Глава 1. Обеспечение жильем из государственного и муниципального жилищных фондов
Право граждан на предоставление жилого помещения по договору
социального найма жилого помещения. Условия предоставления
Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий
Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий
Порядок и очередность предоставления гражданам жилых помещений
по договору социального найма
Предоставление жилых помещений в первоочередном порядке
Случаи и основания предоставления жилых помещений вне очереди
Органы, предоставляющие жилые помещения
Требования, предъявляемые к предоставляемым по договору социального
найма жилым помещениям
Норма жилой площади. Правовое значение социальной нормы площади жилья
Право на дополнительную жилую площадь
Ордер на вселение в жилое помещение
Заселение освободившихся в квартире жилых помещений
Особенности реализации права военнослужащих на получение жилых
помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов
по договору социального найма
Учет военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий
Порядок распределения жилых помещений
Предоставление жилых помещений
Члены семей военнослужащих
Право граждан на предоставление жилого помещения по договору социального найма жилого помещения. Условия предоставления
Граждане Российской Федерации, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного, муниципального или общественного жилищных фондов (ст.ст. 10 и 28 ЖК РСФСР).
В соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Таким образом, как вытекает из ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, право на бесплатное получение жилища гарантируется не всем, а только малоимущим и иным указанным в законе гражданам.
Согласно ст. 9 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г. сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации право на получение жилых помещений в указанном выше порядке может быть предоставлено и другим категориям граждан (см., например, ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих).
В период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями (ст. 10 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). В связи с этим на указанный период сохраняется действие норм ЖК РСФСР и других нормативных правовых актов по данному вопросу.
"Правоотношение, возникающее между гражданином и муниципальным органом либо администрацией предприятия, учреждения, организации, имеет организационное содержание, оно представляет собой административно-правовое отношение. В процессе его реализации решается вопрос о том, 1) вправе ли гражданин претендовать на получение жилого помещения, 2) имеются ли для этого предусмотренные законодательством условия"*(39). Аналогичные отношения будут возникать между гражданами и органами общественных организаций, жилищных и жилищно-строительных кооперативов, если к ним обратится гражданин, желающий получить жилье. Это положение, сформулированное в период действия ГК РСФСР 1964 г., нуждается в корректировке в связи с тем, что в соответствии со ст. 672 ГК РФ "в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения". Следовательно, предоставление жилого помещения в этих случаях с введением в действие ГК РФ (ст. 672) должно производиться путем использования в сочетании административно-правовых и гражданско-правовых методов регулирования отношений.
Согласно Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" порядок и условия предоставления жилого помещения по договору социального найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Федерации (ст. 13 Закона).
При предоставлении гражданину жилья по договору социального найма должны учитываться следующие условия:
- во-первых, постоянное проживание гражданина, нуждающегося в улучшении жилищных условий, в данном населенном пункте (ч. 1 ст. 28 ЖК РСФСР). Гражданин, проживающий в данном населенном пункте в течение определенного срока постоянно, обладает правом на получение жилья социального использования. Вопрос о том, в чем выражается "постоянное проживание", решается в Примерных правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, утвержденных Советом Министров РСФСР. Согласно п. 8 Примерных правил, действующих в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. N 199, "обязательным условием для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений является постоянное проживание с регистрацией по месту жительства в данном населенном пункте"*(40). Речь идет о так называемом "цензе оседлости". В различных городах, субъектах Российской Федерации срок постоянного проживания неодинаков (например, в соответствии с п. 2 ст. 14 Закона г. Москвы "Основы жилищной политики в городе Москве" от 11 марта 1998 г. он равен не менее 10 годам). Таким образом, отказ в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилья по тем мотивам, что гражданин постоянно не проживает в данном населенном пункте в течение определенного срока, является обоснованным.
В то же время указанное положение не касается военнослужащих, поскольку в силу специфики их статуса и динамичного режима службы им подчас независимо от их воли приходится перемещаться на новое место службы. Это положение действует и в отношении граждан, уволенных с военной службы*(41).
Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны. Исходя из этого не только республики, но и другие субъекты Российской Федерации обладают правом, закрепленным в ст. 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики".
Следует иметь в виду, что согласно ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Право свободы выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения, является неотчуждаемым правом; вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, а также определенному ограничению в пределах, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, и в других указанных в этой статье целях).
Вышеназванное конституционное право граждан нашло свое развитие в Законе Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. В нем определены основные правила регистрации граждан по месту пребывания (в гостинице, больнице и т.п.) и по месту жительства (в жилом доме, квартире, служебном жилом помещении, специализированном доме и т.д.), в соответствии с которыми гражданин может осуществлять свои права и свободы и исполнять обязанности. Закон определил только общие правила регистрации, например, обязанность граждан зарегистрироваться по месту пребывания или месту жительства в определенные сроки при перемене места жительства и др.
Законодательством предусмотрены случаи, когда граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, могут приниматься на квартирный учет независимо от постоянного проживания в данном населенном пункте (ст. 41 ЖК РСФСР), например, по состоянию здоровья, в силу особого статуса (военнослужащие) и т.д.
Также принимаются на учет для улучшения жилищных условий (а если они уже состояли на учете - сохраняют это право) работники, деятельность которых связана с постоянным передвижением (члены экипажей судов, геологи, изыскатели, топографо-геодезисты, работники мостопоездов и т.п.), временно отсутствующие в месте постоянного жительства по условиям и характеру работы и сохраняющие в связи с этим право на жилую площадь; при этом указанные граждане принимаются на учет по месту работы независимо от наличия у них жилой площади в месте постоянного жительства. Они учитываются также при определении нуждаемости их семьи в улучшении жилищных условий при постановке кого-либо из членов семьи на учет по месту нахождения сохраняемого жилого помещения.
