Глава    V ДОКУМЕНТЫ    КАК ИСТОЧНИК ДОКАЗАТЕЛЬСТВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

А. Понятие документов и их роль как источника доказательств

Документ — это результат отражения фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии, звукозаписи или другим способом на специальном материале (бумаге, фотопленке, папирусе, пергаменте и др.)1.

Документы являются средством хранения и передачи во времени и в пространстве различной информации, поэтому они прочно вошли в обиход государственной и личной жизни, а во многих случаях ведение документации стало обязательным. Подсчитано, что в СССР ежегодно готовится около четырех миллиардов листов только специальных документов2. Практически невозможно решение ни одного административного дела и принятие по нему правоприменительного акта (особенно в делах о применении диспозиции административной нормы) без использования и учета информации, содержащейся в документе.

Все это делает документ одним из важнейших,  а в

1  См. Краткий словарь Совета Министров архивной терминологии (изд. Главного архивного  управления  при СМ  СССР,   1968  г., М.—Л., стр. 19—20). К документам относятся не  только  предметы, испытавшие   на   себе   непосредственное   воздействие   человека,   направленное на закрепление информации, но и предметы, содержащие информацию, полученную от ЭВМ; начальным источником этой  информации всегда является человек.

2  См. В. К о п а р е в, Документ управления, «Наука   и   жизнь» 1970 г. № 9, стр. 40.

144

случаях, указанных законодателем, — обязательнейшим источником доказательств в административном процессе1. В связи с этим оперативность и обоснованность решения большинства административных дел зависит от умения должностных лиц и обслуживающего персонала отыскать среди обширной документации документы, служащие источником доказательств.

Административно-процессуальное законодательство содержит следующие критерии, с помощью которых про-делывается эта операция.

а)   Доказательственное   значение   в   административном процессе могут иметь лишь документы, изданные в пределах полномочий   (компетенции)   соответствующего органа (лица). Документы, изданные вне пределов компетенции  органов государства или   общественной   организаций, а также сверх фактической осведомленности и полномочий граждан, не могут выступать в качестве доказательств в административном процессе.

б)   В том случае, когда этого  требует  законодатель, документы должны быть изданы в установленном порядке и с соблюдением установленной  формы2. Нарушение порядка издания акта и несоблюдение требуемой формы влечет за собой в случаях, прямо указанных законодателем, признание документа ничтожным.

Информация, содержащаяся в таком документе, не имеет доказательственного значения3.  Когда такое ука-

1   См., напр.,   Инструкцию   по   делопроизводству   в   исполкомах сельских, поселковых   Советов   депутатов   трудящихся   Украинской ССР (ЗП УРСР 1971 г. № 2, ст. 18).

2  С 1 июля 1970 г. вступили в силу 27 государственных стандартов- на управленческую документацию. Это означает,   что   документы, на которые есть стандарты, могут быть изданы только в форме, предписываемой стандартом. Работа по созданию стандартов   и на другие виды документов продолжается.

3  Р. Ф.  Васильев   правильно   указывает   в   связи   с   этим,   что «неправомерно... установление или применение правовых норм, предусматриваемое   руководителями   министерств и   ведомств в   документах, издаваемых в форме писем, циркуляров, телеграмм, записок и т. д. Эти документы должны опротестовываться» (Р. Ф. Васильев, Правовые акты органов управления, изд-во МГУ, 1970, стр. 92, 93).

Оформление правовых актов, как справедливо подчеркивает С. С. Алексеев,— это работа политического характера, неразрывно связанная с осуществлением правовой пропаганды, задачами коммунистического воспитания в нашей стране. (С. С. Алексеев, Общая теория социалистического права, вып. 3, Свердловск, 1966, стр. 17).

10   Заказ 6863

145,

зание в законе отсуствует, документы, изданные с нарушением формы или вне установленного порядка, признаются оспоримыми и их доказательственное значение определяется правоприменяющим лицом в каждом конкретном случае и при сопоставлении с иными доказательствами.

В административном процессе правоприменяющее лицо при определении допустимости того или иного документа в виде доказательства связано нормами административного права, требующими от органов управления совершения некоторых действий (в том числе и принятия индивидуального акта) только при наличии документов определенного содержания или определенной формы. Использование в административном процессе в качестве доказательств документов, изданных с нарушением формы и порядка принятия, усложняет процесс и ведет к затягиванию рассмотрения дела. Использование подобного рода документов вольно или невольно ведет к ущемлению и нарушению прав граждан. В частности, заслуживает осуждения практика привлечения к административной ответственности и применения санкций на основании докладных записок или представлений, поступающих в органы управления от должностных лиц или представителей общественности1.

Законодатель установил, что о каждом административном проступке должен быть составлен протокол (акт)2. Порядок составления протокола (с участием понятых, с предоставлением права нарушителю дать свое объяснение) создает необходимые гарантии против необоснованного привлечения к ответственности, которые совершенно отсутствуют при рассмотрении дела на основании докладных и им подобных документов, выступающих в качестве доказательств.

