Глава 4. СОГЛАСИЕ ГОСУДАРСТВА НА ПРИМЕНЕНИЕ НА ЕГО ТЕРРИТОРИИ ИНОСТРАННЫХ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ

Вопрос о применении вооруженных сил одного государства на территории другого государства достаточно сложный, не имеющий однозначного ответа, в том числе в условиях согласия на то этого другого государства. Поэтому прежде всего необходимо исключить из сферы его рассмотрения вполне правомерные ситуации.

Такими ситуациями являются действия вооруженных сил государства (государств) на территории третьего (не вовлеченного в конфликт) государства с его согласия в соответствии с решением Совета Безопасности о принудительных действиях с использованием вооруженных сил. Речь идет, в частности, о согласии в необходимых случаях третьего государства предоставить в соответствия со ст, 42 Устава ООН право прохода по своей территории вооруженных сил, действующих под руководством Совета Безопасности.

Другим таким правомерным случаем является согласие государства на пребывание и деятельность на его территории по решению Совета Безопасности контингентов сил по поддержанию мира. Это особый случай, в подробности рассмотрения которого мы не вдаемся.

В общем и целом из рассмотрения исключаются правомерные случаи применения вооруженных сил в интересах международного сообщества государств по решению и под руководством Организации Объединенных Наций, когда на то требуется согласие того или иного государства.

Наконец, в межгосударственных отношениях могут возникнуть обстоятельства, исключающие противоправность деяния государства. Они рассмотрены и сформулированы в главе V Проекта статей об основаниях международной ответственности государств, разработанного Комиссией международного права ООН.

Автор участвовал в разработке указанного Проекта Комиссии и изложил свои соображения о нем с учетом комментариев Комиссии в одном из своих трудов*. Здесь же отметим нижеследующее.

1 См,:УшаковНЛ. Основания международнойответственности государств. М., 1983.

55

1. Согласие государства, исключающее противоправность деяния другого государства

Согласно общим, исходным принципам международной ответственности государств, сформулированным в Проекте Комиссии, всякое международно-противоправное деяние государства влечет за собой международную ответственность этого государства. Международно-противоправное деяние налицо всякий раз, когда государство своим поведением нарушает лежащее на нем международное обязательство. Из этих основополагающих принципов не может быть никаких исключений.

То же самое относится и к принципиальным основам установления наличия международно-противоправного деяния. До тех пор пока международное обязательство действительно для государства и своим поведением это государство его нарушает, всякий раз должно констатироваться наличие международно-противоправного деяния.

Однако существуют обстоятельства, когда противоправность деяния исключается именно в силу наличия определенных конкретных обстоятельств, делающих невыполнимыми необходимые условия констатации наличия международно-противоправного деяния.

При этом очевидно, что отсутствие в конкретном случае противоправности деяния автоматически исключает как следствие международную ответственность государства или не влечет таковой.

Обстоятельства, исключающие противоправность деяния, должны быть юридически значимыми и, соответственно, определяться юридическими правилами, которые и сформулированы в главе V Проекта Комиссии.

Таковы некоторые общие соображения об обстоятельствах, исключающих противоправность деяния государства.

Интересующая нас ст. 29 Проекта гласит:

«1. Правомерным образом данное государством согласие на совершение другим государством определенного деяния, не соответствующего обязательству последнего в отношении первого государства, исключает противоправность этого деяния применительно к этому другому государству, поскольку это деяние находится в пределах вышеуказанного согласия.

2. Пункт 1 не применяется, если данное обязательство вытекает из императивной нормы общего международного права. Для целей настоящего Проекта статей императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только после-

56

дующей нормой общего международного права, носящей такой же характер».

Рассмотрим подробнее положения п. 1 этой статьи.

