Глава I ПОНЯТИЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ И ДОКАЗЫВАНИЯ В СОВЕТСКОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

А. Содержание, принципы и цели административного процесса

В правовой науке в понятие административного процесса вкладывается различное содержание.

Это связано с тем, что административно-процессуальное законодательство не дает исчерпывающего ответа на этот вопрос, а правовая наука только сравнительно недавно приступила к разработке проблем административного процесса и пока еще не смогла найти по ряду из них единого решения. В частности, такое положение сложилось с определением содержания процесса.

На страницах печати, в дискуссиях и обсуждениях было высказано довольно много суждений по этой проблеме. Если абстрагироваться от частностей и деталей суждений, то все они могут быть сведены к трем группам1:

а) суждения Г. И. Петрова, С. С. Студеникина и некоторых других о том, что процесс представляет собой совокупность определенных процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность2;

1 В отдельных работах, посвященных анализу литературы по исследуемой проблеме, говорится о двух точках зрения. В частности, об этом говорит Н. Г. Салищева (см. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, «Наука», 1970, стр. 9). Впрочем, продолжая свое исследование, Н. Г. Салищева исследует не две, а значительно больше точек зрения.

2 См. С. С. С т у д е и и к и н, Социалистическая система государственного управления и вопрос предмета советского административного права. «Вопросы советского административного права», изд-вд ДН СССР, 1949, стр. 44

б) суждения Ю. М. Козлова, В. Д. Сорокина, А. Е. Лунева и других о том, что административный процесс есть порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления1;

в) суждение Н. Г. Салищевой о том, что административный процесс есть регламентированная законом «деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»2.

Уточняя свою точку зрения, Н. Г. Салищева отметила, что, поскольку «споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления, административный процесс — это прежде всего порядок применения мер административного принуждения»3.

Отмеченные выше точки зрения о содержании административного процесса в работах В. М. Манохина, В. П. Поповой, Б. Б. Хангельдыева, Ц. А. Ямпольской и ряда иных авторов подверглись обстоятельному и критическому анализу. Поэтому мы ограничимся только рядом кратких замечаний по этим точкам зрения и определим свое отношение к содержанию административного процесса.

I. Наиболее критическое отношение в литературе сложилось к позиции авторов, сводящих административный процесс к деятельности (или порядку) по применению административно-правовых санкций. И это не случайно, поскольку при таком суждении административный процесс, как особая форма деятельности органов государственного управления, теряет свою специфику и может

1 См. А. Е. Лунев, Вопросы административного процесса, «Правоведение», 1962 г. № 2; В. Д. С о р о к и н, Проблемы административного процесса; «Юридическая литература», 1968, стр. 65; Ю. М. Козлов, Предмет советского административного права, изд-во МГУ, 1967, стр. 90.

2 Н. Г. Салищева, Административный процесс в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 16.

-3 Без каких-либо оговорок О. А. Иванов (см. «Труды Иокутского университета», т. XXXIX, вып. 7, ч. II, стр. 256) и С. И. Котюргин (см. Сборник статей адъюнктов и соискателей Высшей школы МВД СССР, М., 1966, стр. 6) административный процесс рассматривают как порядок применения принудительных мер, предусмотренных админи-стгытивно-правовыми санкциями.

быть поставлен в один ряд с процессом уголовным и гражданским.

Основное содержание правоприменительной деятельности органов государственного управления составляет применение диспозиции административно-правовой нормы. В диспозиции формулируются правила поведения субъектов управленческих отношений, и посредством ее применения достигается правовое регулирование этой группы общественных отношений. Интересы эффективности регулирования управленческих отношений требуют определения порядка применения диспозиции административно-правовой нормы. Правоприменение (независимо от того, идет ли речь о применении диспозиции или санкции), по сравнению с другими формами реализации правовых норм, осуществляется в особом порядке, устанавливаемом законодателем. Правоприменение есть одна из разновидностей государственного руководства обществом. Поэтому необходимо, чтобы правоприменительная деятельность осуществлялась в порядке, обеспечивающем и гарантирующем быстрое, эффективное, рациональное и обоснованное применение правовых норм в конкретных ситуациях. П. Е. Недбайло правильно отмечал, что отсутствие порядка претворения в жизнь правовых норм снижает политическую значимость некоторых законов, подлежащих применению1. Поэтому существование процессуальных норм, определяющих порядок применения диспозиции и санкции административно-правовых норм, является объективной необходимостью. И поскольку не признать этого вывода невозможно, Н. Г. Салищева нормы, регламентирующие порядок применения диспозиции, называет организационно-процедурными, а нормы, регламентирующие применение санкции,— административно-процессуальными. Основным признаком процессуальных норм при этом объявляется регулирование принудительного порядка проведения соответствующих предписаний в жизнь2.

Но при этом автор упускает из виду два обстоятельства. Во-первых, некоторые административно-правовые нормы закрепляют в своих диспозициях полномочия ор-

1 См. «Советское государство и право» 1957 г. № 6, стр. 22.

2 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, стр. 11—12, 15.

ганов управления на применение принудительных мер к органам и лицам, не совершившим административных проступков. Законодатель не только закрепляет полномочия на применение органами управления таких принудительных мер, как реквизиция, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации мер, предусмотренных диспозицией1. Поскольку предусмотренные законодателем нормы обеспечивают осуществление в принудительном порядке необходимых функций, то, следуя мысли Н. Г. Салищевой, они должны из норм организационно-процедурных превратиться в нормы процессуальные.

Во-вторых, процесс правоприменения не заканчивается и не сводится к принятию правоприменительного акта. Вслед за изданием акта проводятся различные мероприятия (в том числе иногда принудительного характера) для исполнения акта.

В Советском Союзе нормы, регламентирующие принудительное осуществление диспозиции, содержатся во многих правовых актах2. И они, пользуясь предложенным Н. Г. Салищевой критерием, должны быть признаны административно-процессуальными. Следовательно, даже став на точку зрения Н. Г. Салищевой, можно прийти к выводу о том, что к административно-процессуальным нормам относятся не только нормы, регламентирующие порядок применения санкции, но и многочисленные нормы, регламентирующие'порядок применения диспозиции. Конечно, неубедительность позиции Н. Г. Салищевой заключается не столько в выборе критерия разграничения административно-процессуальных и организационно-процессуальных норм, сколько в неудачном решении вопроса о содержании административного процесса в принципе, признав административно-процессуальный ха-

1 См., напр., Указ Президиума Верховного Совета Грузинской ССР от 13 июня 1967 г. «О принудительном лечении лиц, больных заразной формой туберкулеза, уклоняющихся от лечения» («Ведомости Верховного Совета Грузинской ССР» 1967 г. № 6, ст. 352; см. также ст. ст. 169—172 Административного Кодекса УССР, определяющие порядок проведения реквизиции).

2 См., напр., Инструкцию по неотложной госпитализации психически больных, представляющих общественную опасность, утвержденную МЗ СССР 10 октября 1961 г.

рактер только у норм, регламентирующих применение санкции и определяющих порядок разрешения споров.

II. Также трудно согласиться с точкой зрения С. С. Студеникина, Г. И. Петрова и некоторых других авторов, понимающих административный процесс как «процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов управления»1.

Несомненно, что исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основании и во исполнение закона. Однако это положение не означает, что все стороны деятельности органов управления регламентированы правом.

Порядок осуществления организационно-массовой и материально-технической деятельности (которые стали основными формами деятельности исполнительно-распорядительных органов) в подавляющем большинстве нормами права не регламентируется. Во многом порядок проведения такой работы зависит от сложившихся традиций, опыта работы должностных лиц, конкретных условий и направлений деятельности органа управления. Поэтому такой порядок вряд ли можно назвать процессуальным.

III. Наиболее обоснован, по нашему мнению, взгляд на административный процесс как на порядок правоприменительной деятельности органов .государственного управления. Нам импонирует обоснование этого взгляда, проведенное В. Д. Сорокиным в своих последних работах. Соглашаясь в принципе с его выводом о том, что реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то его часть2, хотелось бы сделать некоторые уточнения сказанного:

а) правоприменение не совершается в отрыве и изоляции от иных форм управленческой деятельности. Это объясняется тем, что все формы деятельности (нормотворчество, правоприменение, организационно-массовые и материально-технические операции) подчинены решению

1 «Советское государство и право» 1962 г. № 5, стр. 30.

2 См. В. Д. Сорокин, Административно-процессуальное право, «Юридическая литература», 1972, стр. 63—65.

основной задачи — практической реализации функций социалистического государства. Акты применения могут выполнить свою роль и назначение в полной мере, когда они подкрепляются организационно-массовой деятельностью и созданием надлежащей имущественно-материальной базы. Организационная деятельность государственных служащих характеризуется исключительным разнообразием видов и направлений: оперативные совещания, координация деятельности служащих в процессе подготовки правоприменительного акта и т. д. Материально-технические операции включают в себя составление справок по делу, ведение делопроизводства (учет, регистрация, переписка) и иные аналогичные действия. Порядок совершения многих материально-технических операций и организационных мероприятий правом не регламентируется. Но все же некоторые операции в силу их важности подвергаются нормативному урегулированию. Особое значение в таком регулировании имеют акты о делопроизводстве в различных звеньях государственного управления1. В числе нормативных актов, регламентирующих организационно-массовую деятельность, можно назвать Положение о постоянно действующем производственном совещании, Положение о научно-технических советах министерств, Положение о педсовете учебных заведений, в которых устанавливается порядок и формы их работы, процедура принятия решений и т. д.

Поэтому представляется несколько неточным утверждение В. Д. Сорокина о том, что организационные и технические действия правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. Он пишет, что на «эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.»2.

1 См., напр., Инструкцию по делопроизводству в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся УССР (СП УССР 1971 г. № 2, ст. 18).

2 В. Д. Сорокин, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 63.

Административное право оказывает не только «косвенное» воздействие на отмеченную группу общественных отношений, но и непосредственно регламентирует некоторые из этих отношений. Но факт регламентации процедуры ведения делопроизводства или проведения собрания не превращает автоматически организационную и техническую работу в правоприменительную деятельность, а делопроизводство и осуществление организационной работы—в административный процесс. Регламентация делопроизводства и ряда иных элементов технической и организационной деятельности вызывается потребностями обеспечения четкой, бесперебойной и надлежаще оформленной работы служебного аппарата органов управления.

Нормы, предназначенные для регулирования делопроизводства и некоторых подобных элементов организационно-технической работы, в большинстве своем являются нормами административно-техническими и регламентируют поведение только служащих аппарата управления в процессе исполнения возложенных на них обязанностей и не распространяются на лиц, не входящих в состав этого аппарата. Эти нормы не могут быть отнесены к административно-процессуальным, точно так же, как не относятся к уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным нормы, содержащиеся в разнообразных инструкциях и регламентирующие деятельность секретарей суда, судебного заседания и иных лиц оперативного и вспомогательного состава суда, органов прокуратуры, следствия по ведению делопроизводства, организации кодификационной и иной аналогичной работы.

Не каждая норма, устанавливающая порядок деятельности органа или определенного лица, является процессуальной.

Процессуальная норма определяет не только порядок деятельности, но и регулирует общественные отношения, возникающие в результате этой деятельности, путем возложения прав и обязанностей на субъектов данных отношений. Поэтому утверждение В. Д. Сорокина о том, что процесс есть «регламентированная законом деятельность определенных государственных органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач», нуждается в дополнении — указании на то, что та-

кая регламентация должна быть осуществлена административно-процессуальными нормами1.

