Глава    III ПОКАЗАНИЯ ЛИЦ, ОБЯЗАННЫХ СООБЩАТЬ ОРГАНАМ УПРАВЛЕНИЯ О ФАКТАХ, ПОДЛЕЖАЩИХ УСТАНОВЛЕНИЮ И ОЦЕНКЕ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

А. Процессуальный статус лиц,

обязанных давать  информацию

об обстоятельствах, являющихся

предметом  исследования  в  конкретном

административном деле

Для выполнения поставленных задач по практическому исполнению законов органы управления должны получать всестороннюю и исчерпывающую информацию о состоянии и положении в подведомственных им отраслях и сферах. С этой целью законодатель, всемерно требуя от органов управления активной деятельности по сбору и переработке информации, возлагает на широкий круг лиц обязанность по представлению необходимой органам управления информации. И в числе этой информации законодатель обязывает указанные выше лица представлять сведения об обстоятельствах, являющихся («ли могущих быть) предметом выяснения в административном процессе.

Дача показаний есть сообщение правоприменяю-щим органам о фактах, подлежащих установлению и оценке в конкретном административном разбирательстве.

Обязанность граждан и большинства служащих государственных и общественных организаций давать показания вытекает из нормативного акта: для служащих это акт, регламентирующий их правовой статус, а для граждан — акт, определяющий их права и обязанности в

79

какой-то определенной сфере или отрасли государственного управления1.

В последнее время в связи с усилением правового регламентирования взаимоотношений руководителя с подчиненными обязанность по даче служащими необходимой по делу информации подверглась конкретизации. Появились акты, в которых установлены сроки, каналы и формы подачи такой информации.

Лица, обязанные сообщать органам управления о фактах, подлежащих установлению и оценке в конкретном деле, сторонами административного процесса не являются. Их роль сводится к оказанию помощи правопри-меняющему органу в установлении истины по делу.

Они сообщают о фактах, очевидцами которых были или о которых им стало известно из определенных источников, и это обстоятельство сближает данную категорию лиц со свидетелями. Но в отличие от свидетелей в административном процессе, которые дают показания в силу морального долга, а следовательно, не несут правовой отвественности за отказ от дачи показаний, рассматриваемая нами категория лиц дает показания, исполняя юридическую обязанность, нарушение которой вызывает возможность применения к ним мер государственного принуждения. К государственным и общественным служащим применяются меры дисциплинарного воздействия, отдельные граждане привлекаются к административной ответственности2.

Часть служащих дает показания как в силу действия правовой нормы, так и по требованию (т. е. на основа-

1  Так, Таможенный кодекс СССР возлагает на лиц, выезжающих из СССР или въезжающих в СССР, обязанность посредством заполнения таможенной декларации сообщать о наличии у них вещей, ценностей и денег. Аналогичные обязанности для граждан предусматривает Ветеринарный устав СССР, Правила охраны линий связи « т. д.

2  Так, за несообщение о случаях внезапного   падежа животных или подозрения на заболевание животных заразной болезнью граждане в силу ст. 58 Ветеринарного устава Союза ССР подвергаются штрафу в размере до 10 руб. Подлежат административной ответственности также и некоторые должностные лица за нарушение обязанности информировать органы управления об определенных фактах. Так, в силу ст. 16 Правил охраны линий связи капитаны судов обязаны немедленно сообщать компетентным органам о месте и времени подъема кабеля связи   Невыполнение этой обязанности влечет административную ответственное 11

80

нии индивидуального акта) правоприменяющего лица. Информация, которой они располагают, получена ими не как очевидцами того или иного факта, а в результате их активной поисковой деятельности во исполнение отданного распоряжения. Так, например, ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» устанавливает, что должностные лица при необходимости могут посылать работников на места для проверки обстоятельств. Направление осуществляется индивидуальным актом (приказом, распоряжением); перед работником ставится определенный круг вопросов, сведения по которым должны быть доставлены правоприменя-ющему лицу. В процессе выполнения поручения работником по конкретному делу может быть собрана самая разнообразная информация, но самостоятельно распоряжаться этой информацией он не вправе. Эту информацию он обязан передать правоприменяющему лицу.

Наиболее часто такой способ получения информации имеет место во взаимоотношениях выше- и нижестоящих управленческих  звеньев.

По сути дела, все проверки, обследования, ревизии преследуют цель собрать информацию по какому-то конкретному административному делу (или отдельному факту, имеющему значение для дела) и представить ее правоприменяющему лицу.

С точки зрения отношения к правоприменяющему лицу государственные и общественные служащие, обязанные давать (показания в силу выполнения служебного долга или по предписанию, могут быть разделены на две группы:

а)  прямо или каким-либо иным образом подчиненные по службе правоприменяющему лицу;

б)   неподчиненные   по   службе   правоприменяющему лицу.

К первой группе относятся должностные лица, оперативный и обслуживающий состав, обязанные предоставлять информацию лицу (или группе лиц, если право-применяющий орган коллегиальный), с которым они связаны служебными отношениями. Служебная обязанность представлять необходимую для правоприменяющего лица информацию не превращает их в простых информаторов, воспроизводящих известные им  факты.  При по-

6  Заказ Ь863                                          81

даче информации соответствующему лицу она может концентрироваться, перерабатываться. В большинстве своем для руководителя небезразличны выводы, которые сделает подчиненный из имеющейся в его распоряжении информации. Более того, в некоторых случаях именно подобные выводы и играют для правоприменя-ющего лица роль необходимой информации при принятии управленческого решения.

Такую роль играют в первую очередь заключения (выводы) лабораторий, специализированных отделов (например, конъюнктурный отдел) и ряда функциональных подразделений (например, бухгалтерии).

Так, например, государственный контроль за состоянием очистки и сброса сточных вод в реки и водоемы промышленными предприятиями осуществляет Государственная водная инспекция по охране водных источников Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР. В подчинении госводинспектора области имеется гидрохимическая лаборатория, производящая анализ воды по указанию госводинспекторов. Для принятия решения по делу госводинспекторам области необходима информация, содержащаяся в заключении лаборатории. Такую же роль играют, например, заключения лабораторий, созданных в системе государственных семенных инспекций министерств сельского хозяйства союзных республик, заключения межобластных государственных лабораторий измерительной техники Государственного комитета стандартов и многих аналогичных учреждений.

