§ 7. Административные правонарушения в области связи и информатизации

Составы административных проступков в области связи и информатизации объединены единой терминологической логикой построения, поэтому, прежде чем перейти к анализу отдельных правонарушений в данной сфере, необходимо рассмотреть общие правовые категории, употребляемые в КоАП и других нормативных актах.

Связь представляет собой неотъемлемую часть производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации и функционирует

>>>166>>>

как единый комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд юридических и физических лиц в сферах общегосударственных интересов (обороны, безопасности, охраны правопорядка) и субъектов частного права, нуждающихся в услугах электрической и почтовой связи.

Технологические системы, обеспечивающие телефонную, телеграфную, факсимильную передачу или прием знаков, письменного текста, изображений, включая теле- и радиовещание, представляют собой сети электросвязи.

Совокупность сопряженных сетей электросвязи, обеспеченных централизованным управлением, составляет взаимоувязанную сеть связи Российской Федерации. Особенности ее структурных составляющих -сетей связи общего пользования, ведомственных сетей связи - обусловлены спецификой их статуса: они технологически сопряжены во взаимоувязанной сети связи, но организационно обособлены от нее. Например, выделенные сети электросвязи высших органов власти и управления Российской Федерации и субъектов в ее составе не имеют выхода на сеть связи общего пользования. Обеспечение услугами электрической и почтовой связи этой категории абонентов отнесено к ведению подчиненного главе государства Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ). Многие иные функции в области связи осуществляются подведомственным Правительству РФ Министерством РФ по связи и информатизации. Именно эти органы исполнительной власти осуществляют важнейшие полномочия в сфере разрешительной системы: выдачу лицензий на право деятельности в области связи (ст. 1396 КоАП), сертификацию средств связи (ст. 1391 КоАП).

Среди объединяющих начал административных правонарушений в области связи, предусмотренных ст. 136 — 1403 КоАП (всего 15 составов административных проступков), назовем прежде всего нарушение порядка разрешительной системы: несоблюдение требований, установленных лицензией, регистрационным свидетельством (ст. 138 КоАП), сертификатом и другими разрешительными документами, представляет собой объективную сторону административного проступка. Поэтому при изучении рассматриваемых статей КоАП следует иметь в виду, что многие из них представляют собой бланкетные нормы: для их уяснения и истолкования необходимо обращение помимо КоАП и к другим специальным правовым источникам, регламентирующим порядок разрешительной системы в области связи. К таковым относятся, например, и Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации»1, федеральные законы от 17 декабря 1994 г. «О федераль-

ВСНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423.

>>>167>>>

ной фельдъегерской связи»1, от 16 февраля 1995 г. «О связи»2, от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»3, от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»4, от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи»5, а также разработанные на их основе подзаконные акты - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты государственных органов (в большинстве случаев - органов исполнительной власти).

Другим объединяющим началом всех 15 рассматриваемых составов административных правонарушений является наличие общих признаков субъективной стороны, а именно — умысла физического лица при их совершении. Только умышленно может быть совершено большинство рассматриваемых административных правонарушений (ст. 1361, 137, 1391, 1395, 1401 - НО3), причем преобладает эвентуальный умысел, т.е. лицо, их совершающие, сознает противоправный характер своего действия или бездействия и сознательно допускает наступление общественно опасных последствий. Субъективная сторона только в форме прямого умысла предусмотрена лишь некоторыми из упомянутых административных проступков (ст. 136, 1394, 1396).

Применение государственного принуждения при наложении административных взысканий за правонарушения в области связи также характеризуется общностью признаков, причем доминирующей разновидностью взысканий является наложение штрафа, предусмотреное всеми составами проступков. Значительно реже применяется взыскание в виде лишения специального права (п. 5 ст. 29 КоАП), оно предусмотрено лишь ст. 138 КоАП «Нарушение правил регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств». При этом следует иметь в виду соотношение понятий «лишение специального права» и «аннулирование лицензии» (см. ниже анализ ст. 1396 КоАП).

Общие особенности прослеживаются и в системе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области связи, за редкими исключениями, о которых мы скажем при анализе соответствующих административных проступков. Эти полномочия отнесены к ведению службы государственного надзора за связью в

___________________________

1 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3547. 2СЗРФ. 1995. № 8. Ст. 600.

3 Там же. Ст. 609.

4 Российская газета. 1998. 3 октября.