б) Рассматривая административный процесс как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права, В. Д. Сорокин полагает, что применение включает в себя «издание нормативных и индивидуальных актов управления». При этом, чувствуя, что производство по изданию нормативных актов не вписывается в предложенную им конструкцию, он объявляет это производство «необычной составной частью административного процесса»2.

Вряд ли есть такая острая необходимость искусственного включения этой «необычной составной части» в административный процесс. Правоприменение обычно рассматривается как «такой способ реализации правовых норм в общественной жизни, когда действие норм связано с конкретным-и фактами, когда норма применяется к этим фактам»3, в отличие от нормотворчества, состоящего в «деятельности по созданию и развитию советского права путем издания правовых норм или санкционирования уже существующих социальных норм в качестве правовых»4.

Нормотворчество имеет свои особые цели, подчиняется своим закономерностям, осуществляется в совершенно' ином порядке, нежели правоприменение. Даже сбор, исследование и оценка информации, служащей основанием нормотворчества, осуществляется иначе, чем при издании индивидуальных актов.

Мало что дает В. Д. Сорокину для защиты своего положения ссылка на то, что принятие нормативного акта, как и индивидуального, проходит несколько стадий. Стадии процесса правоприменения далеко не тождественны стадиям нормотворчества.

1 О содержании административно-правовых норм см. В. Д. С о -р о к и н, Проблемы административного процесса, «Юридическая литература», 1968, стр. 102—112.

2 В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 64, 77.

3 П. Е. Н е д б а й л о, Применение советских правовых норм, Гос-юриздат, 1960, стр. 128; С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 7.

4 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр. 52.

Большинство администратйвистов полагает, что правоприменение проходит следующие стадии: возбуждение административного дела и направление его по подведомственности, рассмотрение административного дела компетентным органом и принятие соответствующего решения, исполнение решения, обжалование решения и его пересмотр1. В то же время процесс создания нормативных актов распадается на такие стадии: инициатива по созданию нормативного акта, разработка его проекта, обсуждение, утверждение проекта, опубликование нормативного акта2.

Нельзя не видеть и различия в подходе законодателя к регулированию нормотворчества и правоприменения. Даже в рамках одного и того же акта проявляется это различие. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» одними статьями (2, 3, 4, '5) определяется порядок нормотворчества в области установления административной ответственности, другими статьями (7, 8, 9 и др.) определяется порядок наложения штрафа за нарушение установленных норм права. Поэтому, на наш взгляд, более обоснованно считать административный процесс как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов (и в ряде случаев — общественных организаций и их органов), связанную с выполнением поставленных перед ними задач посредством издания индивидуальных актов.

в) Определяя границы административного процесса, В. Д. Сорокин еще раз подтверждает уже высказанное в правовой литературе мнение о том, что «административно-процессуальное право обслуживает подавляющее большинство общепризнанных в литературе материальных отраслей советского права». Сказанное он весьма удачно иллюстрирует схемой3. К сожалению, на наш

1 См. Н. Г. Салищева, Гражданин и административная юрисдикция в СССР, стр. 49. В принципе такой же точки зрения придерживаются А. Е. Лунев, Ф. Д. Финочко и другие авторы.

2 См. Б. В. Дрейшев, Правотворческая деятельность городских Советов и их исполкомов. Автореферат канд. дисс, Л., 1966, стр. 11.

3 См. В. Д Сорокин, цит. раб., стр. 88.

взгляд, В. Д. Сорокин при анализе структуры административного процесса несколько отступил от этого правильного тезиса. Возможно, причиной такого впечатления является нечеткость терминологии, использованной В. Д. Сорокиным при определении круга производств, составляющих в своей совокупности административный процесс. Тем не менее складывается мнение, что в структуру административного процесса он включает только то производство, которое характерно для применения административно-правовых норм1.

Последовательность в проведении мысли о том, что с помощью административно-процессуальных норм могут быть реализованы нормы не только административного, но и иных отраслей права, особенно необходима в настоящее время в связи с появлением ряда работ, отстаивающих право на самостоятельное существование финансово-процессуальных, земельно-процессуальных и иных процессуальных норм2.

Более того, предпринимаются попытки доказать не только существование этих видов процессуальных норм, но и выделить их в самостоятельные отрасли права. Так, в частности, П. Д. Сахаров утверждает, что «специфические особенности, относительная однородность и внутреннее единство земельно-процессуальных отношений определяют объективную необходимость выделения норм, регулирующих эти отношения, в отдельную группу, образующую институт процессуального земельного права»3. Впрочем, раскрыть специфические особенности и служебную роль земельно-процессуальных норм П. Д. Сахаров даже и не пытается, как не делают этого и другие авторы, сторонники данной точки зрения. И это не случайно. Каких-либо особенностей норм, которые, по мнению П. Д. Сахарова, являются земельно-процессуальными по сравнению с административно-процессуальными, обнаружить просто невозможно, поскольку они являются разновидностью последних. Не спасает положения дела указа-

1 См. В. Д. С о р о к и н, цит. раб., стр. 76.

2 См. В. М. Г о р ш е н е в, Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству, «Проблемы правоведения», 1967; И. А. Иконицкая, «Правовое регулирование разрешения земельных споров в СССР», автореферат канд. дисс, М., 1968.

3 «Советское государство и право» 1971 г. № 9, стр. 43.

ние на то, что земельный процесс есть деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел. Органам управления приходится рассматривать широкий круг разнообразных индивидуально-конкретных дел, в том числе и земельных. Придерживаясь мысли сторонников существования земельного процесса только на том основании, что существуют земельные дела, рассматриваемые управленческими органами, можно было бы выдвигать несметное множество «процессов»: жилищный, материально-технический, плановый и т. п., ибо эти категории дел также рассматрваются органами управления. Ведь рассмотрение земельных дел судебными органами не ведет к возникновению новых норм, отличных от гражданско-процессуальных, которые бы регулировали порядок их рассмотрения и повлекли бы создание «земельного процесса». Сторонники выделения «земельного процесса» и «земельно-процессуального права» не могут не признать, что деятельность исполнительно-распорядительных органов по управлению земельным фондом и разрешению связанных с этим управлением разнообразных вопросов является частью управленческой деятельности государства и осуществляется на основании общих принципов >и в порядке, характерном для управленческой деятельности в целом.

И в этом отношении характерна мысль П. Д. Сахарова о соотношении земельного и административного процесса. Он вынужден признать, что «... административный процесс — это часть административной деятельности, в ходе осуществления которой происходит разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления. Земельный процесс представляет собой деятельность земельных и иных исполнительных и распорядительных органов по применению норм материального земельного права, т. е. деятельность, связанная с разрешением индивидуально-конкретных земельных дел»1. Следовательно, земельный процесс представляет собой определенную составную часть процесса административного. Поэтому совершенно справедливо «Земельный процесс» рассматривался Н. Г. Сали-щевой как один из видов производств, регулируемых

1 П. Д. С а х а р о в, цит. раб., стр. 39

административно-процессуальными нормами1. Так же справедливо мнение болгарского ученого Страшимира Кучева о том, что рассмотрение финансовых дел осуществляется по правилам административно-финансового производства2. Мы разделяем также точку зрения югославского административиста С. Поповича на то, что административно-процессуальным законодательством регла-ментируется порядок разрешения трудовых дел управленческими органами3. Поэтому попытки обосновать существование финансовых, земельных и иных видов процессуальных норм вряд ли имеют под собой прочную почву. Вся правоприменительная деятельность управленческих органов (независимо от отраслевой принадлежности применяемых норм) осуществляется в порядке, ^регламентируемом административно-процессуальными нормами. Это обусловливается единством целей и задач, общностью принципов, лежащих в основе правоприменительной деятельности органов управления, а также общностью приемов и средств, используемых при осуществлении этой формы управленческой деятельности.

Правоприменение есть одна из форм управленческой деятельности. В правоприменении в наиболее концентрированном виде проявляются государственно-властные полномочия, которыми наделяются исполнительно-распорядительные органы и .некоторые общественные организации. Посредством правоприменительной деятельности управленческие органы осуществляют государственное руководство обществом, определяя необходимое для государства поведение участников управленческих отношений.

В настоящее время почти общепризнано, что некоторые управленческие функции выполняются органами власти, суда и прокуратуры4. Осуществляя эти функции, они вправе применять нормы права, в том числе и нормы административного права. Поэтому, рассматривая административный процесс как правоприменительную деятельность, направленную на реализацию функ-

1 См. Н. Г. С а л и щле в а, цит. раб., стр. 136.

2 См. С. И. К у ч е в, Актът за начет, «Наука и изкуство», София, 1969, стр. 289.

3 См. С. Попович, Административное право, стр. 397—402.

4 См. «Административное право», под ред. Ю. М. Козлова, «Юридическая литература», 1968, стр. 13.

ций государственного управления, можно утверждать, что правоприменительная деятельность органов власти, суда и прокуратуры в этих случаях производится по правилам административного процесса.

Но для управленческих органов административный процесс служит средством выполнения основного назначения советского государственного управления, для иных органов государства и уполномоченных общественных организаций административный процесс, с одной стороны, создает условия для выполнения их основных задач, с другой — является средством оказания содействия государственному управлению в практическом осуществлении предписаний Советской власти.

«Разделение труда» между органами власти, суда, прокуратуры и государственного управления не означает отсутствие их совместной деятельности в решении задач коммунистического строительства, в оказании друг другу содействия и помощи. Советская власть едина, и это предполагает единство действий органов Советского государства. И равно как исполнительно-распорядительные органы оказывают помощь и содействие органам власти, суда и прокуратуры в выполнении их основных задач, последние посредством применения административно-правовых норм содействуют исполнительно-распорядительным органам в организации исполнения советских законов.

Административный процесс, как и всякий процесс, если исходить из этимологического значения слова «процесс» (processus — движение вперед, procedo — продвигаться),— есть движение к определенной цели1.

Правоприменение является одним «з выражений творческого, организующего характера государственного управления. При помощи правоприменения органы управления вводят в механизм правового регулирова-

1 Разработка вопроса о цели административного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение, ибо административно-процессуальная норма только тогда «впишется» в административно-процессуальное законодательство, когда она соответствует цели административного процесса. Поэтому не случайно в юридической литературе (особенно по уголовному процессу) цели процесса уделено много внимания еще в начале становления Советского государства (см., напр., Н. Н. Полянский, Цель уголовного процесса, Ярославль, 1919; М. А. Чельцов, Цель уголовного процесса и организация окончательного производства, Киев, 1925, и др).

2 Заказ 6863 17

ния новые элементы, которые направлены на то, чтобы гарантировать достижение целей правового регулирования, обеспечить выполнение стоящих перед управленческими органами задач по практическому выполнению советских законов, обеспечить полное и точное исполнение обязанностей и осуществление субъективных прав в сфере административной деятельности государства1. Такими новыми элементами являются индивидуальные акты, посредством которых участники управленческих отношений наделяются конкретными субъективными правами и обязанностями, либо акты, посредством которых подтверждается наличие «ли отсутствие у них этих прав и обязанностей2. Следовательно, целью административного процесса является регулирование поведения конкретных участников управленческих отношений в конкретных условиях.

Помимо общих задач, стоящих перед государственным управлением, перед административным процессом стоят более узкие, специфические задачи3. Основной задачей административного процесса является достижение наиболее оптимального результата но конкретному индивидуальному делу. Особое значение она приобретает в связи с требованием XXIV съезда КПСС, обращенным к государственным органам, о необходимости уде-ления самого пристального" внимания оптимальности принимаемых решений4.

1 С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 4, Свердловск, 1966, стр. 10.

