2. Конституционные основы соотношения традиционных и нетрадиционных юридических процессов в развитом социалистическом обществе

На XXVI съезде КПСС при подведении итогов большой и многогранной работы по систематическому укреплению правовой основы государственной и общественной жизни отмечалось: «Большой полезный эффект дает проводимое на основе Конституции обновление советского законодательства. Новые законы позволяют тоньше, точнее регулировать различные стороны общественных  отношений»39.

Конкретный смысл социально-политической значимости этой работы выражается в том, что постоянное совершенствование законодательства, повышение его качества являются одной из закономерностей развития социалистического обществ?, важнейшей предпосылкой укрепления режима социалистической законности, эффективным средством внедрения устойчивых правовых начал во все основные сферы жизни.

Существенным обстоятельством в общем русле обновления советского законодательства выступает восполнение пробелов в процедурной регламентации целого ряда сфер социального управления. В этой связи особенно остро воспринимаются положения действующей Конституции, положившей начало серьезному повороту юридической практики и науки к проблемам процедурно-процессуальной регламентации самых различных сторон деятельности органов государства. Тем более, что процессуальное законодатель-

25

>>>26>>>

ство совершенствуется неравномерно и не всесторонне. Если можно выразить определенное удовлетворение состоянием гражданского и уголовного процессуального законодательства, где утвердились прочные традиции, сложилась стройная система нормативных образований, сформировались структурные модели отраслей и правовых институтов, то совсем иное положение в так называемых нетрадиционных юридических процессах, характер состояния которых и в теоретическом, и в практическом плане оставляет желать лучшего.

Любопытно, например, сложилась ситуация в сфере административного процесса, где юридическая наука значительно опередила практику законодательного регулирования. Советские администра-тивисты уже достаточно детально разработали оптимальную модель административного процесса, определили структуру административно-процессуального права. Но это не привело к существенным достижениям в создании обобщенных нормативно-правовых процессуальных актов. Пока дело ограничилось принятием Основ законодательства об административных правонарушениях, где выделены два раздела об административных производствах. Kpoive юго, приняты отдельные акты, посвященные частным разделам юрисдикционного административного процесса. Стройной же системы административно-процессуального законодательства нет. Разумеется, такое состояние нельзя признать оптимальным, поскольку это, с одной стороны, свидетельствует о нежелательной пробельности нашего законодательства как важного элемента правовой основы государственной и общественной жизни, а с другой — усложняет административно-процессуальную практику, самую обширную из сфер юридической практики, в которой значительно больше условий для возможных нарушений режима социалистической   законности.

В последние годы в связи с приведением действующего законодательства в соответствие с Конституцией СССР, а также разработкой и принятием Свода законов СССР внесены существенные изменения в характер соотношения процессуального регулирования многих сфер государственной деятельности. Известно, что Основной Закон отводит немало места установлению основ процедурно-процессуального регулирования. Причем содержание ряда конституционных предписаний поощряет более решительно исследовать процессуальный характер многих правовых актов, принятых в плане конкретизации этих предписаний. В частности, в Конституции СССР закреплены предписания с требованием установить порядок организации и осуществления полномочий соответствующих органов государства. Это прежде всего относится к ст.ст. 33 ч. 2, 57, 58, 73 п. 3, 101 ч. 4, 107 ч. 2, 127, 136, 153 ч. 3, 161 ч. 2 и т. д. Всего в Основном Законе таких статей 15.

26

>>>27>>>

Особенно значимым является предписание, сформулированное в ст. 73, п. 3 которой к ведению Союза ССР относит исключительное право устанавливать общие начала организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления. Таким образом, предусматривается не только установление общих начал компетенции соответствующих органов государства, но и [четкое определение как процедуры организации этих органов, так и процессуальной регламентации порядка осуществления  ими своих полномочий.^

Приведенные положения Основного Закона позволяют сформулировать некоторые выводы о реальном состоянии и перспективах совершенствования процессуального законодательства: а) в пределах СССР предписывается принятие законов, устанавливающих (общие начала процедурно-процессуальной регламентации порядка осуществления полномочий определенными звеньями государственного аппарата'Зб) конкретизация и детальное установление Процедуры организации всех других органов государства, а также процессуальная регламентация реализации полномочий этих органов осуществляются законодательством союзных и автономных республик или правовыми актами местных Советов народных депутатов^ в) детальная процедурно-процессуальная регламентация деятельности общесоюзных органов в соответствии с Конституцией осуществляется непосредственно органами Союза ССР. Причем Верховный Совет СССР обязан принимать процессуальные законы об организации и порядке деятельности строго установленных органов государства.