Они касаются только взаимоотношений между государствами, урегулированных международным правом, т.е. правоотношений между государствам, одно из которых в силу международно-правовой нормы или иным образом выступает носителем субъективного права (управо-моченное государство), а другое – носителем субъективного обязательства (обязанное государство). При этом имеет место ситуация, когда обязанное государство получило согласие управомоченного государства совершить деяние, не соответствующее тому, что требует от него данное обязательство. Такое согласие испрашивается и дается именно затем, чтобы исключить в данном конкретном случае неправомерность поведения, являющегося объектом достигнутого согласия. Поскольку обязательство в данной ситуации не действует, объективный элемент международно-противоправного деяния – нарушение международного обязательства – отсутствует и противоправность данного деяния исключается.

Соглашение между государствами, устанавливающее вышеуказанное согласие, касается, естественно, не изменения или отмены данного международного обязательства, а именно неприменения его в каком-то конкретном случае. Международное обязательство полностью сохраняет свою силу и применяется во всех иных, кроме данного, случаях.

Согласие управомоченного государства предполагает, разумеется, просьбу обязанного государства разрешить ему в данном конкретном случае действовать иначе, чем предусмотрено его международным обязательством.

Поскольку согласие государства, когда оно возможно, на совершение в отношении него другим государством определенного деяния, не соответствующего международному обязательству этого другого государства, влечет существенные юридические последствия, оно должно быть своего рода квалифицированным согласием.

Комиссия международного права указала в своем комментарии, что согласие государства, имеющее предусмотренное в ст. 29 Проекта значение, должно быть действительным согласно международному праву, явно установленным, действительно выраженным, применимым в международном плане и предшествующим совершению деяния, к которому оно относится.

Кроме того, оно применимо только к такому деянию и сопутствующим ему условиям, в том числе моменту и срокам его совершения, которые установлены согласием (соглашением).

57

В рассматриваемом пункте ст. 29 говорится о «правомерным обра зом данном согласии» управомоченного государства, что предполагав! выражение такого согласия в соответствии с основными международно-правовыми условиями, характеризующими действительную свобо ду воли сторон соглашения. Соответственно, по мнению Комиссии международного права, нормы, которые применяются при определении действительности договоров, применимы, по общему правилу, it при установлении действительности согласия государства на деяни< другого государства, которое в отсутствие такого согласия было бы международно-противоправным.

Следовательно, к соглашению между обязанным и управомочен-ным государствами, устанавливающему условия испрашиваемого со гласия, применимы соответствующие положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Соответственно, согласие может быть дезавуировано, если имеет место ошибка, касающаяся факта или ситуации, представляющих существенную основу согласия при наличии обмана (обманных действий другого государства), подку па представителя, выразившего согласие государства, или принуждс ния такого представителя. Согласие является ничтожным, если онг было получено в результате угрозы силой или ее применения в отношении управомоченного государства или если оно в своем существе противоречит императивной норме общего международного права.

Согласие может быть также аннулировано, если оно было выражено в явное нарушение особо важных положений внутреннего права упра-вомоченного государства, касающихся компетенции заключать международные соглашения.

Далее правомерность согласия управомоченного государства должна быть явно установлена, т.е. согласие должно быть выраженным устно или письменно и предшествовать деянию, к которому оно относится.

Явно установленное (явно выраженное) согласие предполагает, в частности, что оно не может быть подразумеваемым. Иначе говоря, не может приниматься во внимание любая презумпция о том, что согласие в случае соответствующей просьбы было бы дано в том числе потому, что данное деяние совершено якобы с учетом интересов или пользы управомоченного государства.

Согласие должно быть также согласием именно государства, т.е таким, которое может быть присвоено государству в международном плане, в плане взаимоотношений с другими государствами. Согласие есть в данном случае форма соглашения между государствами. Поэтому к соглашению между государствами, в котором управомоченное

58

государство выражает согласие на определенные деяния другого государства и соответствующие им условия, применимы международно-правовые нормы, а также относящиеся к заключению межгосударственных соглашений нормы внутреннего права управомоченного государства. В случае письменного соглашения, т.е. межгосударственного договора, применимы, в частности, нормы Венской конвенции о праве международных договоров, а в случае устного соглашения – соответствующие обычноправовые нормы общего международного права.