Ко второй группе относятся лица, обязанные давать правоприменяющему органу необходимую ему информацию, н*о не связанные с этим органом никакими служебными отношениями. Такая обязанность может вытекать либо непосредственно из закона, либо из предписания правоприменяющего органа. Так, техническая инспекция профсоюзов своим предписанием может обязать администрацию предприятия, учреждения, организации представить необходимые сведения о мероприятиях по технике безопасности, о ходе выполнения коллективного договора, в части охраны труда и т. д. В этом случае обязанность по представлению информации возникает в силу предписания компетентного правоприменяющего органа.

Среди второй группы служащих, обязанных давать

82

соответствующую информацию в зависимости от отношения к делу, по которому они дают информацию, могут быть различаемы заинтересованные и незаинтересованные в исходе дела.

В числе первых могут быть названы лица, на которых возлагается обязанность по составлению протоколов (актов) и представлению их в правоприменяющий орган; представители органов, которым причинен ущерб административным проступком. В большинстве своем органы, ожидающие положительного решения того или иного вопроса, обязаны представлять правомочному для этой операции лицу необходимые сведения. Так, финансирование из государственного бюджета союзной республики разрешается Министерством финансов республики при представлении заинтересованным лицом отчетов об израсходовании ранее отпущенных средств и другой установленной отчетности. При непредставлении требуемых сведений Министерство финансов ограничивает, а в необходимых случаях приостанавливает финансирование1.

К незаинтересованным лицам относятся главным образом служащие, обладающие специальными познаниями в какой-то области, дающими им возможность выдать правоприменяющему лицу необходимую для решения конкретного административного дела информацию.

Руководствуясь требованиями о конкретности, диф-ференцированности и целенаправленности руководства, должностное лицо должно обладать хорошей общей и профессиональной подготовкой, создающей условия для издания оптимальных управленческих решений. В. И. Ленин обращал внимание на то, чтобы «...управлять, нужно быть компетентным, нужно полностью и до точности знать все условия производства, нужно знать технику этого производства на ее современной высоте, нужно иметь известное научное образование. Вот те условия, которым мы должны удовлетворять во что бы то ни стало...»2.

Процесс специализации, углубления и усложнения управленческой деятельности все больше и больше требует от служащих повышения своей квалификации и со-

1  См. п. «б» ст. 8 Положения о Министерстве финансов УССР (СП УССР 1971 г. № 11, ст. 102).

2  В. И. Л е н и н, Поли. собр. соч., т. 40, стр. 215.

6*                                                          83

вершенствования своих познаний в какой-то конкретной отрасли. Но иногда в процессе осуществления управленческих функций им приходится сталкиваться с решением таких вопросов, которые требуют иных познаний, нежели те, которыми обладают эти служащие.

Тогда приходится обращаться за объяснением некоторых фактов и вопросов к лицам и органам, работающим в смежных или иных отраслях управления, а также к лицам, работающим в учреждениях предназначенных для разрешения ряда вопросов на основе специальных знаний.

В правовой литературе, уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательствах лица, обладающие специальными знаниями, необходимыми для разрешения определенных вопросов, называются экспертами, а учреждения, в которых работают эксперты,— экспертными учреждениями (см., например, ст. 75 УПК УССР; ст. 78 УПК РСФСР и аналогичные статьи кодексов других союзных республик).

Советское административно-процессуальное законодательство также содержит упоминание о показаниях экспертов как доказательствах при решении конкретных административных дел. Особо важное значение экспертиза имеет в делах, связанных с применением диспозиции.

XXIV съезд КПСС прямо требует: «...При подготовке решений по тем или иным хозяйственным вопросам должны быть сопоставлены различные варианты на основе не только ведомственных, но и вневедомственных экспертных оценок»1. Так, в частности, ни одно решение о строительстве предприятий, зданий и сооружений не может быть принято без проведения Госстроем СССР экспертизы проектов и смет, ни одно вводимое в эксплуатацию жилое помещение, гражданское и культурно-бытовое здание и производственный объект не могут избежать экспертного заключения органов санитарного надзора и т. д.

Специальные строительные и санитарные правила, фигурирующие в этом примере, могут содержать известные положения, но в большинстве своем заключают со-

1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 174.

84

вершенно специфические нормы, которые не обязаны знать лица, входящие в состав органов, принимающих решение о начале стройки (Совет Министров, министерство и т. д.) или о вводе в строй здания или сооружения (министерство, исполком и т. д.).

В соответствии с Положением о порядке возбуждения ходатайств и решения вопросов об отводе земельных участков для государственных и общественных нужд обязательна экспертиза Управления сельского хозяйства при решении исполкомом областного Совета депутатов трудящихся вопроса об отводе земельного участка1 и т. д.

Наличие экспертных заключений способствует вынесению наиболее эффективных управленческих решений. Полномочия на проведение экспертизы по тем или иным вопросам фиксируются обычно в положении (уставе), определяющем правовой статус государственного или общественного органа. Так, например, Уставом, утвержденным Постановлением СНК СССР в августе 1943 г., Всесоюзной торговой палате были предоставлены полномочия на проведение товароведческой экспертизы2. Положением об Администрации Северного морского пути при Министерстве морского флота СССР ей предоставлено право «определять состояние судов и других плавучих средств перед следованием их по Северному морскому пути с целью установления соответствия этих судов и плавучих средств повышенным требованиям безопасности плавания во льдах»3.

Согласно Положению о государственном контроле за использованием земель Главному государственному контролеру по использованию и охране земель СССР и другим контролерам предоставлено право «участвовать в экспертизе проектов гидротехнических сооружений, мелиорации земель, планировке и застройке населенных пунктов, схем (проектов) районной планировки, а также других проектов, в которых предусматривается исключение земель из сельскохозяйственного оборота»4.