Новые законодательные акты по процессуальному регулированию характеризуются также значительным многообразием сфер регламентации. К середине 1982 г. было принято 20 законодательных актов, регулирующих процедуру осуществления полномочий представительными органами государственной власти и охватывающих порядок организации и деятельности Верховных Советов, их Президиумов, местных Советов народных депутатов и постоянных комиссий всех ступеней. По своему содержанию и назначению они различны и могут быть условно разделены на законодательные акты общепроцедурного характера; законодательные акты специализированного назначения; законодательные акты, содержащие предписания фрагментарного порядка. Одновременно следует обратить внимание на то, что в указанном массиве законодательных актов значительное место занимают(дравила юридической техники, определяющие порядок оформления нормативных актов, хранения соответствующих официальных документов и т. д.^]

Акты общепроцедурного характера. К этой группе относятся прежде всего главные законодательные акты процессуального  ха-

27

>>>28>>>

рактера — регламенты Верховных Советов всех ступеней: СССР, союзных и автономных республик, а также местных Советов. Эти акты определяют процедуру осуществления полномочий по основным направлениям деятельности представительных органов власти и представляют собой нормативный источник для всех других процессуальных актов, принимаемых для конкретизации процедурной регламентации той или иной сферы деятельности самого представительного органа и его структурных звеньев (например, Президиума и постоянных комиссий). Органически связаны с регламентами и являются как бы их специализированным уточнением Указы Президиумов Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, определяющие порядок опубликования и вступления в силу всех принимаемых ими правовых актов.

Конституция СССР не только четко определила правовую природу Регламента Верховного Совета СССР, но и создала условия для дальнейшего совершенствования процедурной регламентации деятельности представительных органов власти в СССР. Во исполнение предписаний ст. 127 Основного Закона, а также Плана организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией от 12 декабря 1977 г. и по представлению Президиума Верховного Совета СССР40 17 апреля 1979 г. на первой сессии десятого созыва Верховный Совет СССР принял Регламент, который по своему характеру, содержанию и структуре значительно отличается от всех подобных законодательных актов, имевших место ранее.

Прежде всего Регламент принят и введен в действие самостоятельной организационной формой, а не законом или постановлением законодательного органа, как это было раньше. Он является законодательным актом, равнозначным по своей юридической силе закону СССР. Однако это акт особого характера, он должен квалифицироваться как законодательный акт локального действия, поскольку регулирует отношения, складывающиеся исключительно во внутренней сфере деятельности Верховного Совета СССР. Предписания Регламента не распространяются вовне, на отношения, предмет которых иной и участниками которых выступают субъекты, непосредственно к Верховному Совету не относящиеся. Таким образом ^Регламент — это акт, который принят самым представительным органом и регулирует его же «внутренние» отношения^ Именно в этом и состоит специфика Регламента как процессуального закона и как законодательного акта, устанавливающего правила внутреннего распорядка высшего органа государственной власти.

Процессуальный характер регламента и содержащихся в нем норм отмечают многие ученые-юристы, исследовавшие его природу и нормативную сущность. Впервые обратили внимание на харак-

28

>>>29>>>

тер Регламента П. П. Гуреев и Л. В. Лазарев, которые, в частности, указывали, что этот законодательный акт призван определить порядок деятельности Верховного Совета СССР и его органов, т. е. обеспечить последовательность и согласованность действий субъектов, процедуру реализации ими своих конституционных полномочий в целях обеспечения непрерывности и эффективности осуществления высшего государственного руководства страной, и, подчеркивая особенность его правовой формы, пришли к выводу, что (в его содержании преобладают процессуальные нормы41 .j

Принятие регламентов представительных органов государственной власти СССР и союзных республик явилось, как справедливо заметила С. В. Поленина, важным шагом по пути «процессуализэ-ции» законодательной деятельности42. Категорично выделяют процедурно-процессуальный характер регламентов представительных органов власти и другие ученые, представляющие и теорию права, и   иные   отрасли   юридической   науки43.

