Глава 4. Понятие и виды жилищных фондов Российской Федерации

В соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" под жилищным фондом понимается совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания (ст. 1)*(24). Отнесение тех или иных помещений к жилищному фонду независимо от форм собственности и предназначения (постоянного или временного пребывания) производится в установленном порядке органами исполнительной власти. Таким образом, жилым признается помещение, предназначенное для проживания граждан и отвечающее установленным санитарным, противопожарным, градостроительным и техническим требованиям*(25).

Жилым домом признается постройка (строение), предназначенная для проживания людей и отвечающая соответствующим строительным, техническим, противопожарным, санитарно-гигиеническим требованиям. Иногда в это понятие в широком смысле включаются также земельный участок, на котором находится дом, подсобные хозяйственные постройки, многолетние зеленые насаждения и т.д.

Жилые дома и жилые помещения формируют понятие жилищного фонда. Жилые помещения и жилые дома отличаются от иных строений и помещений функциональным предназначением - конструктивной возможностью проживания в них. В строениях смешанного типа, в которых наряду с жилыми имеются и нежилые помещения (административные, лечебные, коммунально-бытовые и т.п.), к жилищному фонду относятся только собственно жилые помещения.

В составе жилых помещений (жилых домов) особо следует выделить квартиры и жилые комнаты, которые непосредственно служат жилищем для граждан.

Квартирой считается предназначенная и используемая для проживания отдельная жилая площадь, которая имеет отдельный выход на улицу (во двор, на лестничную клетку или в общий коридор) и отдельную кухню*(26). В качестве признаков квартиры называется также отсутствие в ее пределах функциональных частей (площадей, объемов) других квартир (мест общего пользования)*(27).

Комната - это обособленная постоянными стенами часть квартиры. По своему предназначению комнаты подразделяются на жилые (спальни, гостиные и др.) и вспомогательные (коридоры, кухня, ванная комната, туалет, кладовые). Жилой комнатой считается обособленная постоянными стенами часть помещения, предназначенная и используемая для жилья*(28). Площадь жилой комнаты или жилых комнат квартиры является площадью основного (главного) назначения. Указанное деление имеет важное значение, так как согласно ст. 52 ЖК РСФСР и ст. 673 ГК РФ предметом договора найма жилого помещения может быть лишь изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания, в том числе одна или несколько комнат. Не могут быть самостоятельным предметом договора найма часть комнаты или комната, связанная с другой комнатой общим входом (смежные комнаты), подсобные помещения.

Важное практическое значение имеет выделение внутри помещения: 1) полезной (общей) площади, т.е. площади всех жилых комнат квартиры и имеющихся в ней вспомогательных (подсобных) помещений (коридоры, кухня, ванная комната, кладовые и т.д.), и 2) жилой площади, которая включает только площадь жилых комнат, в том числе площадь спальных и столовых комнат, комнат для игр, учебы и отдыха, а также площадь утепленных веранд, оборудованных для проживания*(29).

Жилые помещения (строения) делятся также на следующие группы:

- помещения (строения) квартирного типа. В таких жилых помещениях вся или преобладающая часть площади занята квартирами;

- строения типа общежития;

- строения дачного типа, приспособленные для постоянного, круглогодичного проживания (летние дачи к ним не относятся)*(30);

- помещения казарменного типа для размещения отдельных категорий военнослужащих. Требования к ним и порядок пользования ими определяются Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации и ведомственными нормативными правовыми актами.

По мнению авторов, жилые помещения целесообразно классифицировать по характеру пользования ими на жилые помещения постоянного пользования и жилые помещения непостоянного пользования.

К первым относятся: жилые помещения, предоставляемые в домах государственного и муниципального жилищных фондов, по договору социального найма вне закрытых военных городков; жилые помещения, предоставляемые в домах ЖСК и ЖК*(31); жилые помещения, находящиеся в собственности граждан. Сроки проживания в указанных помещениях ничем не ограничены, а выселение из них возможно лишь в исключительных случаях и с предоставлением других благоустроенных помещений (ст.ст. 91, 124, 137 ЖК РСФСР).

Ко вторым относятся: служебные жилые помещения, общежития, маневренный фонд, гостиницы, жилые помещения, предоставляемые по договору коммерческого найма, поднайма, субаренды, казармы и некоторые другие помещения, поскольку они предоставляются гражданам (военнослужащим) только на время службы в данной местности, по окончании которой подлежат освобождению (гл. 3 и 4 ЖК РСФСР, ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

Оправданным также является отнесение к жилым помещениям непостоянного пользования жилых помещений, расположенных в закрытых и обособленных военных городках. Позиция судебных органов по данному вопросу наглядно представлена в Справке Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации о применении п. 14 ст. 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих"*(32) "не должны признаваться жилыми помещениями для постоянного проживания также помещения в домах государственного, муниципального или ведомственного жилого фонда, находящихся на территории закрытого военного городка, поскольку в соответствии со ст. 94 ЖК РСФСР после увольнения из Вооруженных Сил военнослужащие могут быть выселены оттуда без их согласия за пределы городка".

В законодательстве нет единых подходов к классификации жилищных фондов. Классификация, которая закреплена в ЖК РСФСР, устарела и ею нельзя руководствоваться. Подразделение жилищного фонда на виды, данное в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", является противоречивым и не всегда может быть применимо в практических целях.