Соглашение, как отмечено выше, должно быть дано на совершение (в будущем) другим государством определенного деяния, т.е. предшествовать ему. Разумеется, только в таком случае исключается противоправность данного деяния в момент его совершения.

Соответственно, согласие на данное деяние постфактум не исключает его противоправности. Оно может в действительности означать лишь отказ от права требовать осуществления другим государством мер международной ответственности, отказ от права предъявления международной претензии, когда такой отказ возможен, т.е. не затрагивает интересы международного сообщества государств.

Наконец, деяние, на совершение которого получено согласие, должно находиться в пределах этого согласия, т.е. в пределах согласованных его условий, касающихся места, времени, средств и прочих обстоятельств деятельности обязанного государства.

Согласие, о котором идет речь в рассматриваемой статье Проекта Комиссии международного права, касается лишь взаимоотношений между управомоченным и обязанным государствами и действительно лишь в плане их взаимоотношений. В то же время деяние, на которое получено согласие, может не соответствовать международному обязательству одного из этих государств или обязательству обоих этих государств в отношении третьей или третьих сторон. Соответственно, это породит международную ответственность одного из этих государств или обоих государств в случае нарушения международного обязательства в отношении этих третьих сторон. Поэтому противоправность данного конкретного деяния исключается только «применительно к этому другому государству», т.е. применительно к государству, получившему согласие.

Таковы общие условия правомерным образом данного согласия управомоченным государством на совершение другим государством определенного деяния, не соответствующего обязательству последнего в отношении управомоченного государства.

Рассмотрим теперь некоторые более конкретные условия выражения управомоченным государством своего согласия на совершение

59

обязанным государством определенного деяния, не соответствующего международному обязательству этого последнего государства.

Так, по общему правилу управомоченное государство вправе давать вышеуказанное согласие лишь применительно к пространственной сфере действия своих исключительных правомочий, т.е. применительно к своей территории, а также применительно к сбоим суверенным правам и юрисдикции, действующим вне находящейся под его суверенитетом или под суверенитетом какого бы то ни было другого государства территории (шельф, экономическая зона, открытое море и воздушное пространство над ним, космос и т.д.), с исключениями, предусмотренными соответствующими нормами общего международного права. Иными словами, управомоченяое государство вправе в определенных рамках распоряжаться своими правами, присущими его суверенитету, а также международно признанными суверенными правами и полномочиями юрисдикции в тех пространственных пределах, в которых они действительны согласно международному праву. Таким образом, давая рассматриваемое согласие, государство распоряжается своими территориально обозначенными правомочиями, т е. правомочиями пользования данным территориальным пространством по своему усмотрению, с исключениями, предусмотренными общим международным правом.

Что же касается формы выражения согласия, то это прежде всего и главным образом письменные соглашения, т.е. межгосударственные договоры – двусторонние, многосторонние и общие (универсальные) Последние действуют до тех пор, пока данное согласие, например на пользование частью государственной территории (в частности, соответствующими проливами), не приобрело характера обычноправовой нормы общего международного права. Договоры, устанавливающие рассматриваемое согласие, могут предусматривать односторонне выраженное согласие или обоюдно выраженное согласие по поводу конкретно установленных деяний (деятельности). В числе заключенных или заключаемых межгосударственных, договоров указанные договоры, очевидно, превалируют.

Таковы некоторые более конкретные соображения по поводу рассматриваемой проблемы согласия государства.

В конечном же итоге нас занимает вопрос о возможности применения государством своих вооруженных сил на территории другого государства с согласия последнего.

В этой связи надлежит рассмотреть вопрос о юридических пределах даваемого согласия.

60

2. Юридические рамки (пределы) согласия

Прежде всего ограничим рамки рассмотрения обозначенного в заглавии этого параграфа вопроса.

В начале настоящей главы было отмечено, что из рассмотрения исключаются правомерные случаи действия вооруженных сил в общих интересах международного сообщества государств по решению и под руководством Совета Безопасности с согласия данного государства.