1  СП УССР 1970 г. № 7, ст. 127.

2  «Устав  Всесоюзной торговой палаты», Внешторгиздат,  1948.

3  СП СССР 1971  г. № 17, ст. 124.

4  СП СССР 1970 г. № 9, ст. 71.      ■

85

Важное значение имеет экспертиза в производстве по рассмотрению жалоб, поступающих от граждан в органы управления. И несмотря на то что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» не называет заключение (показание) эксперта в числе доказательств, могущих быть использованными в производстве по жалобам, совершенно справедливо В. И. Ремнев отмечает их большую значимость в этом производстве1.

Органы управления все чаще и чаще строят свои выводы по жалобам  на основании заключений экспертиз2.

Проведение экспертизы руководитель поручает либо подчиненным ему по службе непосредственным исполнителям, либо работникам иных органов.-Так, в силу п. «ж» ст. 8 Положения о государственном контроле за использованием земель, контролерам дано право привлекать в установленном порядке соответствующих специалистов для участия в экспертизе проектов внутрихозяйственного землеустройства3. Такое же право предоставлено Госстрою СССР и союзных республик4 и другим органам.

В том случае, когда производство экспертизы поручается подчиненным сотрудникам, за некачественное исполнение поручения они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности правоприменяющим лицом. При некачественном выполнении задания на экспертизу работниками других органов правоприменяю-щее лицо вправе информировать непосредственных руководителей данных работников об этом и ставить вопрос об их наказании.

1  См. В. И. Ремнев, Право жалобы в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 16.

2  Так, по данным  Кишиневского горисполкома депутатов трудящихся в 1970 г. для разрешения жалоб в 12 случаях приходилось назначать проведение разнообразных экспертиз, а в 1971 г. такого рода исследований было проведено 23. Главным образом экспертиза назначалась по жалобам, связанным с решением земельных и финансовых вопросов.

3  СП СССР 1970 г. № 9, ст. 71.

4  См.   п. «а» ст. 7   Положения   о Госстрое  СССР   (СП СССР 1968 г. № 3, ст. 14); см. также Положение   о   Госстрое  УССР   (СП УССР 1968 г. № 9, ст. 531).

86

Несколько иной правовой статус лиц, принимающих участие в проведении экспертиз по делам о применении административно-правовой санкции. При этом необходимо отметить, что число лиц, выполняющих поручения об экспертизе по делам об административных проступках, крайне  незначительно.

Это объясняется тем, что во многих случаях должностные лица органов управления, решая вопрос об административной ответственности правонарушителей, сами обладают необходимым комплексом познаний в какой-то определенной области. Законодатель, предоставляя право тому или иному органу управления на применение мер административного воз-действия, строго ограничивает круг проступков, за которые этот орган вправе привлечь к ответственности.

Так, постановление Совета Министров СССР от 2 января 1963 г. «О дальнейшем ограничении применения на железнодорожном, морском и воздушном транспорте штрафов, налагаемых в административном порядке» подчеркивает, что штрафы, которые налагаются органами железнодорожного, морского и воздушного транспорта, могут применяться только за нарушение правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка   и   безопасности  движения»1.

Аналогично обстоит дело с административной ответственностью за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемичесиих правил, вопрос о которой решают органы санитарной инспекции, и с ответственностью за нарушение правил пожарной безопасности и т. д.

В отличие от следователя и судьи, которые могут не обладать специальными познаниями в какой-то определенной сфере, рассматривая конкретное уголовное или гражданское дело, должностное лицо органа управления, обладающее полномочиями на привлечение нарушителей к административной ответственности за какие-то определенные проступки, обязано обладать такими специальными познаниями и в таком объеме, которые могли бы позволить ему прийти к выводу о виновности правонарушителя.

СП СССР 1963 г. № 1. <п   6

87

Однако акты, принятые в последние годы, существенно сократили круг органов и лиц, обладающих правом применения мер административного воздействия, и сконцентрировали эти полномочия в специально создаваемых органах, которые рассматривают административные проступки, совершенные в различных отраслях государственного управления.

Особенно характерен в этом отношении Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который признал необходимым сократить круг органов и лиц, полномочных налагать штрафы, и существенно расширил компетенцию административных комиссий как универсальных органов, способных рассматривать административные правонарушения из различных отраслей управления.

Это в свою очередь повлекло за собой усиление значения такого доказательства, как экспертиза, ибо у административных комиссий появилась необходимость обращения к помощи лиц, обладающих специальными познаниями, поскольку состав комиссий не обязан обладать знаниями во всех тех отраслях, правила в которых нарушаются.

Расширились полномочия по рассмотрению дел об административных проступках и у судебных органов. Некоторые дела вызывают обращение суда к компетентным лицам с просьбой дать суждение по вопросу, требующему специальных познаний. Однако не всегда это удается осуществить в силу недостаточной правовой регламентации.

Поэтому в правовой литературе, естественно, обращается внимание законодателя на потребности в издании специальных норм, посвященных регламентации положения эксперта и порядка проведения экспертиз в административном процессе. Издание таких норм продиктовано не только потребностью в упорядочении положения эксперта, но и необходимостью расширения круга органов и лиц, способствующих вынесению обоснованного правоприменительного акта благодаря обладанию особых знаний. Дело в том, что в некоторых случаях при решении ряда дел об административных проступках возникает нужда в проведении криминалистических экспер-

88

тиз (по делам о нарушении правил охраны, автонару-шений и т. д.). Но криминалистические учреждения — научно-исследо'вательские институты судебной экспертизы, научно-исследовательские лаборатории судебной экспертизы — неправомочны принимать к своему производству заказы на экспертизы от управленческих органов.

Действующими в союзных республиках инструкциями «О порядке назначения и проведения судебной экспертизы научно-исследовательскими учреждениями судебной экспертизы» прямо предусматривается их обязанность по проведению экспертиз только по уголовным и гражданским делам1.   .