2 В том числе и обязанность нести неблагоприятные последствия за совершение правонарушений в сфере государственного управления. В то же время мы не можем согласиться с высказываниями в литературе о том, что юридическая ответственность есть правовая обязанность (см. Т. Ф. X а б и б у л л л и н, «О понятии административной ответственное! и», «Труды Высшей следственной школы МВД СССР» 1971 г. № 4, стр. 107). Правовая обязанность только тогда превращается в ответственность, когда ее содержанием становятся неблагоприятные последствия для правонарушителя.

3 В правовой литературе довольно последовательно проводится мысль о различии между целью и задачами процесса. Так, В. Томин указывает, что цель уголовного процесса представляет собой цель производства по конкретному делу, а задачи процесса — задачи, решаемые уголовным судопроизводством как отраслью (систематически функционирующей отраслью) государственной деятельности (см. «Правоведение», 1969 г. № 4, стр. 65).

4 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», Политиздат, 1971, стр. 174.

Выполнение этой задачи обеспечивается посредством установления административно-процессуальными нормами наиболее оптимальной процедуры рассмотрения индивидуальных дел, определением законодателем круга необходимых доказательств, приемов и методов их обнаружения, исследования и оценки, посредством регулирования доказательственной деятельности органов управления в направлении, обеспечивающем наиболее оперативное, эффективное и рациональное установление истины в конкретном деле.

Вместе с тем административный процесс выполняет и иные задачи. В ,их числе должны быть указаны:

1) охрана и обеспечение отношений, складывающихся в сфере советского государственного управления;

2) охрана и обеспечение гарантированных прав и интересов государственных и общественных организаций ■и граждан;

3) воспитание граждан и должностных лиц в духе неуклонного .исполнения советских законов и уважения правил социалистического общежития;

4) оказание влияния на совершенствование стиля и формирование навыков управленческой деятельности должностных лиц.

Сам факт осуществления правоприменительной деятельности в особой процессуальной форме обеспечивает наилучшие условия для достижения объективной истины в административном деле, охрану прав заинтересованных лиц и создание необходимых гарантий от возможных нарушений этих прав. Вместе с тем административно-процессуальные нормы вводят дополнительные условия, направленные на выполнение указанных выше задач, которые, в частности, определены указами Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1 и от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»2.

Первый из них возложил на все государственные и общественные органы обязанности по обеспечению необходимых условий для осуществления гарантированного

1 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1968 г. № 17, ст. 44.

2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 35, ст. 368.

Государством права советских граждан обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами в письменной и устной форме. Второй — установил круг органов и лиц и их правомочия по наложению административных взысканий, а также установил порядок обжалования взысканий. Нельзя не сказать о том, что установленный административно-процессуальным законодательством порядок правоприменения обеспечивает формирование навыков управленческой деятельности у служащих, приучает их к четкости и аккуратности, к соблюдению необходимых в их деятельности этических и моральных норм.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Л. И. Брежнев подчеркивал значение четкой и бесперебойной работы механизма управления. Она «помогает создать хорошую, деловую обстановку в стране, способствует трудовому подъему масс... Ничто так не расхолаживает людей, как факты непродуманных решений, головотяпства, бюрократизма отдельных работников»1.

Ряд административно-процессуальных норм, обеспечивая контроль со стороны вышестоящих исполнительно-распорядительных органов, создает условия воспитания должностных лиц в духе неуклонного исполнения совет-ких законов и правил социалистического общежития. Обычно эти нормы содержатся в положениях о министерствах, но часто они включаются в иные акты. Так, например, Положение о государственном санитарном надзоре в СССР содержит ряд процессуальных норм, определяющих порядок надзора санитарных органов за правоприменительной деятельностью некоторых управленческих органов. В частности, органы санитарного надзора в силу п. «г» ст. 6 Положения осуществляют контроль за соблюдением гигиенических норм и санитарно-гигиенических правил при перспективном планировании развития промышленности, при проектировании, строительстве, реконструкции, изменении профиля и технологии производства предприятий, коммунальных сооружений и других объектов, а также при планировке и застройке населенных мест, строительстве жилых домов, общественных и других зданий»2.

1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр 66.

2 СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199.

Конечно, недостаточность административно-процессуального законодательства и, как следствие этого, недостаточно четкая регламентация правоприменительной деятельности еще не позволяет в полной мере выполнить все стоящие перед административным процессом задачи. В печати, например, неоднократно подвергались критике недостаточно четкие положения нормативных актов о подведомственности административных дел, что приводит к волоките и бюрократизму. Даже в определении подведомственности дел об административных проступках существует еще много пробелов.

Дальнейшее совершенствование административно-процессуальных норм, регулирующих самые различные стороны правоприменительной деятельности, представляется крайне необходимым и актуальным. В правовой литературе уже были высказаны предложения об основных направлениях совершенствования административно-процессуального законодательства, и мы согласны с подавляющим их большинством. Вместе с тем следует обратить внимание, что эти предложения почти не касаются проблемы совершенствования законодательства об обнаружении, анализе и оценке необходимой для правоприменения информации. Поэтому в ходе исследования проблемы доказательств в административном процессе мы попытаемся определить свое отношение к действующему административно-процессуальному законодательству и найти в необходимых случаях пути его совершенствования.

Качественную особенность такой формы деятельности управленческих органов, как правоприменение, обусловливают не только специфика цели и задач, стоящих перед ней, но и принципы, лежащие в основе ее организации и осуществления.

Административно-процессуальная деятельность есть часть управленческой деятельности, в связи с чем она должна осуществляться в соответствии с основными принципами организации и деятельности советского государственного управления. И. Н. Пахомов, раскрывая понятие основных принципов советского государственного управления, писал, что они «представляют собой коренные положения политики КПСС, которые закреплены в нормах права, и характеризуются особым общественно-политическим значением тем, что они определя-

ют наиболее характерные черты государственного управления, раскрывают его содержание и классовую сущность»1.

Следовательно, принцип (начало, положение) только тогда приобретает характер и значение основного, когда он:

а) представляет собой коренные положения политики КПСС;

б) характеризуется особым общественно-политическим значением;

в) закреплен в нормах права.

Исходя из этого, к числу основных принципов организации и деятельности государственного управления в советской правовой литературе относят:

1. Руководящую и направляющую роль КПСС в советском государственнем управлении;

2. Участие общественности в государственном управлении;

3. Демократический централизм;

4. Равноправие национальностей;

5. Социалистическую законность;

6. Социалистическое планирование и учет.

Природа, сущность, задачи и методы административного процесса определяются основными принципами советского государственного управления. В связи с этим трудно согласиться с Д. Н. Бахрахом, который в круг основных принципов административного процесса включает:

а) обеспечение законности;

б) принцип объективности истины;

в) право на защиту;

г) гласность производства2.

Несомненно, указанные принципы важны для правильной организации и проведения административного процесса, но не они определяют сущность и природу, задачи и методы процесса.

Наряду с принципами, лежащими в основе организации и деятельности государственного управления, адми-

1 Сб. «Ленинские принципы организации и деятельности советского государственного аппарата», Одесса, 1968, стр. 9.

2 См. Д. Н. Б а х р а х, Советское законодательство об административной ответственности, Пермь, 1969, стр. 279.

нистративному процессу, как особой форме деятельности управленческих органов, присущи свои принципы, определяющие специфику этой деятельности.

В советской административно-правовой литературе принципам административного процесса уделяется недостаточно внимания1.

В словарях русского языка слово «принцип» определяется как «установка для какой-то деятельности», как «начало, на котором построено что-нибудь». Поэтому «принципом административного процесса» может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно особенная черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности. В своей совокупности эти установки определяют и раскрывают специфику административного процесса по сравнению с иными формами управленческой деятельности. Такие установки выполняют вспомогательную, дополнительную роль по сравнению с основными принципами административного процесса. Если основные принципы административного процесса представляют собой коренные положения политики КПСС, раскрывают его классовую сущность и характеризуются особым общественно-политическим значением, то роль дополнительных принципов сводится к определению особенностей содержания и назначения административного процесса, как особой, процессуальной формы управленческой деятельности.

Следовательно, принцип административного процесса есть, во-первых, его исходная установка, определяющая совместно с иными установками особенности и назначение административно-процессуальной деятельности, ее специфику по сравнению с иными формами управленческой деятельности.

Во-вторых, принцип административного процесса должен найти свое закрепление в правовых нормах, ибо только в этом случае он приобретает правовой характер.

1 Наиболее подробно они рассматриваются в работе Н. Г. С а л и -щевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР». В ряде работ принципы только формулируются (См., напр. «Комментарий к законодательству о штрафах, налагаемых в административном порядке», «Юридическая литература», 1968, стр.165; А. П. Клюш-н и ч е н к о, Производство по делам о мелком хулиганстве, Киев, 1970)

Поэтому, с учетом сказанного, к числу специфических принципов административного процесса следует отнести:

— принцип активности правоприменяющих органов (лиц);

— принцип сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан, государственных и общественных организаций;

— принцип гласности процесса;

— принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в процессе;

— принцип экономичности процесса;

— принцип объективной истины.

Рассматривая административный процесс как особым образом урегулированную правоприменительную деятельность управленческих органов, нельзя не видеть исключительного многообразия этой деятельности. Во многих случаях административный процесс носит упрощенный характер, в других — процесс правоприменения проходит все присущие ему стадии. Наиболее заметно это наблюдается при сопоставлении процесса привлечения к административной ответственности: законодатель предусматривает как упрощенный, так и общий порядок наложения штрафов1. В связи с этим не все принципы административного процесса всегда лежат в основе правоприменения по конкретным делам: некоторые из них могут отсутствовать, некоторые могут не проявиться ярко. Тем не менее в том или ином сочетании, в том или ином выражении они присущи в целом административному процессу и определяют его сущность.

1. Принцип активности правоприменяющих органов (лиц). Государственное управление — это активная творческая повседневно-непрерывная деятельность исполнительно-распорядительных органов. Непрерывность управления народным хозяйством, социально-культурным и административно-политическим строительством предполагает активность органов управления в применении норм административного права, и в первую очередь в применении диспозиции административно-правовых

1 См., например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г № 35, ст. 368)

норм. Организация исполнения законов предполагает издание и принятие мер к исполнению разнообразных административных актов: плановых актов, актов по материально-техническому снабжению, актов финансирования, актов по назначению и перемещению должностных лиц, по применению мер поощрения и взыскания и т. д. Издание и принятие мер к исполнению актов применения осуществляется органами управления в большинстве случаев по своей собственной инициативе, не ожидая поступления соответствующего требования от кого-либо. Организация исполнения законов — не только право, но в значительной мере и обязанность управленческих органов, и они не могут от этой обязанности уклониться или переложить ее на плечи общественным органам и организациям. Поэтому в случае возникновения ситуации, требующей введения в действие механизма правоприменения, органы управления обязаны активно начинать административный процесс. Принцип активности правоприменяющих органов находит свое правовое закрепление обычно в положениях (уставах, инструкциях о порядке деятельности) об органах управления.

В некоторых случаях законодатель исходит из того, что компетентный орган управления может начать административный процесс только по просьбе заинтересованных лиц. Так, назначение пенсий и пособий государственным служащим, выдача разнообразных удостоверений, подтверждающих наличие особого правомочия (прав шофера, капитана, летчика), дача разрешения на совершение определенных действий (на изготовление печатей и штампов) и т. д. осуществляются по просьбе заинтересованных лиц. Но и это обстоятельство не колеблет принципа активности правоприменяющего органа в административном процессе. Меняется лишь повод для начала административного процесса — он возбуждается по просьбе заинтересованного лица, а не по инициативе правоприменяющего органа. Однако орган управления в силу закона обязан активно вести административный процесс: добывать и исследовать необходимые по делу доказательства, принимать меры для принудительного исполнения акта и т. д.

