§ 3. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры

Среди 52 составов административных правонарушений, определенных в гл. 7 КоАП, лишь один предусматривает санкции за проступки в сфере охраны и использования памятников истории и культуры.

Особенность, присущая рассматриваемой главе, проявляется в применении наиболее суровых имущественных санкций к правонарушителю (в размере, равном 3000 минимальным размерам оплаты труда (МРОТ) - ст. 845 КоАП).

Объективная сторона рассматриваемых правонарушений выражается в действии (бездействии) юридических и физических лиц в области охраны окружающей природной среды, в том числе в сферах землепользования (ст. 50 - 54 КоАП), пользование недрами земли (ст. 55, 56 КоАП), водопользования (ст. 59, 60 КоАП), лесопользования (ст. 61 - 76), правил деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 561 - 563, 571, 845, 846), правил пользования животным миром (ст. 84' - 844, 85, 86 КоАП), а также правил охраны атмосферного воздуха (ст. 77 - 84 КоАП).

Континентальный шельф Российской Федерации включает дно и недра морских територий, находящихся в ее пределах, а также всю ее сухопутную территорию. Правовое регулирование его охраны осуществляется Федеральным законом от 3 марта 1995 г. «О недрах»1, Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»2, Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции»3, а также многочисленными подзаконными актами.

Порядок и условия лицензирования деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации регулируются ст. 12 - 15 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. Законом предусмотрен порядок выдачи лицензии на право использования живых ресурсов континентального шельфа, при этом предписания базового Закона о лицензировании не применяются. Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. предусмотрен порядок выдачи лицензий на право использования животных ресурсов континентального шельфа зарубежным и российском юридическим и физическим лицам, а также их аннулирование Государственным комитетом РФ по рыболовству с уведомлением Федеральной пограничной службы

'СЗРФ. 1995. №10. Ст. 823. 2 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. 3СЗРФ. 1996.Х«!. Ст. 18.

>>>151>>>

России (ФПС), Государственного таможенного комитета РФ (ГТК), Министерства природных ресурсов РФ, а также Министерства обороны РФ.

Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. не предусмотрена стадия приостановления действия лицензии, предшествующая прекращению лицензионных отношений, - лицензиат оповещается по телеграфу об аннулировании лицензии на промысел живых ресурсов. Наряду с аннулированием лицензии к правонарушителю могут быть применены имущественные санкции, предусмотренные ст. 562 КоАП.

Правила охраны водных ресурсов регламентируются Законом РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»1, Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 г.2 и подзаконными актами.

Нарушение таких правил (ст. 57 КоАП) возможно только в случае действия (бездействия) водопользователей. Юридические лица вправе использовать водные ресурсы на основе лицензии. Самовольное производство гидротехнических работ (например, строительство дамб, шлюзов и других устройств, предназначенных для регулирования водных потоков) на безлицензионной основе, а также превышение лимитов используемых водных ресурсов, указанных в лицензии, содержат признаки объективной стороны проступка, предусмотренного ст. 59 КоАП. Порядок возникновения, изменения и прекращения лицензионных отношений в сфере водопользования регламентируется Водным кодексом РФ.

Правила охраны объектов животного мира, нарушение которых влечет за собой административные санкции, предусмотренные ст. 842 -844, 85, 86 КоАП, установлены Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»3.

Субъектами правонарушений в этой сфере являются юридические и физические лица, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания. Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. для юридических лиц установлены имущественные санкции, исчисляемые судом или арбитражным судом на основе фактических затрат на компенсацию ущерба, с учетом понесенных убытков, в том числе и упущенной выгоды. Административная ответственность физических лиц за нарушение правил охраны животного мира установлена КоАП.

Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. (ст. 56) и КоАП (ст. 85) предусмотрены идентичные виды имущественных санкций — административный штраф и конфискация (для физических лиц), а также компенсация

1  ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

2 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471. 3СЗРФ. 1995. №17. Ст. 1462.

>>>152>>>

ущерба, конфискация объектов животного мира либо их безвозмездное изъятие (для граждан и юридических лиц).

Правовой режим лесопользования установлен Основами лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г.1, Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г.2 и Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г.3.

Право на осуществление лесопользования возникает после получения специальных разрешительных документов, предоставляемых федеральным органом по управлению лесным хозяйством (лесхозом, входящим в его систему) юридическим и физическим лицам, - лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов, выдаваемых на срок до одного года.

Лесным кодексом РФ предусмотрено осуществление отдельных видов лесопользования на основе лицензии (ст. 80, 81 Лесного кодекса). Однако принятым позднее Федеральным законом лицензирование деятельности в этой сфере не было предусмотрено (ст. 17 ФЗ от 25 сентября 1998 г.).

Отдельные виды лесопользования подлежат также обязательной сертификации (ст. 71 Лесного кодекса). В случае заключения договора аренды участка лесного фонда срок действия лесорубочного или лесного билета обусловлен временными пределами договора аренды (от одного года до 49 лет). При этом лесорубочный или лесной билеты выдаются ежегодно на осуществление видов лесопользования, предусмотренных договором (ст. 31,42 Лесного кодекса).