Поэтому, идя навстречу органам управления в деле отыскания истины по тому или иному делу и производя для них экспертизы криминалистические учреждения вольно Или невольно становятся на путь нарушения инструкции.

Конечно, не все виды криминалистических экспертиз могут найти применение в административном процессе (так, вряд ли при расследовании административных правонарушений может возникнуть необходимость в проведении экспертизы по чертам внешности), но такие виды криминалистической экспертизы, как баллистическая, трасологическая и экспертиза документов (и в первую очередь экспертиза почерка), бывают необходимы для объективного и всестороннего решения дел о привлечении к административной ответственности. Причем в не* которых случаях заключение эксперта-криминалиста является одним из основных доказательств в административном процессе.

В практике работы органов милиции и иных органов, правомочных применять меры административного воздействия, часто встречаются факты, когда нарушители оспаривают выполнение ими подписей на протоколах (актах) о совершенных проступках, в связи с чем проведение экспертизы подписи является необходимым.

Сводит   до   минимума   проведение   баллистической

1 См., напр., Инструкцию Юридической комиссии при Совете Министров УССР от 3 мая 1966 г. «О порядке назначения и проведения судебной экспертизы научно-исследовательскими учреждениями судебной экспертизы», Киев, 1966.

89

экспертизы в административном процессе характер административных проступков и объект их посягательств. В основном необходимость в проведении баллистической экспертизы возникает только при рассмотрении дел о нарушении правил охоты. Перед экспертами обычно в таких случаях ставятся вопросы об определении направления полета пули или дроби, давности выстрела, инден-тификации оружия по стреляным пулям и гильзам.

Из всех видов трасологических экспертиз (дактилоскопическая экспертиза, экспертиза отпечатков ног человека и обуви и т. п.) в административном процессе встречается только экспертиза следов безрельсового транспорта. Причем органы госавтоинопекции, рассматривая материалы о нарушении правил движения, влекущем привлечение к административной ответственности, никогда не прибегают к экспертизе.

Экспертиза следов автомототранспорта обычно играет роль доказательства в административном процессе, когда выводы экспертизы исключают привлечение к уголовной ответственности. Экспертиза следов автотранспорта «назначается не в связи с возбуждением административного преследования, а при возбуждении уголовного дела. Заключение экспертизы, положенное в основу прекращения уголовного дела, может служить доказательством для привлечения нарушителя к административной ответственности.

Правовой статус экспертов-криминалистов, выполняющих экспертизы по делам об административных правонарушениях, определяется нормами уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Против такой регламентации не может быть возражений, поскольку главное назначение криминалистических учреждений— обслуживание уголовного процесса. Вместе с тем криминалистические учреждения без ущерба для своей основной деятельности могут выполнять (и, как явствует практика, успешно выполняют) экспертные исследования по заданию органов управления. В связи с этим целесообразно, не меняя закрепленный уголовно-процессуальными нормами статус эксперта-криминалиста, внести изменение в инструкции, определяющие порядок направления материалов на экспертизу в части допущения проведения исследования материалов по заданию административных органов.

90

Производство экспертизы при рассмотрении дел об административных проступках может быть поручено не только криминалистическим учреждениям. В частности, по делам о мелкой спекуляции или совершении незаконных сделок с иностранцами проведение товароведческой экспертизы поручается предприятиям Министерства торговли или потребительской кооперации.

Пример с правовым статусом лица, производящего товароведческие экспертизы по этой категории административных дел, как нельзя лучше подтверждает уже приведенные нами слова А. Е. Лунева о необходимости правовой регламентации экспертизы в административном процессе. Дело в том, что права и обязанности эксперта-товароведа совершенно не определены. Не определен и порядок поручения ему производства экспертиз по делам об административных проступках. Практика пошла по следующему пути: на основе договоренности заинтересованного в экспертизе правоприменяющего лица с руководителями торговых организаций один из наиболее опытных и квалифицированных товароведов выделяется как постоянный эксперт.

В том случае, когда постоянная договоренность отсутствует, заинтересованное правоприменяющее лицо обычно обращается с просьбой в торговую организацию о проведении экспертизы. Торговая организация не связана никакими обязательствами с органом, поручающим ей проведение экспертизы. Обычно экспертиза производится безвозмездно. Но в последнее время во взаимоотношениях между правоприменяющим органом и торговой организацией наметились некоторые изменения. Эти изменения связаны с тем, что в этих взаимоотношениях появился третий участник — финансовый орган. Финансовые органы взяли на себя обязанность по оплате расходов по экспертизе в тех случаях, когда предметы, подлежащие исследованию (оценке, епределению сорта и новизны), поступают впоследствии в торговую сеть, а средства от их реализации поступают в доход государства.

Тем не менее в основном эти взаимоотношения строятся на личных контактах (договоренности) руководителей, а не на нормах права, что, конечно, не обеспечивает стабильности отношений и четкого определения взаимных прав и обязанностей.

91

Особым видом экспертизы является освидетельствование, проводимое медицинскими учреждениями для определения состояния здоровья людей по предложению уполномоченных органов государственного управления. Необходимость проведения этого мероприятия вызывается тем, что состояние здоровья может в отдельных случаях служить доказательством по административному делу, с учетом которого можно вынести обоснованное и правомерное решение. Поскольку должностные лица управленческих органов не обладают специальными медицинскими познаниями, по «х поручению анализ состояния здоровья производится медицинскими учреждениями.

Б. Содержание и классификация показаний лиц, обязанных сообщать органам управления

о фактах, подлежащих установлению и оценке в административном процессе

Содержанием показаний лиц, на которых законом возложена такая обязанность, являются воспринятые непосредственно или ставшие известными из других источников, факты, подлежащие установлению и оценке в конкретном административном деле.

Содержанием показаний государственных и общественных служащих являются факты, либо воспринятые ими непосредственно, либо установленные в определенном порядке, а также объяснения этих фактов, сделанные с точки зрения специальных познаний. Не исключена при этом возможность различных комбинаций, когда в показаниях могут фигурировать факты, воспринятые непосредственно и установленные в результате служебных заданий, или когда установленные факты сообщаются вместе с объяснением их.

