15.3.    Необходимость    совершенствования    банковского законодательства в Украине

Одной из причин, вызывающих необходимость совершенствования банковского законодательства в Украине, как подчеркивалось в п.15.1., явилось то, что банковская система со времени принятия независимости Украины не формировалась в соответствии с какой-либо продуманной концепцией или планом, а складывалась во многом спонтанно, включала законы и положения, которые устаревали очень быстро и нуждались в замене их новыми.

Но не только эта причина заставляет постоянно совершенствовать банковское законодательство. Дело в том, что само банковское законодательство представляет собой массив разных по юридической силе, форме и сфере действия нормативных актов, которые имеют установленную иерархическую схему соподчинения. Изменение одного из элементов этой схемы автоматически вызывает необходимость изменения другого и т.д. Банковское законодательство имеет ряд особенностей, которые, подобно пружине, подталкивают его к внутреннему самосовершенствованию. Основные особенности сводятся к следующему.

1.  Банковское законодательство носит межотраслевой характер. В нем переплетаются нормы административного, конституционного, гражданского, финансового права. В то же время не исключаются и нормы криминального права (например, за изготовление, сбыт фальшивых денег, ценных бумаг, иностранной валюты и д.). Фигурируют и нормы гражданско-процессуального права (например, устанавливающие порядок взыскания денег по исполнительным документам или восстановления прав на утерянные ценные бумаги, оформленные на предъявителя). Все это требует согласования норм между видами права. Иначе их нестыковка ведет к противоречивости банковского законодательства.

2.  Банковское законодательство представлено многочисленностью нормативных актов и малочисленностью законов, которые регулируют разные аспекты и вопросы банковской деятельности. Законы во-первых, принимаются медленно, а во-вторых, банковская жизнь очень динамична, что само по себе вводит существующие и принятые еще совсем недавно законы в противоречие с действительностью, вызывает необходимость принятия новых законов. Поэтому, если в Украине количество законов можно пересчитать по пальцам, то в странах рыночной экономики их насчитывается десятки. Но главное здесь даже не в количестве. Опера-

</> 244

>>>245>>>

тивное принятие подзаконных актов создает искусственный перекос законодательства в сторону подзаконных актов, которые во всей своей совокупности начинают «управлять» законами. А это создает прецедент верховенства не права и правовых норм, а чиновничьих инструкций.

3. Банковское законодательство по своему основному массиву представлено в основном ведомственными нормативными актами (НБУ). Но таким же нормотворчеством занимаются и некоторые государственные органы управления специальной компетенции, например, Государственная комиссия по ценным бумагам и фондового рынка. Причем, издаваемые ими нормативные акты имеют межведомственный характер и обязательны для всех юридических и физических лиц, в т.ч. для НБУ. Часто такие нормы просто противоречат друг другу, что подчеркивает лишний раз об этапе становления, формирования банковского законодательства в Украине.

Особо опасна политизация деятельности НБУ, втягивание его в межпартийную, межклановую борьбу. В этой связи достижением является установление в Законе об НБУ (ст. 10) списка причин, по которым можно освободить от должности не только Голову НБУ, но и членов Рады НБУ: (а)собственное желание; б)в связи с выездом за границы Украины на ПМЖ; в)участие в уголовном преступлении; г)смерть). Представляется, что новое банковское законодательство хорошо понимает выполнение своей главной задачи - создание правовых основ для адаптации банковской системы к меняющимся условиям рыночного развития страны, обеспечение ее стабильности. В связи с этим необходимо принимать законодательные акты, которые поощряют развитие кредитной системы, повышают ее надежность и взаимную ответственность всех рыночных субъектов, а также ограждают банки от вмешательства разного рода административных и контролирующих органов в их деятельность.