в) Фиксируемая   в  документе  информация  должна

1  Такие факты имели место в деятельности   административных комиссий. Так, например,  административная комиссия Ивановского райисполкома Одесской обл. в  сентябре  1970  г.  на  основании  докладной записки главного санитарного врача и главного врача района наложила штраф за нарушение санитарного состояния на восемь человек.

2  См., напр., ст. 14 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем   ограничении   применения   штрафов, налагаемых в административном порядке».

146

иметь значение для административного дела. Она должна быть доступна проверке, а источник информации — известен или может быть установлен. Поэтому не может рассматриваться в качестве доказательства анонимное письмо, хотя и содержащее весьма ценную информацию по делу1. Это не исключает возможности проведения проверки сведений, указанных в анонимном письме, но в случае подтверждения их доказательством все равно будет не письмо, а информация, полученная в результате проверки. С другой стороны, по нашему мнению, не может иметь доказательственного значения документ, содержащий все необходимые реквизиты, в том числе указание на автора (исполнителя) документа, если в нем содержится информация, не поддающаяся проверке, —■ предположения, догадки.

Правоприменяющим лицам довольно часто приходится сталкиваться с документами, содержащими два вида информации по делу: доступной проверке и не поддающейся проверке. В первую очередь это относится к характеристикам, выдаваемым по требованию управленческих органов при решении дела о привлечении нарушителя к ответственности, ибо в них наряду с объективной информацией о производственной и общественной деятельности нарушителя содержатся предположения и догадки о совершенном нарушении.

Следовательно, понятие документа в административном процессе не совсем полно совпадает с общим понятием документа. Документ, являющийся источником доказательств в административном процессе (а таковыми являются все документы, за исключением протоколов, актов, опросов, в которых фиксируются показания потерпевших, свидетелей, заинтересованных лиц и т. д.),в

1 Мы не можем согласиться с мнением В. И. Ремнева о том, что наше законодательство допускает возможность подачи анонимной жалобы. При этом он ссылается на примечание к ст. 3 Правил о порядке рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений в учреждениях и предприятиях Эстонской ССР (В. И. Р е м н е в, Право жалобы в СССР, стр. 72). Но, как явствует из текста примечания, речь идет не о возможности подачи анонимной жалобы, а об особом порядке ее регистрации. Законодатель прямо указывает: <4Анонимные и коллективные заявления регистрируются в журнале по особому реестру» (см. «Ведомости Верховного Совета Эстонской ССР» 1958 г. № 12, ст. 184).

10*

147

отличие от документа вообще, представляет собой способ, выполняемый в установленном законом порядке и форме, сохранения и передачи информации о существенных обстоятельствах административного дела, источник которой известен, а сама информация может быть проверена.

Сущностью этого способа является отображение фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека посредством письма, графики, фотографии, звукозаписи или иным путем на специальном материале, что дает возможность воспринять содержащуюся информацию1. Поэтому в зависимости от вида фиксации информации документы, участвующие в административном процессе, подразделяются на:

а)  письменные (исполненные с помощью букв);

б)   пинтографические, исполненные с помощью условных графических изображений —схем, чертежей);

в)  звукодокументы;

г)  фотодокументы;

д)   документы, выполненные ЭВМ   или   с   помощью аналогичной техники;

е)   документы,   выполненные  иным  путем   (рисунки, эскизы, наброски).

Наибольшее значение в правоприменительной деятельности вообще и по применению административно-правовых норм в частности имеют письменные документы. Это обстоятельство привело к тому, что некоторые филологи и правоведы отождествляли письменный документ с документом вообще.

Но письменность — это один из способов фиксации информации.   Правильно    замечает   в   связи   с   этим

1 Некоторые криминалисты рассматривают документы как разновидность вещественных доказательств (см., напр., С. В. К у р ы л е в, Основы теории доказывания в советском правосудии, Минск, 1969, стр. 176). Представляется более оправданной точка зрения тех ученых, которые рассматривают документы в качестве самостоятельного источника доказательств. Наиболее последовательную при этом позицию занимают авторы «Теории доказательств в советском уголовном процессе», видящие критерий разграничения вещественных доказательств и документов в способе сохранения и передачи информации об обстоятельствах дела (см. «Теория доказательств в советском уголовном процессе. Часть особенная», стр. 207).

148

Е. Н. Копьева, что «любой способ фиксации Является документированием»1 и поэтому сведение документов только к письменным было бы неверным.

Бурное развитие автоматизированных систем управления в середине 1970 г. повлекло за собой увеличение числа документов, выполненных механическим способом (фото-, звуко-, светоспособами и ЭВМ).

