Обеспечение установленного порядка деятельности судов: реалии и перспективы

Прошло более двух лет с момента принятия законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве"*. Время подвести первые итоги их действия на территории Российской Федерации. Представляется очевидным, что в целом суть этих итогов может быть сведена к констатации двух противоположных по содержанию выводов:

_______________

* См. СЗ РФ - 1997. - N 30. - Ст.3590-3591.

1. Закон "Об исполнительном производстве", несмотря на отдельные свои недостатки, прочно занял место в механизме правового регулирования тех общественных отношений, которые возникают в связи с необходимостью исполнения судебных (и иных - квазисудебных) решений, и служит надежной правовой основой для деятельности судебных приставов-исполнителей.

Руководствуясь этим законом и Законом "О судебных приставах", они с каждым годом становятся все более значимым инструментом реализации полномочий исполнительной и, отчасти, судебной власти. Статистика возбужденных и реально исполненных исполнительных производств, миллионные суммы взысканных с должников и перечисленных в федеральный бюджет средств* убедительно свидетельствуют о том, что составляющая службы судебных приставов-исполнителей состоялась и состоялась как реальная сила, как полноправный государственный орган, имеющий стойкую динамику к совершенствованию качественных и количественных своих показателей.

_______________

* Так, только по итогам 10 месяцев 1998 года в России было возбуждено 14000000 исполнительских производств, из которых окончено 11000000 и реально исполнено 6000000. По ним взыскано с должников 39461 млн руб., взыскано исполнительских сборов более 400 млн руб.; в бюджет перечислено 178,92 млн руб. // См.: Материалы Всероссийского семинара-совещания руководящих работников службы судебных приставов (Краткая стенограмма) - М.: Российский фонд правовых реформ, 1999. - С.15.

2. Второй вывод - куда как пессимистичней, ибо, несмотря на то, что Закон "О судебных приставах" подробно регламентирует полномочия и второй составляющей названной службы, а именно: судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, они, как служба (как полноправный государственный орган) либо не состоялись вообще, либо в подавляющей части субъектов Российской Федерации и в настоящее время существуют, скорее, как благое пожелание нормы закона, а не реальность правоприменительной жизни.

Все это, несмотря на то, что Законом "О судебных приставах" уже к 1 января 1999 года было предписано создание и функционирование названной службы в полном объеме (п.3 ст.25 Закона), а Министерство юстиции РФ в 1998/99 годах в качестве наиболее приоритетных направлений своей работы считало:

1) проведение организационно-штатных мероприятий, формирование и совершенствование организационной структуры указанной службы, определение ее штатной численности, подбор и расстановку кадров;

2) участие в законодательной деятельности, направленной на эффективную реализацию функций и полномочий названной службы;

3) решение вопросов ее финансового и материально-технического обеспечения*.

_______________

* См.: Выступление на семинаре Главного судебного пристава РФ Б.П.Кондрашова // Материалы Всероссийского семинара-совещания. - С.12.

Реально, увы, сделано немного, так как на данный момент названные мероприятия, подбор и расстановка кадров осуществлены лишь в центральном аппарате Минюста. В низовых же звеньях, призванных реально обеспечить установленный порядок деятельности судов и необходимую силовую поддержку службы судебных приставов-исполнителей, не сделано практически ничего.

Известны и причины подобного положения дел. Они, как всегда, в экономике, в том реальном экономическом базисе, который всегда и везде (несмотря на благие пожелания и декларации в этом вопросе) определял все существование и функционирование надстройки. Денег, реально необходимых для создания (не говоря уже о развитии) названной службы, нет и в обозримом будущем, вероятно, не будет.

Если служба судебных приставов-исполнителей не только не требовала (и не требует) бюджетных вливаний, отчисляя в доход государства солидные суммы и динамично развиваясь за счет 7% исполнительского сбора; и достаточно безболезненно перенесла "организационно-штатные мероприятия" Минюста по реорганизации бывших судебных исполнителей в судебных приставов-исполнителей, получив (после соответствующей аттестации) практически весь низовой (читай - работающий) аппарат, то создание второй (силовой) составляющей службы необходимо начинать практически с нуля, что более чем накладно для нашего оскудевшего государства и общества в ближайшие годы.

По подсчетам Минюста РФ, штатная численность службы судебных приставов в перспективе должна составлять 85 тыс. сотрудников. Для этого только в 1999 году дополнительно предполагалось ввести 40 тыс. штатных единиц**. Можно предположить, что это и есть предусмотренная законом штатная численность судебных приставов, призванных обеспечить установленный порядок деятельности судов. Но поскольку реально на развитие службы в большинстве регионов России из госбюджета в 1998-1999 годах не выделено ни копейки**, штатная численность осталась лишь на бумаге и, возможно, в перспективных планах Минюста.