Эти факты могут быть двух видов:

а)  свидетельствующие о законности, правильности и достоверности   процессуальных  действий,   совершенных уполномоченными лицами   в   конкретном   деле.   Такие факты содержатся главным образом в показаниях лиц, выполняющих разовое задание (проверка жалобы, заявления и т. д.);

б)   подлежащие доказыванию в конкретном деле. Эти факты наиболее часто встречаются в показаниях обязанных государственных и общественных служащих.

92

В свою очередь факты, подлежащие доказыванию, могут быть положительными и отрицательными, прямыми и косвенными, первоначальными и производными. Деление фактов на эти виды производится по тем же основаниям, что « классификация свидетельских показаний.

Свидетель не заинтересован, как правило, в результатах дела, в то время как большая часть служащих и даже часть граждан, сообщая правоприменяющему органу факты, проявляют определенную заинтересованность.

Поэтому показания в зависимости от источника поступления могут быть показаниями незаинтересованных лиц и показаниями заинтересованных лиц.

Свидетельские показания обычно касаются только кон~ кретных фактов или содержат справочные сведения, в то время «эк показания обязанных государственных и общественных служащих содержат суждения по отдельным фактам и объяснения их.

В связи с этим показания этой группы лиц могут иметь простую структуру, когда излагаются «голые» факты, и сложную структуру, когда факты даются с пояснениями и комментариями, а также высказываются версии и предложения по делу. Причем наибольшее значение имеют показания со сложной структурой.

Ценность этих показаний определяется не умением бесстрастно изложить известные им по делу факты, а умением дать этим фактам объяснение и сделать по фактам выводы.

Особое место среди показаний обязанных государственных и общественных служащих занимают показания лиц, обладающих специальными познаниями. Эти показания содержат факты, установленные лицами, обладающими такими познаниями, и их объяснения.

Восприятие, хранение и передача фактов обязанными лицами имеют аналогичную природу со свидетельскими показаниями. Но по объему показания обязанных лиц могут быть значительно шире свидетельских показаний. Помимо фактов, непосредственно воспринятых человеком, предметом показаний обязанного лица могут быть факты, обнаруженные или установленные в определенном порядке.

В связи с этим с точки зрения механизма получения

93

показания обязанных лиц могут быть: а) воспроизводящие факты, непосредственно им воспринятые, и б) воспроизводящие факты, обнаруженные или установленные в определенном порядке.

Классификация показаний обязанных лиц может быть проведена еще по ряду оснований. Так она может быть проведена в зависимости от характера сведений, содержащихся в показаниях, и в зависимости от органа, куда должна быть подана информация, и т. д.

Деление показаний обязанных лип на виды и отдельные группы позволяет глубже разобраться в сущности и определить место и роль того или иного вида (группы) в системе доказательств в административном процессе.

В. Способы получения и закрепления показаний лиц,  обязанных   информировать

органы управления о фактах,

подлежащих установлению и оценке

в административном процессе

Административному процессу известны следующие способы получения показаний этой категории лиц: посредством принятия от них устных и письменных сообщений; посредством истребования письменных или устных сообщений; посредством получения заключений (актов) экспертизы.

а) Устная форма информации, в том числе устные сообщения обязанных лиц, обладает рядом несомненных достоинств перед другими способами получения информации. Объясняя эти преимущества, Б. Гурней отмечал, что письменные формы не позволяют вести подлинной работы. Он указывал, что «когда один служащий направляет «бумагу» второму служащему, то он не уверен: 1) что тот прочтет направленный ему документ, 2) что тот действительно поймет его намерения. Письменное сообщение может быть не понято потому, что оно составлено в выражениях, которые, с точки зрения адресата, лишены смысла, оно может быть плохо понято, если получатель приписывает автору сообщения такие намерения, которых тот не имел»1.

1 Б. Гурней, Введение в науку управления, «Прогресс», 1969, стр. 668.

94

Поэтому правоприменяющее лицо стремится к личным контактам, личному общению со служащими и гражданами, обладающими информацией об обстоятельствах, представляющих для него интерес в связи с правоприменением. Внедрение автоматизированных систем управления и научных основ управления предполагает сокращение количества письменных сообщений, справок, информации и приведение в порядок системы устных коммуникаций между руководителем и лицами, поставляющими ему необходимую информацию.

Прием устных показаний осуществляется либо в индивидуальном порядке — посредством приема обязанного лица и выслушивания его сообщения, либо во время проведения различных совещаний и собраний. Для ускорения процесса получения показаний руководители управленческих органов и руководители администрации предприятий и учреждений в начале или в конце рабочего дня проводят сбор информации от подчиненных им лиц (проведение «пятиминуток» и т. п.). Подавляющее большинство показаний, сделанных в устной форме подчиненными, оседает и фиксируется в памяти право-применяющего лица, однако некоторая часть, которая, по мнению руководителя, наиболее важна, фиксируется в письменном виде. Если во время совещания (или другого организационного мероприятия) ведется протокол, то показания могут быть занесены в протоколы либо дословно, либо в свободном изложении.

В. И. Ленин высоко оценивал значение протоколов. Он неоднократно обращал внимание на необходимость правильного и своевременного ведения протоколов1.

Во многих случаях на крупных совещаниях или на рабочих совещаниях (заседаниях) центральных органов управления выступления стенографируются.

При приеме устного показания от подчиненных право-применяющему лицу предоставлено право предложить им оформить сделанные сообщения в письменную форму (докладная, справка и т. д.). В связи с отсутствием научно разработанных рекомендаций о том, в каких случаях устные показания должны оформляться в письменной форме, на практике многие правоприменяющие

1 См., напр., «Набросок правил об управлении советскими учреждениями» (В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 37, стр. 366).

95

лица злоупотребляют предоставленным им правом и помимо приема устных показаний, требуют предоставления еще и письменного изложения их. В большей степени это осуществляется в порядке страховки.