Решение дел, связанных с применением диспозиции административно-правовой нормы, облегчается использованием новейшей электронно-вычислительной и организационной техники, которая выдает разнообразную информацию, предварительно быстро и оперативно ее обработав и проанализировав. Увеличение и усложнение объема управленческой деятельности уже в настоящее время делают немыслимым принятие решений по важнейшим вопросам без использования документов с информацией, выдаваемой электронно-вычислительной техникой.

Несколько иначе сложилось положение с использованием документов, выполняемых механическим путем, в качестве доказательств по делам, связанным с применением административно-правовой санкции. По существу, сделаны лишь первые попытки применения в процессе привлечения к административной ответственности фотодокументов. Это объясняется тем, что законодатель основное внимание уделяет письменным и текстографи-ческим документам. Фотодокументам отводится роль вспомогательных, иллюстративных доказательств. Должностные лица исходят из того, что «главным» доказательством законодатель считает протокол, ибо, когда он отсутствует, дело о привлечении к административной ответственности не должно возбуждаться, а отсутствие или наличие фотодокумента существенного влияния на ход дела не оказывает. Конечно, фотоснимки, как бы мастерски они пи выполнялись, не могут заменить протокола о нарушении, тем не менее их применение может в значительной степени способствовать вынесению обоснованного акта. При помощи фотоснимков можно проверить полноту и точность записей в протоколе, и, кроме

1 Е. Н. Копьева, Основные свойства документов как доказательств по уголовным делам, «(Вопросы борьбы с преступностью по советскому законодательству», Иркутск, 1969, стр. 101.

149

того, с их помощью могут быть зафиксированы такие детали, словесное описание которых (тем более на ограниченном пространстве протокола) затруднительно или вообще невозможно.

В качестве доказательств в административном процессе могут использоваться документы официального и личного происхождения. Однако личные документы допускаются в качестве доказательств только тогда, когда законодатель не устанавливает обязательности исполь- ■ зования официальных. Так, при рассмотрении дела о самовольном строительстве доказательствами правомерности совершенных деяний могут быть только официальные документы:

а)  решение исполкомов об отведении земельных участков  под  строительство,   акты   о   предоставлении  застройщикам земельного участка;

б)  проекты и сметы, утвержденные и  зарегистрированные в установленном порядке;

в)  разрешение органов государственного архитектурно-строительного контроля1. Документы личного происхождения (письма, доверенности, домашние договоры и т. д.) во внимание в этом случае приниматься не будут. Допустимость документов личного  происхождения   для использования в качестве доказательств в административном процессе определяется законодателем при установлении им порядка рассмотрения той или  иной категории дел.

Среди официальных документов наибольшее применение имеют документы, изданные управленческими органами. Это, с одной стороны, объясняется тем, что среди документов официального характера административная документация занимает доминирующее положение, а с другой — тем, что с ее помощью происходит наделение, закрепление, лишение и подтверждение наличия прав у органов (отдельных лиц) или фиксация определенного состояния их в сфере советского государственного управления, что является обычно предметом рассмотрения в административном процессе. В нашей административно-правовой литературе   при   исследовании

1 См. постановление Совета Министров УССР от 30 декабря 1950 г. «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах и поселках городского типа УССР» (СП УССР 1950 г. № 24, ст. 72).

150

документов, создаваемых органами управления, главное внимание уделяется документам, которые связаны с установлением и применением норм права, т. е. актам управления1. Это вполне естественно, ибо с помощью актов управления регулируются отношения, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Но актами управления не ограничивается документация исполнительно-распорядительных органов. Они создают большое количество иных документов, без которых невозможно нормальное их функционирование и выполнение возложенных обязанностей. В их числе документы фиксирующего, подготовительного и исполнительного характера.

В первую очередь среди них могут быть названы:

протоколы, в которых фиксируются записи о проведенной работе и принятых решениях коллегиальных органов или отдельных лиц, которым предоставлено право оформлять свои решения протоколами;

акты (протоколы), в которых содержится запись положений, событий, установленных непосредственно лицом или лицами, которые свидетельствуют их содержание своими подписями (в их числе: протоколы о нарушениях, акты, описи, акты приема-передачи и т. д.);

предписания, в которых удостоверяется, что их предъявитель обязан выполнить работу, задачи которой в них изложены;

доклады и докладные записки, в которых содержится информация по определенному вопросу, а также предложения и выводы, вытекающие из этой информации;

донесения, в которых содержатся сведения о выполнении обязанными лицами порученной им работы;

письма, в которых содержатся сведения, необходимые для организации взаимоотношений между различными органами и должностными лицами;

циркуляры, в которых содержатся сведения, разъясняющие и уточняющие информацию, объявленную в иных документах;

справки, в которых содержатся сведения описательного, фиксирующего характера;

1 См. И. Н.   П а х о м о в,   Правовые акты исполкомов местных Советов, Львов, 1958.