Гражданам, приехавшим на работу в районы Крайнего Севера и в местности, приравненные к ним, и проработавшим там до ухода на пенсию не менее 20 лет, а работникам, получившим инвалидность и профессиональное заболевание в период их работы в северных условиях, независимо от срока их работы разрешено предоставлять безотносительно к требованию о постоянном проживании жилые помещения, построенные на средства министерств и ведомств во всех населенных пунктах страны (кроме некоторых районов);
- во-вторых, признание граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и принятие их на учет (ст.ст. 29, 30 ЖК РСФСР);
- в-третьих, соблюдение очередности предоставления жилья, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений (ст.ст. 33, 36, 37 ЖК РСФСР);
- в-четвертых, соблюдение нормы жилой площади при предоставлении жилья с учетом права на дополнительную жилую площадь (ст.ст. 38, 39 ЖК РСФСР);
- в-пятых, благоустроенность жилого помещения применительно к условиям данного населенного пункта и его соответствие установленным санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК РСФСР);
- в-шестых, учет при предоставлении жилого помещения состояния здоровья граждан, подлежащих заселению, недопустимость заселения одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов, и учет других заслуживающих внимания обстоятельств (ст. 41 ЖК РСФСР);
- в-седьмых, вынесение правомочным органом решения о предоставлении жилого помещения и выдача ордера, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение (ст. 47 ЖК РСФСР).
В юридической литературе в качестве правосубъектной предпосылки для реализации права на получение жилья иногда указывается размер доходов на одного человека. Эта предпосылка в качестве обязательной не подлежит применению в отношении военнослужащих, поскольку в силу ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации бесплатно жилище предоставляется не только малоимущим, но и иным указанным в законе гражданам. Таким законом в отношении военнослужащих является Федеральный закон "О статусе военнослужащих".
Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий
Жилые помещения предоставляются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Под понятие "граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий" подпадают две категории граждан: 1) те, кто вообще не имеет жилого помещения для постоянного проживания, например, чаще всего это военнослужащие, молодожены, проживавшие ранее на жилой площади родителей либо у частных лиц на началах поднайма; 2) лица, улучшающие жилищные условия (чаще всего те, кто имеет какую-либо жилую площадь, но нуждается в переезде из одного жилого помещения в другое, большего размера или лучше благоустроенное), при наличии установленных в законе оснований.
Основания, по которым граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, установлены ЖК РСФСР, Правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, которые приняты в республиках, краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге*(42).
1. Согласно п. 1 ст. 29 ЖК РСФСР нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого правительством соответствующего субъекта Российской Федерации.
В республиках, краях, областях, других субъектах Российской Федерации установление низшего уровня обеспеченности жилой площадью на одного члена семьи обычно выражается в виде установления особых учетных (учетно-постановочных) жилищных норм, в соответствии с которыми на учет принимаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью ниже уровня, указанного в этих учетных нормах, установление которых отнесено к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в разных регионах в силу ряда социально-экономических факторов складываются неодинаковые условия и имеются разные возможности для улучшения жилищных условий граждан.
Например, в г. Москве на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий принимаются граждане, у которых обеспеченность жилой площадью менее установленной нормы площади на одного человека, при которой осуществляется постановка на учет. Нормой площади при постановке на учет является размер общей площади, приходящейся на каждого проживающего, составляющий менее 10 кв.м общей площади для отдельных квартир и 15 кв.м общей площади для квартир коммунального заселения и квартир (домов) гостиничного типа (ст. 2 Закона г. Москвы от 15 января 2003 г. N 22), в Свердловской области - имеющие обеспеченность общей площади на одного члена семьи не более 15 кв.м; в целом по России она колеблется от 5 до 9 кв.м жилой площади). Таким образом, общая учетная (учетно-постановочная) норма местными властями определяется самостоятельно.
В соответствии с п. 7 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР для инвалидов Великой Отечественной войны, семей погибших воинов и приравненных к ним в установленном порядке лиц, а также для других категорий граждан из числа имеющих право на первоочередное получение жилых помещений могут быть предусмотрены основания для признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий, если обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи выше уровня, устанавливаемого соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 п. 7 указанных Примерных правил).
Граждане, проживающие в г. Москве в общей сложности не менее 40 лет, признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий независимо от размера занимаемого жилого помещения при условии проживания в квартирах коммунального заселения не менее:
- последних 10 лет и при наличии полного трудового стажа, необходимого для назначения пенсии в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;
- последних 5 лет независимо от трудового стажа при наличии инвалидности I или II группы, а также нетрудоспособности по заболеванию.
Граждане, перечисленные выше, включаются в отдельный список по категории "долгожители Москвы, проживающие в условиях коммунального заселения" (п. 2 ст. 3 указанного Закона).
2. Согласно ЖК РСФСР (п. 2 ст. 29) нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, проживающие в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям.
Основания признания жилых домов и жилых помещений непригодными для постоянного проживания в указанных случаях изложены в Положении по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного фонда для постоянного проживания, утвержденном приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 5 ноября 1985 г. N 529.
Основания признания жилых домов и жилых помещений непригодными для постоянного проживания содержатся в разд. 2 данного Положения. В п. 2.2 к непригодным для постоянного проживания жилым домам относятся:
- каменные дома с физическим износом свыше 70%;
- деревянные дома и дома со стенами из местных материалов, а также мансарды с физическим износом свыше 65%.
Рассмотрение соответствующих вопросов о непригодности жилых домов и жилых помещений для постоянного проживания должно возлагаться на междуведомственные комиссии местных органов власти. Решение о признании жилого дома или жилого помещения непригодным для постоянного проживания независимо от его ведомственной принадлежности выносится главой местной администрации. Утвержденный акт служит основанием для решения вопросов отселения и улучшения жилищных условий граждан в установленном законодательством порядке.
3. К числу нуждающихся в улучшении жилищных условий согласно ЖК РСФСР относятся граждане, проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно.
Для признания таких граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий существенное значение имеют следующие обстоятельства:
а) в квартире независимо от ее размера проживает несколько семей; факт наличия (или отсутствия) родственных отношений между семьями не имеет значения;
б) в составе одной из них имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний. При этом обычно руководствуются следующими правовыми актами: Списком болезней, дающих право лицам, страдающим ими, пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью, утвержденным циркуляром НКВД и НКЗдрава РСФСР от 13/19 января 1928 г. N 27/15; Перечнем заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. N 214; Перечнем заболеваний, дающих право лицам, страдающим этими заболеваниями, на первоочередное получение жилой площади (приложение N 3 к Инструкции о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации, введенной в действие приказом министра обороны Российской Федерации 1995 г. N 315); Списком, утвержденным приказом министра здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. N 330, который включает некоторые виды психических и других заболеваний (шизофрения, маниакально-депрессивный психоз, активные формы туберкулеза и др.);
г) проживание с указанными выше больными в одной квартире невозможно. Невозможность совместного проживания с такими больными в такой квартире должна подтверждаться заключением органов здравоохранения. Медицинское заключение выдается врачебно-консультационными комиссиями лечебно-профилактических учреждений по месту жительства или месту работы больного. При отсутствии такой комиссии в лечебно-профилактическом учреждении больному выдается заключение, подписанное лечащим врачом и главврачом.
4. Нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, проживающие в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений. Практика большинства регионов исходит из того, что нуждающимися признаются граждане при условии, если комнаты не могут быть изолированы. Изолированным считается жилое помещение, имеющее автономный выход в места общего пользования (коридор, прихожая и т.д.) или на улицу. Смежным признается жилое помещение, которое связано общим входом с другим жилым помещением. Отсутствие родственных отношений имеет место в том числе и между бывшими супругами независимо от наличия у них общих детей.
5. Одним из оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий является то, что граждане проживают в общежитиях, за исключением сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением.
Служебные жилые помещения и общежития не могут признаваться местами постоянного проживания, поскольку предоставляются военнослужащим только на время службы в данной местности, по окончании которой подлежат освобождению. Указанное основание для признания нуждающимися в улучшении жилищных условий не касается временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору (военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, заключенному на определенный срок, к ним не относятся) или поселившихся в связи с обучением.
6. ЖК РСФСР относит к числу нуждающихся в улучшении жилищных условий также граждан, проживающих длительное время на условиях поднайма в домах государственного и общественного жилищных фондов, либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам, не имеющим другой жилой площади.
Проживание на условиях поднайма, т.е. когда гражданин снимает жилье у других граждан, являющихся нанимателями жилого помещения в домах государственного или муниципального, общественного или иного жилищного фонда, в течение длительного времени, равно как и наем жилья у членов жилищного и жилищно-строительного кооператива, либо в домах, принадлежащих гражданам, является самостоятельным основанием для признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий. Факт длительного проживания на условиях поднайма подлежит подтверждению соответствующими доказательствами, представляемыми заинтересованным лицом (например, выписками из домовой книги и т.п.). Оно имеет место тогда, когда граждане (военнослужащие) снимают жилье у других граждан - нанимателей жилых помещений. Нуждаемость в данном случае возникает в силу особых условий проживания, состоящих в том, что поднаниматели не имеют самостоятельного права на снимаемое ими помещение и не приобретают его независимо от длительности проживания. По требованию постоянного пользователя жилым помещением они могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения.
Приведенный выше перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий не является исчерпывающим.
Граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий и по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 29 ЖК РСФСР).
Так, постановлением Совета Министров РСФСР от 27 февраля 1990 г. N 74 на местные органы исполнительной власти возлагается обязанность принимать на учет для улучшения жилищных условий граждан, выезжающих из населенных пунктов, подвергшихся радиационному загрязнению в результате аварии на Чернобыльской АЭС, вселившихся в качестве временных жильцов к родственникам, предоставлять им жилые помещения. В этих случаях не имеет значения длительность проживания указанных граждан на жилой площади своих родственников.
В законодательстве, действовавшем до принятия в 1983 г. ЖК РСФСР, не предусматривалась возможность предоставления членам ЖСК и гражданам, имеющим дома в собственности, жилых помещений в домах государственного и муниципального, а также общественного жилищных фондов. ЖК РСФСР, отражая потребности практики, определяет, что "нуждающиеся в улучшении жилищных условий члены жилищно-строительных кооперативов, граждане, имеющие жилой дом в личной собственности, и другие граждане, проживающие в этих домах, обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях" (ст. 28).
В качестве таких оснований могут выступать, например, наличие жилого помещения небольшого размера (меньше уровня обеспеченности, установленного соответствующими компетентными органами согласно п. 1 ст. 29 ЖК РСФСР), непригодность (нахождение в аварийном состоянии) жилого дома, иного жилого помещения и др.
По общему правилу право на получение жилых помещений имеют граждане, достигшие 18 лет. Граждане, вступившие в брак или признанные в установленном ст. 27 ГК РФ порядке эмансипированными (поступившие на работу в предусмотренных законом случаях до достижения 18-летнего возраста или занимающиеся предпринимательской деятельностью), приобретают такое право соответственно со времени вступления в брак или признания их эмансипированными.
Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий
Учет граждан, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, осуществляется, как правило, по месту жительства в районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации. В случае и порядке, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, граждане могут быть приняты на учет и не по месту их жительства. Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, осуществляется по месту работы, а по их желанию - также и по месту жительства (ст. 30 ЖК РСФСР). Таким образом, жилищное законодательство допускает возможность учета граждан одновременно как по месту жительства, так и по месту работы. Это правило, несомненно, направлено на защиту интересов граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, особенно тогда, когда они переходят на другую работу.
ЖК РСФСР (ст. 30) устанавливает, что наравне с рабочими и служащими принимаются на учет также граждане, оставившие работу на предприятиях, в учреждениях и организациях в связи с уходом на пенсию. Для применения этого правила не имеет значения вид пенсии (по старости, инвалидности и др.). Важно лишь, что гражданин оставил работу именно в связи с уходом на пенсию. Причем это право гражданина, оставившего работу в связи с уходом на пенсию, в законе не ограничено каким-либо сроком. На наш взгляд, он может реализовать свое право и после ухода на пенсию, в том числе при поступлении временно на работу в другую организацию.
Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденные Советом Министров РСФСР 31 июля 1984 г., устанавливают, что наравне с гражданами, работающими на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, принимаются на учет работники медицинских, культурно-просветительных учреждений, предприятий общественного питания и других организаций, непосредственно обслуживающих трудовые коллективы данных предприятий (учреждений, организаций).
Принятие на учет граждан, нуждающихся в получении жилых помещений, производится по месту жительства решением органа местной администрации или местного самоуправления, а по месту работы - органом, уполномоченным на то государственной или муниципальной организацией (предприятием, учреждением).