_______________

* См.: Материалы Всероссийского семинара-совещания. - С.13.

** Например, по нашим сведениям, в Нижегородской области реальные деньги на создание и развитие названной составляющей службы судебных приставов, в количестве 112 штатных единиц, выделены только во второй половине 1999 года, в силу чего к началу 2000 года предполагается, наконец, осуществить необходимые организационно-штатные и кадровые мероприятия по этому вопросу.

Между тем, "с мест" поступают сигналы, что в ряде субъектов РФ силовые правоохранительные органы в официальном порядке уведомляют главных судебных приставов о том, что подведомственные им службы больше не могут рассчитывать на помощь силовых структур в реализации тех полномочий и функций, которые, в соответствии с Законом "О судебных приставах", отнесены к компетенции названной службы (ст.10-11 Закона), и что дальнейшие отношения межведомственных служб следует искать в сфере организации надлежащего взаимодействия между ними*.

_______________

* См., например, выступление на указанном семинаре Министра юстиции Республики Татарстан А.М.Салабаева // Материалы Всероссийского семинара-совещания. - С.28.

Взаимодействие же, как известно, в качестве одного из определяющих признаков предполагает не только согласованные по времени, цели и другим параметрам действия двух (и более) равноправных субъектов, но и их взаимную заинтересованность (что, как представляется, главное) в этом. Пока такой (взаимной) заинтересованности на практике, увы, не просматривается.

Тем не менее, объективно учитывая (имеющиеся и в перспективе) реалии бюджетного дефицита в нашей стране, полагаем, что действительные возможности к созданию и развитию второй составляющей службы судебных приставов следует искать именно в организации правильного (взаимовыгодного) взаимодействия всех заинтересованных ведомств и служб.

И действовать надо в рамках именно тех составляющих, которые были провозглашены в качестве приоритетных для Министерства юстиции в 1998-1999 годах и которые настолько взаимосвязаны между собой, что только в своей совокупности и во взаимном дополнении друг друга в состоянии кардинально изменить ситуацию в деле надлежащего функционирования каждой из составляющих службы судебных приставов.

Начинать, естественно, надо с решения вопросов финансового и материально-технического обеспечения силовой составляющей названной службы. Вопрос бюджетного финансирования при этом нами, в принципе, не рассматривается, поскольку будь оно в наличии - создание и функционирование службы судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов было бы решено и своевременно, и обычным путем. Нет надежд и на то, что главы субъектов Федерации (или органов местного самоуправления) изыщут какие-либо дополнительные возможности для финансирования и материально-технического снабжения вновь создаваемой службы за счет собственных резервов. Если такие ресурсы и есть, они, скорее всего, будут направлены на обеспечение неотложных социальных программ региона.

Поэтому взять деньги для создания хотя бы минимума штатных единиц указанной службы и ее (минимально необходимого) материально-технического обеспечения придется, вероятнее всего, у самой себя. А если точнее - у службы судебных приставов-исполнителей, из их "кровного" (и далеко не лишнего для них в современных условиях) 7- процентного исполнительского сбора.

Известно, что именно он в определенной мере помог "стать на ноги" указанной службе, технически и материально оснастить ее, решить первоочередные проблемы, создать действенный стимул к дальнейшей эффективной работе. Именно за счет данного сбора (аккумулированного в рамках внебюджетного фонда развития исполнительского производства) многие службы приобрели компьютеры, технику, мебель, отремонтировали помещения и решили первоочередные проблемы с транспортом и канцелярскими расходами. Казалось бы, самое время переходить к качественным изменениям в организации работы по исполнению судебных решений, наращивать темпы по становлению и развитию службы.

Поэтому предлагаемое нами решение, прежде всего, вызовет крайнее неприятие самих приставов-исполнителей, которые вряд ли проявят желание содержать за счет собственных средств по сути "своих", но все же "нахлебников", не видя от них практической пользы. Не осознавая собственной выгоды (заинтересованности) в создании указанной службы, они, возможно, будут всячески саботировать усилия по ее созданию, организационно-штатному оформлению, материально-техническому оснащению и т.п.

В силу чего, на первых этапах, вероятнее всего следует сосредоточиться на создании и обеспечении функционирования только специализированных, строго лимитированных по штату и функциям (направлениям) деятельности (спец) подразделений названной службы, организационно и структурно подчиненных главному судебному приставу субъекта Федерации и выполняющих наиболее актуальные задачи по необходимому силовому обеспечению деятельности суда и низовых служб судебных приставов-исполнителей.