Несколько иное положение с закреплением устных сообщений граждан1. В большинстве своем устные сообщения должны быть зафиксированы соответствующим образом. Это связано с тем, что если показания сотрудника можно всегда проверить или воспроизвести повторно, то устные сообщения граждан с такой легкостью повторены быть we могут (отдаленность, сложность вызова и т. д.). Поэтому во многих учреждениях и организациях введены специальные книги учета и регистрации сообщений граждан по тем фактам, о которых они обязаны сообщить в силу правовой нормы.

По мнению В. И. Ленина, ведение таких книг является необходимым условием надлежащей организации работы советских учреждений2.

В них фиксируются данные о заявителе, дата поступления заявления и краткое изложение поступившей информации.

Еще в 1919 г. Постановлением Народного Комиссариата государственного контроля «О центральном бюро жалоб и заявлений при НК госконтроля» предусматривалась возможность подачи устной жалобы. Устная жалоба подлежала фиксации в специальной книге. Запись устной жалобы прочитывалась гражданину и подписывалась им. Жалобы должны были заключать в себе: точное обозначение имени, отчества и фамилии заявителя, изложение обстоятельств дела, перечень доказательств и свидетелей, подтверждающих те или иные пункты жалобы3.

б) В некоторых случаях закон требует обязательной письменной формы сообщения обязанных лиц. Главным

1  Нельзя согласиться с Л. И. Рагнером, полагающим, что в условиях всеобщей грамотности правовые последствия должны  порождать только письменные жалобы и заявления (Л. И. Ратнер, Об усилении гарантий своевременного и правильного разрешения жалоб трудящихся, «Советское государство и право» 1955 г. № 9, стр. 56— 57).

2  См. В. И. Л е нин, Поли. собр. соч., т. 37, стр. 366.

3  СУ РСФСР 1919 г. № 23, ст. 271.

96

образом это относится к служащим государственных и общественных организаций. Так, согласно п. 15 Положения о государственной морской лоцманской службе СССР лоцманы немедленно в письменном виде извещают начальника инспекции о всех замеченных нарушениях правил судоходства, о невыполнении капитанами судов законных требований лоцманов и о случаях аварий с проводимым судном1.

В письменной форме «Показания капитана» капитан докладывает портонадзору о приходе судна в порт и об иных событиях, которые представляют интерес для пор-тонадзора, когда они принимают решение о допуске судна в порт2. В письменной форме должны оформляться показания контролеров, ревизоров и иных лиц, проводивших проверку по предписанию, и т. д. Законодатель не только устанавливает в ряде случаев обязанность письменного сообщения о фактах, которые являются предметом рассмотрения в административном деле, но и форму такого сообщения. В частности, показания капитана оформляются: о приходе судна в порт ■— по форме № ПЭ-Е6, представителю таможни — по форме № 1 и т. д.3. Разработана определенная форма показаний и иных обязанных лиц служебного персонала. В целях проверки показаний законодатель может предусмотреть необходимость приложения к письменным показаниям иных документов, подтверждающих сведения, изложенные в показаниях. Так, к своему письменному показанию таможенным органам капитан обязан приложить:

а)   список пассажиров, находящихся на судне, с указанием их номеров кают;

б)   описок членов экипажа судна;

в)   список валюты и валютных ценностей в валютной кассе и у членов экипажа;

г)   групповые документы.

1  См. «Сборник нормативных актов   по   морскому   транспорту» («Транспорт», 1968, стр. 121).

2  См. Инструкцию о порядке выпуска судов в море капитанами портов (там же, стр. 109).

3  См. Правила   таможенного контроля за  судами загранплава-ния и провозимыми на них грузами  («Сборник нормативных актов по морскому транспорту», стр. 49).

7   Заказ 6863                                          97

К докладным запискам, рапортам, оправкам в обязательном порядке прикладываются объяснения проверяемых лиц, документы, в отношении которых проводилась проверка, объяснения свидетелей, потерпевших, документы справочного характера и т. д.

Поступившие письменные сообщения регистрируются в обязательном порядке по правилам делопроизводства, которые распространяются на данный орган1.

Для обеспечения реализации выдвинутых перед органами управления задач законодатель наделяет их полномочиями по истребованию сведений, представляющих для них интерес по конкретному административному делу, от определенной группы лиц. Истребование сообщений от подчиненных по службе лиц осуществляется в порядке подчиненности посредством приказа, указания, с установлением срока его выполнения. В предписании обозначается также форма представления необходимых сведений. Регулирование процедуры истребования и получения сведений от подчиненных по службе сотрудников производится ведомственными актами (инструкциями, положениями и т. д.).

Регулирование процедуры истребования и получения сведений по конкретному административному делу от неподчиненных лиц производится, как правило, органами управления общей компетенции или межотраслево-то управления. И это не случайно, ибо истребование показаний от неподчиненных лиц выходит за рамки полномочий, установленных для внутриотраслевого управления. Круг лиц, у которых показания могут быть получены таким образом, законодателем всегда определен с исчерпывающей полнотой. Так, в Положении о Государственном комитете по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР устанавливается, что руководящим сотрудникам комитета предоставляется право получать необходимые объяснения и справки от руководителей подконтрольных предприятий и организаций, точно так же полномочия технического инспекто-

1  См., напр.,  Инструкцию   по  делопроизводству   в   исполкомах сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся Украинской ССР (СП УССР 1971 г. № 2, ст. 18).

2  СП СССР 1968 г. № 4, ст.  17.

98

pa на истребование показаний ограничено кругом должностных лиц, работающих на предприятиях, обслуживаемых инспектором1. Кроме того, показания могут быть истребованы только по тем делам, разрешение которых отнесено к компетенции правоприменяющего органа.

Законодатель не устанавливает форму акта, содержащего требование о представлении тех или иных сведений для разрешения административного дела, и на практике встречаются акты, выполненные и в письменной и в устной форме. Но в преобладающем большинстве требования облекаются в письменную форму. Единого названия такого документа нет, к тому же он часто выдается без названия: вслед за указанием адресата содержится указание о представлении тех или иных сведений2.

В требовании определяется круг сведений, необходимых для представления, сроки и формы представления.

