§3. Локальные правовые акты

Локальные правовые акты на уровне организации – особая самостоятельная форма трудового права. Не всегда можно согласиться с характеристикой этой формы, которая дается в науке, особенно в учебной литературе. Например, Б. Ф. Хрусталев считает, что самостоятельность “локальных норм права весьма относительна”, их роль сводится к реализации правовых предписаний государственной власти, а порядок разработки и принятия не распространяется на приватизированные предприятия, т.е. основанные на частной форме собственности.

В. Н. Толкунова, К. Н. Гусов утверждают, что локальные нормативные акты разрабатываются “на основе рекомендательных централизованных актов” и “принимаются общим собранием коллектива”.

По мнению О. В. Смирнова, действующее трудовое законодательство “детально регламентирует порядок разработки и принятия локальных нормативных актов” и они, как правило, связаны с “социально-партнерской нормотворческой деятельностью, осуществляемой непосредственно в организации между работодателем (администрацией предприятия, предпринимателем) и наемными работниками .

Такого рода различные, в известной мере противоречивые характеристики локальных нормативных правовых актов можно было бы продолжить. Однако и этого достаточно, чтобы обратиться к более детальному анализу этой формы трудового права.

Понятие локального нормативного акта в учебную литературу по трудовому праву было введено Н. Г. Александровым в 1966 году. До этого для обозначения такого вида формы трудового права применялся термин “нормативные соглашения”.

В.И. Смолярчук, исследуя проблему источников трудового права на монографическом уровне, пришел к выводу, что локальные нормы в трудовом праве “были всегда”. При этом он делает вполне однозначный вывод, что локальные нормы “в трудовом праве выполняют функции конкретизации общих норм трудового права применительно к какому-то конкретному предприятию”. Такого рода вывод был вполне обоснован в советский период развития трудового законодательства.

Изменение ст. 5 КЗоТ РСФСР 1971 г. в 1988, 1992 г.г. дает возможность иначе посмотреть на место и роль локальных нормативных актов в правовом регулировании неединоличного, несамостоятельного труда на уровне организации. В содержании упомянутой ст. 5 появилась часть 2, в соответствии с которой “администрация предприятия, учреждения, организации совместно с советом трудового коллектива и соответствующим выборным профсоюзным органом” получила право устанавливать “за счет собственных средств дополнительные по сравнению с действующим законодательством трудовые и социально-бытовые льготы для работников коллективов или отдельных категорий работников”. Таким образом, локальное нормотворчество приобрело известную самостоятельность, которая ограничивается ч.1 ст.5 КЗоТ РФ, безотносительно к форме собственности.

Виды локальных нормативных правовых актов в литературе по трудовому праву определились, исходя из состояния системы или содержания норм трудового права. Так, Р.И. Кондратьев предпринял попытку рассмотреть локальные нормы как средство восполнения пробелов трудового права; В.И. Смолярчук – как средство конкретизации общей нормы трудового права. Предложенные классификации локальных норм по кругу охватываемых работников, по методам регулирования, по срокам действия, по характеру содержащегося в норме предписания и др. не вносили достаточной ясности в понятие природы и содержания локальной нормы, локального нормативного акта.

В теории права, в том числе и трудового, различают технические и социальные нормы. На эти виды норм обращалось внимание в русской правовой литературе еще до 1917 г. Так, Н.М. Коркунов довольно обстоятельно изложил теорию технических норм и их отношения с этическими и юридическими.

В советский период определились два крайних взгляда на понятие технических норм и их соотношение с социальными, в том числе и юридическими, нормами.

С.С. Алексеев попытался обосновать конструкцию технико-юридических норм, которые, по его мнению, ”сами по себе не являются нормативным основанием для возникновения правовых отношений. Они всегда действуют в совокупности с иными нормами права.” 32. Механизм этого взаимодействия упомянутый автор объяснил довольно туманно. Технико-юридические нормы якобы конкретизируют права и обязанности участников правоотношений, например, трудовых в области безопасности (видимо, в процессе труда). Если технико-юридическая норма не способна служить основанием для возникновения правового отношения, то нельзя не признать, что она вообще не является юридической нормой. А, следовательно, и все рассуждения о ее месте и роли в правовом регулировании труда не имеют под собой достаточных оснований.

