содержать, например, и более эффективные, чем федеральные, правовые гарантии, учитывать местные особенности использования труда в организациях (качество и количество рабочей силы, степень развития рынка труда, особенности (профиль) хозяйственной деятельности, климатические и иные региональные и локальные условия труда). При этом пределы нормотворческой деятельности в субъектах федерации могут ограничиваться только запретом уменьшать, понижать уровень правовых гарантий, уже установленных федерацией. Стало быть, с ростом числа местных нормативных актов о труде субъекты федерации придут к необходимости разработки единого кодифицированного акта о труде, может быть в форме своего трудового кодекса или иного закона. Принцип “совместного ведения” позволяет субъектам федерации предпринять такой шаг в правовом регулировании труда на своей территории. При этом, видимо, федеральное законодательство о труде, в особенности кодифицированное, будет составлять известную основу для деятельности законодателя субъекта федерации.

Проблема “совместного ведения” в сфере правового регулирования труда нуждается в тщательной теоретической проработке и законодательном решении. Если исходить из наработок науки трудового права, то “совместное ведение” в области правового регулирования труда работников всегда предполагает паритетность, равное участие в нормотворческой и правоприменительной деятельности субъектов трудового права. Поэтому и “совместное ведение” в смысле ст.72 Конституции РФ 1993 г. можно понимать как паритетное, равноправное участие Российской Федерации и ее субъектов в разработке и принятии законодательства о труде. Вариантов такой процедуры может быть несколько. Однако не все варианты процедуры, механизма “совместного ведения” можно реализовать на практике. Субъекты РФ могут разработать и в порядке законодательной инициативы внести соответствующие проекты нормативных правовых актов о труде в Государственную Думу, которая обязана их рассмотреть и принять по ним решение в определенный срок. В том случае, если указанный срок нарушается или возникают иные препятствия в рассмотрении проекта, вполне целесообразно предоставить законодательному органу субъекта федерации принять соответствующий закон самостоятельно. При этом Государственная Дума РФ, решая аналогичную проблему обязана учитывать нормотворчество и изучить практику применения аналогичного закона субъекта федерации. Все эти или аналогичные вопросы должны быть в соответствии с п.2 ст.76 Конституции РФ решены в специальном федеральном законе.

Россия принадлежит к числу таких государств, где сильны определенные традиции в законодательной и правоприменительной практике в сфере труда. Так, мы, видимо, можем считать себя традиционалистами в кодификации действующего законодательства о труде. Известны кодексы законов о труде 1918, 1922, 1972 годов, опубликовано несколько проектов Трудового кодекса. Правовое регулирование труда россиян, его становление, совершенствование обычно основывалось на кодификационном акте.

В современной литературе по трудовому праву сформулирован и иной подход к рассматриваемой проблеме. С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов считают, что Трудовой кодекс России является “целью кодификации, но более или менее отдаленной, достичь которую можно только при условии прохождения определенного пути”. Они предложили поэтапную кодификацию трудового законодательства. На первом этапе принимаются нормативные акты, необходимость в которых сегодня актуальна, но для их разработки не требуется наличия “основательной концептуальной проработки”. Второй этап завершается инкорпорацией на базе “основательной концептуальной проработки” законодательства о труде и изданием Свода законов о труде РФ. Третий этап – это время появления новой общепризнанной концепции трудового права как отрасли российского права, обновленного понятийного аппарата, сложившейся правоприменительной практики. Он и должен завершиться принятием кодификационного акта.

Если бы наше общество, государство не развивалось революционными скачками или хотя бы было способно (готово) в надлежащем виде накапливать, сохранять наработки нормативного, правоприменительного процессов, то такой подход к кодификации трудового законодательства был бы оптимальным. Поскольку наиболее рациональным в становлении законодательства представляется метод эволюции, перманентного развития.

Сейчас, когда мы уже имеем огромное количество нормативного материала, практики его применения, сложно убедить законодателя и субъектов правоприменительной деятельности, что для установления правопорядка в сфере труда необходимо подождать неопределенное время. Даже если взять на вооружение изложенные рекомендации С.П. Маврина и Е.Б. Хохлова, то субъекты трудового права, не ожидая соответствующих решений государства, установят свой правопорядок в процессе труда, выгодный для одних и являющийся “юридическим беспределом” для других. Опыт последнего десятилетия уходящего века являет нам бесчисленные примеры такого поведения участников несамостоятельного, неединоличного процесса труда.

По пути принятия единого кодификационного акта о труде идут и другие бывшие республики Союза ССР и социалистические страны.

Россия также начала обновление трудового законодательства не путем разработки и принятия базовых важнейших законов о труде, а с изменения действующего КЗоТ РСФСР.

Сложность, неупорядоченность трудового законодательства объясняется, прежде всего, практически неограниченной нормотворческой деятельностью органов исполнительной власти. В законодательном порядке целесообразно предусмотреть правило, в соответствии с которым нормотворческая деятельность исполнительной власти в области трудовых отношений допускалась бы только по поручению законодательного органа и на строго определенный срок. По истечении этого срока хорошо зарекомендовавшие себя на практике правила, содержащиеся в нормативном правовом акте органа исполнительной власти, опосредствовались бы законодателем, а другие теряли свою правовую силу. Это не так сложно, как кажется на первый взгляд. Прикладное значение такой нормотворческой практики переоценить трудно.

