Некоторые вопросы исполнения постановлений о наложении административных взысканий

Исполнение постановлений о наложении административных взысканий является завершающей стадией производства по делам об административных правонарушениях. На этой стадии административное взыскание, наложенное за совершение административного правонарушения, должно быть переведено из статического состояния в состояние динамики, т.е. нарушитель должен претерпеть те правоограничения, которые определил правоприменитель.

Достижение целей административных взысканий зависит от качества деятельности участников исполнительного производства, что и предопределило значимость рассматриваемой проблемы.

Исполнение постановлений о наложении административных взысканий регламентируется нормами раздела V Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Создавая нормативные предписания, законодатель решал две задачи. Первая заключалась в создании действенного процессуального инструментария, который позволял бы добиться высокого уровня исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Вторая состояла в создании процессуальных гарантий, необходимых и достаточных для защиты лица, привлекаемого к административной ответственности, от нарушений со стороны правоприменителя.

Следует признать, что как первая, так и вторая задача решены не лучшим образом. Положение усложняется тем, что в соответствии с п."к" ст.72 Конституции Российской Федерации административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, т.е. речь идет о разграничении правотворческой компетенции по вертикали. Вместе с тем, и на федеральном уровне исполнение постановления о наложении административных взысканий урегулировано различными нормативными актами, что в значительной мере снижает эффективность исполнения постановлений*.

_______________

* См.главу 50 Таможенного кодекса РФ "Исполнение постановления таможенного органа Российской Федерации о наложении взысканий за нарушение таможенных правил";

пункт 4 Инструкции по организации в органах Российской транспортной инспекции производства по делам об административных правонарушениях, утв. приказом Минтранса России от 26.04.93 N 28.

Говоря о проблеме исполнения постановлений о наложении административных взысканий, нельзя обойти вниманием вопросы материального права. Так, в ст.24 КоАП РСФСР систематизированы виды административных взысканий, но в ней отсутствуют такие взыскания, как приостановление действия специального разрешения (лицензии) или его аннулирование, что предусмотрено ч.3 ст.157 КоАП РСФСР. Это создает серьезные трудности на этапе исполнения, когда ни субъект, налагающий административное взыскание, ни субъект, контролирующий его исполнение, точно не знают правовой сущности применяемой меры административного принуждения. Достижение целей административных взысканий зависит от легитимности назначенной меры, что предъявляет высокие требования к ее правовой сущности.

Исполнение постановлений о наложении административных взысканий начинается после вступления его в законную силу. По правилам ст.278 КоАП РСФСР постановление о наложении административного взыскания подлежит исполнению с момента его вынесения, а при обжаловании или опротестовании постановления оно подлежит исполнению после оставления жалобы или протеста без удовлетворения, за исключением постановлений о применении меры взыскания в виде предупреждения, а также в случаях наложения штрафа, взимаемого на месте совершения административного правонарушения.

Следует различать добровольное и принудительное исполнение постановлений о наложении административных взысканий. В большинстве случаев законодатель исходит из презумпции добропорядочности субъекта административной ответственности, из принципа добровольного исполнения вынесенного постановления и, лишь когда участник производства по делам об административных правонарушениях не желает исполнять его, применяет принудительный порядок.

Исполнением постановлений о наложении административных взысканий заняты различные субъекты, которые осуществляют двоякую по своему характеру деятельность: обращают постановления к исполнению и непосредственно приводят их в исполнение. Первую из них, согласно ст.278 КоАП РСФСР, осуществляют юрисдикционные органы, которые решают вопрос о наложении взысканий за совершение административного правонарушения. Перечень субъектов административной юрисдикции содержится в главе 16 КоАП РСФСР. Большое количество уполномоченных субъектов (более сорока), их низкий уровень юридической квалификации приводит к большому числу незаконных постановлений по рассматриваемым делам. Сложившееся положение требует незамедлительного вмешательства законодателя с целью уменьшения числа субъектов юрисдикционной деятельности в рамках производства по делам об административных правонарушениях, и этому есть конституционно-правовые предпосылки. Так, в п.2 ст.118 Конституции РФ сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Данная норма получила конкретизацию в ст.26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации"*, где говорится, что специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон. Речь идет о реальном шаге по созданию института административной юстиции**. На первоначальном этапе речь может идти о формировании специальных коллегий в общих судах по рассмотрению административных дел, в том числе и дел об административных правонарушениях, а затем о создании особых административных судов. Создание института административной юстиции положительно скажется на исполнении постановлений о наложении административных взысканий: во-первых, повысится качество выносимых постановлений как с содержательной, так и формальной стороны. Судьи, зная тонкости наложения административных взысканий, будут выносить решения, основываясь на принципах административной ответственности. Во-вторых, будет разорвана ведомственная порука между органом (должностным лицом), производившим административное расследование, и субъектом административной юрисдикции. Все это в конечном итоге расширит правовые гарантии личности в административном процессе вообще и производстве по делам об административных правонарушениях в частности.