5 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

>>>168>>>

РФ (Госсвязьнадзор России) при Министерстве РФ по связи и информатизации1.

Общепринятая в административно-правовой науке точка зрения, в соответствии с которой административной ответственности подлежат только физические лица (ст. 10-20 КоАП), не исключает опосредованного воздействия административных санкций на юридических лиц. На должностных лиц, возглавляющих государственные и негосударственные предприятия и организации, налагаются взыскания за проступки, связанные с нарушением действующих законов и подзаконных актов (ст. 15 КоАП). Государственные должностные лица в этом случае несут ответственность, выступая в качестве субъектов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия от лица возглавляемых ими предприятий и организаций. Среди рассматриваемых 15 составов правонарушений наиболее часто такой порядок применяется к проступку, предусмотренному ст. 1396 КоАП. При определении понятия должностного лица, упомянутого ст. 15 КоАП и действующего в сферах частноправовых и публично-правовых отношений, следует руководствоваться определениями соответственно ст. 201 (примеч. 1) и ст. 285 (примеч. 1) УК РФ, поскольку в КоАП таковые отсутствуют.

Рассмотрим более подробно составы административных проступков в области связи, предусмотренные КоАП. Объективную сторону первого из них составляет самовольная установка или эксплуатация радиотрансляционного узла (ст. 136 КоАП). При истолковании этой статьи необходимо иметь в виду, что основу общественной опасности названного проступка представляет противоправная деятельность юридического или физического лица, которое руководствуется собственными волевыми установлениями, а не правовыми актами. К таким актам относится специальное разрешение госоргана на установку или эксплуатацию радиотрансляционного узла - средства технической передачи радиосигналов, включая и необходимую инфраструктуру, обеспечивающую технические функции радиовещания. Под радиотрансляционным узлом, самовольная установка и эксплуатация которого влечет за собой применение государственных санкций, следует понимать технические средства, обеспечивающие устойчивую передачу (или прием) радиосигнала.

К субъектам рассматриваемого административного проступка относятся и юридические лица, хотя непосредственно КоАП предусмотрена ответственность физических лиц, например, должностных лиц государст-

1 См. постановление Правительства РФ от 7 декабря 1999 г. № 1353 «Вопросы Министерства Российской Федерации по связи и информатизации» (СЗ РФ. І 999. № 50. Ст. 6233).

>>>169>>>

венных или муниципальных организаций, осуществляющих вышеуказанные противоправные действия, а также предприятий и учреждений любой иной формы собственности - частной, кооперативной, общественной и др. В связи с техническими достижениями в сфере разработки новых средств, обеспечивающих прием или трансляцию радиосигнала, возросло и количество правонарушений, совершаемых физическими лицами.

Один из составов правонарушений, влекущих административную ответственность в сфере государственной разрешительной системы, представляет особую актуальность, а именно ст. 1396 КоАП «Осуществление деятельности в области связи без лицензии». Именно этот состав является одним из наиболее распространенных правонарушений рассматриваемой группы, поскольку осуществление всех видов деятельности в сфере связи возможно лишь на лицензионной основе, что предусмотрено ч. 1 ст. 15 ФЗ от 16 февраля 1995 г. «О связи». Данная статья предусматривает также «установленную законодательством Российской Федерации» ответственность за безлицензионную деятельность в области связи. Однако административная ответственность за осуществление деятельности в области связи без лицензии была введена ФЗ от 6 августа 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР административных правонарушениях»1; таким образом, безлицензионная деятельность с февраля 1995 г. до дня вступления в силу упомянутого Закона (примерно 17 месяцев) не могла повлечь за собой административную ответственность. При анализе объективной стороны рассматриваемого состава следует иметь в виду, что административным правонарушением является не только собственно безлицензионная деятельность, но и нарушение условий лицензии. Таким образом, для истолкования этого проступка необходимо обратиться к ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». Перечень видов деятельности, осуществление которых возможно только на основе выданной госорганом лицензии, содержит 213 наименований (ст. 17 Закона о лицензировании), среди них нет упоминания о деятельности в области связи, что отнюдь не означает наличия каких бы то ни было противоречий между этим законом и ФЗ от 16 февраля 1995 г. «О связи». При этом следует иметь в виду следующие особенности рассматриваемых федеральных законов:

а) Закон о лицензировании не имеет обратной силы, т.е. не распространяется на порядок лицензирования, установленный предшествующими федеральными законами, например, ФЗ «О связи» и «О почтовой связи» (см. последний абзац ст. 17, ч. 2 ст. 19 Закона о лицензировании);

1 СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3964.