Свою активность орган управления сохраняет навеем протяжении административного процесса, и это не слу-

чайно. Правоприменение, обличенное в специальную процессуальную форму, является одним из способов государственного руководства обществом. А государственное руководство обществом требует активности действий органов, осуществляющих такое руководство.

2. Принцип сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан, государственных и общественных организаций. В нашей философской литературе интерес понимается как явление, «представляющее собой единство объективного и субъективного, поскольку, с одной стороны, он имеет материальные основы (объективно существующие потребности личности, группы, класса, общества в целом), а с другой — всегда так или иначе, более или менее глубоко, правильно или неправильно отражается в сознании и оформляется в нем в виде определенных целей»1.

Принимая такую формулировку интереса, в то же время нельзя не видеть того, что применительно к интересу государственного управления она нуждается в некотором уточнении. Государственное управление есть одна из форм государственной деятельности по руководству обществом. Программа КПСС подчеркивает, что в настоящее время стихийное развитие общества все больше уступает место разумному, научно обоснованному руководству им. Поэтому деятельность советского государственного управления основывается на глубоком и правильном осознании своего интереса и направлена на достижение четко сформулированных и научно обоснованных целей. Социалистический характер и демократизм советского государственного управления проявляется прежде всего в том, что эта деятельность осуществляется в интересах социалистического общества, поэтому у советского государственного управления не может быть иных интересов, кроме интересов удовлетворения разносторонних потребностей тружеников социалистического общества. При социализме интересы общества объективно становятся общими для всех его членов, но это обстоятельство не исключает возможности сущест-

'В.Г.Нестеров, О соотношении общественного и личного интереса при социализме («Ученые записки ВПШ при ЦК КПСС», вып. 1, 1959 г., стр. 77).

вования самостоятельных обособленных интересов отдельных граждан и коллективов трудящихся.

Учитывая это, государство наделяет правоприменяю-щие органы оперативной самостоятельностью, дающей возможность выбрать такой вариант правоприменения, который бы позволил обеспечить выполнение задач, стоящих перед этим органом, с наименьшей вероятностью вторжения в сферу законных интересов граждан и организаций. Принцип сочетания интересов государств венного управления, отдельных граждан, организации и предполагает правовую обязанность управленческих органов избирать прежде всего такой вариант правоприменения.

В некоторых случаях законодатель допускает возможность ущемления интересов граждан и организаций путем правоприменения. Забота об общественном благе (общественном спокойствии, здоровье, безопасности) вынуждает управленческие органы вторгаться в сферу таких интересов, ограничивать их, подчиняя их общим заботам. Такие правоприменяющие акты в науке административного права получили название «административно-предупредительных мер»1. К ним законодатель относит реквизицию, принудительное освидетельствование, принудительное лечение, досмотр багажа и т. п. меры. Но и при применении таких мер принцип, требующий сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан и организаций, сохраняет свое значение. Это выражается в том, что законодатель до минимума ограничивает основания применения подобных мер, устанавливает такой порядок их применения, который бы в наибольшей степени позволил обеспечить законный интерес участников управленческих отношений в лице отдельных граждан и организаций.

Так, «Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества» устанавливает, что реквизиция применяется в исключительных случаях, при чрезвычайных стихийных бедствиях, о чем местный орган власти должен немедленно доложить правительству. По миновании условий, вызвавших реквизицию, временно изъятое имущество возвращается2.

1 См. «Административное право», стр. 324.

2 СУ РСФСР 1927 г. № 38, ст. 248.

3. Принцип гласности. Этот принцип означает гарантированную возможность получения исчерпывающей и объективной информации всеми заинтересованными лицами о ходе и результатах административного процесса. Наиболее четкое правовое закрепление принцип гласности получил при регулировании процесса применения административно-правовых санкций. Законодатель устанавливает, что рассмотрение проступков и принятие по ним соответствующих мер в административных комиссиях, комиссиях по делам несовершеннолетних, дисква-лификационных комиссиях, судах и иных органах, осуществляется открыто1. Для более широкой информации населения, общественных и государственных органов законодатель требует от этих органов проводить рассмотрение дел непосредственно на предприятиях, учреждениях, организациях по месту работы нарушителя.

В правовых актах, регламентирующих процесс применения диспозиций административно-правовых норм, подобные требования встречаются не часто. Несмотря на это, укрепляя свои связи с массами, многие органы управления (особенно исполкомы местных Советов) рассматривают дела, требующие применения диспозиции административно-правовой нормы на отдельных предприятиях, в учреждениях, организациях, в коллективах трудящихся. Несомненно, эта практика заслуживает всяческого одобрения и последующего нормативного оформления. В ряде зарубежных социалистических стран принцип гласности административного процесса закреплен действующим законодательством2.

Гласность прежде всего способствует выполнению органами управления политических и воспитательных задач. Отмечая значение гласного рассмотрения дела, В. И. Ленин писал: «Нет сомнения, что виновные в волоките здесь налицо, а с точки зрения принципа необходимо также дела не оставлять в пределах бюрократических учреждений, а выносить на публичный суд, не столько ради строгости наказания (может быть достаточно будет выговора), но ради публичной огласки и

1 См., напр., ст. 10 Положения об административных комиссиях при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся УССР («Ведомости Верховного Совета УССР» 1961 г. № 53, ст. 609).

2 См., напр.,'ст. ст. 9,15, 16 и др. Закона НРБ от 24 июня 1970 г. «Об административном производстве».

28 -

разрушения всеобщего убеждения в ненаказуемости виновных»1.

В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии Л. И. Брежнев отмечал, что у нас «все больше входит в практику освещение работы государственных органов печатью, радио и телевидением»2.

С целью повышения воспитательной роли административного процесса органы управления в необходимых случаях доводят до ведома трудящихся о предстоящем рассмотрении административных дел. С этой же целью органы управления обязаны о применении санкции информировать коллектив трудящихся, в составе которого живет или работает правонарушитель.

Осуществление принципа гласности усиливает связь управленческих органов с трудящимися, способствует реализации одного из основных принципов советского государственного управления — широкого участия трудящихся.

4. Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном процессе. Этот принцип выражается в установлении контроля и надзора за соблюдением прав и интересов лиц при правоприменении в сфере государственного управления со стороны уполномоченных органов.

Такой контроль прежде всего осуществляют вышестоящие управленческие органы по отношению к нижестоящим. В этом случае контроль выступает как обязательный элемент организационного руководства. В. И. Ленин неоднократно требовал так организовать работу всех госорганов, чтобы в центре внимания был действенный контроль, проверка фактического исполнения постановлений центральной власти и местных учреждений3.

Контроль за правоприменением с точки зрения методов может быть текущим и последующим4. Текущий контроль вышестоящий орган производит на любой стадии административного процесса с целью недопущения принятия акта, нарушающего законные права и интере-

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 54, стр. 71.

2 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 90.

3 См. В. И. Лени в, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 365.

4 См. «Административное право», стр. 280.

сы участников административного процесса. Контроль последующий проводится для определения соответствия уже принятых индивидуальных актов требованиям закона.

Советское законодательство не содержит единых правил, определяющих полномочия вышестоящих органов при обнаружении незаконно принятых индивидуальных актов подчиненными им звеньями. Так, правовые акты министерств и отраслевых ведомств СССР могут быть отменены Правительством СССР, а акты отраслевых органов управления союзной республики — правительством союзной республики.

Министерства СССР могут приостанавливать незаконные акты союзно-республиканских министерств. Ничего не говорится о возможностях министра при обнаружении им незаконных актов, изданных подчиненными управленческими органами; точно так же почти ничего не говорится о полномочиях руководителя отдела (управления) исполкома местного Совета в отношении аналогичных фактов, которые произошли в подчиненных ему звеньях.

Поскольку законодатель прямо не решает эти вопросы, практика пошла по двум направлениям. В одних случаях вышестоящий орган отменяет незаконный правоприменительный акт. Такая практика, в частности, существует в органах внутренних дел. В большинстве же случаев контролирующий вышестоящий орган предлагает отменить обнаруженный акт, не основанный на законе.

С точки зрения рассматриваемого нами вопроса об обеспечении охраны прав участников административного процесса ни один, ни второй пути, избранные практикой, принципиальных возражений вызвать не могут. В любом случае принимаются меры, направленные на защиту их интересов и прав. Сомнение может возникнуть только в целесообразности дальнейшего параллельного существования двух указанных способов. Тем более такое сомнение возникает, когда один и тот же орган по отношению к своему нижестоящему звену то прибегает к отмене индивидуального акта, то предлагает произвести руководителю этого звена отмену того или иного акта самостоятельно.

Кроме того, контроль осуществляется специально

создаваемой системой контрольно-надзорных органов: инспекциями, контрольно-ревизионными управлениями Министерства финансов, лабораториями и т. п. уполномоченными органами. Право на проведение контроля за законностью правоприменительной деятельности не подчиненных им органов должно быть специально оговорено в нормативном акте, определяющем правовой статус контрольно-надзорного органа. Причем, как правило, в этих же актах обычно фиксируются и возможности, которыми располагает контрольно-надзорный орган по отношению к незаконно принятому правоприменительному акту. Так, в отношении индивидуальных актов министерств и ведомств СССР, Советов Министров республик, противоречащих правилам, нормам и инструкциям по безопасному ведению работ в промышленности и тем самым нарушающим права иных участников административного процесса, председатель Госгортехнад-зора СССР делает руководителям министерств, ведомств и правительств республики представление или он вправе внести предложение об их отмене в Совет Министров СССР; при обнаружении незаконных актов руководителей предприятий и организаций последним даются обязательные предписания об их отмене1.

Важное место в системе контрольно-надзорных органов занимают органы суда, прокуратуры, арбитража и народного контроля. Каждый из них обеспечивает охрану прав участников административного процесса присущими им методами и средствами2.

Принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в административном процессе, находит свое проявление также в установлении разнообразных процессуальных гарантий. Поскольку эти стороны исследуемого нами положения нашли подробное и аргументированное изложение в монографии Н. Г. Салищевой «Гражданин 'и административная юрисдикция в СССР», следует остановиться только на ряде моментов, не нашедших доста-

1 СП СССР 1968 г. № 4, ст. 17.

2 См. А. Е. Луне в, Обеспечение законности в советском rocyJ дарственном управлении, Госюриздат, 1963; «Народный контроль в СССР», «Наука», 1967; С. Г. Березовская, Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления СССР, Госюриздат, 1959; «Арбитраж в СССР», под ред. А. Ф. Клеймана, изд-во МГУ, 1960.

точного освещения на страницах упомянутой книги и в других источниках.

Во-первых, в печати совершенно справедливо обращается внимание на необходимость совершенствования института гарантий в административном процессе, участниками которого являются выше- и нижестоящий органы1.

В прошедшие после сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС годы проделана большая работа по созданию гарантий прав нижестоящего органа в его отношениях с вышестоящими. Особенно большие результаты заметны в регулировании отношений между органами управления и подчиненными им предприятиями2. Вместе с тем, как отмечалось на XXIV съезде КПСС, еще нередко права нижестоящих органов ущемляются, вышестоящие органы при управлении ими применяют администрирование и субъективизм3. Поэтому съезд потребовал усилить правовое регулирование взаимоотношений выше- и нижестоящих органов. «На всех уровнях управления,— подчеркнул Л. И. Брежнев, — важно четко определить объем и соотношение прав и ответственности. Большие права при малой ответственности создают возможности для административного произвола, субъективизма, необдуманных решений»4.