151

удостоверения, в которых содержатся сведения, подтверждающие наличие у органа, лица или гражданина бпределенных полномочий;

дипломы, в которых содержатся сведения о приобретении определенным лицом специальности или окончании учебного заведения;

характеристики, в которых содержатся сведения о производственной, общественно-политической и иных сторонах жизни определенного сотрудника1;

решения и информация электронно-вычислительной техники, в которых содержатся сведения справочно-ин-формационного характера2.

Каждый из этих документов содержит определенную, только ему свойственную информацию и является источником доказательств в административном процессе. Вместе с тем сфера применения официальных документов органов управления в качестве доказательств далеко не одинакова. Одни документы могут быть использованы только внутри создавшего их органа или в системе, в которую входит данный орган, — это документация, выдаваемая ЭВМ, доклады и докладные записки, донесения. Содержащаяся в них информация дает возможность вынесения главным образом актов применения диспозиции административно-правовой нормы. Другая группа документов (ее в теории делопроизводства называют «внешними документами»): протоколы, акты, предписания, письма, циркуляры, справки, удостоверения, дипломы — может быть использована для получения информации по конкретному административному делу любым правоприменяющим органом.

Важное значение для административного процесса имеет деление документов на  оригиналы и  копии.  До-

1   Подробная характеристика каждого из   перечисленных   документов дана в работах по   делопроизводству (см., напр., А. Ф. Д е-м е х и н, Делопроизводство,   изд.   Ростовского   университета,   1970, стр. 127—140; Е. К. Митяева, К- Г. Митяев, Административная документация  (делопроизводство)   в   советских   учреждениях,   «Узбекистан», 1968, стр. 166—196; и др.).

2  Своим постановлением  «О мерах по дальнейшему улучшению организации учета и отчетности в народном   хозяйстве» Совет  Министров СССР поручил ЦСУ СССР и Министерству финансов СССР решить вопрос об  использовании  этих  носителей  информации  как документов, имеющих одинаковую силу наряду с иными документами (СП СССР 1971 г. № 13, ст. 94).

152

вольно часто законодатель признает доказательственное значение только за оригиналом (паспортом, дипломом и т.д.). Несомненно, что информация, содержащаяся в оригинале документа, обладает большей достоверностью, чем информация, содержащаяся в копии. Вместе с тем нельзя не видеть того, что развитие документации и новой техники размножения (особенно фото- и светокопирования) привело к дифференциации понятия «копия», что, в свою очередь, связано с использованием копий в качестве доказательств. Применение автоматического копирования (когда копии получаются автоматически вместе с оригиналом) позволило создавать копии, совершенно идентичные оригиналу. Обычно они и рассылаются соответствующим заинтересованным органам (лицам), а оригинал хранится в делах органа (лица), являющегося автором. Представляется, что копии, исполненные таким образом, должны приниматься в качестве доказательств как оригиналы. Что же касается копий, выполненных иным путем (путем перепечатки на машинке, переписки от руки, фотографирования и т. д.), то они могут приниматься органами управления и служить доказательствами при условии надлежащего их удостоверения.

Различают копии авторизованные (удостоверенные автором), нотариальные (удостоверенные нотариусом), официально заверенные (когда их соответствие оригиналу подтверждается компетентными должностными лицами и сопровождается выполнением соответствующих формальностей — печати, подписи, регистрации и т. д.), просто заверенные (в том числе и частными лицами) и незаверенные копии (не имеющие подтверждения о своем соответствии оригиналу)', Каких-либо единых правил, регулирующих условия допустимости использования копий документов в качестве доказательств в административном процессе, не существует. Обычно законодатель, устанавливая порядок рассмотрения тех или иных административных дел, одновременно определяет (если не нужен в обязательном порядке оригинал документа) вид допустимой копии как доказательства по делу. В тех же случаях, когда такого указания в законе

1 См. «Краткий словарь архивной терминологии», М.—Л., 1968.

153

нет, вопрос о виде копии, которая может быть допущена в административном процессе в качестве доказательства, решается непосредственно правоприменяющим органом управления (или конкретным должностным лицом). Предоставление органам управления такой самостоятельности чревато некоторой опасностью, ибо в порядке страховки должностные лица могут требовать от участников процесса нотариально или официально заверенных копий там, где можно обойтись просто заверенными или даже незаверенными.

ЦК КПСС и Совет Министров СССР в постановлении от 25 февраля 1960 г. «О мерах по устранению кан-целярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан» указывали на подобные факты и предостерегали против их повторения1. Тем не менее приходится признать, что и в настоящее время кое-где такая перестраховка имеет место.

Б. Способы получения документов

в качестве источника доказательств

в  административном  процессе

Административно-процессуальное законодательство определяет следующие способы получения документов в качестве источника доказательств при рассмотрении административных дел: 1) предъявление (представление) заинтересованными лицами; 2) предъявление (представление) незаинтересованными лицами; 3) истребование; 4) осмотр.