В юридической литературе выработаны следующие критерии классификации жилищных фондов:

- по формам собственности в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации "Об основах жилищной политики": частный жилищный фонд (фонд, находящийся в собственности граждан и юридических лиц); государственный жилищный фонд (ведомственный фонд, находящийся в федеральной собственности, и фонд в собственности субъектов Российской Федерации); муниципальный жилищный фонд (фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий и учреждений); общественный жилищный фонд, состоящий в собственности общественных объединений; жилищный фонд, находящийся в коллективной собственности (фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов права собственности);

- по основаниям предоставления в пользование следует различать жилые помещения, предоставляемые по договору социального и коммерческого найма и по договору аренды; жилые помещения в домах жилищно-строительных и жилищных кооперативов; жилые помещения, находящиеся в собственности граждан; служебные и специализированные жилые помещения; жилые помещения, предоставляемые гражданам по иным основаниям*(33);

- по направлению использования жилищный фонд, находящийся в государственной или муниципальной собственности, делится на фонд социального использования (предоставляется по договору социального найма жилого помещения и регулирование отношений происходит на основании жилищного законодательства), фонд несоциального (коммерческого) использования (предоставляется по договору коммерческого найма или аренды и регулирование отношений происходит в основном в соответствии с гражданским законодательством)*(34), а также иные жилищные фонды.

Из каких жилищных фондов удовлетворяются жилищные права военнослужащих и членов их семей? В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей жилые помещения предоставляются за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба (п. 1 ст. 15).

Государственный жилищный фонд согласно ст. 7 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" состоит из двух частей:

1) ведомственный жилищный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной собственности;

2) фонд, находящийся в собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности.

Ведомственный жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу, образуется из жилых помещений, поступающих от жилищного строительства, переоборудования нежилых помещений в жилые и приобретаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В основном к нему относится жилищный фонд в военных городках.

Под "военным городком" понимается комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке и используемых для расквартирования воинских частей и для размещения военнослужащих, рабочих и служащих*(35).

Обязательными признаками военного городка являются:

- по его расположению - обособленность территории, т.е. наличие у него определенных границ (причем военный городок может находиться как в черте населенного пункта, так и за его пределами);

- по назначению - военный городок предназначен для размещения и проживания в нем военнослужащих и других лиц, состоящих в связи с Вооруженными Силами Российской Федерации и другими государственными воинскими формированиями;

- по органам власти - отсутствие органов местного самоуправления и наличие органов военной администрации (начальник гарнизона, командир воинской части).

Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (п. 1 ст. 15) впервые законодательно закреплено, какие военные городки относятся к закрытым. К закрытым военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба).

До принятия Федерального закона "О статусе военнослужащих" в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 декабря 1980 г. N 1131 порядок утверждения перечней указанных военных городков устанавливался соответственно Министерством обороны СССР, Министерством внутренних дел СССР и Комитетом государственной безопасности СССР.

В Вооруженных Силах указанный порядок был установлен п. 2 приказа министра обороны СССР "О переселении из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Советской Армией и Военно-Морским Флотом, и о порядке обеспечения жилой площадью прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы" от 23 декабря 1980 г. N 363. Утверждать перечни закрытых и обособленных военных городков, находящихся на территории округа, флота независимо от подчиненности воинских частей, размещенных в таких городках, имел право командующий войсками округа (флота).

Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, Пограничной службы Российской Федерации и органов ФСБ России утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 г. N 752-р. С принятием указанного правового акта ранее действовавший порядок утверждения перечня закрытых военных городков как противоречащий законодательству не применяется.

К ведомственному жилищному фонду Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти относится также жилищный фонд не только в военных городках, но и в других населенных пунктах (как правило, в закрытых административно-территориальных образованиях), построенный указанными органами, в том числе и в порядке долевого участия, за счет целевого финансирования строительства жилья для военнослужащих и членов их семей. Управление*(36) ведомственным жилищным фондом и его учет ведутся федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке (ст. 17 ЖК РСФСР).

Таким образом, ведомственный жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти - это совокупность многих фондов, принадлежащих отдельным военным организациям (воинским частям и учреждениям) на праве оперативного управления и военным предприятиям на праве хозяйственного ведения, управляемых специально создаваемыми для этих целей жилищно-эксплуатационными подразделениями (в Вооруженных Силах Российской Федерации, например, - квартирно-эксплуатационные части и отделы морской инженерной службы). Предназначение ведомственного жилищного фонда - обеспечение жилищных потребностей военнослужащих и членов их семей, а также гражданского персонала.

После увольнения с военной службы военнослужащие продолжают пользоваться жилыми помещениями в домах ведомственного жилищного фонда.

Особенностью пользования ведомственными жилыми помещениями является то, что их наниматели для осуществления своих прав в некоторых случаях должны получить согласие собственника (балансодержателя); например, при обмене жилых помещений. Так, обмен жилых помещений в домах закрытых военных городках, находящихся в ведении Министерства обороны Российской Федерации, допускается с согласия начальника гарнизона по представлению начальника квартирно-эксплуатационной части района (гарнизона)*(37).

Кроме ведомственного жилищного фонда, находящегося в федеральной собственности, военнослужащим и членам их семей жилые помещения предоставляются из государственного жилищного фонда, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального жилищного фонда.

Следует отметить, что в последнее время наблюдается тенденция передачи жилищного фонда, находящегося на балансе Министерства обороны Российской Федерации, в муниципальный жилищный фонд. Передача должна происходить в особом порядке - на основании совместного решения квартирно-эксплуатационных органов Министерства обороны Российской Федерации, органов исполнительной власти и комитетов по управлению имуществом города (района)*(38).