Глава 5. НЕДОПУСТИМОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ ДЛЯ ЗАЩИТЫ СВОИХ ГРАЖДАН ЗА ГРАНИЦЕЙ

Принципиальная недопустимость применения вооруженных сил государством на территории другого государства в целях защиты своих граждан, международно признанные права которых нарушаются действиями этого другого государства или не обеспечиваются им, вытекает из предшествующего рассмотрения, в частности даже в случае согласия на то этого государства.

Однако это вовсе не означает, что в какой-то конкретной ситуации тяжкого и массового нарушения прав иностранцев на территорий данного государства международное сообщество государств в лице Организации Объединенных Наций не может усмотреть в этом угрозу международному миру и предпринять соответствующие действия, включая использование вооруженных сил. Так, п. 7 ст. 2 Устава ООН, излагающий принцип невмешательства в дела, по существу, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, в заключительной своей части содержит положение о том, что «этот принцип не затрагивает принудительных мер на основании Главы VII».

Вместе с тем ограничиться вышесказанным вряд ли возможно и целесообразно, ибо интересующий нас вопрос следует, очевидно, рассмотреть в контексте общих условий защиты государством своих граждан, находящихся на территории другого государства, т.е. в контексте межгосударственных отношений.

1. Условия защиты государством своих физических или юридических лиц

Соответствующие условия ныне в общем виде определены в ст. 22 Проекта статей об основаниях международной ответственности государств, принятого Комиссией международного права. Статья устанавливает:

«Если поведение государства создало ситуацию, не соответствующую результату, предусмотренному международным обязательством о соответствующем обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, но из указанного обязательства следует, что дан-

68

ный или эквивалентный результат может, тем не менее, быть обеспечен последующим поведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали доступные им эффективные внутренние возможности в целях достижения предусмотренного этим обязательством соответствующего обращения, или, если это было недостижимо, эквивалентного обращения».

Таким образом, приведенная статья непосредственно касается международных обязательств государства об обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, т.е. лицами иной национальной (государственной) принадлежности, находящимися на его территории или под его юрисдикцией. Нарушение этих обязательств в условиях, указанных в статье, влечет международную ответственность данного государства и, соответственно, право управомоченного государства на защиту своих физических или юридических лиц допустимыми международным правом мерами.

Однако цитированная статья весьма сложна для толкования и применения. Недаром она сопровождается весьма обширным комментарием Комиссии международного права. Приведем в своем собственном изложении основные, на наш взгляд, положения этого комментария.

Прежде всего Комиссия сочла уместным из всего необозримого числа ситуаций специально выделить те, которые не соответствуют результату, предусмотренному международным обязательством об обращении с иностранными физическими и юридическими лицами. Это было сделано с учетом их практической частоты, а также принимая во внимание специфический характер, выражающийся, в частности, в необходимости учесть некоторые дополнительные условия для констатации факта их нарушения.

Согласно Проекту Комиссии, под термином «международное обязательство результата» понимается международное обязательство государства, предусматривающее обеспечение определенного результата свободно избранным им средством. Последним оно отличается от «международного обязательства поведения», которое предусматривает достижение цели обязательства специально установленным (нормой) поведением.

Далее, из положений ст. 22 вытекает, что речь идет о международном обязательстве в соответствии с нормами об обращении с иностранными лицами общего международного права, ибо если между двумя заинтересованными государствами существует по этому поводу специальное соглашение, то преимущественную силу, естественно, будут иметь положения этого специального соглашения, в частности и в отношении исчерпания внутренних возможностей в целях достижения

69

предусмотренного международным обязательством соответствующего обращения с иностранными лицами. Соответственно условия предварительного исчерпания внутренних возможностей фигурируют, например, в п. 1 «с» ст. 41 Международного пакта о гражданских и политических правах и в ст. 5 Факультативного протокола к нему, в ст, 11 и 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

Применительно к рассматриваемой статье важно также учитывать, что речь в ней идет об обязательствах государства перед другим государством в пользу физических и юридических лиц последнего и что в силу этих обязательств иностранным физическим и юридическим лицам должны предоставляться определенные права или преимущества в сфере внутреннего правопорядка обязанного государства. Поэтому вполне обосновано, что управомоченные внутренним правопорядком соответствующие субъекты – иностранные физические или юридические лица должны использовать существующие внутренние возможности в целях должного обеспечения своих прав, поскольку обращаться в компетентные органы внутреннего правопорядка могут только они, а не государство их национальной принадлежности.