Предъявление (представление) заинтересованными лицами документов является самым распространенным и наиболее простым способом участия документов в качестве источника доказательств в административном процессе. Устанавливая возможность предъявления документов заинтересованными лицами (органами), законодатель исходит из того, что эти лица располагают (или имеют возможность добыть) необходимыми документами и представляют их в качестве доказательств для реше-

1 СП СССР 1960 г. № 6, ст. 33.

154

ния тех дел, в исходе которых они заинтересованы. Такие документы могут быть приложены к поданному заявлению или предъявлены лично. После ознакомления они возвращаются заинтересованному лицу (органу). Информация, содержащаяся в них, либо фиксируется в протоколе (ином акте, отражающем ход дела), либо непосредственно воспринимается правоприменяющим лицом.

Последнее положение особенно четко формулируется в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан». В постановлении указывается, что «советские и хозяйственные органы, предприятия, учреждения и организации не должны требовать от трудящихся каких-либо письменных справок, когда необходимые данные могут быть подтверждены предъявлением паспорта, трудовой книжки, свидетельства о рождении или других документов, удостоверяющих личность и трудовую деятельность граждан»1.

Документы разового использования, содержащие информацию, относящуюся непосредственно к рассматриваемому делу, остаются в материалах дела и могут быть выданы заинтересованному лицу обратно только в исключительных случаях, о чем делается отметка в деле.

Для предотвращения загромождения процесса ненужными или косвенно относящимися к делу документами законодатель в большинстве случаев прямо определяет круг тех документов, которые должны быть представлены заинтересованными органами для скорейшего и объективного разрешения дела2. Но это не означает, что заинтересованное лицо не может представить иных документов, которые он сочтет необходимыми для вынесения удовлетворяющего его решения. В этом случае вступают в силу общие правила об относимости доказательств. И если представленные документы, не указанные законодателем в качестве обязательных, способству-

1  СП СССР 1960 г. № 6, ст. 33.

2  См., напр., Указ Президиума  Верховного  Совета УССР от L7 августа 1968 г. «О принудительном лечении и   трудовом   перевоспитании злостных   пьяниц»   («Ведомости   Верховного   Совета   УССР> 1966 г. № 32, ст. 196).

155

ют установлению истины по делу, они должны быть приняты.

В том случае, когда заинтересованное в исходе дела лицо не располагает необходимыми документами, оно должно принять меры для их получения. Наиболее подробно наше законодательство регулирует порядок получения документов из архива. Этот порядок установлен Основными правилами работы государственных архивов1. Согласно ст. 329 этих Правил советским учреждениям, предприятиям и организациям архивные справки (документы, выписки, копии и др.) выдаются по всем вопросам, находящимся на их рассмотрении. Гражданам СССР выдаются архивные справки биографического характера: о трудовом стаже, заработной плате, об образовании, о службе в Советской Армии и иные справки. Архивные справки могут выдаваться гражданам в отношении их самих, в отношении лиц, находящихся на их иждивении или под их опекой, а также в отношении умершего супруга или близкого родственника.

Заявления заинтересованных лиц о выдаче архивных документов рассматриваются начальником архива, который принимает решения об удовлетворении заявлений и дает письменное распоряжение о наведении справок. В необходимых случаях архив может запрашивать дополнительные сведения. Архивные справки, копии и выписки составляются по установленной форме на бланке Государственного архива с обозначением названия документа — «Архивная справка», «Архивная копия», «Архивная выписка». В отдельных случаях к архивным справкам могут прилагаться копии документов и выписки из них, подтверждающие сведения, приведенные в архивной справке. В сопроводительном письме могут содержаться разъяснения по существу обнаруженных в документе сведений. Справки и документы выдаются заявителям или их доверенным на руки под расписку по предъявлении удостоверения личности (паспорта) и в необходимых случаях — доверенности.

Законодательство редко определяет последствия,которые наступают в связи с непредставлением заинтересованным лицом необходимых   для вынесения решения

1 См.   «Основные  правила  работы  государственных   архивов», М„ 1962.                                                              .

156

документов. На практике этот вопрос решается по-разному: первая группа органов при непредставлении необходимых документов отказывает в приеме заявления; вторая группа — принимает заявление, но до представления требуемых документов никаких действий по делу не осуществляет; третья группа — возбуждает производство по делу и обязывает заинтересованных лиц представить недостающие документы, устанавливая при этом определенный срок. Представляется, что наиболее верный путь избрала вторая группа органов. Кстати, законодательство других социалистических стран предусматривает именно такой путь определения судьбы заявления, которое не подтверждается необходимыми документами. В частности, на такой точке зрения стоит югославский законодатель. Закон об общем административном процессе СФРЮ предусматривает, что в случае подачи жалобы (заявления), не подтвержденного необходимыми документами, заявителю устанавливается срок для восполнения пробелов в документации. Согласно ст. 99 Закона об общем административном процессе этот срок по просьбе заинтересованного лица может быть продлен. Если в течение установленного срока необходимые действия по отысканию документов, которые должны быть представлены заявителем, не будут совершены, вследствие чего невозможно начать действия по заявлению, то считается, что оно вообще не поступало.