Анализ предписаний Регламента, а также учет результатов их исследования позволяют в этом плане смоделировать его процессуальную структуру и выделить соответственно нормы, которые предусматривают содержание и разновидности юридического процесса как комплекса и составляющих его элементов.

Прежде всего следует обратить внимание на то, что Регламент затрагивает элементы всех четырех разновидностей юридического процесса: законодательного (правотворческого), правоприменительного, контрольного, учредительного и по каждому из них содержит соответствующие группы нормативных предписаний.

Самое большое место занимают нормы, регламентирующие собственно правотворческие полномочия Верховного Совета, а также его органов. Непосредственно данное назначение имеют нормы, помещенные в главах 7 — о порядке рассмотрения проектов законов СССР, 8 — о порядке рассмотрения государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета. Сюда же относятся и нормы главы 11, определяющие порядок опубликования всех актов Верховного Совета СССР, а также предписания, помещенные в главах о порядке проведения сессий, например, предписания о полномочиях председателей палаты и  заместителей   (ст.   8),  депутатов   (ст. ст.   11,   13—15).

Кроме того, определенное количество норм правотворческого назначения содержится в главе 3, устанавливающей порядок деятельности Президиума Верховного Совета СССР. Это прежде всего ст. ст. 20, 21, 22, пп. 1, 3, 4 ст. 23, 24, в которых закреплены процедурные предписания, регламентирующие порядок принятия решений, внесения на утверждение Верховного Совета СССР указов, принятых в период между сессиями и подлежащих представлению

29

>>>30>>>

на утверждение Верховным Советом, подготовки, рассмотрения проектов законов и обеспечения их опубликования и т. д.

Правотворческие процессуальные нормы в определенной мере содержатся и в разделе, устанавливающем порядок работы комиссий Верховного Совета и комиссий его палат, поскольку более подробно деятельность постоянных комиссий палат регламентируется в положении о них.

Правоприменительная деятельность Верховного Совета СССР регулируется нормами Регламента, расположенными в разных разделах. В подавляющей части они относятся к правонаделитель-ной (правоисполнительной) деятельности главным образом Президиума Верховного Совета. Прежде всего такими нормами являются предписания ст. 25, в пп. 1, 2, 4 и 5 которой устанавливаются полномочия Президиума по содействию в эффективном осуществлении депутатской деятельности. В частности, Президиум уполномочен принимать меры по осуществлению предложений и заявлений депутатов в связи с исполнением ими своих обязанностей, давать им поручения по проверке работы тех или иных органов государства и организаций, обеспечивать их правовой информацией и т. д.

Правоохранительный аспект затрагивают предписания только двух статей Регламента. В ст. 9 содержится конкретное правило, согласно которому Совет Союза и Совет Национальностей в случае нарушения законодательства о выборах по представлению мандатной комиссии могут принять решение о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Часть 2 ст. 26 предписывает, что Верховный Совет СССР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу.

В Регламенте достаточное место отведено процедурным предписаниям, регулирующим осуществление Верховным Советом СССР контрольных полномочий. Этой разновидности юридического процесса посвящена прежде всего глава 10. В ней устанавливаются правила о непосредственном контроле Верховного Совета за деятельностью всех государственных и общественных организаций. В ст. 60 предусмотрена процедура отчета Совета Министров СССР о своей работе перед Верховным Советом СССР. Процедура отчета о работе Комитета народного контроля СССР, Верховного Суда СССР и Генерального прокурора СССР определяется в ст. ст. 61 и 62 Регламента. Кроме того, в указанном разделе содержатся процедурные предписания о порядке организации работы с запросами депутатов в адрес министров и руководителей других органов, образуемых Верховным Советом СССР (ст. 63), а также о контрольных полномочиях Президиума Верховного Совета СССР (ст. 64). Установлено и специальное правило о контрольных полномочиях

SO

>>>31>>>

Президиума. Оно зафиксировано в п. 3 ст. 25 и предусматривает, что Президиуму предоставлено право осуществлять контроль за рассмотрением и реализацией государственными и общественными органами, должностными лицами предложений и замечаний депутатов, высказанных на сессиях Верховного Совета СССР, а также за выполнением наказов избирателей по вопросам, относящимся к ведению органов Союза ССР.