Понять правовую природу такого рода норм, соответствующей формы их объективации – локальных нормативных правовых актов невозможно без обращения к анализу содержания технологического процесса и его нормативного опосредствования на уровне организации.

Как уже отмечалось ранее, в основе любой трудовой деятельности лежит технологический процесс, который может быть расчленен на некоторое число технологических звеньев или операций и представлен в виде технологической схемы. Технологическая схема представляет собой описание операций, которые под контролем или при непосредственном участии работника должны произойти в соответствующих аппаратах, машинах или ином оборудовании. Стало быть, технологический процесс на уровне организации предполагает только использование работодателем необходимых ему для организации производства технических норм с помощью привлечения специально для этого обученных работников. Эти отношения между работодателем и работником “оживляют” технологический процесс, придают ему социальный характер. Они опосредствуются в целом ряде локальных нормативных документов, разрабатываемых и утверждаемых работодателем или его представителями (главным инженером, главным технологом, технологической службой и т.п.). В зависимости от типа и характера производства виды этих документов и их наименование могут быть различными, но нормативный характер их для участников совместного, неединоличного, несамостоятельного труда обязателен. Обычно речь идет о следующих локальных нормативных правовых актах: маршрутная карта (МК), карта эскизов (КЭ), технологические инструкции (ТИ), комплектовочные карты (КК), ведомости расцеховки (ВР), ведомости оснастки (ВО), ведомости материалов (ВМ). В дальнейшем эту систему (комплекс) локальных нормативных актов мы будем именовать документами техпроцесса. Они содержат сформулированные работодателем или его представителями правила поведения исполнителя (работника, первичного трудового коллектива), необходимые для качественного обеспечения технологического процесса труда.

Нарушение исполнителем требований документов техпроцесса обычно влечет за собой выпуск бракованной или низкосортной продукции, поломку или повышенный износ машин, оборудования, т.е. в конечном счете, материальную или дисциплинарную ответственность работника, отвечающего перед работодателем за выполнение конкретной операции техпроцесса.

Думается, вполне логично именовать нормы, закрепляющие права и обязанности работодателя и работника по обеспечению технологического процесса технологическими нормами, а нормативно-правовые акты являющиеся формой их выражения, объективации на уровне организации - локальными нормативными правовыми актами (документами техпроцесса). Они служат основанием формирования работодателем или его представителями круга прав и юридических обязанностей для работника как участника определенного технологического процесса.

Сама технологическая норма объективна, поскольку опосредствует в интересах собственника (работодателя) законы природы или техники. И в этом смысле не зависит от воли и сознания сторон трудового правоотношения. Однако выбор работодателем для своей организации определенных технологических норм из ряда возможных в сложившейся ситуации в известной степени субъективен.

Стало быть, технологические нормы, нормативные документы техпроцесса, являясь юридическими, закрепляют обязанности, права исполнителя (работника, первичного трудового коллектива) в реализации технологического процесса, предложенном трудящемуся работодателем.

Нельзя не замечать, что именно для участия в конкретном технологическом процессе работодатель привлекает работника (заключает трудовой договор), обладающего соответствующими знаниями, умениями, навыками, определенными психофизическими данными и нравственными качествами. Поэтому права и обязанности участников трудового отношения соблюдать нормативные документы техпроцесса основываются не только на законе (ст.ст. 2, 127 КЗоТ РФ и др.), но и являются договорным условием (работник обязуется добросовестно выполнять определенную трудовую функцию, т.е. работу по определенной профессии, специальности, квалификации или должности (ст. 15 КЗоТ РФ), обусловленную требованиями технологического процесса организации).

Наряду с нормативно-правовыми документами техпроцесса в организации независимо от формы собственности на средства производства разрабатываются устав (положение), правила внутреннего трудового распорядка, коллективный договор, положения о подразделениях организации, должностные положения, целый комплекс положений о поощрении, премировании и другие локальные нормативные правовые акты или в качестве самостоятельных или в виде приложения к коллективному договору.