>>>170>>>

б) текст Закона о лицензировании детализирует отдельные дефиниции ФЗ «О связи». Например, ст. 17 Закон о лицензировании к лицензионным видам деятельности относит деятельность в сферах теле- и радиовещания,  представляющую собой разновидность  правовой  категории «электрическая связь», впервые введенной в юридическую терминологию ст. 2 упомянутого ФЗ от 16 февраля 1995 г.;

в) отдельные лицензируемые виды деятельности, упомянутые в ст. 17 Закона о лицензировании, содержат указания об общих родовых понятиях, присущих данному виду. В целом это свойственно отечественному законотворчеству. Так, ст. 17 Закона о лицензировании к числу лицензионных относит также «деятельность по использованию технических средств, предназначенных для выявления электронных устройств, служащих для негласного получения информации», не упоминая конкретных видов технических средств. Очевидно, что к таковым относятся радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства, упоминаемые ст. 24 и 137 КоАП.

Обратимся теперь к понятию субъекта проступка, предусмотренного ст. 1396 КоАП. Закон о лицензировании (ст. 2) допускает выдачу лицензий как физическим, так и юридическим лицам, которые в этом случае наделяются полномочиями лицензиата. Статус лицензиата не следует отождествлять с правовым положением соискателя лицензии — последний лишь ходатайствует в госорган, чаще всего в орган исполнительной власти, о наделении его совокупностью прав и обязанностей, присущих только лицензиату (ст. 9 Закон о лицензировании). К таким обязанностям лицензиата следует отнести исключение сублицензионных отношений: гражданин или юридическое лицо, получившее лицензию, не вправе передавать ее другому субъекту, не наделенному полномочиями лицензиата. Поскольку базовый Закон о лицензировании не имеет обратной силы (ч. 2 п. 1 ст. 7 Закона), при анализе ст. 1396 КоАП важно иметь в виду и предписания ФЗ «О связи». Несмотря на то, что последний был принят более чем на 2,5 года ранее Закона о лицензировании, он также исключает вступление лицензиата в сублицензионные отношения. При этом необходимо учитывать следующие особенности регламентации сублицензионных отношений, установленные ФЗ «О связи»:

а) Федеральный закон от 16 февраля 1995 г., так же как и Закон о лицензировании, исключает вступление в сублицензионные отношения физических лиц, однако допускает передачу прав, предоставляемых лицензией, юридическому лицу - последнее в этом случае обязано получить новую лицензию;

б) сублицензионные отношения, касающиеся видов деятельности, перечень которых определен базовым Законом о лицензировании (например, деятельности по использованию технических средств, предназначенных

>>>171>>>

для выявления электронных устройств, служащих для негласного распространения информации), не допускаются в отношении как юридических, так и физических лиц. Выдача, приостановление и аннулирование лицензий на эти виды деятельности относится к компетенции Федерального агенства правительственной связи и информации (ФАПСИ)1. Данный орган исполнительной власти осуществляет лицензирование и некоторых других видов деятельности в области связи, например, лицензирование экспорта и импорта технических средств связи, обеспечивающих передачу, обработку и хранение секретной информации. Эти и другие виды лицензирования, осуществляемые ФАПСИ, установлены не Федеральным законом, а Законом РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации». Таким образом, возникает проблема соотношения понятий «федеральный закон» и «закон Российской Федерации», поскольку в ст. 19 Закона о лицензировании, исключающей его обратную силу, говорится только о федеральных законах, принятых до вступления в силу предписаний ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». При этом следует иметь в виду, что именно Федеральным законом (№ 108-ФЗ от 6 августа 1996 г.) введена и ст. 1396 КоАП. Суть проблемы сводится к решению вопроса, возможно ли отождествлять эти два вида законов. На этот счет высказываются различные воззрения, однако о том, что этим двум видам законов присущи различные правовые критерии, свидетельствует прежде всего § 2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, различающая юридическую силу законов РФ, действовавших на территории России до вступления в силу Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г.

Помимо лицензиата в лицензионных отношениях участвуют и лицензирующие органы. К таковым ФЗ от 25 сентября 1998 г. относит федеральные органы государственной власти, соответствующие органы субъектов Федерации и муниципальные органы. Однако основные виды лицензионной деятельности осуществляются именно органами исполнительной власти - федеральными и субъектов Федерации, что свидетельствует в этом случае о возникновении, изменении или прекращении административно-правовых отношений.