Значительное место в Регламенте занимают нормы, относящиеся к регулированию ^учредительныхУ полномочий Верховного Совета и его Президиума. Сюда прежде всего следует отнести предписания ст. 7, устанавливающие порядок созыва Совета Старейшин каждой из палат, их состав и нормы представительства от соответствующих групп депутатов. Порядок избрания председателей палат и их заместителей предусмотрен в ст. 8. Здесь же определены и процедурные   полномочия   указанных   должностных   лиц.

Определенными комплексами учредительных процедурных предписаний характеризуются главы 4—6 Регламента, регулирующие порядок избрания постоянных комиссий Верховного Совета и его палат, образования Совета Министров СССР и Комитета народного контроля СССР, избрания Верховного Суда СССР и назначения Генерального прокурора СССР.

Представляют интерес предписания Регламента ф формах процессуальных документов, в которых надлежит закреплять соответствующие процессуальные действия. Наряду с установлением формы принимаемых актов в Регламенте специально выделен раздел процедурных правил о порядке опубликования и издания всех официальных документов)Верховного Совета и его органов. В главе 11 Регламента (ст. ст. 66—68) содержатся предписания, которые несколько конкретизируют порядок осуществления этой обязанности. В частности, здесь устанавливаются требования о сроке и языке, на котором публикуется принятый акт, об официальном издании в «Ведомостях Верховного Совета СССР» и газете «Известия Советов народных депутатов СССР», о реквизитах протоколов раздельных и совместных заседаний палат Верховного Совета СССР и др. Более детальное процедурное упорядочение этого вида деятельности представительного органа власти дано в специальном законодательном акте — Указе Президиума Верховного Совета СССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР» от 19 июня 1958 г. в редакции Указа от 6 мая 1980 г.44 Здесь подробно названы реквизиты, в частности чьими подписями скрепляются официальные документы. Наряду с официальными изданиями указываются и другие способы обнародования актов, принятых Верховным Советом СССР и его органами. Особо в данном акте выделено правило о вре-

31

>>>32>>>

мени вступления в силу всех актов общенормативного характера, которое состоит в том, что такие нормативные акты вводятся в действие на всей территории СССР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в «Ведомостях» либо «Известиях». Специальный режим вступления в силу установлен для всех иных актов,   не  имеющих  общенормативного  характера.

Таким образом, в деятельности высшего представительного органа государственной власти найден наиболее совершенный порядок, устанавливающий такой режим осуществления его полномочий, который характеризуется и высокой организованностью, и профессиональной культурой, и оптимальной результативностью, и самой широкой демократичностью. Причем основаниями такого порядка являются факт использования в этом деле достижений и опыта совершенствования традиционного процессуального законодательства и учет многолетней практики процедурной регламентации в нашей стране и зарубежных социалистических государствах.

Акты специализированного назначения. В данную группу актов объединяются такие, которые регламентируют порядок осуществления специальных полномочий как самого Верховного Совета СССР, так и его органов: Президиума, постоянных комиссий и др. Разумеется определение этих актов как специализированных условно. Но исходным является их, так сказать, частное направление в общем русле полномочий представительного органа власти. Такими полномочиями можно считать, например, полномочия по ратификации или денонсации международных договоров, по организации работы с наказами избирателей и т. п.

Всю совокупность данных актов можно систематизировать по-разному. Мы предлагаем взять за основу значимость той сферы, в которой они применяются, а также характер самих общественных отношений, складывающихся в порядке осуществления специальных полномочий соответствующего представительного учреждения власти. Приоритет в этом плане следует отдать законодательному акту, распространяющемуся на деятельность всех звеньев Советов народных депутатов. Таким актом является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 г. «Об организации работы с наказами избирателей»45. Процессуальная сущность данного законодательного акта состоит прежде всего в том, что он установил порядок выявления, учета, обобщения, предварительного изучения и выполнения наказов избирателей, а также четко определил полномочия соответствующих субъектов, ответственных за организацию работы с наказами.