В этой связи представляются интересными соображения об отнесении к компетенции органов арбитража рассмотрения жалоб нижестоящих управленческих органов на ущемляющие (или нарушающие) их права акты вышестоящих органов5. Заслуживает внимания идея о праве подчиненного органа воздержаться от исполнения незаконного распоряжения вышестоящего органа до рассмотрения требования о пересмотре этого решения. На наш взгляд, следует согласиться с В. К. Ма-мутовым о закреплении в законе положения о том, что в

1 См. В. К. Мамутов, Предприятие и вышестоящий хозяйственный орган, «Юридическая литература», 1969, стр. 218.

2 См. «Положение о социалистическом государственном производственном предприятии» (СП СССР 1965 г. № 19—20); Общее положение о министерствах СССР (СП СССР 1967 г. № 17, ст. 116).

3 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 117.

4 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 68—69.

5 См., напр., «Компетенция государственных органов в решениях хозяйственных вопросов», «Юридическая литература», 1964, стр. 198.

случае «получения решения вышестоящего хозоргана, Противоречащего действующим нормативным актам, или решения, принятого с нарушением определенных установленных законом условий, предприятие вправе не выполнять такое решение с обязательным сообщением об этом в определенный срок вышестоящему органу»1. Возможны и иные варианты усиления процессуальных прав нижестоящих органов как участников административного процесса. Представляется, что совершенствование процессуальных гарантий прав нижестоящих органов будет способствовать построению наиболее оптимальной системы взаимоотношений между органами управления одной отрасли.

Во-вторых, не исчерпаны в настоящее время до конца возможности усиления процессуальных гарантий граждан, участников административного процесса. На наш взгляд, одной из таких возможностей является привлечение адвоката к участию в рассмотрении административных дел.

Согласно Положению об адвокатуре коллегии адвокатов призваны содействовать охране прав и законных интересов граждан, соблюдению и укреплению социалистической законности. Законодатель предусмотрел, что в административном процессе эти задачи адвокатурой реализуются посредством дачи консультаций, составления жалоб и заявлений.

Иных форм участия адвоката в административном процессе в Положении не предусматривалось, и это обстоятельство привело к тому, что в наиболее крупных работах, посвященных адвокатуре, вышедших в последние годы, вообще не упоминается об участии адвоката в административном процессе2.

Однако жизнь настоятельно требовала расширения форм участия адвокатов в административном процессе. Поэтому постановлением № 14 Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по делам о безвозмездном изъятии домов и других строений, возведенных или приобретенных гражданами

1 В. К. Мамутов, цит. раб., стр. 224.

2 См. «Советская адвокатура. Задачи и деятельность», «Юридическая литература», 1963; Г. А. Гинзбург, А. С. Поляк, В. А. Самсонов, Советский адвокат, «Юридическая литература», 1968; «Адвокатура в СССР», «Юридическая литература», 1971.

3 Заказ 6863, 33

на нетрудовые доходы» была предусмотрена возможность участия адвоката в рассмотрении этой категории административных дел в судебном заседании.

В последние годы получило широкое распространение участие адвокатов в рассмотрении дел о принудительном лечении и трудовом перевоспитании злостных пьяниц. Наиболее часто в этих делах адвокаты выступают на стороне лица, в отношении которого возбуждено административное преследование. В некоторых случаях адвокаты представляют интересы коллектива трудящихся или членов семьи, возбудивших вопрос о принудительном лечении злостного пьяницы.

Следует признать правильной сложившуюся практику, когда адвокаты не только готовят жалобы на постановления административных органов о наложении штрафа, но и участвуют в суде, пвддерживая жалобы.

Еще редки случаи участия адвоката в работе исполнительно-распорядительных органов (исполкомах, отделах, управлениях исполкомов и т. д.), когда они рассматривают заявления или жалобы, подготовленные адвокатами.

Таким образом, необходимость улучшения работы по обеспечению прав и законных интересов граждан обусловливает поиски адвокатами новых форм работы, и прежде всего — расширяющее участие в административном процессе. Учитывая общее развитие нашего права— смягчение его карательной стороны (а это чаще всего выражается в замене уголовной ответственности мерами административного взыскания), следует признать, что участие адвоката в административном процессе будет все более и более возрастать. Переход от уголовного принуждения к административному не должен вести к упрощенчеству и сужению гарантий против необоснованного и незаконного привлечения к ответственности.

Советское законодательство закрепляет и гарантирует возможность граждан, государственных и общественных организаций на подачу жалобы в случае нарушения их прав и законных интересов в административном процессе. Наиболее последовательно и без каких-либо ограничений это правило действует при применении диспозиции административно-правовой нормы. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г.

«О порядке рассмотрения предложений, жалоб и заявлений граждан» и иные акты, изданные в развитие Указа, регламентирующие основание и порядок обжалования диспозиции административно-правовых норм, не ограничивает прав граждан и иных лиц на подачу жалоб. Несколько иначе обстоит дело с реализацией принципа обжалования незаконных актов и действий компетентных лиц и органов в процессе применения административно-правовой санкции. Хотя Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который выполняет роль основополагающего акта, регулирующего порядок применения одной из наиболее распространенной санкции — административного штрафа, закрепляет правило о возможности обжалования постановлений о наложении штрафа, ряд иных актов (в том числе республиканских) предусматривают исключение из этого принципа. Так, не подлежат обжалованию постановления народных судей о наложении штрафа за мелкую спекуляцию и незаконное изготовление и использование радиопередающих установок, постановления начальников органов внутренних дел о наложении штрафа за мелкое хулиганство и иные нарушения общественного порядка.

Представляется, что каких-либо веских оснований для ограничения действия правила об обжаловании не имеется. Ссылка на необходимость оперативности и быстроты в борьбе с некоторыми правонарушениями не может ограничивать возможность охраны прав участников административного процесса путем обжалования незаконно и необоснованно вынесенных постановлений о наложении на них санкций.

Усложняет обеспечение охраны прав граждан и организаций в административном процессе не только запрет на обжалование постановлений по ряду дел, но и наличие нескольких процедур по обжалованию актов о наложении административно-правовых санкций.

Поэтому представляется целесообразным установление единого порядка обжалования постановлений о наложении административно-правовых санкций. И таким порядком, по нашему мнению, должен быть судебный порядок рассмотрения жалоб. В последнее время в нашей правовой литературе уже были высказаны убеди-

3* 35

тельные доводы в пользу судебного порядка рассмотрения всех жалоб на наложение административно-правовых санкций, и мы целиком согласны с этими доводами1.

5. Принцип экономичности процесса. Этот принцип выражает быстроту, целесообразность, экономность и оперативность административного процесса.

Законодатель, исходя из относительной несложности рассматриваемых административных дел и наличия у должностных лиц соответствующей квалификации и подготовки, устанавливает сжатые сроки для проведения административного процесса в полном объеме.

Поэтому должностные лица обязаны проявить максимум оперативности для всестороннего, глубокого и объективного исследования всех обстоятельств дела и вынесения.законного и обоснованного решения.

Принцип экономичности административного процесса также проявляется в незначительности затрачиваемых денежных и материальных средств на проведение процесса. Применение административно-правовых норм — неотъемлемое полномочие управленческих органов в процессе осуществления своих функций, это право и обязанность уполномоченных должностных лиц, а поэтому применение административно-правовых норм не требует, как правило, создания специальных органов. Только в исключительных случаях создаются органы, задачей которых является проведение административного процесса. Прежде всего такие органы создаются для применения санкций административно-правовых норм2. Органы подобного характера созданы также в ЧССР, ПНР, ГДР. В некоторых социалистических странах применение санкций, равно как и применение диспозиций, осуществляется обычными органами управления3. К тому же по своему характеру административные ко-

1 См. Г. Е. Петухов, Административная юстиция как способ укрепления социалистической законности, «Проблемы правознавст-ва», Кшв, 1970 р. № 16.

2 В ПНР, правда, созданы специальные органы для применения диспозиций административно-правовых норм — суды социального обеспечения, в ГДР — комитеты по рассмотрению жалоб, в СССР — комиссии по назначению пенсий, призывные комиссии.

3 В особо оговоренных законодателем случаях, санкции административно-правовых норм применяются судебными органами.

миссии (и им подобные органы ПНР, ГДР, ЧССР) приближаются к общественным органам, поскольку осуществление функций правоприменения лицами, работающими в этих странах, производится главным образом безвозмездно.

6. Принцип объективной истины. Этот принцип представляет собой одно из важнейших начал административного процесса. Свое социальное назначение административный процесс в полном объеме выполняет только в том случае, если применение правовых норм основано на глубоком и всестороннем изучении относящихся к делу обстоятельств, т. е. в случае установления истинного положения дела. Обязательность установления истины— первоочередное и необходимое требование, без выполнения которого невозможно правильное, эффективное и целесообразное проведение административного процесса1.

Принцип объективной истины предполагает, что деятельность органов управления подчинена требованию глубокого и всестороннего изучения обстоятельств дела в ходе применения административно-правовой нормы. Поэтому законодатель, определяя обязанности органов, принимающих участие в административном процессе, требует от них принятия мер по установлению объективной истины.

Еще с большей силой требование о всестороннем и глубоком изучении всех обстоятельств дела перед принятием решения прозвучало на XXIV съезде партии. Съезд обратил внимание руководителей организаций на их ответственность за всестороннюю обоснованность принимаемых или предлагаемых решений.

Принцип объективной истины в административном процессе следует рассматривать как обязанность всех уполномоченных на ведение процесса органов глубоко и всесторонне исследовать все обстоятельства, обусловившие правоприменительную деятельность.

1 В. И. Ленин в разделе «Существует ли объективная истина» книги «Материализм и эмпириокритицизм» называет объективной истиной такое содержание человеческих представлений, «...которое не зависит от субъекта, не зависит ни от человека, ни от человечества...» (В. И. Ленин, Поли, собр соч., т. 18, стр. 123). Следовательно, объективная истина — это содержание человеческих знаний.

Принцип объективной истины в административном процессе обусловлен задачами по организации наиболее целесообразной, оптимальной и основанной на законе деятельности государственного управления, а также задачами по охране и обеспечению прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.

В. И. Ленин, подчеркивая особенности деятельности административных органов, по сравнению с органами прокуратуры, обращал внимание на то, что управленческие органы судят не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности1. Целесообразность— неотъемлемое качество деятельности органов управления, вытекающее из оперативной их самостоятельности. «Целесообразность практических действий, по справедливому мнению П. Е. Недбайло, является важнейшей частью руководства». Она, — продолжает П. Е. Недбайло, — состоит в том, «что государственное учреждение вправе и обязано производить выбор путей и средств исполнения законов и других правовых актов и самостоятельно решать вопрос о способах применения правовых норм с учетом условий места и времени в каждом конкретном случае»2.

Целесообразность административного процесса предполагает не только возможность поиска и оценки необходимых доказательств по делу, но и возможность выбора процедуры применения административно-правовой нормы. Так, ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» перечисляет круг органов и лиц, правомочных налагать штрафы без обращения в административные комиссии. Вместе с тем законодатель предусматривает возможность передачи материалов, оформленных уполномоченными органами, на окончательное разрешение административной комиссии. Такая же возможность предоставляется, например, начальнику отдела внутренних дел при рассмотрении материалов о мелком хулиганстве. Он может либо самостоятельно принять меры в отношении правонарушителя, либо передать материалы

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 45, стр. 198—199.