Преимущество такого решения проявляется в том, что органы управления оповещают заинтересованное лицо о необходимых доказательствах для вынесения решения и тем самым принимают меры для обеспечения прав заявителя и вместе с тем, не начиная процесс при отсутствии необходимых представляемых заявителем документов, избегают совершения тех действий, которые впоследствии могут оказаться излишними в связи с необоснованностью заявления. Так, по данным отдела виз УВД Одесского облисполкома, почти каждое третье не подтвержденное необходимыми документами заявление остается без дальнейшего движения, поскольку обратившиеся с заявлениями лица не представляют требуемых законодателем документов.

Возложение на заинтересованных лиц (органы) обязанности по представлению документов в качестве дока-

157

зательства обоснованности изложенных в заявлении требований не исключает активности правоприменяющих органов в сборе этих доказательств. Эта активность выражается в том, что они содействуют заинтересованному лицу в отыскании и получении необходимых документов. Содействие в отыскании обычно проявляется в указании мест и источников, где расположены требуемые документы, а содействие в получении заключается в составлении просьб и ходатайств о выдаче заинтересованному лицу нужных документов.

В некоторых случаях документы, необходимые для объективного и всестороннего рассмотрения дела, находятся у органов (лиц), которые не являются участниками процесса и не заинтересованы в его исходе. Эти документы могут быть получены заинтересованными лицами и представлены в правоприм&няющий орган, но они могут поступить также от лиц (органов), которые по тем или иным причинам обладают такими документами и не заинтересованы в исходе дела.

Предъявление документов по инициативе незаинтересованных в исходе дела органов (лиц) происходит в силу двух обстоятельств:

а)  либо в силу возложенных правовых обязанностей,

б)   либо в силу выполнения    нравственного долга и желания оказать помощь  в работе   правоприменительного органа.                                                                        «

Предъявление документов происходит после того, как незаинтересованным органам станет известно о возбужденном административном деле, которое не может быть решено надлежащим образом без изучения" находящихся у них документов. К. сожалению, приходится констатировать, что информация о делах, находящихся в производстве в административных органах, налажена крайне слабо. В определенной степени такое положение оправдывается колоссальным количеством административных дел и оперативностью их разрешения, однако по некоторым категориям дел краткая информация населения и соответствующих государственных и общественных органов представляется весьма перспективной. Так, в частности, такая информация может способствовать скорейшему и объективному разрешению дел, одним из участников которого является гражданин. С одной стороны, это связано с тем, что отдельному гражданину труд-

158

нее получить сведения о месте и источниках нахождения нужных ему документов, и путем объявления о возбуждении им административного дела он вправе надеяться на предъявление документов лицами, которые ими обладают, а с другой — окружающие гражданина незаинтересованные лица могут быть в значительно большей степени информированы о событиях, которые выясняются в процессе, чем правоприменяющий орган и заинтересованные лица. Не может быть при этом исключена возможность полностью скрыть заинтересованным- лицом от правоприменяющего органа те или иные события и обстоятельства, которые имеют важное значение для объективного решения дела и могут быть подтверждены документами, находящимися у заинтересованных лиц. Такие попытки могут быть сделаны главным образом при решении дел о применении административно-правовой санкции, хотя и встречаются в делах о применении диспозиции административно-правовой нормы.

Предвидя возможность предъявления документов незаинтересованными лицами, законодатель по отдельным категориям дел предусмотрел правила, по которым пойдет в этом случае процесс.

Необходимые для разрешения административного дела документы могут находиться у органов и лиц, не несущих правовой обязанности по их предъявлению пра-воприменяющему органу. Причины появления у них этих документов могут быть самыми разнообразными: создание их в процессе управленческой деятельности, получение от других органов и лиц и т. д. Определенная часть из них в случаях, предусмотренных нормативными актами, не может быть выдана заинтересованным лицам непосредственно, в связи с чем правоприменяющий орган обязан сам принять меры к получению необходимых документов1.   Эти меры    выражаются    в обращении    с

1 Так, например, архивные справки о привлечении к уголовной ответственности, судимости, нетрудовой деятельности и т. д. на руки заинтересованным гражданам не выдаются (ст. 330 Основных правил работы государственных архивов), не подлежат выдаче на руки справки об освидетельствовании состояния алкогольного опьянения (ст. 9 Инструкции и методических указаний по диагностике алкогольного опьянения) и т. д. Вместе с тем заслуживает порицания практика, когда орган, не имея на это прав, предоставленных законодателем, не выдает на руки заинтересованному лицу необходимых    ему    документов,    ожидая     запроса     соответствующего

159

просьбой (ходатайством) о предоставлении документов в качестве доказательств по делу. В ходатайстве указывается сущность дела и перечень документов, необходимых для вынесения обоснованного акта. Обращение с таким ходатайством не влечет за собой появления у адресата правовой обязанности по представлению требующихся документов. К сожалению, ответ в данном случае зависит от усмотрения обладателя документов. Этим и объясняется, что многие органы и лица вынуждены неоднократно обращаться по одному и тому же вопросу к обладателю необходимых документов. Несмотря на многочисленные критические выступления печати, дело, по существу, с места не сдвинулось.

