2. Запрещение угрозы силой или ее применения в межгосударственном общении

Предусмотренная Уставом ООН система международной безопасности может быть действенной и эффективной лишь при строгом соблюдении основных принципов международного права, изложенных в Уставе, всеми государствами и прежде всего великими державами – постоянными членами Совета Безопасности.

В связи с этим рассмотрим основополагающий принцип запрещения угрозы силой или ее применения в межгосударственных отношениях, на основании которого призвана действовать предусмотренная Уставом ООН система коллективной безопасности.

Этот принцип изложен в Уставе ООН в п. 4 ст. 2, который гласит:

«Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций».

Эта достаточно сложная формула требует тщательного юридического анализа с учетом мнения международного сообщества государств в целом, а также тех или иных входящих в него групп государств.

Прежде всего необходимо отметить то общепризнанное международным сообществом государств положение, что записанный в п. 4 ст. 2 принцип является одним из принципов Устава ООН и одним из основ-

1 Цит. по: Ушаков НА. Указ. соч. С. 59.

2 Там же.

9

ных принципов современного международного права. Об этом четко заявлено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, единодушно и торжественно принятой (без голосования) Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. в день двадцатипятилетия Организации (далее – Декларация 1970 г.).

К Декларации 1970 г., а также к материалам о ее подготовке нам не раз предстоит обращаться. Поэтому отметим сразу, что, с одной стороны, как гласит сама Декларация (Преамбула), она представляет собой прогрессивное развитие и кодификацию изложенных а ней принципов Устава ООН и международного права, а с другой – является итогом компромисса между различными входившими в ООН группами государств (в частности, между восточноевропейскими, западными и развивающимися государствами). Соответственно многие формулировки положений, касающихся юридического содержания изложенных в ней принципов, достаточно расплывчаты или вообще непосредственно не относятся к их нормативному содержанию. Тем не менее Декларация 1970 г. – наиболее компетентное толкование изложенных в ней принципов Устава ООН и международного права. Утверждение, что изложенные в ней принципы суть принципы международного права, имеет, очевидно, тот смысл, что они являются также обычными правовыми нормами, т.е. обязывают не только членов ООН, но и государства-нечлены. Впрочем, ныне это практически общепризнано.

В Декларации 1970 г. изложены семь основных принципов международного права, а именно (в сокращенной их формулировке):

а) неприменения силы и угрозы силой в межгосударственных отношениях;

в) мирного разрешения споров между государствами;

c) обязанности в соответствии с Уставом не вмешиваться в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства;

d)обязанности государств сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом;

e) равноправия и самоопределения народов;

f) суверенного равенства государств;

g) добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом.

В Декларации 1970 г. подчеркивается, что при толковании и применении изложенных в ней принципов необходимо исходить из того, что они взаимосвязаны и что каждый из них должен рассматриваться в контексте всех других принципов.

10

Следует иметь в виду, что принцип неприменения силы, равно как и другие вышеуказанные основные принципы, представляет собой императивную норму международного права, норму jus cogens (общеобязательного права). Ныне это также общепризнано.

Таковы предварительные соображения, относящиеся к принципу неприменения силы.

Что же касается существа этого принципа, то его толкование и, соответственно, применение сводится главным образом к нижеследующему.

Во-первых, в п. 4 ст. 2 Устава ООН речь идет о запрещении угрозы силой или ее применения в межгосударственных отношениях, в отношениях государств друг с другом. Это положение нашло отражение в Декларации 1970 г., где говорится:

«Каждое государство в своих международных отношениях обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций».

Следовательно, субъектами правоотношений в силу рассматриваемого принципа являются государства и только государства. Этот принцип не затрагивает взаимоотношений государств с другими субъектами международного права, в частности с Организацией Объединенных Наций (в части полномочий Совета Безопасности в соответствии с Уставом ООН, о которых говорилось выше и что прямо подтверждается в Декларации 1970 г.), а также взаимоотношений с народами, осуществляющими свое право на самоопределение, о чем подробнее будет сказано далее.

Наконец, положения рассматриваемого принципа, касающиеся правоотношений между государствами, не затрагивают внутригосударственных событий, связанных с применением силы государством. Это, однако, не означает, что определенные события в каком-то государстве (очевидно, помимо постоянного члена Совета Безопасности) не могут квалифицироваться Советом Безопасности как угроза международному миру и безопасности со всеми вытекающими из этого последствиями.

