Служба судебных приставов как орган дознания

Федеральный закон "О судебных приставах" был принят 21 июля 1997 года. Учитывая, что новоиспеченная служба явилась принципиальной новинкой для российской правоохранительной сферы, "торжественный пуск в эксплуатацию" всех подразделений судебных приставов законодателем был намечен на 1 января 2000 года. Однако на сегодняшний день сформированы лишь центральные органы управления данной службой. Что касается функционального звена судебных приставов, то в рабочем состоянии находятся лишь те структуры, в которых трудятся судебные приставы-исполнители: в основном это вчерашние судебные исполнители. Подразделения судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов* в большинстве регионов пока не созданы.

_______________

* Для краткости автор их будет именовать приставы-обеспечители.

Причина отставания от предусмотренного законом графика тривиальна - отсутствие денег*. Но в немалой степени затягивание процесса формирования указанных подразделений вызвано и тем обстоятельством, что судебным приставам-обеспечителям приходится начинать с "чистого листа". И заполнять этот лист представители данной службы начинают с предложений о новых полномочиях.

_______________

* В семинаре "Проблемы исполнения судебных решений", проходившем 5-6 сентября 1999 года в стенах Нижегородской правовой академии, принимали участие и зарубежные правоведы. Один немецкий гость, судья по профессии, так и не смог до конца понять, что же означает загадочная российская формула: "Закон есть, а денег нет", на которую кивали многие выступающие.

Уже сейчас, фактически не реализовав ни одного законного полномочия, приставы-обеспечители априори размышляют о расширении своей компетенции. Так, главный судебный пристав Омской области В.В.Головин, рассуждая о проблеме привлечения мужчин во вверенное ему подразделение, говорит о том, что для сильного пола в скором времени рассматриваемая служба станет привлекательна новыми полномочиями*. По словам В.В.Головина, в настоящее время Министерством юстиции готовится приказ о наделении службы судебных приставов функцией оперативно-розыскного характера и функцией дознания.

_______________

* Новой службе - силовую поддержку // Российская юстиция. - 1999. - N 5. - С.20.

Что касается приказного порядка обретения оперативно-розыскных полномочий, то здесь, по мнению автора, никаких препятствий не ожидается. Поскольку оперативные аппараты Минюста Законом об ОРД названы в числе органов, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, постольку создание волей министра подобных аппаратов в службе судебных приставов будет законной платформой для реализации этих полномочий.

Относительно функции дознания дело обстоит сложнее. Приказа министра юстиции для обретения уголовно-процессуальных полномочий здесь будет явно недостаточно. Компетенция по возбуждению уголовных дел и их предварительному расследованию может передаваться органам и должностным лицам только на уровне федерального закона. Служба судебных приставов лишь тогда сможет получить полномочия органа дознания, когда о ней станет упоминаться в ст.117 УПК РСФСР либо когда соответствующие изменения будут внесены в Закон "О судебных приставах".

Но прежде чем предлагать законодателю поступить именно таким образом, автор статьи хочет разобраться, есть ли в этом объективная потребность и не является ли желание расширить полномочия лишь проявлением амбиций высокопоставленных руководителей службы судебных приставов по формированию собственной гвардии - судебной полиции.

Начнем с последнего. Вопрос о раздувании полномочий - вопрос не праздный. Он напрямую связан с проблемой дифференциации полиции. Термин этот для науки новый, но означает он вполне древнее явление - образование новых правоохранительных органов со специфическими полномочиями, изымаемыми из сферы компетенции общей полиции. Это явление было присуще российской полиции на протяжении всего ее развития. Новейшая история полиции (в широком понимании) подтверждает наличие этой тенденции.

Возьмем, к примеру, налоговую полицию. Она зародились как структурное подразделение Государственной налоговой службы (Главное управление налоговых расследований). Однако через незначительное время "дитя" обособилось от "родителей", провозгласив своими задачами (кроме прочих) помогать последним в осуществлении их функций и бороться с "родительской" коррупцией. Следует заметить, что процесс формирования налоговой полиции сопровождался большим скептицизмом со стороны функционеров органов внутренних дел и в первую очередь борцов с экономической преступностью. Сотрудники подразделений БЭП со всей ответственностью заявляли, что им по плечу обезглавить "гидру налоговой преступности". Однако их голосам не вняли; налоговая полиция была создана и успешно работает (периодически постригая эту гидру, но, увы, не лишая головы). К слову, не без помощи названных выше скептиков, перекочевавших под ее крыло.