К группе специализированных актов, несомненно, относится Закон СССР от 6 июня 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР»46, в котором

32

>>>33>>>

устанавливается процедура организации международно-правовых договорных отношений СССР, призванная содействовать осуществлению целей и принципов внешней политики СССР, провозглашенных и закрепленных в Конституции СССР. В ст. 1 закрепляется общее правило о том, 'что устанавливаемый законом порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров всех уровней применяется в отношении международных договоров СССР независимо от их формы и наименования^

Определенный интерес представляет процедурная регламентация так называемой наградной деятельности Президиума Верховного Совета СССР, общие принципы которой установлены в п. 9 ст. 121 Конституции СССР. В условиях всестороннего совершенствования законодательства впервые в советской практике принята целая серия законодательных актов, подробно регламентирующих деятельность по награждению орденами, медалями и присвоению почетных званий. Новейшая регламентация всего наградного дела регулируется нормативными актами, полностью вошедшими в Свод законов СССР и поэтому обоснованно называемыми законодательными. Прежде всего это Указ Президиума Верховного Совета СССР от 3 июля 1978 г. «Об утверждении Общего положения об орденах, медалях и почетных званиях СССР»47. В развитие предписаний данного Указа Президиум Верховного Совета СССР 11 июля 1980 г. принял постановление «О порядке вручения государственных наград СССР» и утвердил специальную «Инструкцию о порядке вручения государственных наград СССР»48. В этих актах содержатся самые широкие процессуальные предписания, определяющие круг субъектов наградной деятельности, основания для награждения, порядок представления к награждению, вручения и лишения государственных наград СССР.

В разряд законодательных актов специализированного назначения правомерно, по нашему мнению, отнести и постановление Президиума Верховного Совета СССР от 22 ноября 1979 г. «О порядке хранения избирательных документов по выборам в Верховный Совет СССР»19. В нем определяются перечень документов, подлежащих хранению,  место и сроки  хранения.

Особое значение среди специализированных актов имеют и такие постановления Президиума Верховного Совета СССР, как «О порядке рассмотрения писем депутатов Верховного Совета СССР»50, «О возмещении депутатам Верховного Совега СССР расходов, связанных с выполнением депутатских полномочий»61, «О размерах и порядке выплаты суточных депутатам Верховного Совета СССР в связи с выполнением ими депутатских полномочий»52. В этих нормативных актах установлены предписания, с одной стороны, регламентирующие процедуру подачи депутатами

4-944

33

>>>34>>>

Верховного Совета предложений и заявлений в адрес соответствующих руководителей и ведомств, сроки рассмотрения этих обращений и меры юридической ответственности за ненадлежащее исполнение, а с другой — подробно определяющие меры материального обеспечения депутатской деятельности во время участия депутатов на сессиях Совета и выполнения  ими других  полномочий.

Отметим, что анализ приведенных законодательных актов подтверждает обоснованность отнесения их к разряду специализированных. Это, в частности, подкрепляется их, так сказать, принадлежностью к той или иной разновидности процесса: наградному, по организации работы с наказами избирателей и т. д. Кроме того, они как бы характеризуются определенной компактностью и единством предмета регламентации. Следовательно, обладая общностью назначения, каждый из рассмотренных актов индивидуален, имеет свою предметную автономию.

Процедурные предписания фрагментарного характера. Новейшее законодательство о представительных органах государственной власти СССР, определяющее их правовой статус, содержит в качестве отдельных разделов, фрагментарно, достаточное количество процессуальных предписаний. Причем они относятся абсолютно ко всем видам юридического процесса и отражают все его элементы. Систему предписаний фрагментарного характера можно изложить в последовательности, определяемой значимостью самих актов по отношению к соответствующим разделам полномочий представительных органов государства.

В законодательстве о полномочиях всех звеньев местных Советов народных депутатов выделены специальные разделы, которые содержат процессуальные нормы, регламентирующие порядок организации работы этих органов. Так, в Законе СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов...»53 выделена специальная глава о порядке организации работы данных органов власти. В предписаниях, в частности, указываются порядок и сроки созыва сессий Совета, обязанный субъект по созыву сессии и субъекты — инициаторы созыва сессии. В ст. 29 Закона подробно определяются круг вопросов, выносимых на обсуждение сессии, режим принятия и проведения в жизнь решений нормативного характера, устанавливается, что они обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета субъектами. Кроме того, особо подчеркивается, что в случае невыполнения решений Совета руководителями предприятий вышестоящего подчинения сам Совет или его исполком входит с представлением в вышестоящий орган о наложении на таких руководителей дисциплинарных взысканий, вплоть до освобождения от занимаемой должности. Одновременно предусмотрено правило о том, что решение краевого и областного Совета в случае его несоответствия

34

>>>35>>>

закону может быть отменено Президиумом Верховного Совета союзной республики. Такое же правило установлено и в отношении  незаконных  решений окружных Советов.