Представляется, что отдельными критическими выступлениями в печати и решениями органов народного контроля о наказании лиц, виновных в волоките, обойтись нельзя. Целесообразно установить правовую обязанность органов по ответу и высылке необходимых документов по просьбе иных лиц, учреждений и организаций. Образцом решения данного вопроса, на наш взгляд, может быть Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1968 г. «О порядке разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан». Введение в действие установленного Указом порядка существенно сократило переписку и сроки рассмотрения писем граждан, и, без сомнения, распространение действия Указа на взаимоотношения неподчиненных и неподведомственных органов приведет к аналогичным результатам.

Правом истребования документов для использования их в качестве доказательств в административном процессе обладают органы (лица) в соответствии с компетенцией, установленной соответствующими нормативными актами. По общему правилу, каждый вышестоящий орган вправе получить необходимую ему документацию от своего нижестоящего органа. Право истребования документов от неподведомственных органов и лиц в каж-

учреждения или организации. Такая практика, в частности, распространена в системе здравоохранения, коммунального хозяйства и некоторых других ведомствах. Представляется, что любое заинтересованное лицо вправе получить нужные ему документы, кроме тех, которые, по мнению законодателя, должны быть выданы по ходатайству правоприменяющего органа. В противном случае это приведет к ненужной переписке, затягиванию и удорожанию   процесса.

160

дом конкретном случае    в нормативном    акте оговаривается особо1.

Праву обращения уполномоченных органов за необходимыми документами к организациям, учреждениям и лицам, обладающим ими, корреспондирует юридическая обязанность последних выдать эти документы или дать справку об их содержании. Нарушение этой обязанности вызывает неблагоприятные последствия. В частности, невыполнение требований вышестоящего органа может повлечь дисциплинарную ответственность виновных лиц; невыполнение требований иных компетентных органов может повлечь за собой применение и других мер воздействия. Так, например, в соответствии с п. «н» ст. 7 Положения о государственном санитарном надзоре в СССР органы санитарно-эпидемиологической службы вправе требовать от должностных лиц и отдельных граждан сведения и документы, необходимые для выяснения санитарного и эпидемиологического состояния соответствующего объекта. При невыполнении этого требования должностные лица, осуществляющие государственный санитарный надзор, имеют право:

—  запрещать эксплуатацию действующих производ-I ственных объектов;

—  приостанавливать ввод в эксплуатацию вновь выстроенных, восстановленных и реконструированных зданий и объектов;

—  сообщать   руководителям   соответствующих   орга-|  нов и организаций о невыполнении их работниками требований санитарной службы и просить о наложении на виновных дисциплинарных взысканий;

—  доводить до сведения партийных, профсоюзных и других общественных организаций о виновниках невыполнения требований санитарных органов для принятия к ним мер общественного воздействия2.

1   Достаточно, например,   сравнить   Положение о  Министерстве высшего и среднего специального образования  УССР, в п. «х» ст. 8 которого Министерству предоставляется это право, и Положение о Министерстве социального обеспечения УССР, в котором об   аналогичном полномочии Министерства не говорится. Не содержится   такого   указания   и   в   Положении   о   Министерстве   здравоохранения УССР, а в Положении   о   Госсаннадзоре   СССР   органам   санэпид-службы это право предоставлено.

2  СП СССР 1963 г. № 20, ст. 199.

11   Заказ 6863                                   161

Законодатель не определил единого срока, в течение которого обязанное лицо должно представить необходимые документы по требованию правоприменяющего органа. Поэтому обычно такой срок устанавливается каждый раз в требовании о представлении документов с учетом объема работы по их сбору и пересылке, их актуальности и необходимости для вынесения решения и т. д. В требовании должны быть перечислены необходимые документы и их вид (оригинал, копия, справка). В некоторых случаях, в отступление от указанного правила, в требовании содержится указание о том, что «должны быть предоставлены все документы, относящиеся к делу». Подобная формулировка затрудняет исполнение требования и может повлечь за собой загромождение процесса не относящимися к делу документами. Однако полностью избежать такой формулировки все же нельзя, ибо не исключено, что правоприменяющий орган не знает, какие из необходимых ему документов находятся у лица (органа), к которому он обратился с требованием.

В некоторых случаях определение круга документов, необходимых при разрешении административных дел, становится возможным при проведении уполномоченным должностным лицом осмотра. Сущность осмотра заключается в том, что уполномоченное лицо с помощью своих органов чувств самостоятельно убеждается в существовании и характере фактов, имеющих доказательственное значение. Осмотр как способ получения документов может выступать в качестве самостоятельного процессуального действия (осмотр документов в бухгалтерии, осмотр путевых документов у водителя и т. д.), а также в качестве составной части более широкого процессуального действия — обследования или осмотра места происшествия1.