Наложение административного штрафа за административное правонарушение, предусмотренное ст. 1396 КоАП, отнесено к компетенции органов государственного надзора за связью (ст. 223 КоАП). В соответствии со ст. 2 базового Закона о лицензировании в осуществлении надзора участвуют также и лицензирующие органы - ФАПСИ, Министерство РФ по

' См. п. «р» ст. 11 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации».

>>>172>>>

связи и информатизации, их территориальные органы и уполномоченные ими должностные лица - Главный государственный инспектор по надзору за связью в Российской Федерации, а также старшие и государственные инспектора по надзору за связью в РФ и ее субъектах.

Следует учитывать различия в надзорных полномочиях лицензирующих органов и органов государственного надзора за связью. Наложение взысканий в виде штрафа (ст. 1396 КоАП) осуществляется исключительно упомянутыми инспекторами по надзору за связью в Российской Федерации, тогда как к компетенции лицензирующих органов относится применение мер административного пресечения - приостановление действия лицензии (на срок до шести месяцев). Лицензирующие органы вправе осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.

Особая разновидность административных санкций — приостановление и аннулирование лицензий, регламентируется не КоАП, а базовым Законом о лицензировании. Аннулирование лицензии представляет собой одну из разновидностей административных взысканий, а именно - лишение специального права (п. 5 ст. 25 КоАП).

Согласно ст. 2 базового Закона о лицензировании лицензия представляет собой разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности. Основанием для лишения специального права может быть несоблюдение лицензиатом условий лицензии, например передача лицензии другому юридическому (физическому) лицу, либо иные правонарушения. Исчерпывающий перечень юридических оснований для аннулирования лицензии установлен п. 3 ст. 13 Закона о лицензировании. Несмотря на то, что в п. 5 ст. 25 этого Закона упоминается особая разновидность административного взыскания, а именно - лишение специального права, но не аннулирование лицензии, эти понятия сопоставимы - лишь в случае аннулирования лицензии лицензиат утрачивает и свой статус, таким образом аннулируется и предоставленное ему лицензией специальное право. Те же последствия наступают и при приостановлении действия лицензии, однако в отличие от аннулирования бывший лицензиат лишь временно (на срок до шести месяцев) утрачивает предоставленное ему лицензией специальное право.

Следует учитывать, что Законом о лицензировании компетенция лицензирующего органа ограничена - он вправе приостановить действие лицензии на осуществление деятельности либо, в случае неустранения лицензиатом выявленных нарушений, инициировать процедуру аннулирования лицензии в суде, который и принимает окончательное решение (п. 3 ст. 13 Закона о лицензировании). Однако в сфере связи чаще всего применяется внесудебный порядок аннулирования - на основе решения

>>>173>>>

лицензирующего органа, поскольку порядок лицензирования видов деятельности в сфере связи уже был установлен федеральными законами, вступившими в силу до принятия вышеназванного базового Закона, и на них он не распространяется. Лишение специального права (аннулирование лицензии) по решению суда возможно лишь в случае осуществления упомянутых в ст. 17 Закона о лицензировании видов деятельности в сфере связи (теле- и радиовещание, использование технических средств, служащих для негласного получения информации) и только тогда, когда лицензии были выданы после вступления в силу Закона о лицензировании, во всех остальных случаях лицензия аннулируется по решению выдавшего ее органа - Министерства РФ по связи и информатизации и ФАПСИ.

Наложение взыскания в виде административного штрафа применяется в соответствии со ст. 1396 КоАП только в отношении граждан. Однако регламентация других разновидностей административных санкций, например приостановления или аннулирования лицензий, установлена Законом о лицензировании, ст. 15 ФЗ «О связи» и другими федеральными законами. В данном случае административную ответственность несут не только физические, но и юридические лица. При этом, совершив отдельные административные проступки, например в сфере сотовой связи (ст. 137, 138), лицензиат может быть лишен соответствующей лицензии, а виновное должностное лицо (чаще всего руководитель юридического лица) подлежит штрафным санкциям, предусмотренным ст. 137 КоАП в соответствии с порядком наложения административных взысканий, установленным гл. 25 КоАП.

Таким образом, субъектами административной ответственности за совершение проступков, предусмотренных ст. 139б КоАП, могут быть как физические, так и юридические лица.