2 П. Е. Недбайло, Применение советских правовых норм, стр. 197.

В народный суд. При решении вопроса об избрании процедуры воздействия на правонарушителя, начальник органа исходит из целесообразности той или иной процедуры для достижения наиболее оптимальных результатов при правоприменении. Поэтому развитие административно-правового и административно-процессуального законодательства представляет в значительной части процесс совершенствования процессуальных форм и средств, обеспечивающих правоприменяющим органам и лицам наиболее благоприятные условия для достижения истины.

Б. Сущность доказательств и субъекты доказывания в административном процессе

Одним из важнейших условий достижения правоприменяющим актом необходимой социальной эффективности является издание его на основе глубокого, всестороннего и объективного изучения всех обстоятельств дела. В. И. Ленин неоднократно обращал внимание на то, что выводы в теории и на практике всегда необходимо строить на глубоком изучении конкретных фактов. «...Необходимо усвоить себе ту бесспорную истину,— подчеркивал В. И. Ленин,— что марксист должен учитывать живую жизнь, точные факты действительности...»1. Поэтому независимо от того, решают ли органы управления вопрос о привлечении к административной ответственности нарушителя или рассматривают вопрос о выдаче, например, разрешения на изготовление печати или штампа, иначе говоря, независимо от того, применяется ли санкция или диспозиция правовой нормы, органы управления обязаны глубоко и тщательно изучить обстоятельства дела. Даже кажущаяся иногда относительная простота и ясность дел, подлежащих ведению управленческих органов, не могут исключить необходимости этих мероприятий.

Изучение обстоятельств административного дела осуществляется путем извлечения, накопления, хранения, переработки и соответствующей оценки информа-

1 В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 31, стр. 134.

ции. Можно поэтому сказать, что по своему содержанию административный процесс представляет собой в какой-то степени процесс сбора и переработки компетентными управленческими органами необходимой для правильного разрешения конкретного административного дела информации. По своей сущности административный процесс представляет собой процесс познания. Как известно, марксистско-ленинская философия различает три основных вида познания: научное, специальное и житейское. Познавательная деятельность управленческих органов, направленная на выяснение фактических обстоятельств дела, требующего правоприменения, является специальным видом познания. Эта деятельность носит целенаправленный характер, она подчинена задаче изучения тех фактических обстоятельств дела, которые вызывают необходимость осуществления государственно-властных полномочий, выраженных в форме индивидуальных актов.

В процессе познавательной деятельности на основе собранных и изученных данных органы управления делают выводы об обоснованности издания того или иного индивидуального акта, о его содержании и характере.

Предоставление определенному кругу лиц полномочий на участие в познавательной деятельности и порядок ее осуществления определяется законодателем. Специальное познание, направленное на установление фактических обстоятельств дела получило название юридического доказывания1.

Однако в нашей правовой литературе юридическое доказывание полностью отождествляется с судебным доказыванием, с доказыванием по уголовным и гражданским делам2, вследствие чего о доказывании в административном процессе практически даже и не упоминается. Доказывание для органов управления является так же необходимым условием в деле установления истины, как и для судебно-следственных органов. Это органически связано с глубоким и всесторонним изучением конкретной ситуации. При анализе обстоятельств дела

1 См. С. С. А л ексе ев, Цит. раб._„стр. 28.

2 См. А. И. Трусов, Основы теории судебных доказательств, Госюриздат, 1960; С. О К у р ы л е в, Основы теории доказывания в советском правосудии, Минск, 1969.

должностные лица управленческих органов используют весь арсенал приемов и методов доказывания, представленных советской наукой. Вместе с тем нельзя забывать, что правоприменение не только вызывает юридические последствия, но и само основано на праве. Данное обстоятельство придает доказыванию в административном процессе правовой характер.

Это означает, что деятельность по сбору и исследованию доказательств по административным делам осуществляется в рамках и по правилам, установленным законодателем. С точки зрения законов мышления любое информационное, сообщение расширяет представление правоприменяющего лица об обстоятельствах дела и на первый взгляд приближает к установлению истины по делу. Но законодатель путем правового регулирования ставит определенные границы деятельности правоприменяющего лица в доказывании. Правовыми нормами определяется перечень каналов (источников), из которых может быть получена информация, порядок ее получения, форма, в которую она должна облекаться.

Необходимость такого правового регулирования процесса доказывания в административном процессе объективно обусловлена. Материальная истина, к познанию которой стремятся участники административного процесса, и в первую очередь'правоприменяющие лица, «не лежит на поверхности». Выяснение отдельных фактов и обстоятельств в ряде случаев представляет известные сложности, иногда связано с вторжением в сферу личных и имущественных интересов граждан, в сферу разнообразных интересов государственных и общественных организаций.

Оперативная самостоятельность, которой наделяются должностные лица и которая дает возможность при доказывании выбрать наиболее оптимальный (с точки зрения должностного лица) вариант действия, не тождественна свободному усмотрению. Оперативная самостоятельность создает возможность выбора служащим наиболее оптимального варианта при доказывании из'арсе-нала, установленного законодателем.

В уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве содержатся и выделены в особую группу нормы, регламентирующие порядок деятельности по сбору и исследованию доказательств и

устанавливающие общие правила их оценки. В административно-процессуальном законодательстве таких систематизированных норм нет. Но отсутствие систематизированных норм не означает их отсутствия вовсе. Нормы, определяющие порядок деятельности лиц по сбору и исследованию информации об обстоятельствах дела и устанавливающие общие принципы оценки этой информации, содержатся в различных нормативных актах. В качестве примера таких норм можно указать на нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в Положениях о порядке наложения и взыскания административных штрафов, в Положении об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и во многих других актах. Особенно многочисленную группу актов, содержащих нормы этого вида, составляют положения и инструкции, определяющие правовой статус должностных лиц.

В теории права сложилось два подхода к объему доказывания. Одна группа авторов включает в доказывание только сбор и исследование доказательств, оставляя оценку за пределами доказывания, поскольку, по их мнению, оценка производится только по законам мышления1.

Вторая группа рассматривает доказывание как единство собирания, исследования и оценки доказательств, единство практической и мыслительной деятельности, направляемой и регулируемой в определенных пределах законом2.

Более убедительной представляется вторая точка зрения и не удиивительно, что она находит себе все больше и больше приверженцев3. Извлечение и исследование информации в процессе доказывания не является самоцелью. Она добывается для использования при вынесении решения по делу. А это становится возможным только тогда, когда наряду со сбором и исследованием ин-

1 См. С. В. К У р ы л е в, цит. раб., стр. 29.

2 См. В. Д. А р с е н ь е в, Вопросы общей теории судебных доказательств в советском уголовном процессе, Госюриздат, 1964, стр. 14.

3 См. М. С. С т р о г о в и ч, Курс советского уголовного процесса, т. 8, «Наука», 1968, стр. 295; Р. С. Белкин, Собирание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1964.

формации одновременно идет ее оценка. Марксистско-ленинская философия всегда исходит из единства мыслительной и практической деятельности. Практика, как гласит один из фундаментальных принципов марксистско-ленинской теории познания, есть основа познания. Поэтому все стороны познавательного процесса имеют практическое происхождение, в равной мере «освещаются» практикой1.

Исследование соответствующей информации и се оценка всегда идут параллельно и неразрывно. Так же невозможно разрывать исследование и оценку полученной информации в процессе доказывания по конкретному правовому вопросу. В связи с этим доказывание в административном процессе представляет собой сложное понятие, включающее практическую и мыслительную деятельность по собиранию, исследованию и оценке необходимой для разрешения дела информации.

Процесс доказывания в административном процессе может осуществляться либо непрерывно, либо с перерывами, вызванными передачей дела для рассмотрения иному правоприменяющему лицу, либо передачей дела лицу, правомочному принять по нему окончательное решение.

Поэтому для того чтобы признать лицо субъектом доказывания, совсем не обязательно наделять его всем объемом полномочий по собиранию, исследованию и оценке необходимой для дела информации. Для этого необходимо принимать участие в доказывании либо посредством собирания, либо посредством исследования информации.

В отличие от уголовного и гражданского процессов, где круг субъектов доказывания ограничивается должностными лицами системы специально созданных органов (суда, органов следствия, прокуратуры) и лицами, заинтересованными в исходе дела, в административном процессе число субъектов доказывания значительно шире. К ним относятся должностные лица государственных и общественных органов и граждане.

Но нельзя не видеть того, что интересы и функции субъектов доказывания не равнозначны. Одни субъекты,

1 См. И. В. Бычко, Познание и свобода, Политиздат, 1969, стр. 65.

4* 43

будучи наделены государственно-властными полномочиями, несут ответственность за доказывание и его результаты. Они обязаны принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела1. Это органы управления и их должностные лица, обладающие полномочиями на применение норм административного права. Они собирают и исследуют доказательства либо на всем протяжении административного процесса, либо на какой-то определенной стадии, привлекают иных лиц к участию в процессе в качестве субъектов доказывания и, оценив собранную по делу информацию, выносят соответствующее решение.

Все остальные субъекты доказывания: 1) граждане, 2) лица, заинтересованные в результатах дела, 3) лица, обязанные представлять информацию об обстоятельствах, служадщх основанием правоприменения. И хотя они не несут ответственности за доказывание и его результаты, им не отводится роль простых созерцателей активных действий представителей субъектов первой группы. Они содействуют им в сборе и использовании информации, высказывают свои соображения об обстоятельствах дела, источниках, месте нахождения информации и т. д. Только в результате совместной деятельности всех субъектов доказывания возможно установление всех обстоятельств дела, служащих основанием правоприменения.

В. Понятие, классификация и оценка доказательств в административном процессе

Доказывание в административном процессе производится с помощью доказательств. В советской правовой

1 Так, ст. 31 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних УССР устанавливает, что при подготовке и рассмотрении д^л (в том числе и административных) комиссия обязана точно установить возраст, занятие, условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, факт правонарушения и данные, подтверждающие его совершение; определить, были ли взрослые подстрекатели или иные участники правонарушения, и т. д. («Ведомости Верховного Совета УССР» 1967 г. №34, ст. 242).

науке доказательства понимаются как все фактические данные, которые используются для установления обстоятельств юридического дела в соответствии с принципом объективной истины. Следовательно, доказательства в административном процессе представляют собой фактические данные, иначе говоря, сведения о каких-то фактах (обстоятельствах дела). Отсюда вытекает и их назначение — быть средством установления сущности административного дела.

С. С. Алексеев правильно обращает внимание на то', что в нашей правовой литературе доказательства рассматриваются главным образом как средство установления истины в делах, влекущих применение правовых санкций1. Такое отношение к объему понятия доказательств объясняется общераспространенным мнением о том, что только процесс применения санкции требует доказывания, а применение диспозиции не связано с анализом фактической обстановки и глубокого изучения обстоятельств дела. Так, авторы общей теории советского права утверждают, что «в случае применения диспозиций правовых норм органами государственного управления наличие обстоятельств, к которым применима норма закона, чаще всего не вызывает сомнений. Поэтому достаточно лишь ссылки, на основании какой нормы права принят данный акт»2.

Несомненно, что значительная часть дел, связанных с применением диспозиции правовой нормы, весьма проста. Но и в этом случае отрицать необходимость исследования фактических обстоятельств дела было бы неверно. В противном случае мы бы свели должностных лиц к чисто автоматическим исполнителям законных предписаний, которые совершенно бы не нуждались в предоставлении им оперативной самостоятельности. Однако творческий, созидательный характер государственного управления немыслим без оперативной самостоятельности должностных лиц, которая позволяет им выбрать оптимальный правоприменительный акт. Такая возможность появляется лишь при глубоком изучении всех обстоятельств дела. Колоссальный размах общественных

'С.С.Алексеев, цит. раб., стр. 30.