В разработке, принятии (утверждении) таких локальных нормативно-правовых актов принимают участие выборные профсоюзные органы, как

правило, профсоюзный комитет, а также коллектив работников (общее собрание, конференция).

Коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, положения о премировании довольно детально рассматриваются в соответствующих разделах курса трудового права. Устав организации изучается, например, в курсе гражданского права, анализируется в некоторых разделах трудового права (трудовой договор).

Определяющим же видам наиболее распространенных локальных нормативно-правовых актов в науке трудового права еще не уделяется должного внимания. К ним можно отнести положение о структурном подразделении предприятия, должностное положение, инструкцию.

Положение о структурном подразделении (цехе, производстве, отделе, управлении и т.п.) обычно имеет следующую структуру: общая часть, права и обязанности (компетенция), отношение по координации, ответственность, заключительные положения.

В общей части указывается наименование подразделения, его место в структуре организации, цели, задачи создания, структура самого подразделения и система управления. Оговаривается место данного локального нормативно-правового акта в системе других правовых актов, в том числе и локального порядка, формулируются квалификационные требования к руководителю подразделения.

 В разделе права и обязанности (компетенция) излагаются обычно полномочия руководителя структурного подразделения, распределение их между заместителями в форме делегирования. В силу изложенного, специального должностного положения руководителю подразделения обычно не разрабатывается. Правовые особенности этого раздела объясняются тем, что само по себе подразделение не является юридическим лицом, а руководитель осуществляет полномочия, делегированные ему работодателем и закрепленные в данном положении.

В некоторых положениях такого уровня имеется раздел, целью которого является определение правового положения подразделения в системе ему подобных, соответствующая координация, взаимодействие руководителей аналогичных подразделений в процессе организации труда, обеспечения требований техпроцесса организации. При наличии такого раздела, как правило, исключаются споры об объеме прав и обязанностей, о сроках и порядке обеспечения процесса труда между подразделениями организации.

Раздел об ответственности - наиболее уязвимая с точки зрения нормотворческого процесса звено такого положения. В нем обычно только делается неопределенная (общая) ссылка на действующее законодательство о труде, которым устанавливается тот или иной вид ответственности за невыполнение или ненадлежащее применение полномочий руководителем подразделения. Иногда содержатся общие ссылки на КЗоТ РФ или отдельные его статьи. Детальная проработка именного этого раздела – важное условие эффективности самого положения.

В заключительной части формулируются правила изменения локального нормативно-правового акта в связи с совершенствованием действующего законодательства о труде, других локальных актов, а также сроки, порядок внесения изменений в его содержание.

Наиболее широко распространенный на практике такой локальный нормативно-правовой акт как должностное положение, инструкция имеет разделы аналогичные тем, которые были рассмотрены при анализе положения о структурном подразделении организации, с той лишь особенностью, что в нем устанавливается правовое положение отдельного исполнителя (работника); его права и обязанности, необходимые для успешного выполнения порученной трудовой функции; ответственность и квалификационные требования.

Основная ошибка, которая допускается при разработке и утверждении такого нормативного документа – это указание Ф.И.О. работника, выполняющего данную трудовую функцию. Конкретизация, персонификация обязанностей работника, его правомочий дается в трудовом договоре, а должностное положение, инструкция составляется для неопределенного круга лиц – для всех и каждого, кто будет выполнять данную трудовую функцию. Положение такого вида изменяется не в связи с увольнением работника, а в силу иных причин: изменение технологии, структуры организации, действующего законодательства о труде и т.п.

Проблема локальных правовых актов не исчерпывается использованием только нормативных актов. К локальным правовым актам относятся и индивидуальные акты, которые в определенном смысле также являются формой трудового права. Так, видимо, полагает законодатель, определяя коллективный договор как правовой акт. “Если рассматривать право в процессе его действия, - пишет С.С. Алексеев, - то есть под углом зрения механизма правового регулирования, то окажется, что внешними правовыми формами являются также индивидуальные акты”.

Проблема индивидуально-договорного регулирования трудовых отношений уже сравнительно давно привлекает внимание науки трудового права. Регулятивная роль договоров, иных трудовых сделок рассматривается в главе “Сделки в трудовом праве” настоящей работы.