Комментарий к статье 4 Закона

Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, лично или через уполномоченного на то представителя может обратиться с ходатайством в письменной форме в следующие органы: в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (если лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации); в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (при его отсутствии в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации); в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе или в территориальный орган миграционной службы (при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации); в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.

Рассмотрим более подробно деятельность названных органов по приему соответствующих ходатайств. Находясь за рубежом, лицо вправе подавать ходатайство в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации. В отдельных государствах, прежде всего в республиках бывшего СССР, в целях решения проблем, связанных с вынужденной миграцией, при посольствах Российской Федерации учреждены представительства ФМС России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 607 "Об учреждении представительств Федеральной миграционной службы России при посольствах Российской Федерации за рубежом"*(12). На основании указанного постановления ФМС России приказом от 16 февраля 1996 г. N 17 утвердила соответствующее Положение. В нем указывается, что реорганизация и ликвидация представительства осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению Федеральной миграционной службы России, согласованному с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Вопросы, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией представительства и его статусом, решаются на основе межправительственного соглашения.

Представительство функционирует при посольстве Российской Федерации в государстве пребывания и возглавляется руководителем.

Обеспечивая выполнение возложенных на него задач, представительство осуществляет взаимодействие и сотрудничество с миграционными властями государства пребывания; проводит сбор и анализ информации о миграционной ситуации в государстве пребывания и проводимой им миграционной политике; разрабатывает предложения по расширению сотрудничества с государством пребывания по вопросам вынужденной миграции и предотвращения неконтролируемой миграции, а также изучает опыт государства пребывания в решении миграционных проблем в целях его использования в деятельности Федеральной миграционной службы России.

Кроме того, представительство в пределах своей компетенции представляет Федеральную миграционную службу России в государстве пребывания, содействует проведению в жизнь миграционной политики Российской Федерации.

В своей деятельности представительство руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами и другими нормативными актами Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России, международными договорами, участниками которых является Россия, указаниями посла Российской Федерации в государстве пребывания и вышеназванным Положением. Вместе с тем при осуществлении своих функций представительство соблюдает и законодательство государства пребывания.

Руководитель представительства работает в тесном контакте с дипломатическим представительством и консульскими учреждениями, другими загранучреждениями Российской Федерации в государстве пребывания. На него в соответствии с основными задачами возлагаются следующие функции:

обеспечение сбора, изучения и анализа информации о миграционной политике государств пребывания, их иммиграционном законодательстве;

оценка реально складывающейся миграционной ситуации в государстве пребывания и прилегающем регионе с точки зрения возможного ее влияния на миграционную ситуацию в России и вокруг нее, своевременное информирование об этом посла и руководство Федеральной миграционной службы России;

осуществление приема граждан государства пребывания и других стран по вопросам трудовой миграции и иммиграции в Российскую Федерацию, ведение приема и осуществление предварительного рассмотрения ходатайств от иностранных граждан и лиц без гражданства о признании их беженцами в Российской Федерации, направление ходатайств иммигрантов и своих заключений относительно предоставления статуса беженца в Федеральную миграционную службу России для принятия окончательного решения;

во взаимодействии с консульскими учреждениями принятие участия в решении вопросов, связанных с предотвращением и пресечением неконтролируемой (незаконной) миграции;

совместно с посольством и другими загранучреждениями Российской Федерации в государстве пребывания участие в мероприятиях по обеспечению безопасности и организации выезда в Россию граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайной обстановки;

участие в разработке заключаемых с государством пребывания международных договоров по миграционным вопросам и осуществление в пределах компетенции мер по их реализации;

по поручению Федеральной миграционной службы России принятие участия в обеспечении работы в государстве пребывания специальных комитетов, комиссий, групп и делегаций по реализации международных договоров с участием России в области миграции;

по согласованию с посольством Российской Федерации ведение переговоров, обмен информацией и взаимные консультации с представителями государственных и общественных организаций государства пребывания по вопросам, входящим в компетенцию представительства;