Вслед за созданием налоговой полиции появились заявления о необходимости создания таможенной полиции. Казалось бы, чего не хватает таможне - полномочий масса: и оперативно-розыскных, и уголовно-процессуальных. Кого-то, вероятно, не устраивает подчинение Государственному таможенному комитету, поскольку обособленная таможенная полиция могла бы бороться не только с преступностью снаружи, но и с преступностью внутри. Автор уже заметил, что законодатель среди прочих задач налоговой полиции назвал и такую, как борьба с коррупцией в налоговых органах. Можно, конечно, потешаться над данной формулировкой (как же, законодатель уже в законе провозгласил, что в налоговой службе воруют), но, с другой стороны, зачем отрицать явление, если оно есть. Коррупция - "профессиональное заболевание" налоговых органов, при должной профилактике им можно и не заболеть. Таможня тоже нуждается в профилактических мероприятиях по искоренению мздоимства. Естественно, что такая работа ведется подразделениями собственной безопасности таможни. Однако предполагается, что если бы не было ведомственной подчиненности, то работа могла быть продуктивнее.

Двигаясь в данном направлении, автор неминуемо подходит к вопросу: не нужна ли России судебная полиция. Во-первых, есть нужда обеспечить комфортное исполнение судьями своих профессиональных функций: предпринимать меры по наведению и поддержанию порядка в местах отправления правосудия, оградить судей и членов их семей от неправомерного воздействия и т.п. Во-вторых, имеется необходимость оптимизировать деятельность по исполнению судебных решений путем силовой поддержки. В-третьих, не секрет, что есть потребность "отвадить" коррупцию от органов правосудия.

Но не слишком ли автор увлекся. Аргумент "в-третьих" как-то не очень вписывается в идеологический контекст статуса суда. Презумпция "липких рук", вполне допустимая в отношении фискальных органов, не позволительна в отношении суда. Следует помнить, что суд занимает особую правоохранительную нишу. Он, образно говоря, находится чуть выше земли. До неба, конечно, не дотягивает, но для атеиста вполне выступает последней инстанцией, в которой можно искать справедливость. Поэтому суд как орган справедливости не может провозглашаться порочным (что, по сути, сделали с налоговой службой в Законе о налоговой полиции).

Сказанное, однако, не аргумент против судебной полиции, а аргумент, против включения в ее задачи (текстуально) борьбу с коррупцией в судебных органах.

Кроме идеологических барьеров, препятствием для реализации третьего аргумента в пользу судебной полиции является и статус судьи, гарантирующий его неприкосновенность. В отношении таможенника и налогового инспектора закон ничего подобного не предусматривает.

Есть здесь намек и еще на одну проблему общеполицейского свойства: чрезмерное развитие полицейских полномочий, по нашему мнению, может поставить "авторитет" филера выше авторитета суда. И законопослушное поведение будет определяться не почтением к норме права, а "донособоязнью". Что-то подобное наша история уже переживала. Сам автор не застал, но по описаниям - жутковато.

Итак, быть или не быть судебной полиции? Автор полагает, что быть. Базис для создания такой полиции имеется. Это находящаяся в стадии формирования служба судебных приставов-обеспечителей. Ни у кого не вызывает сомнения, что эта служба - силовая*. Для выполнения возложенных не нее задач она может применять и специальные средства, и огнестрельное оружие. У нас даже есть подозрения, что служба судебных приставов первоначально и замышлялась как объединение исключительно приставов-силовиков. Эти догадки базируются на тексте Уголовного кодекса РФ. В главе 31 "Преступления против правосудия" в качестве объектов преступного посягательства называются отдельно судебные приставы и судебные исполнители (ст.296, 298 УК РФ).

_______________

* Новой службе - силовую поддержку. - С.19.

Как видим, объединение этих двух профессий в одном ведомстве, судя по терминологии закона, изначально не планировалось. Вероятно, что создание объединенной службы судебных приставов имело своей целью уменьшить ведомственную разобщенность и изначально повысить эффективность.

Тем не менее, автор полагает, что судебные приставы-обеспечители и судебные приставы-исполнители не долго будут сосуществовать вместе. Через некоторое время мы, вероятно, будем иметь два обособленных ведомства. Это закон управленческой эволюции. Каждый орган эволюционирует по пути усложнения. И это не вина начальников, желающих иметь больше подчиненных. Это объективный закон, проявляющий себя в науке и практике управления под разными именами, например, как небезызвестный закон Паркинсона.

Итак, судебной полиции быть. Но быть ли этой полиции органом дознания в функциональном, а не нормативном смысле. Компоненты системы органов дознания по отношению к системе должны носить целесообразный характер; в противном случае они выпадают из системы, становятся для нее инородным телом. Так, в УПК РСФСР, действовавшем до 1961 года, в качестве органов дознания назывались различные инспекции (финансовая, инспекция труда и т.п.), должностные лица и правительственные учреждения. Эти органы лишь "украшали" УПК, никак не проявляя себя в правоприменительной деятельности.

Для того чтобы не плодить псевдопроцессуальные органы, посмотрим, имеются ли теоретические и функциональные предпосылки наделения службы судебных приставов правами органов дознания.

В качестве базы возьмем понятие субъектно-процедурного обеспечения досудебного этапа уголовного судопроизводства. По определению автора, это - "совокупность процессуальных процедур и процессуально уполномоченных субъектов, интегрированных в единый механизм, инициирующий (при наличии определенных условий) возникновение уголовно-процессуальной деятельности и обеспечивающий движение уголовного процесса к его цели".