Более подробная процедура осуществления полномочий представительных органов власти предусмотрена в республиканских законах о местных Советах. Например, в них достаточное внимание отводится регламентации деятельности постоянных комиссий. Особо выделяются процедурные правила, устанавливающие порядок проведения заседаний, процедур заслушивания докладов и сообщений соответствующих должностных лиц и формулирования в их адрес рекомендаций. Предусмотрено, в частности, правило о том, что о результатах рассмотрения рекомендаций комиссии и о принятых мерах должно быть сообщено комиссии не позднее чем в пятнадцатидневный срок либо в другой срок, установленный комиссией. Ведение заседаний комиссии, которые должны проводиться по мере надобности, но не реже одного раза в три месяца, осуществляет председатель комиссии. Ему же предоставлено право подписывать решения, заключения и протоколы комиссии. На него же возложена и обязанность организовывать работу по исполнению решений комиссии.

Более подробно процессуально урегулирован порядок работы постоянных комиссий Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик в специально принятых о них положениях. Например, в Положении о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденном в новой редакции Законом СССР от 19 апреля 1979 г.54, выделена глава 4, объединяющая в себе предписания о порядке работы постоянных комиссий. Здесь предусмотрены правила о периодичности проведения заседаний, о кворуме, о порядке принятия решений, о круге субъектов, участвующих в заседании комиссии (ст. 35), определяет полномочия председателя комиссии, который, руководя ее работой: созывает заседания комиссии и организует подготовку материалов'.дает поручения членам комиссии; направляет им соответствующие материалы; приглашает для участия в заседаниях комиссии соответствующих должностных лиц; председательствует на заседаниях комиссии; организует работу по исполнению решений комиссии и т. д. Установлено также правило о том, что решения и заключения комиссии подписываются председателем комиссии, а протоколы — секретарем комиссии. Одновременно предписывается, что сообщение о работе комиссий должно публиковаться в «Ведомостях Верховного Совета СССР» и газете «Известия Советов народных депутатов СССР».

Большое количество процедурных предписаний фрагментарного характера относится к сфере 'учредительного процесса, охватывающей   порядок   избрания   представительных   органов   государства,

2*                                                                                                                                      35

>>>36>>>

народных судов и формирования других органов государства, подотчетных и ответственных непосредственно перед представительными органами власти Г) Особое место среди таких предписаний принадлежит нормам, определяющим полномочия Президиума Верховного Совета СССР по организации избирательной кампании. В законе «О выборах в Верховный Совет СССР»65 установлены исключительные полномочия Президиума Верховного Совета СССР по порядку назначения выборов (ст. 12), по образованию избирательных округов (ст. 13—15), по отнесению в отдельных случаях к избирательным округам избирательных участков, образованных в некоторых коллективах, находящихся в день выборов в плавании (ст. 16 ч. 3), по образованию координационных и окружных избирательных комиссий (ст. 26—28), по обеспечению неприкосновенности кандидата в депутаты (ст. 50) и назначению выборов вместо выбывших депутатов (ст. 60). Соответствующие полномочия Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик предусмотрены в избирательных законах этих республик. В законах о выборах районных (городских) судов союзных республик закреплены полномочия Президиумов Верховных Советов по определению количества народных судей и народных заседателей, подлежащих избранию в районный (городской) народный суд, о порядке назначения выборов судов и народных заседателей.