Во-вторых, необходимо определить, что именно понимается под словом «сила» в контексте принципа неприменения силы и угрозы силой в межгосударственных взаимоотношениях. Задача эта достаточно сложная, ибо мнения по данному вопросу как государств, так и представителей международно-правовой доктрины резко расходятся с момента вступления Устава ООН в силу.

11

Бесспорно одно, в чем единодушно сходятся как все члены международного сообщества государств, так и международно-правовая доктрина в целом, а именно та, что п. 4 ст. 2 Устава запрещает применение вооруженной силы (вооруженных сил) в международных отношениях. Назовем это узким толкованием указанного положения.

Но в принципе возможно и широкое его толкование, во всяком случае такого толкования придерживались афро-азиатские страны, поддержанные восточноевропейскими государствами, в Специальном комитете по выработке Декларации 1970 г. Оно сводится к тому, что п. 4 ст. 2 запрещает использование в межгосударственных отношениях также других форм применения силы (давления, принуждения, воздействия) – политического, экономического или иного характера.

Западные же страны и большинство латиноамерианских государств в Специальном комитете и ранее твердо придерживались узкого толкования рассматриваемого принципа.

Применительно к принципу неприменения силы в межгосударственных отношениях, изложенному в Декларации 1970 г., компромисс был найден путем включения в ее Преамбулу абзаца, который гласит:

•«Напоминая об обязанности государств воздерживаться в своих международных отношениях от военной, политической, экономической или какой-либо другой формы давления, направленного против политической независимости или территориальной целостности любого государствам.

В итоге общепризнанным толкованием закрепленного в п. 4 ст. 2 Устава ООН и международном праве принципа остается его узкое толкование: запрещается применение вооруженной силы (вооруженных сил) государством в его взаимоотношениях с любым другим государством. И мы будем исходить из такого толкования в дальнейшем.

Отметим при этом, что отечественная международно-правовая доктрина фактически единодушно придерживалась широкого толкования принципа запрещения силы в межгосударственных отношениях. Разделял такое толкование и автор настоящего труда, но ныне изменил свою позицию в пользу толкования, обозначенного выше узким, и хочет объяснить почему.

Прежде всего обратим внимание на только что приведенный абзац Преамбулы Декларации 1970 г., так же принятый на основе консенсуса (и компромисса), как и Декларация в целом. Этот текст, мягко выражаясь, далек от совершенства, но суть его в том, что запрещается в межгосударственных отношениях применение политической, экономической или иной силы (давления, принуждения), но не угроза применения таких сил, что достаточно понятно без особых объяснений. В этом, в частности, один из элементов несовместимости широкого толкования

12

рассматриваемого принципа с его положениями о запрещении не только применения силы, но и угрозы силой.

Далее следует вновь подчеркнуть, что запрещение применения принуждения, военного или иного характера, касается урегулированных международно-правовыми нормами взаимоотношений между государствами, нормами, именуемыми в праве регулятивными или, по терминологии Комиссии международного права в ее комментарии к Проекту статей об ответственности государств, «первичными» нормами.

В случае же нарушения этих регулятивных, «первичных» международных юридических норм государством налицо его международно-противоправное деяние, влекущее международную ответственность этого государства. Именно в таком случае вступают в действие правоохранительные, или «вторичные», международно-правовые нормы, нормы о международной ответственности государств за свои международно-противоправные деяния1. В этих «вторичных», правоохранительных отношениях принуждение государства-нарушителя потерпевшим государством или международным сообществом государств в лице Организации Объединенных Наций не только допустимо, но и в установленных формах правомерно.

Представляется бесспорным и общепризнанным, что в соответствии с Уставом ООН и международным правом в межгосударственных отношениях, урегулированных «первичными» нормами, т.е. в предусмотренном международным правом правопорядке, запрещено прибегать к любым формам или мерам принуждения, невоенным или военным. Это и установлено, скорее подтверждено, международным сообществом государств в приведенном выше абзаце Преамбулы Декларации 1970 г.

Однако последнее вовсе не значит, что это предусмотрено или вытекает из толкования положений п. 4 ст. 2 Устава ООН и соответствующей нормы международного права.