Поэтому показания обязанных лиц ограничены кругом поставленных в требовании вопросов и чаще всего выражаются в форме ответа на требование правоприменяющего органа.

Обращения за показаниями экспертных учреждений (или отдельных экспертов) обычно оформляются направлениями и постановлениями, выносимыми заинтересованными правоприменяющими органами, или их ходатайствами. Порядок обращения в криминалистические учреждения (НИИСЭ, НИИЛСЭ и др.), порядок производства исследования и дача заключений довольно детально освещены в уголовно-процессуальной и криминалистической литературе3.

Значительно меньше известно о порядке обращения за получением показаний в иные экспертные учреждения, процессе  и  методике проведения  исследования  и

1 См. Положение о техническом инспекторе профсоюзов («Охрана труда и социальное страхование», Профиздат, 1966, № 12).

4 Контрольно-надзорные органы требования о представлении сведений облекают в форму обязательных предписаний.

3 См., Виноградов И. В., Кочаров Г. И., Селиванов Н. А., Экспертизы на предварительном следствии, «Юридическая литература», 1967.

7*                                                    99

оформления результатов исследования. На наш взгляд, эти вопросы целесообразно рассмотреть на примере деятельности медицинских учреждений, производящих разнообразные виды экспертиз. Выбор медицинских учреждений и в качестве примера сделан не случайно. Этот выбор объясняется тем, что, во-первых, медицинские учреждения проводят экспертизы как по делам, связанным с применением диспозиции административно-правовой нормы, так и с применением санкции этой нормы; во-вторых, входя в систему министерства здравоохранения, они выполняют поручения самых разнообразных органов и по самым разнообразным вопросам.

Основания и порядок направления на освидетельствование определяется заинтересованными министерствами и ведомствами по согласованию с органами здравоохранения. Цели проведения освидетельствования, равно как и основания для направления на освидетельствование, могут быть самые разнообразные. Так, водители направляются на освидетельствование для установления состояния алкогольного опьянения при наличии следующих оснований: когда от него чувствуется запах алкоголя, когда его поведение имеет отклонения от обычно принятого.

Лица, в отношении которых возбуждено дело о направлении на принудительное лечение от алкоголя или наркомании, направляются на освидетельствование для установления состояния здоровья и целесообразности лечения при наличии сведений о том, что они систематически злоупотребляют спиртными напитками или наркотиками, нарушают трудовую дисциплину, общественный порядок и правила социалистического общежития.

Юридическим основанием для проведения освидетельствования служит направление, выносимое уполномоченным должностным лицом. В направлении указывается орган, который обязан провести освидетельствование, цель его проведения и способ доставки полученных при обследовании результатов органу, назначившему обследование. В зависимости от характера дела, по которому проводится освидетельствование, в направлении могут содержаться и иные данные. Так, в сопроводительном документе на экспертизу водителя, подозреваемого в злоупотреблении алкогольными напитками, ука-

100

зывают дату и час, когда он был обнаружен в нетрезвом виде, время его направления на освидетельствование.

В делах органа, выдавшего направление об освидетельствовании, остается корешок либо (что значительно реже) расписка направленного на освидетельствование.

Различают два порядка направления на освидетельствование: добровольный и принудительный. В делах, связанных с применением административно-правовой санкции (например, в делах о лишении водителей прав на управление транспортом в нетрезвом виде) или мер вынужденного административного принуждения, предусмотренных диспозицией административно-правовой нормы, освидетельствование является принудительным. Например, при принудительном лечении венерических заболеваний. Орган управления, возбудивший административное дело и назначивший освидетельствование, либо сам обладает необходимыми средствами для принудительной реализации назначенного, либо обращаются за содействием к органу, обладающему подобными средствами. Таким органом обычно является отдел внутренних дел, сотрудники которого по постановлению начальника отдела приводом доставляют в медицинские учреждения лиц, уклоняющихся от освидетельствования. Привод является вынужденной мерой, и к ней прибегают только тогда, когда лицо уклоняется от освидетельствования, несмотря на неоднократные предупреждения заинтересованных органов1. Вместе с тем привод является необходимой мерой, поскольку от ее своевременного применения может зависеть состояние общественной безопасности, поэтому заслуживает осуждения волокита, которая часто допускается многими медико-санитарными органами в принятии решения о принудительном освидетельствовании и приводе лица, в отношении которого есть обоснованные подозрения об инфекционном заболевании.

Добровольное освидетельствование также производится по направлению органа управления для получения соответствующих доказательств по административному делу, но инициатором возбуждения дела является гражданин, который в большинстве случаев заинтересован в

1 См. постановление СНК УССР от 23 марта 1928 г. «О мерах борьбы с венерическими болезнями» (ЗУ УССР 1928 г. № 11, ст. 106).

101

получении необходимых доказательств таким путем. Так, дело о внесении изменений в записи актов гражданского состояния и об исправлении их возбуждается по заявлению заинтересованного в этом лица. Восстановление записей производится при наличии документов, подтверждающих, что соответствующая запись ранее имелась.

В случае отсутствия документов или в других необходимых случаях по решению органов ЗАГСа производится медицинское освидетельствование для определения возраста лица, в отношении которого восстанавливается запись1. Уклонение от освидетельствования влечет за собой прекращение дела, поскольку без освидетельствования невозможно получить обязательные для вынесения обоснованного акта доказательства. Порядок освидетельствования и дачи заключения регламентируется Министерством здравоохранения СССР2. Освидетельствование производится комиссией (ВКК, ВТЭК), только факт принятия алкоголя и наркотиков устанавливается единолично врачом-психиатром (в случае его отсутствия— лечащими врачами других специальностей). Перед проведением освидетельствования комиссия (врач) обязана удостовериться в личности испытуемого путем ознакомления с личными документами. При отсутствии документов может быть произведено обследование водителя, доставленного по подозрению в употреблении алкоголя.