Вопрос о нормотворческой деятельности органов исполнительной власти весьма своеобразно решен в Конституции РФ. В ст.90 этого закона устанавливаются правовые формы деятельности главы исполнительной власти – Президента, но ни словом не упоминается о его праве на издание нормативных правовых актов. Изучение компетенции Президента не позволяет сделать такой вывод (ст.ст.83,84,85,86,87 Конституции РФ).

Норма ст.88 Конституции РФ позволяет Президенту с большими оговорками и при обязательном “незамедлительном сообщении” Совету Федерации и Государственной Думе ввести чрезвычайное положение, то есть издать нормативно-правовой акт. Во всех других случаях для осуществления своих полномочий внутри страны Президенту достаточно такой юридической формы как индивидуально-правовой акт.

 И совершенно необоснованно, то есть безотносительно к содержанию Главы 4 Конституции РФ, в ее ст.115 устанавливается норма, в соответствии с которой “на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение”.

Если даже оставить без внимания эту правовую технологическую противоречивость, то остается вполне очевидный факт, что подзаконное нормотворчество исполнительных органов в Российской Федерации носит делегированный характер: “на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов” (ст.115 Конституции РФ 1993 г.).

В соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ 1993 г. конвенции и рекомендации МОТ, ратифицированные СССР и Российской Федерацией являются составной частью источников трудового права России. Им отдается приоритет в правоприменительной практике в сфере труда. Если нормы трудового права вступают в противоречие с конвенцией или рекомендацией МОТ, то действуют международные акты о труде. Такого рода нормы имеют определенную специфику. В литературе по трудовому праву, так или иначе, отмечается известная их ущербность, своего рода отклонения от общепринятого понимания норм права. Так, Л.А. Сыроватская, пытаясь определить характер норм МОТ отмечает, что это и не рекомендация, ибо соблюдение правила обязательно, и не правовая норма с ее обязательным атрибутом – санкцией. Ее нельзя считать и договором, в котором стороны урегулировали ту или иную ситуацию, установив санкции на случай невыполнения обязательств.

Норму МОТ нецелесообразно анализировать абстрактно, поскольку она проявляет себя по-разному в зависимости от субъектного состава процесса ее реализации. Если речь идет о применении международного правила к субъектам трудового права России, то эта норма отличается от других норм трудового права Российской Федерации только тем, что она обладает наивысшей юридической силой. Суд, КТС и другие органы по рассмотрению трудовых споров обеспечат принудительное исполнение ратифицированной СССР и РФ международной нормы. В этом смысле она обеспечена санкциями, как и любая другая норма трудового права.

Несколько иная ситуация возникает, когда речь идет о неисполнении или ненадлежащем соблюдении требований МОТ Российской Федерацией как государством. Утверждать о том, что в таких ситуациях норма МОТ не содержит санкций, было бы ошибкой. Дело в том, что в действующем Уставе МОТ соответствующие санкции закреплены. Так, в ст.33 установлено, что Административный Совет может рекомендовать Конференции такие действия, какие он сочтет целесообразными для обеспечения выполнения рекомендаций Международного суда в связи “с упорным нарушением членом МОТ ратифицированной им конвенции”. Следовательно, особенность международной нормы о труде состоит не в отсутствии санкции, а в том, что ст.33 “никогда не применялась с какими бы нарушениями МОТ ни сталкивалось”. Проблема не в отсутствии санкций обеспечения международных норм о труде, а, скорее всего в отсутствии механизма их реализации и в методах его установления.

С.А. Иванов предлагает принять декларацию или конвенцию, согласно которой, члены МОТ добровольно согласились бы на использование санкций в порядке реализации Устава МОТ. Однако такое решение затронутой проблемы весьма проблематично в связи с очевидным кризисом Международной Организации Труда и явным нежеланием членов МОТ брать на себя какие бы то ни было дополнительные обязательства.

Следует также отметить, что наряду с нормами МОТ имеется еще одна группа международных норм о труде – нормы Европейского союза о регулировании труда членов ЕС. В связи с вступлением России в эту организацию трудовое право РФ должно пополниться и этой группой норм. Обойти данную проблему нельзя еще и потому, что в мировой практике отмечается приоритет норм ЕС над нормами МОТ.

Российская Федерация приняла участие в подготовке и принятии ряда иных международных актов как двусторонних, так и многосторонних, которые устанавливают нормы, регулирующие трудовые и иные, тесно примыкающие к ним отношения. Эти международные акты также являются источниками трудового права России. В качестве примеров можно привести Международный пакт ООН "Об экономических, социальных и культурных правах" от 16 декабря 1966 г., соглашения по регулированию трудовых отношений РФ с Украиной, Молдавией и др. странами.