Нам могут обоснованно возразить, что постановлением Правительства РФ категорически запрещено использование средств внебюджетного фонда развития исполнительного производства (формируемого за счет 7% сбора и, отчасти, из сумм, взысканных в виде штрафа) на содержание новых штатных единиц службы судебных приставов-исполнителей, на приобретение недвижимости (зданий, сооружений) и подобные расходы, поскольку они могут носить строго целевой характер. Предусмотрена и ответственность за нецелевое использование указанных средств.

Действительно, все это так. Однако необходимость скорейшего создания второй (силовой) составляющей службы объективно требует преодоления этой (на наш взгляд, не основанной на действительных потребностях практики) догмы ведомственного нормативного акта. Более того, имеющаяся и сверхдопустимая нагрузка на судебных приставов-исполнителей (по 1000 и более исполнительских производств на каждого), на наш взгляд, требует предоставления возможности главному судебному приставу субъекта Федерации содержания новых штатных единиц в тех необходимых пределах, которые служба хочет и может содержать за счет собственных (7 %) средств.

В этом направлении и реализовать бы ранее отмеченные нами приоритеты Минюста РФ на 1998-1999 годы в части, касающейся законодательной деятельности (инициативы) по соответствующему нормативному обеспечению потребностей службы. Тем более, что реализация этой составляющей планов Минюста создает необходимые предпосылки для последующей реализации (на данном этапе) двух других составляющих:

а) определения оптимальной численности вновь создаваемой службы;

б) решения вопросов ее (минимально необходимого) финансового и материально-технического обеспечения.

Полагаем, что предлагаемое нами решение является не только единственно возможным (на данном этапе), но наиболее оптимальным, поскольку:

а) содержание и обеспечение названной силовой составляющей службы судебных приставов исключительно за счет собственных средств в состоянии, в принципе, исключить "болезнь" практически всех бюрократических структур к безграничному расширению своих штатов, созданию новых подразделений и служб, к искусственному расширению функций. Являясь непосредственным руководителем обеих составляющих службы и зная их первоочередные нужды, главный судебный пристав субъекта Федерации будет просто обязан считать деньги, распределяя их в соответствии с действительными потребностями службы. Это же обстоятельство (в случае необходимости) позволит снять возможный конфликт между "спонсирующей" и "спонсируемой" составляющими службы, сводя к минимуму предполагаемый "саботаж" руководителей низовых звеньев (старших судебных приставов) по поводу добровольно-принудительного отчисления на содержание вновь создаваемой службы той или иной части исполнительского сбора*;

_______________

* Полагаем, что процент отчисления на указанные цели должен быть совершенно одинаков для каждой из низовых служб службы судебных приставов-исполнителей, вне зависимости от конечных результатов их работы, так как установленные волевым порядком и разные в процентном отношении критерии названных "взносов" перестанут быть стимулом к дальнейшей эффективной работе той службы, которая имеет более высокие показатели в работе.

б) обладая крайне ограниченными (кадровыми и материально-техническими) возможностями подобной силовой составляющей службы, главный судебный пристав субъекта Федерации будет также обязан четко определиться в основных направлениях деятельности этих подразделений; в организации надлежащего взаимодействия со всеми правоохранительными и другими заинтересованными ведомствами и службами государства, исключив неоправданное дублирование в реализации одних и тех же полномочий и функций разноведомственными структурами;

в) учитывая, что судебные приставы обязаны обеспечить установленный порядок деятельности и судов общей юрисдикции, и арбитражных, а в перспективе конституционных (уставных) и мировых судов, именно наличие строго централизованного и подчиненного непосредственно ему силового (спец) подразделения позволит главному судебному приставу строго определиться: на каком направлении, в каком звене судебной системы и в каких пределах в данный конкретный момент следует сосредоточить имеющиеся усилия, средства и возможности силовой составляющей службы в целях эффективного обеспечения установленного порядка деятельности именно данного суда и по данному делу (или спору сторон);

г) наконец, строгая централизация (на первых порах) силовой составляющей службы судебных приставов позволит в максимальной мере обеспечить ее управляемость, ведомственный и прокурорский контроль за формами и результатами ее деятельности, необходимую (централизованную) подготовку и переподготовку кадрового состава службы и т.п.

Высказанные нами идеи, безусловно, достаточно спорны; для некоторых, возможно, абсурдны. Однако, при надлежащем их осмыслении, а тем более реализации, они, как представляется, способны стать тем инструментом, который, наконец, позволит разрубить гордиев узел проблем и вопросов, связанных с созданием, развитием и обеспечением надлежащего функционирования силовой составляющей службы судебных приставов Российской Федерации.

Н.В.Макарейко