На состоянии банковского законодательства одинаково негативно сказываются как практика неоднократного изменения нормативных актов,1 так и значительная доля актов, которые не

1 Например, 24 мая 1993 г. Правление НБУ своим решением утвердило -Положение о безналичных расчетах в хозяйственном обороте Украины, а 2 августа 1996 г. - новую Инструкцию «О безналичных расчетах в хозяйственном обороте Украины». Таким же было утверждение в 1992 г. (17 июня) временного положения о порядке создания, регистрации коммерческих банков и осуществлении надзора за их деятельностью, а 27 марта

245

>>>246>>>

имеют прямого действия и часто не обеспечивают однозначного толкования правовых норм и механизма их реализации. Неопределенность, недоразумения, непоследовательность и отступления от заложенных в законах принципов рождает новые дополнения, инструкции, разъяснения, часто искажающие существо первоначальных нормативных актов. Усложненность банковского законодательства существенно ослабляет его суть, создает возможность дестабилизации банковских отношений, увеличивает возможности произвола госорганов. Все принципиальные положения необходимо ввести в законы, а функции подзаконных актов должны состоять в детализации процедур, уже предусмотренных законами.

Безусловно, банковское дело регулируется подробнее, чем другие сферы деятельности. Отсюда необходимость многочисленных подзаконных актов. Поэтому утопической является мысль о создании законов, исключающих подзаконные акты. Однако минимизировать их число, определить пределы такого подзаконного регулирования, установить гарантии легитимности подзаконных актов просто необходимо.

Вообще, проблем совершенствования банковского законодательства настолько много, что их следует обобщить. Выделим следующее:

-   необходимость правового  обеспечения новых банковских технологий. Например, большинство мировых правовых систем разрабатывают  и  используют безбумажные технологии  (электронные версии). Украина же «борется» за внедрение бумажного векселя, что отрицательно может сказаться на состоянии внутренних расчетов и их возможной интеграции в международные системы.

- определение правового статуса банкротства банка: это сложнейший вопрос, учитывая подвижность банковского капитала, перелив его из одного в другое;

- в банковском праве нет и не определен институт гаранта, что в банковском деле является нонсенсом: организация и группа организаций, объединившись берет на себя неограниченные суммами и временем обязательства покрывать все долги кредитного учреждения в случае его неплатежеспособности, банкротства;

- до сих пор существует положение о возможности выхода физического или юридического лица из состава акционеров коммер-

1996 г. - нового Положения о порядке создания и регистрации коммерческих банков и т.д.

246

>>>247>>>

ческого банка (пайщиков в течение пяти лет. Это часто приводит банки к банкротству, разорению. Многие из таких пайщиков хотят либо превратить коммерцбанк в «карманный», предназначенный для собственных интересов, либо искусственно разорить его;

- с предыдущим тесно связано положение о кредитовании банком своих владельцев: препятствия в этом законодательство не ставит, поэтому всякий кредит, данный «на откуп» владельцу банка многократно увеличивает риски его деятельности и негативно сказывается на общих показателях работы;

- нет законодательных норм наказания высших руководителей (и собственников !) банка за безграмотное, непрофессиональное руководство; «угробившие» банк руководители заблаговременно переводят активы в другие банки спокойно работают, а у НБУ нет инструментов для решительного отказа этим действиям;

- удивительно, но право вкладчиков требовать возврата вклада ничем не гарантировано, а возникает эта проблема особенно остро, когда таких вкладчиков десятки тысяч; нужен закон о гарантировании вкладов, но он, как показывает опыт, никому не нужен, а частно-правовые подходы не решат вопросов публично-правовых требований;

- законодательством предусмотрен такой порядок рассмотрения в суде претензий кредиторов к банку, когда в выигрыше остаются те юридические лица, которые имеют возможность быстро обратить взыскание на то или иное имущество или средства кредитного института, который оказался в трудном положении. Здесь означает опоздать - потерять. Прав у НБУ вводить мораторий на требования кредитора нет. Нужна финансовая милиция (полиция),   для   противостояния   посягательствам,   которыми, кстати, пользуются не только кредиторы, но и органы власти;

-  важна доступность правовой информации из НБУ о делах банков, которые находятся в судах; на нынешний день отсутствует какой-либо источник, публикующий споры, анализ существа которых помог бы многим банкам и кредитным учреждениям избежать подобных проблем.