"Конвергенция основных составляющих субъектно-процедурного обеспечения позволяет синтезировать пути их реформирования по условному направлению "Два У" - увеличение числа субъектов досудебной подготовки и умножение ее форм"*.

_______________

* Поляков М.П. Налоговая полиция как орган дознания. Автореф. дис+ канд.юрид.наук. - Н.Новгород, 1995 - С.12.

Из данного определения, явившегося результатом изучения тенденций развития досудебной фазы уголовного процесса, вытекает, что указанный этап тяготеет к привлечению новых функционально пригодных субъектов.

Уголовный процесс на досудебной стадии представляет собой открытую систему, открытую для органов, имеющих определенную процессуальную предрасположенность (потенцию). Такими органами выступают любые подразделения, имеющие полицейскую суть. У службы судебных приставов, в лице приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, процессуальная потенция, судя по нормативной базе, имеется.

Но процессуальная потенция специального полицейского подразделения целесообразна для реализации в уголовном судопроизводстве лишь в том случае, если в природе имеются преступления, на которые данные органы реагируют, как правило, первыми. Речь идет о функциональных предпосылках обретения полномочий органа дознания.

Функциональные предпосылки у службы судебных приставов, по нашему мнению, также имеются. Можно предположить, что судебные приставы-обеспечители ранее других будут иметь контакт с некоторыми преступлениями против правосудия (глава 31 УК РФ).

Конечно же, не все преступления против правосудия соприкасаются с деятельностью приставов-обеспечителей. Но есть и немало таких, с которыми приставам, на наш взгляд, придется сталкиваться первыми:

- воспрепятствование осуществлению правосудия (ст.294 УК РФ);

- посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие (ст.295 УК РФ);

- угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия (ст.296 УК РФ);

- неуважение к суду (ст.297 УК РФ);

- клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, судебного пристава, судебного исполнителя (ст.298 УК РФ);

- незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащее конфискации (ст.312 УК РФ);

- неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст.315 УК РФ).

Действующее уголовно-процессуальное законодательство предусматривает по этим видам преступлений различные виды досудебной подготовки. Преступления, предусмотренные ст.294-296, 298, расследуются следователями органов прокуратуры; по делам, возбужденным по ст.297, 312, 315, законодатель предусматривает проведение дознания.

Таким образом, служба судебных приставов-обеспечителей может реализовать свою уголовно-процессуальную потенцию в двух направлениях: 1) проведение дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно; 2) проведение дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно. Протокольной формы досудебной подготовки по делам о преступлениях против правосудия не предусмотрено.

Первое направление - возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий, указанных в ст.119. Такие действия, по нашему мнению, судебный пристав должен выполнять в случаях, когда имеется очевидная опасность утраты доказательственной информации; лица, причастные к преступлению, могут скрыться и т.п. В случае, если ситуация не сопряжена с неотложностью, судебный пристав может ограничиться сообщением (с приложением соответствующих материалов) следователю прокуратуры, приняв соответствующие меры к сохранению следов преступления. С другой стороны, располагая полицейскими полномочиями, в первую очередь оперативно-розыскными, судебный пристав должен активно включиться в поиск дополнительной информации, имеющей отношение к делу.

Заговорив об оперативно-розыскных полномочиях, следует особо подчеркнуть, что судебные приставы-обеспечители должны заниматься оперативным обслуживанием вверенного им участка, не допуская неправомерного воздействия на судей и работников аппарата суда.

Осуществление дознания в полном объеме (дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно) (ст.120 УПК) заключается в возбуждении уголовного дела и проведении всех необходимых следственных действий, с последующим направлением уголовного дела с обвинительным заключением прокурору.

Согласно УПК, дознание, независимо от формы, вправе производить орган дознания. С юридической стороны таким органом выступает начальник соответствующего подразделения, названного в ст.117 УПК. В службе судебных приставов в качестве таких руководителей могут выступать:

- Главный судебный пристав Российской Федерации;

- заместитель Главного судебного пристава Российской Федерации;

- главный военный судебный пристав;

- главный судебный пристав субъекта Российской Федерации;

- старший судебный пристав (районный и межрайонный уровни).

Указанные руководители смогут сами осуществлять производство дознания или поручать его судебным приставам-обеспечителям. Автор полагает, что для более эффективной реализации функции дознания потребуются специализированные подразделения. В рамках этих подразделений смогут объединяться сотрудники, призванные реализовать как уголовно-процессуальные, так и оперативно-розыскные полномочия службы судебных приставов. Представляется, что без работы они не останутся.

Завершая статью, автор хотел бы рассуждения о будущих полномочиях судебных приставов сконцентрировать в конкретном предложении по внесению дополнения в ст.117 УПК. Суть этого предложения - в дополнении указанной статьи пунктом 10 следующего содержания: "Служба судебных приставов - по делам, отнесенным законом к их ведению".

Н.Н.Ковтун

Л.В.Мищенко