Иначе говоря, исчерпание соответствующих возможностей иностранными юридическими или физическими лицами является предварительным необходимым условием того, чтобы государство их национальной принадлежности могло констатировать факт нарушения подлежащим государством своего международного обязательства и применить допустимые в международном плане меры, в частности обратиться к мерам дипломатической защиты своих потерпевших физических или юридических лиц. Несоблюдение этого предварительного условия может явиться противоправным вмешательством в дело обеспечения обязанным государством его внутреннего правопорядка, т.е. составить само по себе международно-противоправное деяние управомоченного государства.

Положения рассматриваемой статьи предусматривают необходимость исчерпания -«доступных» и «эффективных» внутренних возможностей. Пока для целей комментария (в дальнейшем, возможно, в самом Проекте) Комиссия указала, что термин «внутренние возможности» означает «возможности, которые открыты для частных физических или юридических лиц во внутреннем праве государства». Являются ли существующие для данного иностранного лица возможности действительно доступными и эффективными, надлежит, естественно, установить применительно к конкретному казусу и к конкретным обстоятельствам.

70

Все это отражает специфику многих международных обязательств результата: существующая возможность обеспечить требуемый результат не только первоначально избранным поведением, но и последующим поведением обязанного государства, поскольку требуемый результат не стал окончательно недостижимым, например когда решение по делу, принятое первой внутригосударственной инстанцией, может быть дополнено или исправлено в результате обращения в вышестоящую инстанцию.

Международное обязательство результата может, кроме того, допускать или предусматривать не только возможность исправления последующим решением неприемлемых последствий первоначального, но и возможность достижения некоего эквивалентного результата. Последнее, в частности, касается ситуации, когда предусматривается возможность материальной компенсации нанесенного ущерба.

Наконец, в своем комментарии к рассматриваемой статье Комиссия международного права указала, что, по ее мнению, правило о необходимости исчерпания иностранными юридическими и физическими лицами внутренних возможностей обеспечения своих прав является принципом общего международного права, который утвердился в нем параллельно с нормами об обращении с иностранными лицами. Не будь, естественно, последних норм, не было бы и оснований добиваться обеспечения несуществующих прав.

Ныне это подтверждено в ряде универсальных международных конвенций, касающихся международно признанных прав человека. Так, например, упоминавшийся выше п. 1 «с» ст. 41 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что предусмотренный Пактом орган – Комитет по правам человека – рассматривает переданный ему вопрос о несоблюдении государством-участником своих обязательств в соответствии с Пактом «только после того, как он удостоверится, что в соответствии с общепризнанными принципами международного права все доступные внутренние средства были испробованы и исчерпаны в данном случае. Это правило не действует в тех случаях, когда применение этих средств неоправданно затягивается».

Таковы общие условия осуществления международных обязательств государств об обращении с иностранными физическими и юридическими лицами.

В нашу задачу не входит рассмотрение таких конкретных обязательств. Здесь обозначены лишь условия, при которых возможна констатация государством национальной принадлежности данных физических или юридических лиц нарушения международно признанных

71

обязательств об определенном обращении с ними государства, на территории которого или в пределах юрисдикции которого они находятся.

Добавим, что если указанное нарушение prima facie не установлено, то спор по этому поводу заинтересованных государств подлежит разрешению теми или иными мирными средствами.

Когда же нарушение соответствующего международного обязательства налицо, имеет место международно-противоправное деяние подлежащего государства, влекущее его международную ответственность. В свою очередь, государство национальной принадлежности данных физических или юридических лиц, международно признанные права которого относительно лиц его национальной принадлежности нарушены, вправе принять допустимые в международном плане меры защиты своих прав.

2. Меры защиты государством своих физических или юридических лиц

Приступая к рассмотрению в общем виде таких мер, необходимо, очевидно, прежде всего ограничить пределы такого рассмотрения рамками взаимоотношений по поводу возникшей международной ответственности между двумя государствами: потерпевшим и государством-правонарушителем, – ибо речь пойдет о допустимости или недопустимости применения тех или иных принудительных мер потерпевшим государством в отношении государства-правонарушителя.