Учет нуждающихся в улучшении жилищных условий инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется по месту жительства специально уполномоченным органом местного самоуправления либо специально назначенным должностным лицом. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, могут состоять на учете также и по месту работы*(43). Заявления о принятии на учет рассматриваются в течение одного месяца со дня поступления. О принятом решении сообщается гражданину, подавшему заявление о принятии на учет, в письменном виде органом, принявшим решение.
Заявление гражданина о постановке на учет тщательно проверяется и рассматривается предварительно общественной комиссией по жилищным вопросам при органе местной администрации (или местного самоуправления), а на предприятиях, в учреждениях и организациях - жилищно-бытовыми комиссиями. Комиссия после рассмотрения заявления вносит предложение о принятии гражданина на учет или об отказе в постановке на учет соответствующей местной администрации, органу местного самоуправления или администрации (и профсоюзному комитету, если он имеется) предприятия, учреждения, организации.
На крупных предприятиях, в организациях учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, может быть организован по цехам и другим подразделениям. В таких случаях члены семьи, работающие на одном предприятии, в организации, по их желанию принимаются на учет каждый в своем цехе, подразделении (п. 10 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений).
Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений. Копии списков граждан, принятых на учет на предприятиях, в учреждениях, организациях, передаются местной администрации (органу местного самоуправления) (п. 15 Примерных правил). Местная администрация (орган местного самоуправления) вправе возвратить указанные списки для повторного рассмотрения администрацией предприятия, учреждения, организации, если в них включены граждане с нарушением Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений (п. 15 Примерных правил). Принятые на учет граждане включаются в особую Книгу учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которая ведется местной администрацией на предприятии, в учреждении, организации как документ строгой отчетности; на каждого принятого на учет гражданина заводится учетное дело, в котором должны содержаться необходимые документы, являющиеся основанием для постановки на учет (пп. 16-17 Примерных правил).
Право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий сохраняется за гражданами, как правило, до получения жилого помещения, в том числе и в случаях временного отсутствия, при переходе на выборную должность, при переходе на пенсию по возрасту или инвалидности и в других случаях, указанных в законодательстве.
Так, в соответствии с п. 3 ст. 13 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции Закона от 20 апреля 1996 г.) гражданам, высвобождаемым из организаций в связи с сокращением численности или штата, гарантируется после увольнения сохранение очереди на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий).
Немаловажное значение для охраны жилищных прав граждан имеет четкое закрепление в ЖК РСФСР оснований снятия граждан с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст. 32 ЖК РСФСР). Граждане снимаются с учета в случаях:
1) улучшения жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения;
2) выезда на другое постоянное место жительства;
3) выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет;
4) прекращения трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, если они состоят на учете по месту работы и никто из членов их семей не работает на этом предприятии, в учреждении, организации, кроме случаев увольнения в связи с уходом на пенсию или переходом на выборную должность. При этом в ст. 32 ЖК РСФСР указывается, что не могут быть сняты с учета нуждающиеся в улучшении жилищных условий семьи, потерявшие кормильца, состоящего на учете.
Снятие с учета осуществляется органами, по решению которых граждане были приняты на учет.
Таким образом, в ЖК РСФСР предусматривается перечень оснований снятия граждан с учета, что усиливает охрану прав граждан от необоснованного снятия с учета на получение жилища. Охране прав граждан способствует также указание Кодекса о том, что о принятом решении о снятии с учета сообщается гражданину в письменной форме.
Порядок и очередность предоставления гражданам жилых помещений по договору социального найма
Одним из условий и гарантией правильного распределения жилых помещений социального использования является надлежащее урегулирование в законе порядка предоставления гражданам жилых помещений. В ЖК РСФСР закрепляется в качестве общего правила предоставление гражданам жилых помещений в порядке очередности: "жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений" (ст. 33).
Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 13) гласит: "Порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации".
На практике данные общие положения Закона реализуются обычно путем составления списков лиц, которым предусматривается предоставление свободных жилых помещений (построенных и освободившихся в связи с выездом нанимателей) в текущем году. Такие списки составляются на основе данных учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки (ст. 33 ЖК РСФСР). Списки вывешиваются для всеобщего обозрения.
Действующее законодательство предусматривает предоставление рабочим и служащим, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, определенных преимуществ и льгот в получении жилья. И наоборот, закон устанавливает определенные ограничения для лиц, которые нарушают трудовую дисциплину, правила общежития. Так, ЖК РСФСР (ст. 34) содержит норму, согласно которой очередность на получение жилых помещений может быть перенесена на более поздние сроки гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия, учреждения, организации по согласованию с профсоюзным комитетом за злостное нарушение трудовой дисциплины, пьянство, хулиганство, мелкое хищение государственного или общественного имущества и другие нарушения. Решение о перенесении очередности принимается органами, которые вынесли решение о принятии гражданина на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.
В юридической литературе высказано мнение, что указанная норма не в полной мере соответствует действующему законодательству, поскольку в числе мер ответственности (административной, материальной, уголовной) такая санкция, как перенесение очереди на получение жилого помещения, не названа и сами правонарушения, за которые она применяется, согласно ст. 34 ЖК РСФСР не связаны непосредственно с нарушением жилищного законодательства*(44).
Предоставление жилых помещений в первоочередном порядке
Как было сказано выше, граждане, имеющие право на первоочередное получение жилых помещений, включаются в отдельные списки и им жилье предоставляется в первую очередь.
