6. Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения налогового законодательства

При выборе форм реагирования на выявленные нарушения закона прокурор должен руководствоваться положениями, содержащимися в Федеральном законе "О прокуратуре РФ" и в Приказе Генерального прокурора РФ от 22.05.96г. № 30, а также соображениями реального устранения нарушений законодательства, исходя из собранных в процессе проверки материалов и оценки реального устранения нарушений налогового законодательства.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает следующие формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов:

- опротестование противоречащих закону актов;

- обращение в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;

- возбуждение уголовного дела или производства об административном правонарушении;

- внесение представления об устранении нарушений закона в орган, общественную, политическую организацию или должностному лицу, полномочным устранить нарушение закона;

- объявление предостережения.

Основным правовым средством реагирования на нарушения законов является протест прокурора. Условия и порядок принесения прокурором протеста определяются ст.23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Решение вопроса о принесении протеста либо непосредственном обращении с заявлением в суд законом отнесено на усмотрение прокурора.

Материалы прокурорского надзора показывают, что практически в абсолютном большинстве случаев противоправные акты принимаются налоговыми инспекциями и органами налоговой полиции, которые ущемляют права налогоплательщиков. Протесты в этих случаях вносятся руководителям соответствующих служб.

На противоправные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, протесты приносятся их руководителям либо в представительные (законодательные) органы.

Прокуроры еще крайне редко практикуют принесение протестов в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам.

В случае отклонения протеста прокурора либо нерассмотрения протеста в установленный законом срок прокурор рассматривает вопрос о направлении в суд заявления (иска) в предусмотренном законом порядке.

Когда нарушения закона носят распространенный характер, прокурором направляется соответствующему органу или должностному лицу представление об устранении выявленных в ходе проверки правонарушений.

Условия и порядок внесения прокурором представления определяются ст.ст.24 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

При внесении представления прокурор должен исходить из того, что его следует направлять тому органу (должностному лицу), который может с наибольшей эффективностью и в кратчайший срок принять меры к устранению указанных в представлении нарушений налогового законодательства и приводящих к ним обстоятельств, а также наказать лиц, виновных в этом.

Следует иметь в виду, что сообщения о результатах рассмотрения прокурорских актов и о принятых мерах не всегда соответствуют истине. Полученные прокурорами ответы о рассмотрении их актов и о принятых мерах в одних случаях могут быть искажены, а в других - должностные лица, их подписавшие, могут добросовестно заблуждаться, полагая, что меры для устранения нарушений законов и недопущения их впредь окажутся достаточными, хотя в действительности они неэффективны. В каждом случае, когда у прокурора возникает хотя бы малейшее сомнение в том, что сообщение о результатах рассмотрения его протеста или представления не соответствует истине и что правонарушение, о котором идет речь в прокурорском акте, не устранено и меры не приняты, следует проверить результативность этого акта или поручить такую проверку другим органам.

При выявлении нарушений, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, прокурор обязан поставить вопрос о привлечении виновных к административной ответственности.

При отсутствии или недостаточном контроле со стороны должностных лиц контролирующих органов за выполнением предписаний по результатам проверок необходимо ставить вопрос о применении к ним предусмотренных законом мер ответственности. В соответствии со ст.25 Закона "О прокуратуре РФ" прокурорам предоставлено право в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется во всех случаях, когда имеются сведения о готовящихся противоправных действиях. Наиболее целесообразным представляется объявление предостережений в следующих, наиболее часто выявляемых противоправных ситуациях:

- при подготовке органами налогового контроля проектов правовых актов, не соответствующих нормам закона;

- при издании ими правовых актов, противоречащих закону, срок начала действия которых не наступил;

- в иных случаях, когда нарушение закона имеет явный характер.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам, но не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Оно также может объявляться руководителям и другим работникам коммерческих организаций. Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Необходимо обеспечивать строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении. К должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, должны применяться предусмотренные законом меры ответственности.

В соответствии с действующим законодательством прокурор вправе обратиться в арбитражный суд. Это, например, иски в интересах инспекций МНС России о взыскании штрафов, предусмотренных ст.ст.120, 122 НК РФ (в федеральный и местные бюджеты).

Согласно ст.35 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", прокурор обладает правом на обращение в арбитражный суд о признании кредитной организации банкротом в случаях, когда им обнаружены признаки преднамеренного банкротства; когда у кредитной организации имеется задолженность по обязательным платежам; в интересах кредитора по денежным обязательствам - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

К обстоятельствам, свидетельствующим о наличии нарушенных государственных и общественных интересов, дающим прокурору основания для обращения в арбитражный суд с заявлением о возбуждении дела о банкротстве (несостоятельности) кредитной организации, в частности, относятся:

а) наличие среди основных кредиторов потенциального банкрота государственных или муниципальных предприятий, предприятий с участием государства или органов местного самоуправления;

б) наличие среди кредиторов потенциального банкрота большого числа граждан из социально слабозащищенных слоев (инвалиды, пенсионеры, многодетные).

Законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" четко регламентирован порядок обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом. Он имеет право направить в Банк России заявление об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при наступлении признаков ее банкротства с приложением документов, доказывающих наличие денежных обязательств кредитной организации и их размер. В случае неполучения ответа Банка России по истечении 2-х месяцев после направления указанного заявления, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом.

При получении в месячный срок заключения Банка России о нецелесообразности отзыва у кредитной организации лицензии заявление о признании ее банкротом возвращается прокурору.

При неполучении указанного выше заключения Банка России в месячный срок прокурор вправе требовать в арбитражном суде возмещения Банком России убытков, причиненных непринятием Банком России решения об отзыве у кредитной организации лицензии либо непринятием Банком России решений, отнесенных к его компетенции, об осуществлении мер по предупреждению банкротства кредитной организации.

В случае установления в процессе проверки признаков состава уголовного преступления (ст.ст. 194, 198, 199 УК РФ) прокурор, в соответствии с п.2 ст.27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В целях предотвращения принятия представительными органами субъектов РФ законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, в соответствии со ст.9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор использует предоставленные ему полномочия, принимая участие в правотворческом процессе при разработке законопроектов в составе рабочих групп, при подготовке заключений на законопроекты, участвуя в процедурах обсуждений и др.

Результаты прокурорских проверок, их результативность целесообразно освещать в средствах массовой информации. Необходимо также уделять внимание разъяснительной работе среди налогоплательщиков.

В целях усиления взаимодействия следует чаще практиковать проведение совместных совещаний руководителей правоохранительных органов, на которых необходимо вырабатывать общие подходы к решению возникающих проблем, планировать проведение совместных мероприятий.

1 В настоящем пособии не рассматривается деятельность органов государственных внебюджетных фондов, так как с введением части второй НК РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), с 1 января 2001 года осуществляется налоговыми органами Российской Федерации.