На основании ордера лесопользователь осуществляет отдельные виды заготовок и вывоза древесины и заготовки второстепенных лесных ресурсов. Ордер выдается лесопользователю лесничеством после получения последним лесорубочного билета.

Осуществление лесопользования без указанных разрешительных документов, содержит признаки правонарушений, предусмотренных ст. 61 -63, 65, 68, 69 КоАП.

Применение штрафных санкций в этих случаях осуществляется должностными лицами Федеральной службы лесного хозяйства России и ее территориальными органами - лесхозами, в том числе лесхозами-техникумами, национальными парками, наделенными статусом лесхозов (ст. 53 Лесного кодекса).

Правовое регулирование в сфере использования лесных ресурсов в отличие от других видов природопользования основано на сочетании об-

1 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 15. Ст. 523.

2 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

3  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; ВСНД и ВС РФ. 1993. № 21. Ст. 748.

>>>153>>>

щих методов разрешительной политики, свойственных многим отраслям и сферам управления (лицензирование и сертификация), и специфических разрешительных методов, применяемых только в области лесопользования (лесорубочный билет, лесной билет и др.). Иногда государственное санкционирование осуществляется на основе применения общих и особенных методов. При этом право на лесопользование возникает после получения необходимых в этих случаях разрешительных документов.

Все виды деятельности в сфере окружающей природной среды (лесопользование, землепользование, пользование недрами земли, водопользование, деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации, использование объектов животного мира, контроль за состоянием атмосферного воздуха) представляют собой объект государственного экологического контроля и отнесены к ведению Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды. Госкомитет осуществляет контрольные полномочия по согласованию с министерствами и ведомствами, действующими в сфере природопользования (например, Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ)1.

Административные проступки в сфере окружающей природной среды, определенные ст. 50 - 76, 85, 86 КоАП, относятся к экологическим правонарушениям, представляющим собой виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред физическим, юридическим лицам и объектам природопользования.

К природоохранному законодательству относятся упомянутые выше законы и подзаконные акты Российской Федерации, а также принятые на их основе нормативные акты субъектов Федерации (см. п. «в» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Санкции за нарушение природоохранного законодательства могут быть установлены только федеральным законом.

За экологические проступки предусмотрена не только административная, но и дисциплинарная, а также материальная ответственность. В случаях, если экологические правонарушения содержат состав уголовного преступления, применяются санкции, установленные ст. 246 — 262 УК. Экологическое правонарушение может быть выявлено при осуществлении федеральными министерствами и ведомствами экологической экспертизы*.

Выдача лицензий и иных разрешительных документов на осуществление природопользования, могущих оказать прямое или косвенное нега-

1  См. ст. 68, 69 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (с изменениями, внесенными Законом РФ от 2 июня 1993 г.). - ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111).

2 См. ст. 30, 33 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» (СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556).

>>>154>>>

тивное воздействие на природную среду, возможно только на основе санкции государственной экологической экспертизы. Несоблюдение установленных экспертизой условий, т.е. осуществление природопользования несмотря на отрицательное заключение экспертов, может квалифицироваться в качестве административных правонарушений, предусмотренных ст. 842 - 844 и 86 КоАП. Наряду с административным штрафом, предупреждением или конфискацией, предусмотренными КоАП за совершение этих проступков физическими лицами, граждане и юридические лица, нарушившие законодательство РФ об экологической экспертизе, несут и материальную ответственность в порядке, установленном Кодексом законов о труде РФ (далее - КЗоТ) и законодательством субъектов Федерации.

Субъектом дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения являются должностные лица, а также иные виновные работники предприятий, учреждений, организаций. Наложение дисциплинарных взысканий не исключает и применения материальных санкций к правонарушителям (см. разд. XIII Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»).

При определении лицензируемых видов деятельности в сфере экологии в некоторых случаях следует руководствоваться также и базовым Законом о лицензировании от 25 сентября 1998 г. Так, ст. 17 этого ФЗ введены новые виды деятельности в сферах пользования недрами земли и водопользования, подлежащие лицензированию (строительство и эксплуатация горных производств, производство подводных работ специального назначения, строительство систем питьевого водоснабжения и др.).

Отдельные административные проступки, предусмотренные гл. 7 КоАП, влекут ответственность за санитарные правонарушения.

Санитарные правила и нормы определяются федеральными законами и актами федеральных органов исполнительной власти. В этих правовых актах даны правовые критерии безопасности для человека, среды обитания. Несоблюдение санитарного законодательства влечет возникновение санитарного правонарушения. В соответствии со ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.1 разработка и утверждение федеральных санитарных правил, а также организация системы санитарной охраны на территории РФ отнесены к ведению Российской Федерации. Основные функции в этой сфере выполняет Министерство здравоохранения РФ. Возглавляет систему санитарно-эпидемиологического надзора первый заместитель министра здравоохранения РФ, который, как мы ужу отмечали, по должности осуществляет полномочия Главного государственного санитарного врача

' ВСНД и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 1318.