Могут иметь место и другие правомерные действия континтентов вооруженных сил другого государства на территории данного государства с его согласия и под его руководством. Такие ситуации предусмотрены, в частности, в ст. 9 вышеуказанного Проекта статей об основаниях международной ответственности государств, принятого Комиссией международного права. Эта статья, озаглавленная -«Присвоение государству деяний органов, переданных в его распоряжение другим государством или международной организацией*, гласит:

«Таким же образом должно в соответствии с международным правом рассматриваться как деяние государства поведение органа другого государства или международной организации, предоставленного последними в распоряжение этого государства, при условии, что указанный орган действовал, осуществляя определенные прерогативы государственной власти государства, в распоряжении которого он находится»-.

Не вдаваясь в подробности толкования этой статьи1, укажем, что таким «органом», переданным в распоряжение другого государства, может с успехом быть контингент вооруженных сил данного государства, направленный на территорию другого государства с его согласия для действий под его руководством, например для преодоления последствий стихийного или иного бедствия или для иных вполне правомерных действий. В этом случае такой контингент действует так, как если бы он был органом государства, в распоряжении которого он находится. И ответственность за международно-противоправные деяния такого контингента несет последнее государство.

Если такие случаи исключить, то подлежат рассмотрению ситуации, когда вооруженные силы государства находятся на территории другого государства и/или применяются им якобы с согласия первого государства.

Такие ситуации предусмотрены, в частности, положениями п. «е» и «1> ст. 3 Определения агрессии, принятого единогласно Генеральной

1 Подробнее см Ушаков НА Основания международной ответственности государств

61

Ассамблеей ООН и выражающего тем самым общее согласие международного сообщества государств в целом.

Любое из следующих действий, независимо от объявления войны, с учетом и в соответствии с положениями ст. 2 (о которых подробно говорилось ранее в главе 2), будет квалифицироваться в качестве акта агрессии:

«.. е) применение вооруженных сил одного государства, находящихся на территории другого государства по соглашению с принимающим государством, в нарушение условий, предусмотренных в соглашении, или любое продолжение их пребывания на такой территории по прекращении действия соглашения».

Положения п. «е» ст. 3 Определения агрессии порождают, как представляется, двоякую реакцию.

Во-первых, в ней как бы возводится в норму нахождение вооруженных сил государства на территории другого государства «по соглашению с принимающим государством». Что это за соглашение? Если это соглашение о так называемой коллективной самообороне, то, как показано автором в главе 2, оно противоречит системе коллективной безопасности в соответствии с Уставом ООН, подрывает ее и, соответственно, противоправно. Если же такое соглашение прямо или косвенно предусматривает возможность применения вооруженных сил другим государством для вооруженного вмешательства во внутренние события в принимающем государстве, то оно тем более противоправно, поскольку это запрещается принципами неприменения силы или угрозы силой и невмешательства во внутренние дела другого государства.

Во-вторых, п. «е» ст. 3 запрещает государству, о котором в нем идет речь, применять свои вооруженные силы «в нарушение условий, предусмотренных в соглашении», или сохранять свое вооруженное присутствие на территории другого государства «по прекращении действия соглашения», что в какой-то мере ограничивает возможность использования согласия принимающего государства в противоправных целях, поскольку может быть квалифицировано как акт агрессии.

В свою очередь п. «Ь ст. 3 устанавливает, что акт агрессии могут составить:

«...f) действия государства, позволяющего, чтобы его территория, которую оно предоставило в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для совершения акта агрессии против третьего государства».

Положения этого пункта четко устанавливают, что согласие государства на использование его территории вооруженными силами дрУ" того государства для совершения акта агрессии против третьего государства не только противоправно, но и является актом агрессии.

62

Рассмотрим, наконец, общую норму о пределах возможного согласия государства на совершение деяния другим государством, не соответствующего международному обязательству этого другого государства. Она составляет содержание первой фразы п. 2 ст. 29 Проекта Комиссии международного права и гласит, что положения п. 1 о согласии не применяются, -«если данное обязательство вытекает из императивной нормы общего международного права». Иными словами, упра-вомоченное государство не может давать согласия на совершение обязанным государством какого-либо деяния или его согласие является юридически ничтожным, если данное деяние противоречит обязательству государств в соответствии с той или иной императивной нормой общего международного права.