Консенсус международного сообщества государств наличествует лишь в отношении того, что положениями п. 4 ст. 2 запрещены угроза вооруженной силой или ее применение в межгосударственных отношениях. И такому толкованию необходимо, по нашему нынешнему убеждению, неуклонно следовать.

Иными словами, применение силы (давления, принуждения), другой, чем вооруженные силы, запрещено Уставом ООН и международным правом иными нормами, а не положениями нормы п. 4 ст. 2 Устава

Подробнее см.: Ушаков НА. Основания международной ответственности государств. М,, 1983; онже. Проблемы теории международного права. М., 1988.

13

ООН. Установить, какими именно иными нормами, не входят в задачу толкования нормы п. 4 ст. 2 Устава ООН, которым мы занимаемся.

При этом возникает вопрос, касается ли запрещение государствам прибегать к использованию невооруженной силы в своих международных отношениях только в процессе их правоприменительной деятельности или такое запрещение касается также «вторичных* правоотношений, возникающих при наличии международно-противоправного деяния государства и наступлении ситуации, влекущей его международную ответственность за это.

Мы полагаем, что такое запрещение касается лишь ситуации правоприменительной деятельности, урегулированной «первичными» международно-правовыми нормами. Последнее четко следует из Проекта статей об основаниях международной ответственности государств, принятого Комиссией международного права в первом чтении на ее XXVIII сессии. Статья 30 этого Проекта, озаглавленная <От-ветные меры в отношении международно-правоправного деяния», гласит:

4 Противоправность деяния государства, не соответствующего обязательству этого государства в отношении другого государства, исключается, если это деяние является закономерной, в соответствии с предусмотренным правом, мерой в отношении этого другого государства, вызванной его международно-противоправным деянием»-.

Такой мерой потерпевшего государства в отношении государства-нарушителя при соблюдении соответствующих необходимых условий ее применения может явиться лишь мера принуждения исключительно невоенного характера, что непреложно следует из положений п. 4 ст. 2 Устава ООН к их толкования.

Разумеется, любое государство – член ООН не только может, но и обязано в соответствии с Уставом ООН предпринимать меры, не связанные или связанные с использованием вооруженных сил, в силу соответствующего решения Совета Безопасности и по требованию последнего.

В-третьих, в связи с ранее изложенным возникает вопрос, является ли запрещение государствам прибегать в своих взаимоотношениях к угрозе вооруженной силой или к ее применению общим или относительным, т.е. касается ли оно нормальных, дружественных отношений и сотрудничества между государствами (заглавие Декларации 1970 г.), урегулированных «первичными» международно-правовыми нормами, или этот запрет распространяется и на правоотношения между государствами при нарушении каким-либо государством своих международных обязательств и возникновении его международной ответственности за это нарушение,

14

Со всей очевидностью можно констатировать, что из п. 4 ст. 2 во взаимосвязи со ст. 51 Устава ООН следует, что запрещение государствам прибегать к применению своих вооруженных сил в межгосударственных взаимоотношениях является общим: государства в своих международных отношениях обязаны воздерживаться от применения друг против друга своих вооруженных сил во всех случаях, за единственным по Уставу ООН исключением использования своего права на самооборону, если произошло вооруженное нападение на государство, и с соблюдением условий такой самообороны, предусмотренных ст. 51 Устава ООН.

Государства, придерживавшиеся узкого толкования принципа запрещения угрозы силой или ее применения в межгосударственных отношениях, многократно аргументировали свою позицию, в частности тем, что в случае широкого его толкования рушится предусмотренная Уставом система коллективной безопасности, в основе которой лежит требование, чтобы «вооруженные силы применялись не иначе как в общих интересах» (Преамбула Устава), и, соответственно, монополизация военного принуждения государств Организаций Объединенных Наций, за единственным исключением допустимости использования вооруженных сил государством в порядке самообороны в соответствии с положениями ст. 51 Устава ООН.

Мы разделяем ныне такую позицию, ибо в ином случае действительно утрачивает достаточно ясный и четкий смысл право государства на самооборону при вооруженном на него нападении.