Перечень оснований предоставления жилых помещений в первую очередь определен в ст. 36 ЖК РСФСР. Этот перечень не является исчерпывающим и дополнен иными законодательными и нормативными правовыми актами. Так, предоставление жилых помещений в первоочередном порядке должно производиться:
- Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, Героям Социалистического Труда и лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" трех степеней*(45);
- инвалидам Великой Отечественной войны, инвалидам боевых действий на территориях других государств*(46);
- участникам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий на территориях других государств*(47);
- военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах по прибытии из указанных государств*(48);
- прокурорам и следователям - не позднее 6 месяцев*(49);
- лицам, принятым на службу в милицию, участковым инспекторам милиции - не позднее 6 месяцев с момента вступления в должность*(50);
- лицам, страдающим заболеваниями, внесенными в Список заболеваний, дающих право лицам, страдающим этими заболеваниями, на первоочередное получение жилой площади*(51);
- лицам, больным заразными формами туберкулеза*(52);
- всем категориям работников образования, культуры, здравоохранения и правоохранительных органов в сельской местности*(53);
- педагогическим работникам образовательных учреждений*(54);
- некоторым категориям граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС*(55);
- медицинским и фармацевтическим работникам*(56);
- инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих;
- семьям лиц, погибших при исполнении государственных или общественных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране социалистической собственности и правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая;
- рабочим и служащим, длительное время добросовестно проработавшим в сфере производства;
- матерям, которым присвоено звание "Мать-героиня", многодетным семьям (имеющим трех и более детей) и одиноким матерям;
- семьям при рождении близнецов;
- учителям и другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений;
- спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований.
В ст. 36 ЖК РСФСР указывается, что в первую очередь жилые помещения предоставляются не только семьям погибших, но и семьям пропавших без вести воинов (партизан) и приравненных к ним в установленном порядке лиц, к которым также относятся без вести пропавшие военнослужащие, участвующие в вооруженных конфликтах как международного, так немеждународного характера в Чеченской Республике. Порядок признания гражданина безвестно отсутствующим установлен ст. 42 ГК РФ.
В соответствии с законодательством к членам семьи погибшего или пропавшего без вести воина (партизана) относятся: его иждивенцы, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родители, супруг, не вступивший во второй брак, независимо от получения им пенсии; дети, не имеющие своей семьи или имеющие, но ставшие инвалидами до достижения совершеннолетия; дети, оба родителя которых погибли или пропали без вести, иные лица, указанные в ст. 53 ЖК РСФСР.
В первоочередном порядке предоставляются жилые помещения нуждающимся в улучшении жилищных условий лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в списке заболеваний, утверждаемом в установленном порядке. Список заболеваний, дающих право на первоочередное получение жилой площади, а также Инструкция о порядке выдачи медицинского заключения таким лицам утверждены приказом министра здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. N 330.
Согласно ст. 56 ЖК РСФСР правом на первоочередное получение жилых помещений пользуются рабочие и служащие, длительное время добросовестно проработавшие в сфере производства. Это прежде всего касается тружеников шахт, заводов, фабрик, строек, транспортных организаций и других категорий работников, занятых в различных сферах производства. В ЖК РСФСР установлены общие критерии для отнесения лиц к этой категории. К работникам, занятым в сфере производства, относятся работники не только отраслей материального производства, но и других производственных сфер.
В первую очередь жилые помещения предоставляются также нуждающимся в улучшении жилищных условий инвалидам труда I и II групп. Согласно сложившейся практике под понятием "инвалиды труда" имеются в виду рабочие, служащие и другие граждане, утратившие трудоспособность в период трудовой деятельности (или после ее прекращения), которым в связи с этим установлена группа инвалидности.
Первоочередниками также являются нуждающиеся в улучшении жилищных условий одинокие матери. По сложившейся практике одинокими матерями считаются: 1) родившие и воспитывающие детей вне брака; 2) женщины, ранее пребывавшие в браке, если они имеют детей, родившихся от другого лица до или после расторжения брака или смерти мужа, при условии, что в свидетельстве о рождении ребенка отсутствует запись об отце либо эта запись сделана в установленном порядке по указанию матери. Не признаются одинокими, а следовательно, не пользуются указанной льготой женщины, воспитывающие детей в неполной семье, т.е. после расторжения брака с отцом ребенка, а равно не состоящие в браке и воспитывающие ребенка, у которого отцовство установлено в судебном порядке или признано добровольно.
Жилые помещения предоставляются в первую очередь также семьям при рождении близнецов, если эти семьи нуждаются в улучшении жилищных условий.
Перечень категорий граждан, содержащийся в ст. 36 ЖК РСФСР, не является исчерпывающим. Законодательством Российской Федерации право первоочередного получения жилого помещения может быть предоставлено и другим категориям граждан (например, военнослужащим). Так, согласно действующему законодательству Российской Федерации инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, принятые на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, включаются в отдельные списки для обеспечения жилыми помещениями в первоочередном порядке*(57).
В соответствии с п. 5 постановления Правительства Российской Федерации "Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам" от 11 января 2001 г. N 23 право на первоочередное обеспечение жильем за пределами закрытого административно-территориального образования в случае переселения имеют:
- лица, проработавшие 10 и более лет в организации (на объекте), расположенной в закрытом административно-территориальном образовании, и утратившие с ней служебную связь;
- лица, уволенные с военной или приравненной к ней службы по достижении ими предельного возраста пребывания на службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность службы которых составляет 10 и более календарных лет;
- безработные граждане, признанные особо нуждающимися в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы, в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
В законе не предусматриваются преимущества какой-либо из перечисленных выше категорий первоочередников. Все они имеют одинаковое право на первоочередное получение жилья, если иное не предусмотрено законом или нормативным правовым актом. Ведомственным актом может быть установлен механизм предоставления жилой площади на льготных основаниях. Так, военнослужащим этой категории жилое помещение предоставляется, как правило, ранее лиц, принятых на учет в этом году, но не имеющих права на льготное получение жилья*(58).
Граждане, имеющие право на первоочередное получение жилых помещений, могут реализовать это право и повторно, если иное прямо не установлено законом, если сохранилось основание для такой жилищной льготы и если лицо не ухудшило преднамеренно своих жилищных условий.
Право на первоочередное получение жилья имеет сугубо личный характер; оно не может быть передано другому лицу, например родственнику, не наделенному таким правом. Споры о признании за лицом права на первоочередное получение жилого помещения подведомственны судам*(59).