Иначе говоря, из рассмотрения исключаются казусы столь тяжкого и массового нарушения прав иностранных физических или юридических лиц данной национальной принадлежности или любой иностранной принадлежности, когда Совет Безопасности устанавливает наличие угрозы международному миру или его нарушение и решает вопрос о принудительных мерах в соответствии со ст. 41 и 42 Устава ООН.

Опять же все это предполагает рассмотрение мер защиты государством своих физических или юридических лиц, находящихся на иностранной территории, в контексте современного международного права, т.е. в контексте системы коллективной безопасности в соответствии с Уставом ООН и с учетом признания наличия в международном праве норм jus cogens, отступление от которых в двусторонних взаимоотношениях недопустимо, в том числе между потерпевшим государством и государством-правонарушителем.

Между тем еще относительно недавно ситуация была существенно иной, о чем, видимо, следует упомянуть.

72

Принцип (норма) о необходимости исчерпания внутренних возможностей для защиты своих прав иностранными физическими или юридическими лицами утверждался не только параллельно с нормами об обращении с такими лицами, но и в неразрывной связи с исключением из международно-правового обихода «правовых» оснований для их полного игнорирования или нарушения.

В самом деле, до тех пор, пока война являлась допустимым средством ultima ratio разрешения межгосударственных споров, государство могло прибегнуть к вооруженным действиям против другого государства, в том числе для защиты прав физических или юридических лиц его национальной принадлежности на территории этого другого государства.

До тех пор пока норма о невмешательстве во внутренние дела другого государства допускала возможность ее нарушения в силу «крайней необходимости», государство национальной принадлежности физических или юридических лиц, потерпевших в сфере юрисдикции другого государства, могло прибегнуть к любым мерам принуждения этого другого государства, вплоть до вооруженной интервенции, в целях защиты прав таких своих лиц.

До тех пор пока принцип равенства и самоопределения народов уживался с признанием законности существования колониальных и зависимых территорий, правомерным являлось установление или сохранение силой колониального господства.

Иначе говоря, до утверждения в международном праве основных его норм-принципов в современном их конкретном содержании и понимании как норм jus cogens, в частности и в особенности принципов неприменения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях, невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, равноправия и самоопределения народов и разрешения межгосударственных споров исключительно мирными средствами, вопрос о допустимых мерах защиты государством лиц его национальной принадлежности, находящихся на иностранной территории, не мог найти рационального решения.

Поэтому бесперспективно рассматривать имевшие место до указанной эволюции международного права казусы вмешательства государства во внутренние дела другого государства под предлогом защиты находящихся на территорий этого другого государства лиц его национальной принадлежности как якобы свидетельствующие о сложившихся в международной практике государств обычноправовых нормах, допускающих такое вмешательство и не поколебленных нормами Устава ООН или иных универсального характера договоров.

73

Такая точка зрения высказывается в трудах некоторых представи телей западной международно-правовой доктрины, но не имеет сколько-нибудь распространенного хождения. Автор лишь упомянул о ней, не считая ее достойной опровержения. К тому же ныне достаточно бесспорно, что основные нормы-принципы современного международного права, имеющие характер норм jus cogens, являются также обыч-ноправовыми нормами международного права, как это следует, в частности, из материалов Комиссии международного права и из соответствующих решений Международного суда ООН.

Возвращаясь к исходной проблеме рассмотрения – о допустимых в соответствии с современным международным правом мерах защить государством своих физических и юридических лиц, находящихся не иностранной территории, – следует отметить следующее.

Право на такую защиту возникает у государства в случае нарушения другим государством своего международного обязательства об определенном обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, т е. в ситуации наличия международно-противоправного деяния и международной ответственности за это такого другого государства. Совершенно ясно, что в подобной ситуации потерпевшее государство вправе прибегнуть к тем мерам международной ответственности, которые являются в межгосударственном плане возможными и допустимыми и которые названы в Проекте статей Комиссии международного права ответными мерами в отношении международно-противоправного деяния другого государства (ст. 30).

Однако, не вдаваясь в детали возможных положений второй части этого Проекта о видах и формах международной ответственности государств, можно указать такие конкретные меры, которые являются правомерными в случае международно-противоправного деяния государства, нарушившего свое международное обязательство об определенном обращении с иностранными физическими или юридическими лицами.