обеспечение разработки, согласование с посольством Российской Федерации и выполнение программ пребывания делегаций Федеральной миграционной службы России;

организация в государстве пребывания стажировки специалистов и работников Федеральной миграционной службы России;

по поручению Федеральной миграционной службы России принятие участия в работе конгрессов, конференций, симпозиумов и направление представленных на них докладов, отчетов и других материалов в Федеральную миграционную службу России;

по согласованию с посольством Российской Федерации в государстве пребывания подготовка предложений о приглашении в Российскую Федерацию представителей государственных, общественных организаций и частных гуманитарных фондов по вопросам миграции;

по указанию посольства и в пределах своей компетенции оказание содействия в работе общественных организаций соотечественников в государстве пребывания, сохранении ими национальных и культурных традиций народов России;

распределение обязанностей между сотрудниками представительства в соответствии с их типовыми должностными инструкциями, утвержденными руководителем Федеральной миграционной службы России, и в зависимости от реального объема работы и обстановки в государстве пребывания.

Работники представительства подчинены руководителю Федеральной миграционной службы России и послу Российской Федерации в государстве пребывания. Направление на работу в представительство производится приказом по Федеральной миграционной службе России по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Руководитель и работники представительства командируются в зарубежное государство на один год и на период командирования числятся в штате Федеральной миграционной службы России.

Вопросы подбора, подготовки, командирования и отзыва сотрудников представительства регулируются Федеральной миграционной службой России по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации на основании действующего законодательства и протокола о взаимодействии между Министерством иностранных дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службой России.

В настоящее время такие представительства действуют во всех бывших республиках Союза ССР, а также в Китайской Народной Республике.

Лицо, желающее приобрести статус беженца, может обратиться с ходатайством в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. Его правовой статус регламентируется Положением об иммиграционном контроле, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. N 1020*(13). В соответствии с указанным документом иммиграционный контроль - это осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами деятельность по регулированию миграции и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Посты иммиграционного контроля осуществляют иммиграционный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Они являются структурными подразделениями органов миграционной службы.

В их основные задачи входит:

контроль за въездом на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, а также следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны, их идентификация, регистрация и учет;

первичное рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища на территории Российской Федерации;

осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке.

В соответствии с возложенными на них обязанностями посты иммиграционного контроля при осуществлении иммиграционного контроля взаимодействуют с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они определяют основания и правомерность въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, следующих транзитом через территорию Российской Федерации.

В процессе своей деятельности они разрабатывают и участвуют в проведении мероприятий по предупреждению неконтролируемой миграции, включая сотрудничество с соответствующими службами иностранных государств, а также вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию иммиграционного законодательства Российской Федерации, инструкций, правил и других нормативных документов по вопросам иммиграционного контроля. Им предоставлено право взаимодействовать с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующими органами иностранных государств по вопросам депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, которым отказано в предоставлении убежища и пребывании на территории Российской Федерации.

Работники постов иммиграционного контроля проводят первичный опрос и регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении убежища на территории Российской Федерации; определяют основания предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища и в положительных случаях направляют заявителей в центры временного размещения иммигрантов для проведения полного комплекса мероприятий по признанию их статуса; осуществляют проверку проездных документов иностранных граждан и лиц без гражданства, следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и проставляют в них необходимые контрольные отметки; задерживают недействительные проездные документы транзитных пассажиров с целью принятия предусмотренных международными соглашениями и законодательными актами Российской Федерации мер по предупреждению неконтролируемой миграции; получают от физических лиц, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности на безвозмездной основе информацию, необходимую для осуществления иммиграционного контроля, за исключением случаев, когда законом предусмотрен иной порядок ее получения; осуществляют в установленном порядке беспрепятственный доступ на транспортные средства заграничного следования; получают оперативную информацию об изменениях в паспортно-визовом режиме въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Решения и действия должностных лиц постов иммиграционного контроля органов миграционной службы могут быть обжалованы в вышестоящие органы миграционной службы или в суд. При этом подача жалобы не приостанавливает принятого должностным лицом поста иммиграционного контроля решения.