Вторая фраза рассматриваемого пункта, как уже отмечалось, текстуально воспроизводит положения ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров «для целей настоящего Проекта статей»-.

Комиссия международного права отметила в своем комментарии к п. 2 ст. 29, что поведение государства, противоречащее обязательству, возложенному на него нормой jus cogens, является единственным подлинным исключением из общего принципа согласия как обстоятельства, исключающего противоправность такого поведения. Несомненно, что существование норм jus cogens оказывает воздействие на этот принцип. Если признается наличие в международном праве норм jus cogens, т.е. императивных норм, отклонение от которых недопустимо, необходимо также признать, что поведение государства, не соответствующее обязательству, возложенному на него той ли иной из этих норм, должно квалифицироваться как международно-противоправное деяние, даже если потерпевшее государство дало свое согласие на осуществление такого поведения. Нормы jus cogens являются правилами, неприменимость которых к определенным государствам не может быть установлена путем отдельных соглашений. Иначе говоря, они в силу своей природы делают бесполезными попытки двух государств заменить их в своих взаимоотношениях другими нормами, не имеющими того же содержания. Следовательно, они не могут затрагиваться отдельными соглашениями между государством, осуществляющим поведение, не соответствующее обязательству, созданному императивной нормой, и государством, которое дало на это свое согласие.

Вернемся, однако, к вопросу о том, почему применение вооруженных сил обязанным императивной нормой государством на территории управомоченного этой нормой другого государства является противоправным даже при наличии на то согласия этого другого государства.

Нам представляется, что в этом случае нарушаются прежде всего три императивные нормы – основные принципы современного между-

63

народного права, воплощенные в Уставе ООН, каждый в отдельности и все вместе, а именно: принцип неприменения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях, принцип невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и принцип равноправия и самоопределения народов.

О первом из этих принципов подробно говорилось в главе 1. И применение своих вооруженных сил государством на территории другого государства, даже при наличии на то согласия этого другого государства, явно и безусловно его нарушает, ибо единственным общепризнанным исключением из этой императивной нормы является индивидуальная самооборона, о чем подробно говорилось в главе 2. К данной же ситуации последняя никакого отношения не имеет, поскольку ссылки на согласие потерпевшего государства в отношении применения самообороны данным государством были бы по меньшей мере странными.

Далее, обычно правительство (в широком смысле) данного государства обращается к другому государству с призывом применить свои вооруженные силы или по меньшей мере дает на то свое согласие в целях поддержания того общественного или государственного строя, которому угрожают внутренние события, или когда такие события угрожают сохранению власти данным правящим режимом. При этом не вызывает сомнения, что применение вооруженных сил другим государством на территории данного государства, даже с согласия последнего, является наиболее тяжким нарушением принципа невмешательства, устанавливающим в соответствии с Декларацией 1970 г., что ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства и что вооруженное вмешательство и все другие формы вмешательства являются нарушением международного права.

В свою очередь вооруженное вмешательство государства во внутренние дела другого государства составляет тяжкое нарушение права народа это го другого государства свободно определять свой политический статус и осуществлять свое экономическое и культурное развитие, как этого требует принцип равноправия и самоопределения народов.

Наконец, в связи с императивными нормами следует обратить внимание на то, что применение вооруженных сил государством на территории другого государства, независимо от согласия этого другого государства, при определенных условиях может квалифицироваться как международное преступление государства, как это определено в ст. 19 Проекта статей об основаниях международной ответственности государств, принятого Комиссией международного права. Пункт 2 этой

64

статьи гласит: «Международно-противоправное деяние, возникающее в результате нарушения государством международного обязательства, столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества, что его нарушение рассматривается как преступление международным сообществом в целом, составляет международное преступление»-.