Когда осмотр документов является составной частью проводимого обследования   (осмотра  места   происшест-

1 При получении документов иным способом (по просьбе, по предъявлению и т. п.) с целью установления содержащейся в них информации и оценки ее доказательственного значения производится их осмотр. Он может быть проведен как правоприменяющим лицом, так и любым участником процесса, желающим ознакомиться с содержанием информации. Этот осмотр не тождествен осмотру, с помощью которого отыскиваются необходимые документы.

162

вия), результаты осмотра фиксируются в общем акте (обследование осмотра места происшествия). Если осмотр выступает как самостоятельное процессуальное действие—-составляется самостоятельный процессуальный документ. Содержание этого документа во многом зависит от дальнейшей судьбы обнаруженных документов. Если должностное лицо, проводящее осмотр, обладая для этого необходимыми полномочиями, изымает документы, составляется протокол изъятия1. Когда в изъятии документа нет необходимости или изъятие нецелесообразно (например, среди бухгалтерских книг доказательственное значение может иметь одна запись или одна проводка), составляется акт (протокол) осмотра, в котором наряду с соблюдением прочих требований особое внимание уделяется фиксации содержания тех частей документа, которые играют доказательственную роль.

Тактика и методика осмотров документов определяется в зависимости от места, времени, способа и цели осмотра; разработанные криминалистической наукой, они, несомненно, могут найти свое применение2.

Используя эти рекомендации, необходимо учитывать, что осмотр в административном процессе производится в подавляющем большинстве случаев специалистами какой-то отрасли (здравоохранения, торговли и т. д.) и касается небольшого круга документов, содержащих сведения по вопросу, входящему в круг служебных полномочий и профессиональной подготовки осматривающего. Так, согласно Уставу Государственной службы по карантину растений в СССР инспекторам этой службы предоставляется право требовать от администрации таможен, морских, речных портов и пристаней сведения о прибывающей, хранящейся и отправленной продукции растительного происхождения и просматривать соответствующие документы, относящиеся к этой продукции.

1  Так, в силу ст. 10 Положения о   Госторгинспекции  Министерства торговли БССР инспекторы по торговле вправе   изымать   подлинники документов,   оформляя  это   в  каждом   случае  актом   (СЗ БССР 1956 г. № 12, ст. 297).

2  См. В. П. К о л м а к о в, Следственный осмотр, «Юридическая литература», Ю70; «Криминалистика», изд-во ВШ МВД СССР, 1970, т. II, стр. 66, 70.

11*                                                 163

В. Особенности оценки документов

как источников доказательств

в  административном процессе

В основе общих принципов оценки доказательств в административном процессе с учетом специфики документов сложились правила, по которым проводится их оценка как источников доказательств. Эти правила сформировались в соответствии с законодательством и опытом работы правоприменяющих лиц.

Первым правилом (содержание его главным образом определено законодателем в различных правовых актах) является требование проверки документов1. При проверке выясняется:

а)  происхождение документа, время, место и способы его составления;

б)   подлинность документа;

в)   автор (изготовитель) документа и его связь с делом;

г)   источник и сфера осведомленности автора (изготовителя) документа;

д)  соблюдение при составлении документа требований закона и ведомственных правил;

е)   наличие иных данных, подтверждающих его достоверность, точность, полноту2.

Главным образом эти данные выясняются во время осмотра документа, однако возможны и иные пути: дополнительные запросы, истребования подлинников (оригиналов) документов, получение объяснений авторов (составителей) и т. д.

Вторым правилом является требование сопоставления документа с иными доказательствами по делу. Документы не имеют какого-либо преимущества перед другими доказательствами, и их доказательственное значение зависит от характера содержащейся информации, а это может быть проверено путем сопоставления со всеми участвующими в деле доказательствами, в том числе и с иными документами. Только таким образом можно опре-

1  См. Положение о паспортах («Сборник законодательных актов об административной ответственности», изд-во ^Беларусь»,  1970).

2  См. «Теория  доказательств в советском   уголовном   процессе. Часть Особенная», стр. 333—337.

164

делить доказательственное значение документов и вынести обоснованное решение.

Говоря о том, что документы не имеют какого-то особого значения по сравнению с иными видами доказательств и их роль в административном процессе определяется посредством сопоставления с прочими источниками необходимой для дела информации, нельзя не учитывать, что во многих случаях документы являются единственными источниками доказательств. Сказанное в первую очередь относится к делам, в которых решается вопрос о применении диспозиции административно-правовой нормы. Поэтому требования к проверке документов неизмеримо возрастают, независимо от того, какого действия этот документ — внутреннего или внешнего. Всесторонняя и глубокая оценка как самого документа, так и содержащейся в нем информации является одним из важ.нейших условий принятия обоснованного правоприменительного акта.