Финансирование деятельности постов иммиграционного контроля органов миграционной службы осуществляется Федеральной миграционной службой России за счет средств федерального бюджета.

В Указе Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2145 "О мерах по введению иммиграционного контроля"*(14) предусматривается создание 116 постов иммиграционного контроля на территории Российской Федерации. В соответствии с Федеральной миграционной программой только в 1998 г. планируется создать 32 поста, находящихся на территории Астраханской (1), Волгоградской (3), Саратовской (2), Оренбургской (5), Челябинской (3), Курганской (4), Тюменской (2), Омской (5), Новосибирской (2) областей, Алтайского края (5).

Ходатайство о признании беженцем можно подать также в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти.

Органы пограничного контроля входят в систему органов пограничной службы Российской Федерации наряду с войсками Федеральной пограничной службы, органами обеспечения безопасности, оперативными органами и др.*(15).

Подразделения органов пограничного контроля создаются в установленном порядке Федеральной пограничной службой вместе с подразделениями органов таможенного, санитарно-карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного, автогрузового контроля и другими службами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 60 было утверждено Положение о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.*(16) В соответствии с Законом от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (в редакции федеральных законов от 29 ноября 1996 г. N 148-ФЗ и от 19 июля 1997 г. N 106-ФЗ)*(17) под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Пункты пропуска через Государственную границу устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, согласованным с органами и войсками Федеральной пограничной службы и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с учетом интересов сопредельных и других иностранных государств.

И, наконец, лицо, желающее приобрести статус беженца, может подать ходатайство в территориальные органы миграционной службы. Данные территориальные органы образуются в составе Федеральной миграционной службы в субъектах Российской Федерации, которые разрабатывают и утверждают Положения об этих органах. Так, в соответствии с Положением об областной миграционной службе Омской области, утвержденным постановлением главы администрации области 20 мая 1993 г. N 187-п, данный орган в числе прочих направлений деятельности занимается признанием правового статуса вынужденных мигрантов, организацией приема и размещения этих лиц, получением предусмотренных для них льгот и компенсаций, осуществлением контроля за эмиграцией и иммиграцией и т.д.

Процедура приема ходатайства о статусе беженцев регламентируется в Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. N 1021 (в редакции постановления от 16 декабря 1994 г. N 1382)*(18). В этом Положении указывается, что работа с ходатайством является одной из частей процедуры определения правового статуса иммигранта, которая включает в себя:

подачу и принятие ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации, анкетирование иммигранта и прибывших с ним членов его семьи, достигших 18-летнего возраста (при условии, что каждый из них поддерживает ходатайство иммигранта и не настаивает на подаче личного ходатайства);

принятие решения о рассмотрении ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации по существу;

индивидуальное собеседование с иммигрантом и членами его семьи с оформлением опросного листа;

проверку достоверности сведений и причин прибытия, сообщенных иммигрантом;

принятие решения о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации;

выдачу иммигранту удостоверения беженца в Российской Федерации.

При этом рассмотрение ходатайства иммигранта, равно как и процедура признания его беженцем в Российской Федерации, может быть прекращено на любом этапе, если в ходе рассмотрения вопроса обоснованно установлено, что он сообщил о себе ложные сведения.

Основанием для начала процедуры признания иммигранта беженцем в Российской Федерации является его письменное ходатайство. При этом ходатайство подается иммигрантом незамедлительно по прибытии на территорию Российской Федерации в территориальный орган ФМС России с указанием обоснованных причин въезда или пребывания на территории Российской Федерации.