Лишь в трех из 15 рассматриваемых видов административных проступков, предусмотренных КоАП, а именно: ст. 140 «Повреждение телефонов-автоматов», ст. 1401 «Изготовление или сбыт поддельных государственных знаков почтовой оплаты или именных вещей» и ст. 1403 «Воспрепятствование осуществлению должностными лицами органов государственного надзора за связью в Российской Федерации их служебных обязанностей», - производство по делам об административных правонарушениях не отнесено к ведению органов Госсвязьнадзора РФ, а отдано в компетенцию органов внутренних дел (ст. 140 КоАП) и федеральных судов (ст. 1401, 1403 КоАП).

Другой разновидностью государственной разрешительной системы в сфере связи является сертификация средств связи. Использование несертифицированных средств связи и предоставление несертифицированных услуг связи влечет административную ответственность, предусмотренную

>>>174>>>

ст. 139і КоАП. Так же, как и лицензирование, сертификация представляет собой один из самых распространенных видов санкционирования государством деятельности в сфере связи: в соответствии со ст. 16 ФЗ «О связи» все средства связи, используемые в сети связи Российской Федерации, подлежат обязательной проверке (сертификации) на соответствие установленным стандартам, иным нормам и техническим требованиям.

В сфере связи сертификация осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, в основном органами Министерства РФ по связи и информатизации. Однако сертификация систем и комплексов телекоммуникаций высших органов государственной власти РФ, а также закрытых систем и комплексов телекоммуникаций органов субъектов РФ и некоторые иные виды сертификации отнесены к исключительному ведению ФАПСИ.

Министерство РФ по связи и информатизации и ФАПСИ вправе делегировать свои полномочия в сфере сертификации особым юридическим лицам - испытательным центрам и лабораториям, имеющим ак-кредитационные свидетельства, выданные указанными органами исполнительной власти. Завершает процедуру сертификации выдача упомянутыми федеральными органами исполнительной власти сертификата на каждый из образцов связи.

Сертификация сетей связи, не имеющих выхода на взаимоувязанную сеть связи (например, закрытых телекоммуникационных комплексов), осуществляется исключительно ФАПСИ, сертификация остальных видов средств связи отнесена к ведению Министерства РФ по связи и информатизации.

Однако действующим правом предусмотрена возможность присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования: соответствующая процедура регламентирована специальным постановлением Правительства РФ1. В этом случае необходимо помимо сертификата соответствия на каждый из образцов связи получить и специальную лицензию Министерства РФ по связи и информатизации.

Таким образом, регламентация сертификационных полномочий юридических лиц осуществляется не только КоАП, но и федеральными законами и подзаконными актами.

При квалификации административных проступков в области связи и информатизации следует принимать во внимание некоторые дефиниции

' См. Правила присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5016).

>>>175>>>

действующего права, введенные отдельными федеральными законами и законами Российской Федерации, принятыми после вступления в силу КоАП. К последним относится прежде всего Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон об информатизации). В частности, он регламентирует общественные отношения, возникающие при создании и использовании информатизационных технологий и средств их обеспечения. Под последними подразумеваются средства технического, программного и лингвистического обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий, к которым относятся, например, программы средств вычислительной техники и связи. Исходя из определения информационной системы (ИС), содержащегося в Законе об информатизации, к ИС относится упорядоченная совокупность документов - информации, закрепленной на материальном носителе. К таковым относятся, например, аудио-и аудиовизуальная информация, информация прессы (исключая программы СМИ, передаваемые непосредственно в эфир, если они не зафиксированы на аудио- и видеоносителях), в том числе с использованием средств связи.

Базовым Законом об информатизации впервые введена в правовой обиход дефиниция информатизации, под которой подразумевается процесс информационного обеспечения физических и юридических лиц публичного и частного права с применением специальных технических средств, в том числе и средств связи. При этом следует иметь в виду, что функционирование связи как одной из разновидностей информационной инфраструктуры регламентируется целым рядом нормативных актов, обеспечивающих технические, программные, лингвистические, правовые и организационные компоненты процесса обеспечения информации.

Объекты связи, упомянутые в ст. 136 - 138, 1392 КоАП и других, -радиотрансляционные узлы, средства мобильной, факсимильной и почтовой связи, - могут быть использованы в качестве технических устройств, нарушающих конституционные права граждан, предусмотренные ч. 1 ст. 23, ст. 24, ч. 4 ст. 29, ст. 42 Конституции РФ, прежде всего права граждан в сфере защиты персональной информации, доступ к которой ограничен. В соответствии с ч. 1 ст. 24 Конституции РФ сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Однако это конституционное право может быть ограничено в общегосударственных интересах в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в этой сфере действуют многочисленные федеральные законы, предусматривающие подобные ограничения, среди них

>>>176>>>

прежде всего Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»1.