Учредительные нормативные предписания имеются и в законодательных актах, определяющих правовой статус центральных органов государственного управления и отдельных правоохранительных органов Союза ССР, союзных и автономных республик. Например, в ст. 4 Закона «О Совете Министров СССР»66 установлено полномочие Верховного Совета СССР об образовании на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей Совета Министров СССР в составе Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя, министров СССР, председателей госкомитетов СССР. Одновременно здесь же предусмотрено полномочие Президиума Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета СССР по представлению Председателя Совета Министров СССР освобождать от должности и назначать отдельных лиц в состав Совета Министров СССР с последующим представлением на утверждение на очередной сессии Верховного Совета СССР. Учредительные полномочия Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик по формированию органов народного контроля, судебных органов и прокуратуры, а точнее, их принципы, закреплены в Конституции СССР и конституциях союзных и автономных республик. Конкретизация этих полномочий осуществлена в законах, определяющих правовой статус всех правоохранительных органов. Учредительные предпи-

36

>>>37>>>

сания содержатся также в законах «О народном контроле в СССР»57, «О Верховном Суде СССР»68.

Предписания процедурного назначения имеются и в ряде других законодательных актов, регулирующих самые различные сферы осуществления государственного руководства социалистическим обществом. В пределах данной работы не представляется возможным охарактеризовать их соответствующим образом. Однако непременно следует проанализировать процедурные предписания, содержащиеся в Законе «О гражданстве СССР»69, где полномочия Президиума Верховного Совета СССР имеют особое значение, поскольку речь идет о приобретении или утрате весьма существенного социального блага — принадлежности к социалистическому государству. Поэтому закон установил в основном исключительное полномочие Президиума Верховного Совета СССР рассматривать заявления и представления по вопросам гражданства. В ст. 26 допускается только одно исключение: решение по заявлениям о приеме в гражданство союзной республики и тем самым в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства на территории союзной республики, принимается Президиумом Верховного Совета союзной республики.

Президиум Верховного Совета СССР принимает решения по заявлениям о приеме в гражданство СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих за границей, по заявлениям о восстановлении в гражданстве, о выходе из гражданства, а также по представлениям о лишении гражданства СССР (ст. 26). Результаты 'деятельности по изменению гражданства должны закрепляться в форме Указа Президиума Верховного Совета СССР либо союзной республики в соответствии с их полномочиями. В законе содержится отсылочное правило о том, что порядок рассмотрения заявлений и представлений по вопросам гражданства, подготовки и оформления материалов по этим вопросам определяется Президиумом Верховного Совета СССР в специальном акте.

Внимательное изучение новейшего законодательства, регламентирующего деятельность представительных органов власти, его всесторонний юридический анализ и постижение смысла содержащихся в нем нормативных предписаний составляют благоприятную основу для следующих выводов теоретического и практического порядка. Во-первых, с их помощью в деятельности представительных органов социалистического общенародного государства легко обнаруживаются все 'основные признаки специфической правовой формы как соответствующей разновидности юридического процесса: а) деятельность представительных органов государства всегда основывается на нормах права, и ее осуществление всегда влечет соответствующие юридические последствия; б) она осуще-

37

>>>38>>>

ствляется исключительно уполномоченными на то субъектами; в) выражается в совершении самых многообразных операций с нормами материального у процессуального права; г) находит свое достаточно полное закрепление в процессуально-процедурных законодательных актах; д) ее результаты всегда закрепляются в соответствующих официальных документах; е) деятельность связана с необходимостью широкого и продуктивного использования различных правил юридической техники. Указанные признаки подчеркивают несомненную однородность деятельности представительных органов государства и традиционно юрисдикционной деятельности. Однако однородность здесь имеет место только в плане общих проявлений государственной деятельности вообще. По самой сущности и назначению деятельность представительных органов значительно отличается от традиционно юрисдикционной и ее процессуальная форма имеет свои специфические особенности. Во-вторых, она свидетельствует о том, что проделана огромная работа по развитию и совершенствованию процессуального законодательства, касающегося почти всех сфер деятельности представительных органов власти. Но это только первый, хотя и исключительно важный шаг. Дальнейшая задача состоит в том, чтобы разработать оптимальную модель системы законодательства о порядке осуществления многообразных полномочий этих органов. Необходимо упорядочить уже имеющийся нормативный материал, чтобы, с одной стороны, устранить его разобщенность по многочисленным источникам, а с другой — исключить излишние, совершенно не оправданные повторения стабильных предписаний, имеющих однотипное содержание, но включенных в разные нормативные акты.

>>>39>>>