2 «Общая теория советского права», «Юридическая литература», 1966, стр. 269.

преобразований в политической и социально-культурной областях, бурный рост социалистического производства, его автоматизация и специализация, расширение и усложнение хозяйственных связей, совершенствование экономических процессов и расчетов, равно как и повышение творческой активности многомиллионных масс трудящихся выдвигают новые проблемы перед государственным управлением. Указанные явления, с одной стороны, упрощают управление, а с другой — значительно его усложняют. Органы управления и их должностные лица в процессе осуществления своих функций используют достижения научно-технического прогресса (счетно-решающие устройства, оргтехнику и иные технические новшества), используют возросшую активность трудящихся (и многочисленных организаций, объединяющих их) в сфере административной деятельности государства.

Вместе с тем эти же обстоятельства создают трудности для управленческой деятельности, поскольку значительно расширяется объем фактических данных, которые необходимо учитывать при выработке оптимального решения, на что прямо указывалось на XXIV съезде КПСС1,

Поэтому в ряде случаев определение фактической ситуации дела, требующего правоприменительной деятельности, не представляет такой легкости и простоты, как это иногда кажется некоторым авторам. В ряде случаев решение принимается (особенно в области планирования, материально-технического снабжения, финансирования) только после глубокого и тщательного изучения различных сведений об обстоятельствах дела.

И, может быть, фактические данные, на основании которых принимается управленческое решение в области планирования, финансирования, материально-технического снабжения, при разрешении многочисленных заявлений граждан (о выдаче разрешений, о назначении пенсий, об отведении земельного участка) и многие иные правоприменительные акты не в полной мере вписываются в существующую конструкцию юридических доказательств, используемых в гражданском и уголовном процессе, но по своей природе и своей служебной роли они

1 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 174.

являются доказательствами. Поэтому, на наш взгляд, разработка проблем доказательственного права советской правовой наукой должна происходить с учетом существования и специфики доказательств, используемых в административном процессе.

Несомненно, несмотря на всю специфику доказательств, имеющих место при доказывании в административном процессе, они представляют собой разновидность юридических доказательств, ибо их обнаружение, использование и оценка регламентируются законодателем на основании единых общих принципов доказательственного права, определяемых характером социалистического государства. Поэтому доказательства, используемые в административном процессе, имеют правовой характер, что в свою очередь означает:

а) только те фактические данные1 могут рассматриваться в качестве доказательств в административном процессе, которые получены в установленном законом порядке и предусмотренными способами;

б) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве доказательств в административном процессе, если законодатель допускает их использование в качестве таковых;

в) только те фактические данные могут рассматриваться в качестве доказательств по конкретному административному делу, которые имеют значение для всестороннего, объективного и правильного рассмотрения этого дела.

Рассмотрим подробнее эти положения.

1. Обнаружение доказательств в информационном аспекте есть выделение из имеющихся сигналов лишь таких, которые содержат доказательственную информа-

1 В законодательстве, на практике и в правовой науке доказательство рассматривается в двух аспектах: как источник сведений (источник доказательств) и как существо самих фактических обстоятельств (см. А. И. Трусов, Основы теории судебных доказательств, Госюр-издат, 1960, стр. 51; УПК УССР (научно-практический комментарий), Киев, 1968, стр. 69; «Советское гражданское процессуальное право», «Юридическая литература», 1965, стр. 143). Представляется, что подобный подход к одному и тому же понятию вполне возможен. Поэтому в дальнейшем термин «доказательство» будет нами использоваться в двух его значениях.

цию1. Круг таких сигналов, подлежащих использованию в административном процессе, определяется законодательством. Это положение обусловлено, по меньшей мере, двумя обстоятельствами.

Во-первых, посредством определения круга информационных сигналов, имеющих доказательственное значение, законодатель препятствует поступлению избыточной информации. Несомненно, что правоприменительный акт достигает наибольшего положительного социального эффекта, когда он издан на основе глубокого и всестороннего изучения всех обстоятельств дела. Вместе с тем изучение также имеет свои пределы, в противном случае административный процесс потеряет одно из своих качеств— оперативность. В. И. Ленин беспощадно критиковал тех лиц, которые в погоне за мнимой объективностью принимаемых решений бесконечно долго изучают дела и мнения, зондируют почву и т. д.2.

Избыточная информация также опасна, как и ее недостаток. Исследование избыточной информации задерживает принятие решения, что порой может повлечь негативные последствия.

Во-вторых, посредством определения круга информационных сигналов, имеющих доказательственное значение, законодатель ориентирует правоприменяющее лицо на наиболее целесообразные и рациональные действия по установлению объективной истины по делу.

Во многих случаях, особенно по делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой нормы, законодатель ограничивает до предела круг сигналов, имеющих доказательственное значение. Тем самым деятельность по правоприменению становится наиболее рациональной и оперативной.

2. Второе положение связано с понятием допустимости доказательств. Это означает, что вывод по делу может быть основан только на доказательствах, входящих в круг, установленный законодательством. Сведения, по-

1 См. Р. С. Белкин, Ленинская теория отражения и методологические проблемы советской криминалистики, изд-во ВШ МВД СССР, 1970, стр. 17.

8 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 51, стр. 94.

лученные из источников, не предусмотренных законодательством, не могут быть положены в основу правоприменительного акта.

Анализ разнообразных административно-процессуальных и административно-правовых актов позволяет определить круг доказательств, разрешенных законодателем для установления истины в административном процессе.

К их числу относятся: свидетельские показания; показания лиц, обязанных сообщать правоприменяющим органам о фактах, подлежащих установлению и оценке в административном процессе; документы; вещественные доказательства; показания лиц, которым причинен вред административным проступком; показания лиц, привлекаемых к административной ответственности.

3. Третье положение связано с понятием относимости доказательств. Относимость доказательств означает, что вывод по делу может быть сделан на основании тех доказательств, которые относятся к делу.

В административных актах законодатель очень часто определяет круг тех доказательств, на основании которых правоприменяющее лицо вправе сделать вывод. Так, например, четко определен круг доказательств, который заинтересованное лицо обязано представить для получения разрешения на отвод земельного участка, на изготовление печатей и штампов, на присуждение знака качества продукции и т. д. Таким путем законодатель определяет наиболее рациональные приемы правоприменительной деятельности.

В. И. Ленин предостерегал против принятия решений, основанных на отдельных фактах. Он указывал, что факты, если взять их в целом, в их связи, не только упрямая, но и безусловно доказательственная вещь. «Фактики, если они берутся вне целого, вне связи, если они отрывочны и произвольны, являются именно только игрушкой или кое-чем еще похуже»1. Поэтому окончательное мнение о сути административного дела должно выводиться не из одного факта (доказательства), а из их совокупности, из их системы.

Р. С. Белкин справедливо обращает внимание на то,

1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 30, стр. 350, 4 Заказ 6863 49

что «информация о событии распределена по всем доказательствам»1.

Но синтезу необходимо предшествует анализ каждого из доказательств. Каждое доказательство, как бы «слабо» оно ни было, имеет некоторую ценность, что-то и как-то обосновывает само по себе, независимо от других.

Каждое из доказательств играет свою особую роль в процессе установления истины по делу и занимает определенное место в системе доказывания. В связи с этим в правовой литературе для определения места того или иного доказательства в процессе доказывания производится их классификация. Наиболее распространимо деление доказательств на первоначальные и производные, на прямые и косвенные, обвинительные и оправдательные, положительные и отрицательные. В уголовно-процессуальной и криминалистической литературе классификации доказательств уделено много внимания. Большинство из выводов и рекомендаций, содержащихся в работах уголовно-процессуального и криминалистического плана, в той или иной степени может быть использовано правоприменяющими лицами органов государственного управления2. Такая возможность вытекает из единства и всеобщности процесса познания. Как судебное доказывание, так и доказывание в административном процессе являются частными случаями познания объективной действительности3. С гносеологической точки зрения доказывание есть выяснение связей между данным явлением, фактом и обосновывающими его другими фактами, явлениями. Как перед следователем (судьей), так и перед должностным лицом органа управления стоит задача узкопрактическая — рршрние конкретного дела. А само это решение представляет собой определенный, заранее обусловленный законом вид государственной деятельности — правоприменение.

Р. С. 'Белкин и А. И. Винберг правильно обращают внимание на то, что ни следователь, ни суд не могут

1 Р. С. Белкин, цит. раб., стр. 11.

2 См. «Криминалистика и судебная экспертиза», Киев, 1971 г. №8.

3 Философ Г. А. Злобин в этой связи указывает, что «доказывание в уголовном судопроизводстве ничем не отличается от других областей человеческого познания» («Теория доказательств в советском уголовном процессе», «Юридическая литература», 1966, стр. 32).

произвольно определять предмет своего исследования1. Эти же требования адресованы и к должностным лицам управленческих органов. Установленная нормативным актом их компетенция ставит границы их деятельности, обязывает производить исследование только определенных связей в объективном мире.

Кроме того, такая возможность вытекает из того, что приемы и методы доказывания в административном процессе, как и приемы и методы судебного доказывания, основаны на положениях, сформулированных марксистско-ленинской теорией познания2. Поэтому мы вправе отослать читателя для более глубокого изучения вопроса о классификации доказательств к уголовно-процессуальной и криминалистической литературе, ограничившись замечаниями, вызванными спецификой административного процесса3.

В зависимости от того, раскрывают ли доказательства непосредственно суть административного дела или только какой-то побочный факт, служащий предпосылкой для раскрытия вместе с другими аналогичными фактами сути дела, они делятся на прямые и косвенные. Прямые доказательства раскрывают, устанавливают суть дела, требующего правоприменительной деятельности. Косвенные доказательства устанавливают какой-либо побочный факт, служат предпосылкой раскрытия сути дела. Для процесса применения диспозиции административно-правовой нормы характерно использование главным образом прямых доказательств. Это объясняется, с одной стороны, тем, что в применении диспозиции обычно бывают заинтересованы все участники административного процесса, что обуславливает их активность по отысканию необходимых доказательств, а с другой — тем, что законодатель четко определяет круг таких доказательств по каждому делу. Так, например, в соответствии с Правилами застройки сельских населенных пунктов в УССР

1 См. Р. С. Белкин, А. И. В и н б е р г, Криминалистика и доказывание, «Юридическая литература», 1968, стр. 10.

2 См. В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 18, стр. 127, 129.

3 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1964; «Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть Особенная», «Юридическая литература», 1966; М. С. Строгович, Курс советского уголовного процесса, «Наука», 1968, т. I, гл. 12.

4* 51

стррительство жилых домов, общественных зданий и производственных объектов в сельских населенных пунктах и за их пределами производится с разрешения исполкома районного Совета депутатов трудящихся1. Для получения такого разрешения заинтересованные лица и организации должны представить доказательства необходимости такого строительства. В Правилах подробно (ст. 6) перечисляются доказательства, обосновывающие необходимость строительства. Такие доказательства — прямые. Также только на основании прямых доказательств, определенных законодателем, может быть выдано регистрационное удостоверение кустарю, виза на выезд за границу, номерной знак на автомашину, наряды на продукцию и т. д. При отсутствии прямых косвенные доказательства не могут быть положены в основу решения по подобным категориям дел.