Случаи и основания предоставления жилых помещений вне очереди
В ст. 37 ЖК РСФСР говорится о предоставлении жилого помещения вне очереди гражданам, жилище которых в результате стихийного бедствия стало непригодным для проживания. Кроме случаев стихийного бедствия вне очереди жилое помещение предоставляется также гражданам:
- по окончании пребывания в государственном детском учреждении, у родственников, опекунов или попечителей, где они находились на воспитании, если им не может быть возвращена жилая площадь, откуда они выбыли в детское учреждение, к родственникам, опекунам или попечителям;
- в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Так, право на внеочередное предоставление жилых помещений имеют:
- судьи*(60);
- инвалиды I группы: Великой Отечественной войны, боевых действий на территориях других государств*(61);
- граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, в случае отказа от услуг указанного учреждения, если им не может быть возвращено ранее занимаемое ими жилое помещение*(62);
- родители, дети которых являются ВИЧ-инфицированными, а также иные законные представители ВИЧ-инфицированных - несовершеннолетних в случае, если они нуждаются в улучшении жилищных условий и если ВИЧ-инфицированный - несовершеннолетний в возрасте до 18 лет проживает совместно с ними*(63).
Так, в соответствии с законодательством Российской Федерации вне очереди (но не позднее трех месяцев со дня обращения) обязаны предоставить жилые помещения реабилитированным гражданам.
При организации семейного детского дома лицам, назначенным родителями-воспитателями, для совместного проживания с переданными им на воспитание детьми предоставляется вне очереди индивидуальный жилой дом либо многокомнатная квартира. Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди органами местного самоуправления по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни*(64).
Споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющих в соответствии с законодательством право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока*(65), если этот срок нарушен, подведомственны судам*(66).
Органы, предоставляющие жилые помещения
Жилые помещения социального использования предоставляются, как правило, только гражданам, состоящим на учете нуждающихся в получении жилых помещений, за исключением случаев аварийного состояния домов и других случаев, установленных законодательством.
Предоставление жилых помещений социального использования должно производиться в строгом соответствии с действующим законодательством, в обстановке широкой гласности и коллегиальности при обсуждении и принятии решений. Руководители местной администрации, предприятий, учреждений, организаций несут персональную ответственность за состояние учета граждан, нуждающихся в жилье, и правильность распределения жилой площади.
Жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда предоставляются гражданам районной, городской, районной в городе администрацией при участии общественной комиссии по жилищным вопросам, создаваемой из депутатов, представителей общественных организаций, трудовых коллективов. Общественная комиссия по жилищным вопросам проверяет жилищные условия граждан, состоящих на учете, а также рассматривает соответствующие ходатайства администрации (и профсоюзного комитета) предприятия, учреждения или организации, не имеющих своего жилищного фонда, и подготавливает предложения.
На основании решения гражданину выдается ордер на жилое помещение (в Москве - выписка из решения органа исполнительной власти на право заключения договора найма).
В домах ведомственного жилищного фонда жилые помещения предоставляются гражданам по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия, учреждения, организации, утвержденному районной, городской (районной в городе) администрацией (ст. 43 ЖК РСФСР).
Местная администрация города, района непосредственно не занимается предоставлением жилых помещений в домах ведомственного жилищного фонда. Она осуществляет контроль за тем, кому предоставляются эти жилые помещения администрацией и профсоюзным комитетом соответствующего предприятия, учреждения, организации. После установления правильности решения указанных органов о предоставлении жилых помещений местная администрация утверждает это решение. В случае несогласия с решением администрации и профсоюзного комитета предприятия (учреждения, организации) о предоставлении жилой площади работнику (допущено существенное нарушение правил учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади и т.д.) это решение с замечаниями возвращается соответствующему предприятию (учреждению, организации).
При этом местная администрация не вправе самостоятельно включать в представленные списки других граждан либо исключать кого-либо. Несколько иной порядок предоставления жилых помещений установлен для домов, возведенных за счет самого предприятия. В этих случаях жилая площадь подлежит заселению в особом порядке - по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия с последующим сообщением местной администрации о предоставлении жилых помещений. Это положение закреплено в ст. 43 ЖК РСФСР. В домах ведомственного жилищного фонда жилые помещения предоставляются гражданам по совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия с последующим сообщением местной администрации о предоставлении жилых помещений для заселения.
Перед предоставлением жилых помещений в домах ведомственного жилищного фонда жилищно-бытовая комиссия предприятия (учреждения, организации) проверяет жилищные условия каждого очередника и вносит предложения администрации предприятия, учреждения, организации и профсоюзному комитету. Разногласия, возникшие между администрацией предприятия, учреждения, организации и профсоюзным комитетом по вопросам предоставления жилых помещений, рассматриваются вышестоящей организацией, в ведении которой находится данная организация, и вышестоящим профсоюзным органом. Жилая площадь в новых домах предоставляется по принципу "отдельная квартира на семью" и лишь незначительная часть освобождающейся в существующем жилищном фонде площади выделяется для покомнатного заселения.
Требования, предъявляемые к предоставляемым по договору социального найма жилым помещениям
Предоставляемое жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта. К элементам благоустройства относятся: водопровод, электрическое освещение, ванная (душевая) комната, подсобные помещения, встроенное оборудование квартир и т.д. Исходя из этого ст. 40 ЖК РСФСР вопрос о благоустроенности предоставляемого жилого помещения связывает с конкретными условиями данного населенного пункта.
В ст. 40 ЖК РСФСР не содержится требования о предоставлении жилого помещения в черте данного населенного пункта, однако такой вывод можно сделать из ее содержания. Возможны случаи предоставления жилого помещения с согласия лица, которому оно предоставляется, и за пределами данного населенного пункта. Во всех случаях жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта. Так, например в Москве утвержден следующий перечень стандартов, которым должны соответствовать благоустроенные жилые помещения: дом (квартира) со всеми видами удобств (электроснабжение, водопровод, канализация, отопление, ванна или душ, газовая или электрическая плита, горячее водоснабжение или газовая колонка) независимо от материала стен*(67).
При предоставлении жилых помещений должны учитываться интересы граждан, которым они предоставляются. Так, при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов. Жилое помещение предоставляется с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств (ст. 41 ЖК РСФСР). Например, не допускается заселение освободившихся жилых помещений в аварийных и ветхих домах, бараках, подвалах и в других не приспособленных для жилья строениях, а также в домах, подлежащих сносу, капитальному ремонту либо переводу в нежилые.