Таким образом, при применении ст. 136, 1361, 137 - 139, 1392, 1394, 1396 КоАП необходимо руководствоваться еще вышеупомянутыми федеральными законами, а также Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», формой распространения этой информации могут быть и средства связи. Правоотношения в сфере информатизации регламентируются актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ведомственными актами, принимаемыми на федеральном или региональном уровнях (см. ч. 3 ст. 6 Закона об информатизации). Однако административные взыскания как одна из форм ограничения конституционных прав граждан налагаются в этом случае на основе КоАП, но не нормативного акта субъекта Федерации (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Актами федеральных министерств и ведомств - Государственного комитета РФ по телекоммуникациям, ФАПСИ и другими регулируются правила наложения административных взысканий; введение их новых видов допускается только федеральным законом.

При квалификации, иных формах административного производства по рассматриваемым административным проступкам следует принимать во внимание:

1. Различия в правовых категориях персонифицированной информации (персональных данных) и конфиденциальной информации.

Под персональными данными подразумеваются любые сведения о личной и общественно-политической активности граждан, позволяющие идентифицировать их личность. Доступ к отождествляющим личность гражданина сведениям, полученным на основе незаконного использования средств связи, могут быть квалифицированы как административный проступок (ст. 137, 138, 1391 КоАП).

Персональные данные входят в состав конфиденциальной информации, представляющей собой совокупность любых сведений, которые должны быть материализованы, т.е. содержаться на любых видах информационных носителей. Конфиденциальные данные, так же как и персональная информация, должны содержать реквизиты, позволяющие отождествлять их принадлежность физическому или юридическому лицу.

Перечень видов информации, входящей в состав персональных данных, как это предусмотрено ст. 11 Закона об информатизации, должен быть утвержден федеральным законом, который пока еще не принят.

Исчерпывающий перечень сведений конфиденциального характера определен подзаконным актом - Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г.

'СЗРФ. 1995. №33. Ст. 3349.

>>>177>>>

№ 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»1. Их можно подразделить на четыре основные группы: а) персональные данные; б) коммерческая информация; в) служебная информация ограниченного доступа, полученная лицом в результате профессиональной деятельности; г) сведения, прямо или косвенно посягающие на конституционные права граждан.

К сведениям, связанным с профессиональной деятельностью, относится информация, используемая физическим лицом публичного или частного права (например, нотариальная или адвокатская тайна) в своей профессиональной деятельности. К этой категории данных относятся и сведения, содержащие государственную тайну. Перечень такой информации определяется в основном руководителями федеральных министерств и ведомств. Последние обязаны при этом руководствоваться Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности: 1) сведения особой важности; 2) совершенно секретные и 3) секретные сведения2.

Категория персональных данных относится к конфиденциальной информации, представляющей собой совокупность сведений, содержащихся на любых видах носителей, доступы к которым ограничиваются.

2.  Четкое определение категории «персональные данные», необходимое для квалификации административного проступка, отсутствует. Базовый Закон об информатизации определяет эту категорию данных как информацию, содержащую сведения «о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющих идентифицировать его личность».

Определение наличия указанных признаков подлежит неоднозначному истолкованию, например, словосочетание «обстоятельства жизни граждан» в этом случае должно быть установлено решением суда. При этом необходимо учитывать, что наличие признаков персональных данных возможно только при наличии всех трех упомянутых признаков (т.е. фактов, событий и т.п.), упомянутых в ст. 2 Закона об информатизации, при отсутствии хотя бы одного из них невозможно и отнесение данных к категории персональных.

3.  Базовый Закон об информатизации фактически отождествляет информацию о гражданах (персональные данные) с «информацией о частной жизни лица», оборот которой (сбор, хранение, использование и распространение) не допускается без согласия физического лица (ч. 1 ст. 24 Конституции РФ). Отнесение к упомянутой категории сведений об общественно-политической активности  граждан  (членство  в  политических

1 СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127. 2СЗРФ. 1995. №37. Ст. 3619.