_______________

* См. СЗ РФ. - 1997. - N 1. - Ст.1.

** Более подробно см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. - Воронеж, 1998.

Следующий вопрос, на который необходимо обратить внимание, - меры обеспечения исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Эти меры в административно-правовой литературе принято называть мерами административно-процессуального обеспечения*.

_______________

* См.: Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. - Киев, 1997; Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1989. - С.141-149.

В действующем КоАП РСФСР меры административно-процессуального обеспечения содержатся в главе 19 "Административное задержание, досмотр вещей, изъятие вещей и документов". Нельзя признать такое название главы удачным. Думается, что более подходящим было бы назвать главу "Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях". Кстати, ст.239 КоАП РСФСР, с которой начинается глава 19 и где дается общая характеристика этой группы принудительных средств, названа "Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях".

В настоящее время эта глава включает следующие меры административно-процессуального обеспечения: административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей и товаров, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства. Нельзя согласиться с законодателем, который обособил такую меру административно-процессуального обеспечения, как доставление нарушителя (ст.238 КоАП РСФСР), которая оказалась в главе 18 КоАП РСФСР.

Вместе с тем, имеется ряд мер административно-процессуального обеспечения, которые по непонятным причинам не получили должного законодательного закрепления. К таким мерам следует отнести привод. Решение вопроса о привлечении лица к административной ответственности, а также применение к нему иных мер административного принуждения нередко требует его присутствия при выполнении компетентным органом (должностным лицом) соответствующих процессуальных действий. Принудительным средством, обеспечивающим обязательное участие в административном процессе лица, уклоняющегося от явки по вызову в соответствующий орган, является привод. Право на осуществление привода сотрудниками органов внутренних дел закреплено в ч.2 ст.247 КоАП РСФСР и п.3 ст.11 Закона РФ от 31 марта 1999 года "О милиции".

Существующий перечень мер административно-процессуального обеспечения нуждается в дополнении такими мерами, как поручительство и арест имущества. Поручительство должно предполагать, что поручитель обязуется перед органом административной юрисдикции, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, исполнит возложенное на него административное взыскание. Данная мера в настоящее время предусмотрена ст.74 части первой Налогового кодекса РФ.

Арест имущества в качестве способа обеспечения исполнения постановления по делу о наложении административного взыскания будет признаваться действием специально уполномоченного субъекта по ограничению права собственности лица, совершившего административное правонарушение в отношении его имущества, в настоящее время предусмотренным ст.77 части первой Налогового кодекса РФ. Думается, потенциал этой меры достаточно высок и с учетом того, что основная масса административных взысканий носит имущественный характер, и если тенденция эта будет сохраняться в дальнейшем, то арест имущества должен стать действенным средством обеспечения исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Необходимо обратить внимание на вопрос о субъектах, обеспечивающих непосредственное исполнение наложенных административных взысканий. Часто орган, вынесший постановление, помимо того, что он является субъектом, обращающим постановление к исполнению (ч.3 ст.278 КоАП РСФСР), сам обеспечивает его непосредственное исполнение. Примером может служить приведение в исполнение постановления о лишении специального права управления транспортными средствами, которое возлагается на должностных лиц органов внутренних дел, указанных в п.3 ст.203 КоАП РСФСР*.

_______________

* Этими субъектами могут быть начальник или заместитель начальника ГИБДД, командир подразделения дорожно-патрульной службы и его заместитель.

Вместе с тем, имеют место случаи, когда субъект, налагающий административные взыскания, не способен привести его в исполнение. Речь в данном случае идет о принудительном исполнении.

Лицу, привлекаемому к административной ответственности, дается срок добровольно исполнить наложенное взыскание. Так, штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее пятнадцати дней со дня вручения ему постановления о наложении штрафа, а в случае обжалования или опротестования такого постановления - не позднее пятнадцати дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения (ч.1 ст.285 КоАП РСФСР). Принудительное исполнение постановления о наложении штрафа приводится в исполнение судебным исполнителем (ст.286 КоАП РСФСР). Ссылка на данного субъекта имеет место в случае исполнения в принудительном порядке и других видов мер административного принуждения: конфискации (ст.290 КоАП РСФСР); возмещения имущественного ущерба (ст.307 КоАП РСФСР). При этом порядок принудительного исполнения постановления о наложении административных взысканий регламентируется нормами гражданско-процессуального права. Следует признать, что это промежуточное решение вопроса с позиции нормативного регулирования.