Результаты освидетельствования фиксируются в акте установленной Министерством здравоохранения формы. Так, например, в акте медицинского освидетельствования для установления состояния алкогольного опьянения отражаются исчерпывающие данные о внешнем виде испытуемого, поведении, нарушении сознания, ориентировки, памяти и речи, состоянии неврологической и соматической сферы. Кроме того, отмечается наличие или отсутствие запаха алкоголя и указываются результаты лабораторных исследований. В актах медицинских учреждений об обследовании лица, направляемого на при-

1  См. «Основные положения, определяющие порядок изменения и восстановления записей актов гражданского состояния, порядок и сроки хранения актовых книг» (СП СССР 1969 г. № 16, ст. 85).

2  См., напр., «Инструкция и методические указания по диагностике алкогольного опьянения», Медгиз, 1951,

J02

нудительное лечение, отмечается состояние трудоспособности, является обследуемое лицо или не является хроническим алкоголиком (наркоманом), а также содержится справка об отсутствии у лица инфекционных или других заболеваний, препятствующих нахождению в ЛТП. Резолютивная часть акта носит название заключения, в котором дан ответ на поставленный органами управления вопрос, разрешение которого требует специальных медицинских познаний. Так, например, в заключении акта медицинского освидетельствования для установления состояния алкогольного опьянения указывается: имеется ли у испытуемого опьянение; если имеется, то в какой степени; или же имеется похмельное состояние; нет ли признаков патологического опьянения.

Акт освидетельствования выдается лицу, которое доставило испытуемого в медицинское учреждение, а при его отсутствии — направляется нарочным или по почте. В исключительно срочных случаях оно может быть выдано под расписку на руки испытуемому.

Дубликат акта остается в медицинском учреждении, где произведено освидетельствование, и хранится в делах учреждения наравне с историями болезни и другими медицинскими документами. Каждый случай освидетельствования подлежит регистрации в специальной прошнурованной и пронумерованной книге, скрепленной сургучной печатью вышестоящего органа здравоохранения.

Дата письменного заключения о результатах освидетельствования не исключает возможности эксперта сделать устное заявление правоприменяющему лицу в ходе рассмотрения дела. Но одно только устное заявление не допускается.

Г. Оценка показаний лиц, обязанных сообщать органам управления о фактах,

подлежащих установлению в административном процессе

В основе оценки показаний этой категории лиц лежат общие принципы оценки доказательств в административном процессе с учетом особенностей их процессуального статуса.

При оценке показаний лиц, обязанных сообщать органам управления о фактах, подлежащих установлению в

103

административном процессе, необходимо учитывать, что в отличие от свидетелей, эта группа лиц, давая показания, выполняет возложенную на них юридическую обязанность, нарушение которой может повлечь применение мер государственного принуждения. Более того, своевременное и полное представление информации своему руководителю или вышестоящему должностному лицу и ее объективность является одним из важнейших компонентов составления впечатления о деловых и организаторских качествах служащих государственных и общественных организаций. Понимая это положение, обязанное лицо стремится к такой информации. Почти аналогичное стремление и у служащих, представляющих информацию органу, которому они не подчинены. Выполнение требований такого органа в сроки и в надлежащем объеме создает репутацию аккуратного и исполнительного служащего, что служит немаловажным стимулом поставки доброкачественной информации по конкретному административному делу1. Поэтому, на наш взгляд, показания служащих, обязанных к этому в силу нормативного или индивидуального акта, обладают большей доказательственной силой, нежели свидетельские показания. Конечно, сказанное не исключает, что отдельные служащие, преследуя какие-то свои сугубо личные цели, могут искажать факты, дезинформировать руководителя и иных правоприменяющих лиц. Поэтому показания служащих нельзя возводить в абсолют совершенно непогрешимых сведений, и в каждом конкретном деле их показания должны проверяться и сопоставляться с другими доказательствами по делу и только после этого могут быть положены в основу принятия решения по делу.

Вышеотмеченное имеет отношение и к показаниям граждан, обязанных в даче показаний в силу нормативного или индивидуального акта. Помимо юридической обязанности, граждане могут быть заинтересованы в скорейшей и полной передаче информации о тех обстоятельствах, очевидцами которых они явились или о которых им стало известно    из определенных    источников.

1 Нельзя сбрасывать со счетов и моральную обязанность служащих к правдивой и всесторонней информации об обстоятельствах, представляющих интерес по конкретному административному делу.

104

Сообщая органам ветеринарного надзора о фактах внезапного падежа животных или подозрение о заболевании животного заразной болезнью, гражданин не только выполняет юридическую обязанность, но и принимает меры к обеспечению личных интересов (сохранность остальных животных, скорейшее лечение заболевших и т. д.).

Нельзя не учитывать возможности искажения фактов или сообщения ложных сведений гражданином, обязанным сделать органам управления показания по конкретному административному делу. Причины искажения фактов могут быть разнообразными: попытки обелить себя и снять подозрения со своих действий, помочь, своим родственникам или знакомым и т. д.

Поэтому при оценке показаний граждан необходимо выявить их личность и отношение к делу, по которому они сделали заявление. Такие сведения выявляются как во время выслушивания показаний граждан, так и во время проведения по делу последующих процессуальных действий.

При оценке показаний служащего большое значение имеет знание правоприменяющим лицом его деловых и политических качеств, умение служащего правильно и объективно анализировать события и воспроизводить их. На характер и объем показаний служащего может повлиять его заинтересованность в результатах рассмотрения дела. Поэтому при оценке показаний служащего также нужно выяснить его отношение к конкретному делу.

Выяснение этого вопроса не может рассматриваться как проявление недоверия к сообщениям служащих и граждан и подозрительности к ним. Служащие, равно как и граждане, встречают со стороны правоприменя-ющих лиц полное взаимопонимание и доверие и в своих показаниях обычно сообщают объективную информацию, помогающую вынесению обоснованного решения. Выяснение отношения лица, дающего по делу показания, есть одно из необходимых условий проверки правильности этих показаний, поскольку ни один вид доказательств, каким бы внешне безупречным ни казался, он без проверки достоверным и исчерпывающим не может быть положен в основу вынесения правоприменительного акта.