Анализу существа предусмотренного ст. 51 Устава ООН права государств в межгосударственных отношениях на самооборону будет посвящена глава 2 настоящего труда. Здесь же это положение затронуто лишь в плане подтверждения того, что слово «сила» в п. 4 ст. 2 означает «вооруженная сила» (вооруженные силы).

Другим часто приводившимся государствами и в доктрине аргументом в пользу такого толкования является, в частности, тот факт, что на конференции в Сан-Франциско, вырабатывавшей текст Устава ООН, была отвергнута поправка Бразилии к будущей ст. 2, суть которой сводилась к распространению запрета на применение силы в межгосударственных отношениях также на невооруженные формы принуждения государств. Разумеется, отклонение этой поправки вовсе не означало, что другие формы принуждения, кроме военной, допустимы и правомерны в рамках дружественных отношений и сотрудничества между государствами.

Наконец, в пользу узкого толкования п. 4 ст. 2 Устава ООН и соответствующей нормы международного права говорит сам факт запреще-

15

ния военных или вооруженных репрессалии в межгосударственных отношениях.

Под репрессалиями в международном праве понимается применение мер принуждения государством в отношении другого государства, нарушившего свое международное обязательство в отношении данного (потерпевшего) государства. Иначе говоря, это принудительные действия потерпевшего государства в ответ на правонарушение, совершенное в отношении него другим государством.

Соответственно вооруженные репрессалии – применение государством вооруженных сил в отношении другого государства, совершившего в отношении него правонарушение, не связанное с использованием вооруженных сил.

Вооруженные репрессалии во многом носят оттенок возмездия, •«наказания» за правонарушение, совершенное другим государством, о чем иногда для оправдания своих действий перед общественным млением прямо заявляли некоторые государства, применившие вооруженные силы против государства-правонарушителя, юридически пытавшиеся оправдать свои действия иными основаниями, а именно ссылкой на самооборону.

Вопрос о невооруженных репрессалиях, их правомерности, характере и условиях применения достаточно сложный и в определенном смысле открытый. Во всяком случае его решение – один из аспектов проблемы международной ответственности государств. Этот вопрос является открытым, по нашему мнению, в смысле именования правомерных действий государства в ответ на правонарушение репрессалиями. Яснее и закономернее называть их ответными мерами, как это сделано в заглавии цитировавшейся выше ст. 30 Проекта статей об основаниях международной ответственности государств, принятого Комиссией международного права.

Что же касается вооруженных репрессалий, то они запрещены Уставом ООН и современным международным правом. Это прежде всего вытекает из того, что единственным исключением из запрещения государствам прибегать к применению друг против друга вооруженных сил является использование ими права на самооборону в ответ на вооруженное нападение, а не на любое правонарушение одного государства в отношении другого. Кроме того, о таком запрещении прямо говорится в контексте содержания принципа неприменения силы или угрозы силой в Декларации 1970 г. Шестой абзац соответствующего текста гласит; «Государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы». Выше было показано, что в контексте этого принципа члены международного сообщества государств в итоге

16

достигнутого компромисса согласились толковать слово «сила» как означающее «вооруженная сила».

В дополнение к вышесказанному отметим, что запрещение вооруженных репрессалий следует и из других международных актов.

Так, Совет Безопасности многократно осуждал акты вооруженных репрессалий не только применительно к конкретным ситуациям, но и в общей форме. Резолюция Совета Безопасности 188 (1964 г.), например, гласила, что Совет «осуждает репрессалии как несовместимые с целями и принципами Объединенных Наций»-. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. в контексте принципа неприменения силы или угрозы силой устанавливалось: «Равным образом они (государства – участники Заключительного акта) будут также воздерживаться в их взаимных отношениях от любых актов репрессалий с помощью силы»-.

Таковы некоторые достаточно веские аргументы, подтверждающие, что, во-первых, положения п. 4 ст. 2 Устава ООН и современного меж-ду&аро&яого пра»а касаются запрещения государствам прибегать в своих взаимных отношениях к угрозе вооруженной силой или к ее применению и, во-вторых, такое запрещение является общим, касающимся любых ситуаций во взаимоотношениях между государствами, за исключением «вооруженного нападения» на государство со стороны другого государства, когда у потерпевшего государства возникает право на самооборону при соблюдении условий, предусмотренных в ст. 51 Устава ООН.