В настоящее время принудительное исполнение постановления о наложении административных взысканий урегулировано Федеральным законом РФ от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве". Органами принудительного исполнения является служба судебных приставов Российской Федерации и служба судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации*. Служба судебных приставов явилась правопреемником ранее существующего института судебных исполнителей. Вместе с тем, это совершенно новый правоохранительный орган, который функционирует на принципиально новой законодательной основе, имеющий возможность собственными силами обеспечить исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации**.

_______________

* См. пункт 1 ст.3 Закона "Об исполнительном производстве".

** Деятельность судебных приставов регламентируется Законом РФ от 21 июля 1997 года "О судебных приставах" // СЗ РФ. - 1997. - N 30. - ст.3590.

Среди документов, которые принимаются к исполнению, указаны и постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях*. Закон предъявляет требования к исполнительным документам, которые должны индивидуализировать лицо, привлекаемое к административной ответственности, конкретизировать субъекта административной юрисдикции и даты внесения постановления о наложении административного взыскания, вступления в силу, выдачи и срока предъявления к исполнению. Как показывает практика деятельности органов административной юрисдикции, эти требования не всегда выполняются. Типичными нарушениями является неполное указание паспортных данных правонарушителя: вместо имени и отчества указываются инициалы, отсутствует место рождения и место регистрации или проживания, не указывается место работы нарушителя. Эти и другие нарушения не позволяют организовать эффективное исполнение постановлений о наложении административных взысканий. В случае несоответствия постановления о наложении административного взыскания предъявляемым требованиям, судебный пристав-исполнитель возвращает его субъекту административной юрисдикции. Это требует повышения уровня правовой культуры субъектов, рассматривающих дела об административных правонарушениях.

_______________

* См. пункт 6 ст.7 Закона "Об исполнительном производстве".

Поднятые вопросы требуют не косметических изменений производства по делам об административных правонарушениях, а реформирования административно-процессуального законодательства в целом. Изложенное дает возможность высказать некоторые заключительные положения.

1. На федеральном уровне целесообразно разработать основы административно-процессуального законодательства, которые должны установить процедуры и регламент деятельности исполнительной власти. Структура предполагаемого законопроекта может иметь общую часть (понятие, разграничение сфер регулирования, участники и т.п.) и особенную часть, состоящую из трех разделов: правотворческая деятельность органов исполнительной власти; административно-наделительные производства; административно-юрисдикционный процесс. Основы административно-процессуального законодательства подготовят почву для принятия специальных административно-процессуальных законов, в том числе кодифицированных.

2. Следующим этапом законодательного развития административного процесса должно стать создание механизма административной юстиции. Это позволит демократизировать существующую систему органов, полномочных рассматривать дела об административных правонарушениях, что поможет повысить качество принимаемых решений. Нормы, регламентирующие деятельность органов административной юстиции, можно будет объединить в Кодекс административного судопроизводства.

3. Контроль за исполнением решений о наложении административных взысканий необходимо будет возложить на органы административной юстиции. В случае невыполнения постановлений о наложении административных взысканий принудительное исполнение осуществляет служба судебных приставов.

4. Обособление самостоятельной отрасли российского законодательства - административного процесса - позволит провести коренную ревизию института административной ответственности. На федеральном уровне можно будет принять Кодекс об административной ответственности. Это должен быть принципиально новый кодифицированный законодательный акт.

Во-первых, он должен систематизировать правовые нормы, устанавливающие административную ответственность как физических, так и юридических лиц.

Во-вторых, в единый нормативный акт должны быть сведены все нормы, которые устанавливают административную ответственность и содержатся в нормативных актах различных отраслей российского права: таможенного, налогового, земельного, экологического, финансового и др.

В-третьих, в Кодексе будут объединены все нормы, устанавливающие административную ответственность, что лишает Президента РФ, Правительство РФ права принимать правовые акты, устанавливающие административную ответственность.

В-четвертых, наличие основ административно-процессуального законодательства позволит освободить Кодекс об административной ответственности от административно-процессуальных норм.

Таковы в общих чертах пути реформирования исполнительного производства и административного процесса в целом.

М.П.Поляков