>>>178>>>

партиях или религиозных объединениях) в этом случае возможно на основе судебного решения. Однако вопреки ч. 1 ст. 24 Конституции РФ оборот этих данных осуществляется печатными, электронными и иными СМИ часто без согласия граждан.

4.  При истолковании понятия «иные сообщения» граждан, оборот которых (т.е. сбор, хранение и использование) в соответствии с ч. 2 ст. 23 Конституции РФ и ст. 11 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. не допускается, следует иметь в виду новые технические средства связи (мобильной, факсимильной, компьютерной и др.), способные воспроизводить информацию либо иным образом ее использовать. Ограничение этих конституционных прав часто применяются в действующем праве при издании специальных федеральных законов. Чаще всего такие законы ограничивают совокупность прав граждан, а не отдельные виды прав (см. УК, ТК, ГК, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и другие федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

5. Субъектами административных правонарушений в сфере информатизации могут быть как юридические, так и физические лица (п. 2, 3 ст. 24 Закона об информатизации). Например, безлицензионная деятельность юридического лица в области связи влечет не корпоративную, а индивидуальную ответственность руководителя соответствующего предприятия, учреждения, организации.

Многие административные правонарушения в рассматриваемой сфере регламентируются Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации». В числе основных — следующие.

А. Передача в эфир аудиовизуальных сообщений и материалов с использованием средств связи, находящихся в государственной собственности, в том числе подготовленных с применением скрытой аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки.

Распространение материалов скрытой записи возможно лишь в трех случаях:

1)  если информационные материалы не относятся к категории персональных данных;

2)  при установлении журналистами или должностными лицами, в том числе и негосударственными (например, главным редактором или издателем СМИ), а также юридическими лицами необходимости осуществления скрытой записи для защиты общественных интересов. Объектом скрытой записи может быть только конкретное физическое лицо, в отношении других граждан, присутствующих в месте скрытой записи, должны быть приняты меры, препятствующие их идентификации;

3) на основе судебного решения.

>>>179>>>

Б. Административные правонарушения как следствие взаимоотношений физических и юридических лиц, действующих в сфере СМИ, с органами исполнительной власти, возникающие при государственной регистрации СМИ, прекращении или приостановлении деятельности СМИ, что влечет за собой и аннулирование регистрационного свидетельства. Соответствующее решение может быть принято учредителем СМИ, например государственным органом, а также судом:

1)  при признании Министерством РФ по делам печати, телерадиовещанию и средств массовых коммуникаций факта недействительности регистрационного свидетельства (см. ст. 15 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

2)  в процессе лицензирования, приостановления деятельности либо аннулирования лицензии, предоставляющей право использования средств связи. Лицензирование деятельности в сфере СМИ допускается только в пяти случаях использования аудиовизуальной продукции, указанных в ст. 17 Закона о лицензировании.

Квалификация административного проступка возможна при наличии признаков незаконного использования средств связи СМИ. Использование радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, не предназначенных для индивидуального приема программ, теле- и радиовещания, квалифицируется по ст. 137 КоАП. В зависимости от содержания правонарушения эти действия могут содержать признаки административного проступка, предусмотренного ст. 138 КоАП «Нарушение правил регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств». В этом случае в качестве административной санкции может быть применена процедура аннулирования лицензии юридического лица, предоставляющей право на осуществление деятельности в сфере связи.

При квалификации правонарушений в сферах информатизации и связи необходимо учитывать наличие признаков, отграничивающих проступок от преступления. Противоправное использование персональных данных содержит признаки состава преступления, предусмотренного ст. 137 УК «Нарушение неприкосновенности частной жизни». Незаконный оборот специальных средств связи, предназначенных для негласного получения информации, а также уничтожение, блокирование или модификация охраняемой законом информации ЭВМ квалифицируются согласно п. 3 ст. 138 УК «Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений» и ст. 274 УК «Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети».

Незаконность оборота специальных средств связи (ст. 137 УК) предполагает осознанную правонарушителем противоправность своих деист-

>>>180>>>

вий: лицо, подозреваемое в совершении преступления, осознает либо должно осознавать (п. 3 ст. 26 УК), что приобретает средство связи, предназначенное для негласного получения информации в нарушение действующего законодательства, в частности ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Действия сотрудников правоохранительных органов, прослушивающих телефонные переговоры, снимающих информацию с технических каналов связи либо осуществляющих иные оперативно-розыскные мероприятия в соответствии с упомянутым Законом, не содержат признаков состава административного проступка или преступления.