Сказанное не означает, что прямые доказательства лучше косвенных. Советское право и наука не признают деления доказательств на лучшие и худшие. Речь в данном случае идет о том, что в большинстве своем при применении диспозиции административно-правовой нормы законодатель допускает только прямые доказательства. Иное отношение законодателя к косвенным доказательствам при применении административно-правовой санкции. При решении вопроса об административной ответственности закон не ограничивает использования косвенных доказательств. При отсутствии прямых они могут быть положены в основу вынесения правоприменительного акта.

По характеру источников, из которых поступает информация, доказательства делятся на первоначальные и производные. Первоначальными доказательствами называются такие, которые являются первоисточниками информации для установления обстоятельств подлежащего к рассмотрению дела: подлинные документы, подлинные вещественные доказательства, показания свидетелей-очевидцев и т. д.

Производными являются доказательства, которые не содержат первичную информацию, а передают информацию, полученную из других источников. Это копии доку-

1 СП УССР 1970 г. № 4, ст. 47.

ментов, показания свидетелей или потерпевших относительно того, что они слыхали от иных лиц, копии вещественных доказательств (слепки, фотографии и т.д.). В тех случаях, когда в законе не содержится требование об использовании только первоначальных доказательств в административном процессе могут быть применимы и первоначальные и производные. Это объясняется тем, что доказательственная сила информации по мере удаления ее от источника снижается. Поэтому первоначальные доказательства предпочтительнее. Но и отказываться от производных доказательств нельзя. В некотором виде производные доказательства имеют преимущества перед первоначальными. Так, копии документов могут быть распространены среди какого угодно количества лиц, снимки или уменьшенные слепки вещественных доказательств могут быть отправлены в самые удаленные места без боязни их утраты или повреждения и т. д.

По отношению к содержанию дела доказательства могут быть положительные и отрицательные, либо оправдательными, либо обвинительными. Те доказательства, которые ложатся в основу принятия акта применения диспозиции об отказе в удовлетворении требования заинтересованного лица, могут рассматриваться как отрицательные, а положенные в основу удовлетворения такого требования — положительными. При применении санкций административно-правовых норм доказательства, уличающие нарушителя в совершении им проступка или усиливающие его ответственность, являются обвинительными, а те, которые свидетельствуют о невиновности привлекаемого к ответственности или меньшую его виновность, будут доказательствами оправдательными.

Нетрудно заметить, что деление доказательств на положительные и отрицательные, а равно на обвинительные и оправдательные носит условный характер. Кроме того, в административном процессе довольно широкое применение находят доказательства, характер которых не дает возможности отнести их ни к одной из указанных выше групп. Это доказательства констатирующего значения, содержащиеся обычно в справках, заключениях, характеристиках. В частности, это сведения о месте и времени совершения административного проступка, о наличии определенных документов, о выполнении требований управленческих органов и т. д. Поэтому

ни одно из доказательств не имеет заранее установленной силы. Как правило, законодатель не устанавливает круг доказательств, относящихся к положительным, равно и к отрицательным.

Не содержится в законе категорических указаний о том, какие из доказательств следует признать обвинительными, а также оправдательными. Это решается непосредственно каждым правоприменяющим лицом посредством оценки каждого из доказательств отдельно и всей совокупности собранных доказательств. Под оценкой доказательств понимается логический процесс определения роли и места собранных доказательств в установлении истины по делу1. Основанием для такого процесса является оперативная самостоятельность право-применяющих лиц. Содержание выводов должностного лица о роли и месте собранных доказательств не может быть предопределено заранее указанием со стороны иных должностных лиц. В пределах предоставленных ему полномочий он самостоятельно производит оценку доказательств и на этой основе формулирует решение по делу. Оценка доказательств включает выяснение:

а) допустимо ли использование полученной информации в качестве доказательства по делу в тех случаях, когда законом круг допустимых доказательств определен с исчерпывающей полнотой;

б) относится ли исследуемое доказательство к делу;

в) в какой связи находится данное доказательство с иными доказательствами по делу;

г) каково значение данного доказательства для установления фактического состояния дела.

В связи с этим возникает вопрос: почему правопри-меняющие лица, располагая одними и теми же доказательствами и используя одни и те же приемы их оценки, приходят по одному и тому же делу к совершенно противоположным выводам? Ведь при всем многообразии внешних условий, в которых выполняет свои обязанности должностное лицо, существует лишь один путь воздействия, окружающей среды: внешняя информация поступает в мозг через органы чувств, сигналы с доказательст-

1 См. Р. С. Белкин, Собрание, исследование и оценка доказательств, «Наука», 1941, стр. 67.

венной информацией, поступающие в мозг, подвергаются обработке. Но оказывается, что процесс обработки доказательственной информации мозгом является глубоко субъективным процессом. Любая информация, воспринятая органами чувств, одновременно возбуждает эмоциональные центры мозга. Эмоциональное направление оказывает существенное влияние на конечные выводы о ее характере. Взаимодействие двух указанных направлений образует то, что в правовой литературе принято называть внутренним убеждением правоприменяющего лица1. Признание важности роли эмоциональных центров в формировании внутреннего убеждения правоприменяющего лица может создать мнение о том, что по одним и тем же доказательствам в одном и том же административном деле возможно такое количество выводов, сколько лиц принимает участие в оценке доказательств, поскольку эмоции у различных людей различны. Однако такое утверждение явилось бы ошибочным, ибо эмоциональная деятельность человека подвергается воздействию со стороны самых разнообразных детерминирующих регуляторов, в соответствии с чем выводы из одной и той же информации у различных людей чаще всего совпадают.

Для правоприменяющего лица такими регуляторами в первую очередь является закон (и основанные на нем иные акты) и социалистическое правосознание, чем и ре-ководствуется правоприменяющее лицо при оценке доказательств. Хотя такое правило непосредственно в правовой норме не сформулировано, оно вытекает со всей очевидностью из основного принципа — подзаконности деятельности органов государственного управления. Особо важное влияние на оценку доказательств оказывает закон. Во-первых, законодатель закрепляет и делает обязательными правила оценки доказательств. В частности, во многих административно-правовых актах сформулированы требования всесторонности, полноты, объектив-

1 В частности, М. С. Строгович определяет внутреннее, как основанное на правосознании, убеждение судьи относительно обстоятельств разбираемого судом конкретного дела, о доказанности или недоказанности фактической стороны дела, о виновности или невиновности обвиняемого и степени его ответственности (М. С. Строгович, Курс Советского уголовного процесса, т. I, стр. 334).

ности рассмотрения дела1. Во-вторых, законодатель закрепляет пути и средства собирания и исследования доказательств2. В-третьих, во многих нормативных актах содержится прямое указание на цель доказывания и определяется предмет доказывания в конкретном административном деле3. В-четвертых, законодатель устанавливает специальные гарантии, обеспечивающие свободу внутреннего убеждения правоприменяющих лиц4.

Социалистическое правосознание правоприменяющих' лиц обусловливает их подход к доказательственной информации с тех же позиций, с каких подходит к ее оценке законодатель. Правосознание оказывает значительное влияние на формирование внутреннего убеждения и на оценку доказательств правоприменяющим лицом. Исследуя структуру правосознания, советские юристы и психологи различают правовоззрение (правовое знание) и правовую психологию5. Формирование социалистического правосознания идет в первую очередь и главным образом посредством расширения правовоззрения граждан и должностных лиц. Недаром в Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду КПСС Л. И. Брежнев особо подчеркнул, что «уважение к праву, к закону должно стать личным убеждением каждого человека»6. Поэтому в последние годы ЦК КПСС и Советское правительство провели важные мероприятия, направленные на пропаганду советских законов, на их глубокое и всестороннее изу-

1 Такие требования содержатся в ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» и многих других актах.

2 См., напр., ст. 7 Положения о Государственном санитарном надзоре в СССР.

3 См., напр., Указ Президиума Верховного Суда СССР or 25 марта 1970 года «Об ответственности за скупку, продажу и обмен в небольших размерах валюты и скупку вещей у иностранцев» («Ведомости Верховного Совета СССР» 1970 г. № 13, ст. 108).

4 В частности, такой гарантией у судей является конституционное установление их независимости и подчинении только закону. У руководителей предприятий такой гарантией является правило, сформулированное в ст. 90 Положения о предприятии, у многих должностных лиц — должностные инструкции и положения.

5 См., напр., А. Р. Ратинов, Структура и функции правового сознания («Проблемы социологии права», вып. 1, Вильнюс, 1970, стр. 181).

8 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 81.

чение1. Знание закона — обязанность не только юристов, но и всех лиц органов управления, участвующих в правоприменении. Чем шире и глубже их правовые знания, тем более правильной и объективной будет оценка доказательств. Идеальным представляется положение, при котором все правоприменяющие лица знакомы в достаточной степени с действующей системой советского законодательства. Но не менее важно идти «вглубь» — делать особый упор на изучение норм той отрасли права, в сфере которой обычно протекает правоприменительная деятельность должностных лиц. Второй путь приводит к возникновению особой сферы социалистического правосознания правоприменяющего лица, которая соответствует той отрасли права, знание норм которой и практики их применения существенно выше, нежели иных отраслей права. Поэтому в правовой литературе вполне обоснованно обращается внимание на необходимость дифференцированного подхода к отдельным сферам правосознания — уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, административно-правовой и т. д.2. Несомненно, что и «уголовно-правовое» и «административно-правовое» правосознание основаны на общеправовых идеях и принципах, вместе с тем каждое из них специфично совокупностью взглядов и оценок, относящихся к явлениям и институтам только своей отрасли права. К сожалению, специфичность каждого вида правосознания в нашей науке только начинает исследоваться, и поэтому каких-то определенных и конкретных выводов об особенностях административно-правового сознания в настоящее время сделать еще нельзя3.

1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в нароДном хозяйстве» (СП СССР 1971г. № 1, ст. 1); постановление Президиума Верховного Совета Украинской ССР «О состоянии правового воспитания трудящихся в Донецкой области» («Ведомости Верховного Совета УССР» 1971 г. № 48, ст. 353).

2 См. А. Р. Ратинов, цит. раб., стр. 180.

3 В частности, заслуживает быть отмеченной работа «Служащий советского государственного аппарата» (особенно глава VI — «Эти-ко-психологические вопросы в работе государственных служащих»), в которой сделана попытка проанализировать правопсихологические элементы деятельности государственных служащих (см. «Служащий советского государственного аппарата», «Юридическая литература», 1970).

Тем не менее специфика административного права, особенности средств и сферы приложения административных норм, положение должностных лиц в системе государственного аппарата — все это, без сомнения, сказывается на их правосознании и приводит к выделению и обособлению административно-правового сознания. В связи с этим роль регулятора в формировании внутреннего убеждения правоприменяющих лиц при оценке доказательств в административном процессе играет в первую очередь не правосознание вообще, а основанное на его общих принципах и идеях административно-правовое сознание. В отличие от административно-правового сознания, присущего постоянно должностному лицу, внутреннее его убеждение сказывается только при рассмотрении конкретного дела. Наличие внутреннего убеждения о событиях и обстоятельствах конкретного административного дела еще до его рассмотрения может свидетельствовать о предвзятости должностного лица к делу. Внутреннее убеждение должно создаваться в результате всестороннего и тщательного исследования всех обстоятельств дела, всех собранных по делу доказательств. Оно должно опираться на объективные факты и обстоятельства дела и ни в коем случае не может быть произвольным, необоснованным. Но для этого правоприменяющее лицо обязано овладеть всеми приемами и методами сбора, исследования и оценки каждого из доказательств, допущенных законом в административном процессе.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 10 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава I ПОНЯТИЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ И ДОКАЗЫВАНИЯ В СОВЕТСКОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