Жилищная практика многих регионов исходит из того, что инвалидам, престарелым, больным сердечно-сосудистыми и другими тяжелыми заболеваниями жилые помещения предоставляются с учетом пожеланий на нижних этажах или в домах, имеющих лифт. Так, в Москве граждане, страдающие заболеваниями опорно-двигательной системы, обеспечиваются жилыми помещениями на нижних этажах домов без лифтов, в домах с лифтами либо в специально построенных домах*(68).
При определении размера предоставляемого жилого помещения учитывается наличие в семье женщины, имеющей беременность. При предоставлении жилого помещения инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, учитываются рекомендации индивидуальной программы реабилитации инвалида, состояние его здоровья, а также другие обстоятельства (приближение к лечебно-профилактическому учреждению, месту жительства родных, близких и т.п.)*(69).
Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, занимаемые ими жилые помещения могут быть заменены на другие равноценные жилые помещения в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида (переселение с верхних этажей домов на нижние, приближение к месту жительства родных, близких и т.п.).
Норма жилой площади. Правовое значение социальной нормы площади жилья
Жилые помещения предоставляются гражданам "в пределах нормы жилой площади" (ст. 38 ЖК РСФСР), за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, но не менее размеров, устанавливаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 40 ЖК РСФСР).
Согласно ст. 38 ЖК РСФСР "норма жилой площади устанавливается в размере двенадцати квадратных метров на одного человека".
Норма жилой площади, о которой говорится в ст. 38 ЖК РСФСР, имеет хотя и не универсальное, но весьма широкое значение. Закрепление этой нормы в законе придает ей характер общего правила. В настоящее время норма жилой площади имеет юридическое значение, например, при исчислении платы за жилое помещение (ст. 55 ЖК РСФСР); при реализации права нанимателя на предоставление ему жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого; при предоставлении нанимателю жилого помещения в связи с капитальным ремонтом жилого дома (ст. 82 ЖК РСФСР); при выселении нанимателя с предоставлением другого жилого помещения. Кроме того, норма жилой площади учитывается также при регистрации временных жильцов и поднанимателей, при предоставлении квартир собственникам сносимых жилых домов и в некоторых других случаях.
Фактическая норма предоставления жилой площади устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно и, как правило, находится в пределах указанной общей нормы (в среднем по России - от 9 до 12 кв.м жилой площади). В последующем предполагается переход исчисления нормы исходя из общей площади предоставляемого жилого помещения, минимальный размер которой будет устанавливаться федеральным законодательством, а конкретные размеры - законодательством субъектов Российской Федерации.
Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" введено новое понятие - "социальная норма площади жилья". Социальная норма площади жилья - это размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 1 Закона).
Социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов (ст. 11 Закона).
В принятых субъектами Российской Федерации нормативных актах, посвященных социальной норме площади жилья, устанавливается, как правило, размер не жилой (как это сделано ЖК РСФСР), а полезной, т.е. общей площади жилого помещения на одного человека (10-20 кв.м).
Норма предоставления жилого помещения по договору социального найма в г. Москве составляет 18 кв.м общей площади на одного человека (социальная норма). В зависимости от конструктивных особенностей жилого помещения допускается предоставление жилого помещения свыше социальной нормы: на одиноко проживающего человека - до 33 кв.м общей площади; на семью из двух человек - до 42 кв.м общей площади*(70).
Постановлением Правительства Российской Федерации "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг" от 26 мая 1997 г. N 621 установлен федеральный стандарт социальной нормы площади жилья:
- 18 кв.м общей площади жилья на одного члена семьи из трех и более человек;
- 42 кв.м на семью из двух человек;
- 33 кв.м на одиноко проживающего человека.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья для субъектов Российской Федерации носит рекомендательный характер, поскольку жилищное законодательство, как уже было отмечено ранее, отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Право на дополнительную жилую площадь
Принципиально право некоторых лиц на дополнительную жилую площадь закреплено в ст. 39 ЖК РСФСР. Установлено, что сверх нормы жилой площади отдельным категориям граждан предоставляется дополнительная жилая площадь в виде комнаты или в размере 10 кв.м. Гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, а также гражданам, которым эта площадь необходима по условиям и характеру выполняемой работы, размер дополнительной жилой площади может быть увеличен.
Порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади и перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, устанавливаются действующим законодательством.
В настоящее время по вопросу о праве на дополнительную жилую площадь действует большое число законодательных и нормативных правовых актов, многие из которых приняты еще в 20-30-х гг. ХХ в. В их числе постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г.
Согласно указанным актам правом на дополнительную жилую площадь пользуются лица, страдающие болезнями, содержащимися в особых перечнях; работники государственных учреждений, предприятий, общественных организаций, занимающие ответственные должности, связанные с постоянной работой на дому; военнослужащие в звании полковника или выше; лица, награжденные орденами Славы и Трудовой Славы трех степеней; научные работники, имеющие ученую степень или ученое звание (профессора или доцента); творческие работники и некоторые другие категории граждан.
До последнего времени в связи с известными жилищными трудностями и недостатком жилой площади право на дополнительную жилую площадь на практике обычно понималось как право пользования имеющейся и фактически используемой жилой площадью. Этому способствовало также то, что в нормативных правовых актах не было четко сформулированного положения о праве гражданина на получение дополнительной жилой площади. Теперь ст. 39 ЖК РСФСР прямо говорит о предоставлении дополнительной жилой площади сверх нормы.
Очевидно, по мере расширения жилищного фонда социального использования будут создаваться и условия для более полной реализации закрепленного в ст. 39 ЖК РСФСР права на дополнительную жилую площадь.
Право на дополнительную площадь имеют многие из перечисленных категорий граждан, пользующихся жилищными льготами иного характера.
В частности, федеральным законодательством право на подобную льготу предоставлено инвалидам, судьям, прокурорам и следователям, нескольким категориям военнослужащих и "чернобыльцев".
Так, граждане, получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы, а также граждане, занятые на работах в зоне отчуждения, имеют право на обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты.
Из числа военнослужащих дополнительная общая площадь жилого помещения не менее 15 кв.м и не более 25 кв.м предоставляется командирам воинских частей, офицерам в воинском звании полковника (капитана первого ранга) и выше. Такое же право предоставляется военнослужащим-преподавателям военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях профессионального образования, научным работникам, имеющим ученые степени или звания и др. (п. 8 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").