Так, например, в международном праве является общепризнанным право потерпевшего государства на дипломатическую защиту физических и юридических лиц его национальной принадлежности. Это, в частности, означает, что потерпевшее государство может обратиться по дипломатическим каналам к государству-правонарушителю с требованием пресечь данное правонарушение, восстановить соответствующих лиц в их правах, возбудить дела в отношении лиц, подозреваемых в совершении данного противоправного деяния, наказать лиц, виновных в его совершении, компенсировать нанесенный материальный ущерб и т.п.

74

Правда, такое право потерпевшего государства может оспариваться в случае, например, двойного гражданства данного физического лица или неясной национальной принадлежности данного юридического лица, но это, естественно, особый вопрос, который в данном случае является преюдициальным и не рассматривается.

Далее, если в указанных требованиях потерпевшему государству прямо или косвенно отказано, оно может прибегнуть к допустимым в международных отношениях мерам принуждения, не связанным с использованием вооруженных сил. Эти меры, в соответствии со ст. 41 Устава ООН, могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных или других средств сообщения, радиосвязи, а также разрыв дипломатических отношений. Возможно также приостановление действия договоров или их прекращение в целом или в части между потерпевшим государством и государством-правонарушителем, когда и как это предусмотрено положениями ст, 60 Венской конвенции о праве международных договоров.

Таким образом, в арсенале потерпевшего государства имеются существенные средства добиться восстановления его нарушенных прав, установленных общим международным правом в пользу лиц данной национальной принадлежности, оказавшихся в пределах юрисдикции другого государства.

В то же время потерпевшее государство не может прибегать в своих взаимоотношениях с государством-правонарушителем к угрозе вооруженной силой или ее применению на территории государства-правонарушителя ни в защиту лиц своей национальной принадлежности, ни в случае других международных правонарушений. Это противоречило бы международным обязательствам любого государства в соответствии с императивными нормами современного общего международного права, в частности с императивными нормами-принципами неприменения вооруженной силы в межгосударственных отношениях, невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, самоопределения народов и разрешения международных споров мирными средствами,

В предшествующей главе было показано, что ссылка на согласие государства-правонарушителя во всех случаях применения на его территории вооруженных сил другим государством является неправомерной, юридически ничтожной. В ней также говорилось о недействительности ссылки на -«крайнюю необходимость» или «состояние необходимости». Однако в данном случае последнее заслуживает более подробного рассмотрения.

Статья 33 цитировавшегося Проекта Комиссии международного права гласит:

75

«1. Государство не может ссылаться на состояние необходимости как на основание для исключения противоправности деяния этого государства, не соответствующего его международному обязательству, за исключением тех случаев, когда:

a) это деяние являлось единственным средством зашиты существенного интереса этого государства от тяжкой и неминуемой угрозы и

b) это деяние не нанесло серьезного ущерба существенному интересу государства, в отношении которого существует указанное обстоятельство.

2. В любом случае государство не может ссылаться на состояние необходимости как на основание для исключения противоправности:

a) если международное обязательство, которому не соответствует деяние этого государства, проистекает из императивной нормы общего международного права, или

b) если международное обязательство, которому не соответствует деяние этого государства, установлено договором, в котором прямо или косвенно исключается возможность ссылки на состояние необходимости в отношении этого обязательства, или

c) если государство, о котором идет речь, способствовало возникновению состояния необходимости».

Итак, согласно п. 1 этой статьи, в принципе в исключительных случаях возможно возникновение ситуации, когда крайней опасности подвергаются весьма существенные интересы государства, заставляющие его избрать поведение, не соответствующее его международному обязательству.

Автор при принятии этой статьи в Комиссии международного права выражал сомнения в ее целесообразности, отмечая, что положения ее п. 1 порождают существенные трудности его толкования. Действительно, противоправность исключается, когда речь идет о защите существенных интересов обязанного государства от неминуемой опасности, которая (защита) не должна наносить серьезного ущерба существенному интересу управомоченного государства. И в этом противопоставлении существенных интересов двух государств коренятся главные трудности толкования рассматриваемых положений. Безусловно, сколько-нибудь общее, в известной мере абстрактное толкование противопоставляемых друг другу государственных интересов вряд ли возможно или плодотворно. Трудности толкования возникают и при определении того, является или нет несоблюдение международного обязательства единственным средством защиты существенного интереса обязанного государства.

В то же время не вызывают сомнения и не требуют специального толкования положения п. 2 этой статьи.