Верховная Рада Украины обязана принять ряд законов, которые имеют исключительное значение для развития банковской системы Украины. Это, в частности, законы «О безналичных расчетах», «О коммерческих банках», «О кредитах», «О кредитных союзах», «О кредитной организации», «О сберегательном банке», «О валютном регулировании», «О банковском надзоре», «Об ипо-течнйм банке», «О страховании оборота ценных бумаг», «О вы-

247

>>>248>>>

пуске и использовании ценных бумаг», «Об индексации», «О Фонде защиты граждан-инвесторов на фондовом рынке».

В целом банковское законодательство развивается в прогрессивном направлении, стремится реализовать основные принципы развития рыночной экономики. Но состояние ведомственного нормотворчества еще неудовлетворительное. Например, в компетенцию НБУ не входит контроль за сделками, выявление сговоров и иных форм нечестного бизнеса. Осуществляя формальный надзор за соблюдением банковского законодательства, НБУ пропускает многие притворные и мнимые сделки без юридических последствий.

Или еще одно обстоятельство. НБУ может лишить лицензии на определенный вид деятельности банк или кредитное учреждение, но решение о прекращении кредитного института могут принимать только акционеры (пайщики). В этом - прямая нестыковка Уставов многих кредитных учреждений с законом «Об акционерных обществах», в результате которой прекращают работу не так и много банков, а те, у которых отобрана лицензия, продолжают активно функционировать: обслуживать счета, выдают кредиты, гарантии, проводят другие операции. Такова ущербность банковского законодательства.

Сегодня еще нет четкого определения содержания и правового режима понятия банковской тайны, страхования депозитов, кредитов и др. Это создает почву для коррупции, внедрения разного рода «кротов» в НБУ, покупки там необходимых сведений. Нужно включить в уголовное законодательство статьи, которые могли бы стать основой уголовно-правовой защиты банковской деятельности, в частности от нарушений порядка предпринимательской деятельности, получения кредитов обманным путем, незаконного использования конфиденциальной информации, обмана кредиторов, лжебанкротства, мошенничества в деятельности профессиональных участников фондового рынка и других. Требуется в регламентации и законодательном закреплении порядок обращения взыскания на денежные средства граждан и организаций в банках и иных кредитных учреждениях, порядок изъятия вещественных доказательств из кредитных учреждений.

Для предотвращения преступлений в банковской сфере важно создать централизованный банк данных, где бы фигурировала информация о финансовом состоянии заёмщиков. Достоверность информации о финансовом состоянии и надежности партнера является важнейшей предпосылкой устойчивости самой банковской

248

>>>249>>>

системы. Важно установить ответственность не только за достоверную информацию, но и за распространение информации (дезинформации), которая не прошла цензуру спецоргана банковского надзора, ввести регламентацию рекламной кампании, проводимой банком с целью привлечения средств населения, установить перечень информации, которая должна обязательно содержаться в рекламных материалах, ввести запрет на некоторые приемы рекламы.

Наряду с совершенствованием банковского законодательства с юридической стороны, важно совершенствовать и банковское нормотворчество, в первую очередь, со стороны более четкого разделения полномочий законодательных и исполнительных органов в банковской сфере. Приобретает важное значение и такая экономическая сторона, как реформирование бухгалтерского учета одновременно с совершенствованием аудиторских стандартов и аудиторской практики. Хотя первая задача - перевод банков на новые стандарты, решена, вслед за ней возникает и другая, не менее важная - учет и аудит в банковской сфере. От его состояния зависит не только достоверность банковской информации, но и эффективность ее осуществления в целом.

249

>>>250>>>