>>>155>>>

Российской Федерации. По его представлению налагаются дисциплинарные или административные взыскания на должностных лиц и граждан, в частности, штраф налагается постановлением Главного государственного санитарного врача РФ или его заместителя.

Нарушение санитарных норм и правил, в частности, предусмотренных ст. 77 - 84 КоАП, относится к группе санитарных правонарушений, представляющих собой особую разновидность административного проступка. Ответственность в этой сфере регламентируется не только КоАП, но и Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Дисциплинарная ответственность за санитарные правонарушения налагается не только на должностных лиц, но и на работников предприятий и организаций, вина которых в совершении проступка доказана в процессе административного производства. Дисциплинарные санкции и порядок их применения регламентируются-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также упомянутым ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Наиболее суровая из санкций - увольнение с занимаемой должности.

Уголовная ответственность за санитарные правонарушения наступает вследствие неосторожной вины (ст. 236 УК). Состав преступления квалифицируется в зависимости от общественно опасных последствий. Уголовная ответственность наступает только в трех случаях: если санитарные правонарушения повлекли массовые заболевания или отравление физических лиц либо смерть человека. При квалификации преступления следует учитывать также предписание ст. 351 ФЗ от 30 марта 1999 г., предусматривающего возможность применения уголовных санкций за совершение санитарных правонарушений, могущих повлечь за собой общественно опасные последствия, указанные в ст. 236 УК.

Правила охраны и использования памятников истории и культуры содержатся в федеральных законах, постановлениях и указах Правительства РФ, нормативных актах субъектов Федерации, муниципальных образований и нормативных актах Министерства культуры РФ.

Следует отличать нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры от сходных составов правонарушений, предусмотренных другими предписаниями КоАП и УК. Незаконный вывоз и ввоз культурных ценностей квалифицируется либо как контрабанда в соответствии со ст. 187 КоАП, либо как преступление - ст. 188 УК.

Нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры согласно ст. 87 КоАП относится к проступкам, предусматривающим административную ответственность за нарушение законодатель-

>>>156>>>

ства РФ о музейном фонде Российской Федерации1. Действия (бездействие) должностных лиц, неправомерно препятствующих регистрации сделок с музейными предметами, также рассматриваются как административные проступки.

По ст. 87 КоАП квалифицируются также отдельные правонарушения в сфере охраны музейного фонда Российской Федерации и музеев, в частности, разглашение сведений, включенных в состав негосударственной части музейного фонда РФ.

При истолковании данной статьи следует учитывать, что возникновение права на осуществление охраны и использования памятников истории и культуры обусловлено лицензированием. В этом случае правила о лицензировании, утвержденные подзаконными актами, применяются в части, не противоречащей базовому Федеральному закону от 25 сентября 1998 г. Статьей 17 Закона предусмотрено шесть видов лицензионной деятельности, предоставляющей юридическим и физическим лицам права на осуществление охраны и реставрации объектов культурного наследия.

Осуществление указанных видов деятельности на безлицензионной основе содержит признаки правонарушения, предусмотренного ст. 87 КоАП.

Административной ответственности за правонарушения в сферах охраны окружающей природной среды, а также памятников истории и культуры свойственны следующие особенности:

1) сочетание различных видов имущественных санкций, установленных КоАП, ГК, КЗоТ и законодательством субъектов Федерации;

2)  административные взыскания часто сопряжены с дисциплинарными взысканиями, налагаемыми на должностных лиц и граждан, не обладающих этим статусом;

3)  административная ответственность, налагаемая за различные виды административных проступков, установлена для юридических и физических лиц КоАП и специальными федеральными законами, среди таких проступков - экологические правонарушения;

4)  предпринимательская деятельность в сфере природопользования сопряжена с дополнительными разрешительными полномочиями, например проведением  государственной экспертизы,  несоблюдение  правил влечет за собой применение административных санкций;

5)  имущественные санкции, предусматривающие в соответствии с ч. 2 ст. 85 КоАП взыскания в виде конфискации находящихся в личной собственности правонарушителя ружей и других орудий охоты, могут налагаться только на основании судебного решения. Органы госнадзора

1 См. ст. 38 Федерального закона от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (СЗ РФ. 19%. № 22. Ст. 2591).

>>>157>>>

за соблюдением правил охоты (ст. 222 КоАП) не вправе применять санкцию в виде конфискации, хотя указанная норма не отменена. Таким образом, процессуальный порядок конфискации, предусмотренный ст. 222 КоАП, фактически утратил силу (в соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции РФ), хотя решением Конституционного Суда это не предусмотрено1.

В целом из 68 составов административных правонарушений, предусматривающих взыскание в виде конфискации предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, осуществление санкций на основе судебного решения производится в 31 случае.