76

Однако ныне, по зрелому размышлению и отвлекаясь от возможного уточнения редакции приведенной статьи, автор пришел к заключению о целесообразности ее в целом: во-первых, потому, что в ней дается юридическое определение понятия «состояние необходимости», т.е. условий его констатации; во-вторых, потому, что эти условия могут достаточно четко проявиться в какой-то конкретной ситуации, требующей применения немедленных чрезвычайных мер; в-третьих, принимая во внимание исчерпывающее обозначение в общем виде неприменимости ссылок на «состояние необходимости».

Проиллюстрируем это на примере рассматриваемого вопроса о недопустимости применения вооруженных сил в защиту нарушенных прав физических лиц – граждан данного государства, находящихся на территории другого государства. В принципе это без сомнения противоправно.

Но представим себе ситуацию, когда граждане данного государства были захвачены террористами в качестве заложников на территории другого государства или были перемещены на территорию другого государства. Возможно ли в такой чрезвычайной ситуации применение вооруженных сил потерпевшим государством? Нам лично представляется, что однозначного ответа на этот вопрос нет. Все зависит от обстоятельств сложившейся ситуации. Действия ограниченного контингента вооруженных сил государства в целях защиты своих граждан, оказавшихся заложниками на территории другого государства, и при наличии неминуемой угрозы их жизни могут оказаться единственным эффективным средством этой защиты. И международное сообщество государств в лице Организации Объединенных Наций может не усмотреть в действиях указанных вооруженных сил наличия акта агрессии в свете сопутствующих обстоятельств, включая тот факт, что их последствия не носят достаточно серьезного характера.

Приведенная в качестве иллюстрации далеко не гипотетическая ситуация с захватом заложников имела целью показать, что в некоторых конкретных чрезвычайного характера случаях защиты государством своих граждан на иностранной территории ссылка на состояние необходимости в определенных обстоятельствах может быть расценена как обоснованная.

Данный факт имеет существенное значение именно в плане защиты государством своих граждан на иностранной территории как в силу частоты ситуаций крайней необходимости такой защиты, так и с учетом того, что еще сравнительно недавно считалось, что международная ответственность государства возникает главным образом при нарушении его обязательств об определенном обращении с иностранными физическими и юридическими лицами.

Однако все это отнюдь не умаляет принципиального характера вы-

77

вода о том, что Устав ООН и современное международное право запрещают применение вооруженных сил в отношениях между государствами, в том числе и для защиты физических и юридических лиц национальной принадлежности данного государства, находящихся на территории другого государства, когда наступает право осуществить такую защиту. У потерпевшего государства достаточно средств, не требующих применения вооруженных сил. В ситуации же тяжкого и массового нарушения международно признанных прав иностранных физических и/или юридических лиц, угрожающего международному миру и безопасности, должна приводиться в действие система коллективной безопасности, предусмотренная Уставом ООН.

Отметим также, что после вступления в силу Устава ООН государства, применявшие свои вооруженные силы на иностранной территории, не столь уж часто ссылались при этом в качестве одного из аргументов в свое оправдание на необходимость защиты своих физических и/или юридических лиц, и число таких государств также весьма ограниченное. Это, в частности, Израиль и арабские государства (в ходе ближневосточного конфликта), а также США, Великобритания и Франция. Рассмотрение соответствующих казусов не входит в нашу задачу.

* *

*

Выше достаточно подробно освещена проблема условий применимости и допустимости в соответствии с Уставом ООН и современным международным правом мер защиты государством своих находящихся на иностранной территории физических и юридических лиц.

Преследовавшаяся при этом узкая цель состояла в обосновании недопустимости для такой защиты применения государством вооруженных сил.

Однако в реальной международной действительности анализируемая проблема приобрела в последнее время, как представляется, особую остроту для большого числа государств и для большинства районов мира. Поэтому тщательное ее исследование в международно-правовом плане послужит, видимо, также превенцией возрождения соответствующих эксцессов в межгосударственных отношениях.

Наконец, рассмотрение этого вопроса позволяет ощутить тот большой прогресс в развитии международного права, который произошел после первой мировой войны и особенно в результате второй мировой войны и создания с учетом ее уроков Организации Объединенных Наций, после краха колониальной системы империализма и превращения ООН в подлинно универсальную международную организацию.

78