В случае, если:

иммигрант, прибывший на законном основании на территорию Российской Федерации, по прибытии заявил государственным служащим поста иммиграционного контроля о желании получить статус беженца в Российской Федерации и убедительно обосновал свое решение, то его ходатайство регистрируется непосредственно на посту иммиграционного контроля в месте пересечения им Государственной границы Российской Федерации;

иммигрант, прибывший на законном основании в Российскую Федерацию и длительное время проживающий на ее территории, намерен в силу объективных и обоснованных причин получить статус беженца в Российской Федерации, то он должен обратиться в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания с соответствующим ходатайством;

иммигрант, вынужденный незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации в силу причин, изложенных в п.1 ст.1 Федерального закона "О беженцах", должен немедленно заявить об этом государственному служащему поста иммиграционного контроля, представителю пограничных войск или таможенных органов. В случае подтверждения обоснованности заявления иммигранта в целях обеспечения его безопасности он в сопровождении сотрудников правоохранительных органов направляется в место временного содержания при посте иммиграционного контроля до принятия соответствующего решения;

в месте пересечения Государственной границы Российской Федерации отсутствует пост иммиграционного контроля, а иммигрант, въехавший незаконно на территорию Российской Федерации, заявил о намерении получить статус беженца в Российской Федерации, то он задерживается пограничными или другими компетентными органами на срок, необходимый для сообщения о нем в ближайший территориальный орган ФМС России с целью передачи его этому органу и проведения работы по определению правового статуса иммигранта.

Прием ходатайств о признании беженцем в Российской Федерации проводится государственными служащими постов иммиграционного контроля, ФМС России и ее территориальных органов. Государственные служащие поста иммиграционного контроля осуществляют, как правило, первичное рассмотрение ходатайства иммигранта о признании его беженцем в Российской Федерации.

Для получения наиболее полной информации государственные служащие федеральных органов исполнительной власти, осуществляя работу с иммигрантами, проводят с ними собеседование с целью выявления обоснованности причин их прибытия и права на получение статуса беженца.

Собеседование с иммигрантом может быть предварительным (на постах иммиграционного контроля в пунктах пересечения Государственной границы Российской Федерации) и основным (после направления в центр временного размещения иммигрантов).

Собеседование проводится в целях предоставления иммигранту возможности сообщить дополнительные сведения, подтверждающие обоснованность причин, вынудивших его покинуть государство своего постоянного проживания и искать убежища на территории Российской Федерации, а государственным служащим ФМС России сделать вывод как о признании, так и непризнании его беженцем в Российской Федерации.

Собеседование проводится в соответствии с методическими указаниями и инструкциями, разрабатываемыми ФМС России, а также рекомендациями, изложенными в "Руководстве по процедурам и критериям определения статуса беженцев" Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Сведения, касающиеся личности иммигранта, членов его семьи, и другая информация, полученная дополнительно при собеседовании, заносятся в опросный лист.

Кроме того, государственные служащие соответствующих органов вправе получать от Министерства иностранных дел, правоохранительных и других федеральных органов исполнительной власти информацию о внутриполитической, санитарно-эпидемиологической и другой обстановке в тех государствах, из которых прибыли иммигранты, а также об изменениях в паспортно-визовом режиме других государств.

После предварительного рассмотрения ходатайства по его результатам принимается решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в его рассмотрении. Порядок оформления, выдачи и обмена этого свидетельства определен постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 1998 г. N 523 "О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу"*(19).

Решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу в Российской Федерации принимается ФМС России и ее территориальным органом на основании соответствия сведений, сообщенных иммигрантом, положениям пункта 1 статьи 1 Федерального закона "О беженцах" в срок, не превышающий пяти дней со дня его подачи.

В случае, когда причины подачи ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации являются обоснованными (или явно необоснованными) и не требуется дополнительное разбирательство, решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу по возможности принимается в день его подачи.

Выдача соответствующего свидетельства производится ФМС России или ее территориальным органом и является актом правового характера, устанавливающим законность временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации.

Документы, удостоверяющие личность иммигранта и членов его семьи, сдаются им в ФМС России или в ее территориальный орган, выдавший вышеназванное свидетельство. Свидетельство, выданное иммигранту, заменяет на срок его действия документ, удостоверяющий личность иммигранта.