Квалифицирующее в данном контексте нарушенное обязательство выражение – «столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества» – несомненно имеет в виду обязательства, установленные императивными нормами общего международного права. Однако не любое нарушение данной императивной нормы может или должно рассматриваться международным сообществом государств как международное преступление государства. Как и в случае установления наличия акта агрессии, может быть сделан вывод; определение о том, что данное международно-противоправное деяние является международным преступлением государства, не будет оправданным в свете сопутствующих обстоятельств, включая тот факт, что соответствующее деяние или его последствия не имеют достаточно серьезного характера.

Учитывая всю сложность проблемы, Комиссия решила проиллюстрировать на примерах конкретное применение на практике положений п. 2 ст. 19, включив в статью п. 3 (пп. чс» и «d» опущены):

«3. С соблюдением пункта 2 и в соответствии с действующими правилами международного права международные преступления могут, в частности, возникать в результате:

a) тяжкого нарушения международного обязательства, имеющего основополагающее значение для обеспечения международного мира и безопасности, такого, как обязательство, запрещающее агрессию;

b) тяжкого нарушения международного обязательства, имеющего основополагающее значение для обеспечения права народов на самоопределение, такого, как обязательство, запрещающее установление или сохранение силой колониального господства».

Мы полагаем, что вышеприведенные подпункты имеют прямое отношение к рассматриваемому вопросу о юридической ничтожности ссылок на согласие управомоченного императивной нормой государства на применение на его территории другим государством своих вооруженных сил.

Обратимся в заключение к некоторым примерам ссылок на согласие или на просьбу правительства государства направить на его территорию вооруженные силы другого государства, чтобы помочь ему подавить внутренние волнения, мятеж или восстание. Подобное оправдание, отметила в своем комментарии, относящемся к 1979 г., Комиссия

65

международного права, выдвигалось в отношении целой серии собм-тий, в том числе доведенных до сведения Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН. Например, такое оправдание приводилось Великобританией по поводу направления британских войск в Маскат и Амман в 1957 г. и в Иорданию в 1958 г., Соединенными Штатами в связи с отправкой американских войск в Ливан в 1958 г., Бельгией в связи с направлением ее вооруженных сил в Конго в 1960г. и 1964 г., СССР в связи с направлением советских вооруженных сил в Венгрию в 1956 г. и в Чехословакию в 1968 г.

Однако правомерность подобных оснований в то время отвергалась не в силу нарушения императивных норм международного права (общего согласия с наличием таких норм еще не существовало), а в силу утверждений о том, что согласия вообще не давалось или оно не бьию правомерно выраженным, либо в силу нарушения тем самым прав других государств.

Ретроспективно же все упомянутые Комиссией случаи применения государствами своих вооруженных сил на чужой территории были явно противоправными, поскольку нарушали вышеуказанные принципы Устава ООН и международного права, которые ныне рассматриваются как имеющие императивный характер.

* *

*

Выше достаточно подробно рассмотрены существо и сопутствующие ему элементы согласия государства на совершение в отношении него в каком-то (каких-то) конкретном случае другим государством деяния, не соответствующего обязательству этого другого государства, которое в не предусмотренных согласием случаях полностью сохраняет свою силу.

При этом было также достаточно подробно обосновано, что согласие не может приниматься во внимание, оно юридически ничтожно, когда речь идет о международном обязательстве, возложенном на государство в силу императивной нормы международного права. В частности, согласие государства юридически ничтожно в случае применения на его территории вооруженных сил другим государством.

На такое согласие ссылались не только в ситуациях, приведенных в комментарии Комиссии международного права, но и в ряде случаев применения вооруженных сил государством на территории другого государства в целях защиты своих граждан или в случае так называемой гуманитарной интервенции, о которых будет идти речь в следующих главах. Поэтому вопрос о согласии имеет весьма существенное

66

значение в плане правового регулирования использования вооруженных сил в международных отношениях.

Добавим к сказанному, что в определенных конкретных случаях государство может сослаться на состояние необходимости как ей основание для исключения противоправности деяния этого государства, чему посвящена ст. 33 Проекта статей Комиссии международного права. Однако и такая ссылка юридически ничтожна, если международное обязательство, которому не соответствует деяние этого государства, вытекает из императивной нормы общего международного права.

67