Следует отметить различную степень правовой регламентации данного вопроса для разных категорий льготников. В результате отдельным из них, например, прокурорам и следователям, а также "чернобыльцам", гарантировано право на дополнительную площадь (комнату) вообще без установления ее какого-либо минимального или предельного размера, тогда как для других введен определенный минимальный размер, составляющий, как правило, не менее 10 кв.м (для военнослужащих) или 20 кв.м (для судей).
При этом также предусмотрено, что за судьей, находящимся в отставке, сохраняется право на пользование предоставленной ему дополнительной жилой площадью. Это же касается и упомянутых категорий военнослужащих, за которыми сохраняется право на дополнительную площадь и после увольнения с военной службы, но только по определенным основаниям (по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями).
Тенденции развития федерального законодательства свидетельствуют о том, что существовавшие в СССР льготы по предоставлению дополнительной жилой площади не во всех случаях находят свое подтверждение в правовых нормах Российской Федерации.
В частности, ранее предусмотренное постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О дальнейшем улучшении материально-бытовых условий Героев Советского Союза и лиц, награжденных орденом Славы трех степеней" от 26 июля 1984 г. N 813 право на дополнительную площадь в размере до 20 кв.м у данных категорий ветеранов не закреплено в позднее принятом Законе Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" от 15 января 1983 г. N 4301-1. Однако в целом в законодательстве Российской Федерации по данному вопросу продолжают действовать введенные еще в 30-х гг. ХХ в. правовые нормы, которые давно по разным причинам подлежат отмене или уточнению.
Неудивительно, что к числу лиц, имеющих право на дополнительную площадь, продолжают формально относиться работники государственных учреждений и предприятий, а также профессиональных, партийных, кооперативных и других общественных организаций, которые занимают ответственные должности, связанные с постоянной работой на дому.
Ведь перечень граждан, имеющих право на дополнительную жилую площадь, был определен постановлением ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г. Этот перечень неоднократно корректировался и расширялся, причем наиболее активно также в 30-е гг. прошлого столетия.
В результате к числу льготников данной категории были также отнесены научные работники, творческая интеллигенция (писатели, композиторы, художники и скульпторы, кинодраматурги и кинорежиссеры, адвокаты), персональные пенсионеры и их семьи, медицинские и зубные врачи, занимающиеся частной практикой на дому, а также некоторые другие категории граждан.
Положением об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 21 августа 1973 г. N 584 (п. 141), к научным работникам, имеющим право на дополнительную площадь, отнесены также авторы изобретений и рационализаторских предложений, которым присвоены почетные звания заслуженного изобретателя республики или заслуженного рационализатора республики, авторы открытий, в также авторы изобретений и рационализаторских предложений, имеющих большое народно-хозяйственное значение.
Список болезней, дающих право лицам, страдающим ими, пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью, был утвержден циркуляром НКВД и НКЗдрава РСФСР от 13/19 января 1926 г. N 27/15.
Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что указанный Список разграничивает болезни, дающие право пользования дополнительной (отдельной) комнатой, и болезни, дающие права лицам, страдающим ими, пользования дополнительной жилой площадью (но уже без указания на необходимость выделения отдельной комнаты).
Причем первая категория болезней соответственно подразделяется на болезни, угрожающие заражением окружающим (активные формы туберкулеза легких и прочих органов с выделением туберкулезной палочки, устанавливаемой путем повторного лабораторного контроля, проказа), болезни, при которых совместное жительство со страдающими ими невозможно для окружающих (душевные болезни, тяжелые формы психоневрозов: эпилепсия, травматический психоневроз, психастения и истерия, сопровождающиеся потерей сознания и резко выраженными припадками), а также болезни, не поддающиеся лечению, при которых, вследствие вызываемой ими неопрятности, совместное жительство со страдающими ими невозможно (каловый и мочевой свищи, а также недержание мочи и кала, злокачественные опухоли, сопровождающиеся обильными выделениями, множественные поражения кожи с обильными выделениями, гангрена и абсцесс легких, гангрена конечностей).
Ко второй категории болезней отнесены туберкулез легких и прочих органов в активной форме, тяжелое расстройство дыхания вследствие эмфиземы легких и астмы, хронические тяжелые органические расстройства сердечной деятельности (эндокардит, миокардит, грудная жаба и т.п.), а также беременность за два месяца до родов и до ее окончания.
Граждане, имеющие право на дополнительную жилую площадь, как правило, признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий в случае, если они не обеспечены жилой площадью с учетом этого права.
Право на дополнительную жилую площадь имеют следующие категории граждан:
- Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы, имеющие право на дополнительную жилую площадь до 20 кв.м*(71);
- Герои Социалистического Труда, имеющие право на дополнительную жилую площадь до 15 кв.м*(72);
- судьи, имеющие право на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв.м или в виде отдельной комнаты*(73);
- прокуроры и следователи*(74);
- военнослужащие, получившие или перенесшие лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;
- инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы из числа военнослужащих и военнообязанных, призванных на специальные сборы и привлеченных к выполнению работ, связанных с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы, независимо от места дислокации и выполнявшихся работ, имеющие право на одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты*(75);
- инвалиды, страдающие заболеваниями, дающими им право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты*(76);
- заслуженные деятели науки, искусства и техники;
- народные и заслуженные артисты России*(77).
Порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади устанавливаются законодательством: ст. 39 ЖК РСФСР, постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г. и ряд других нормативных правовых актов.
Дополнительная жилая площадь предоставляется сверх нормы (ст. 39 ЖК РСФСР). Если в составе семьи имеется несколько лиц, обладающих правом на дополнительную жилую площадь, ей выделяется не более одной дополнительной комнаты либо дополнительной площади в размере, полагающемся по закону двум лицам*(78). По сложившейся практике дополнительная жилая площадь предоставляется гражданам (военнослужащим) при переселении, если они фактически ее имели, а также право на эту площадь учитывается при выделении жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий.
Ордер на вселение в жилое помещение
Основанием для заселения жилого помещения по договору социального найма является ордер на жилое помещение (ст. 21 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"). Ордер на жилое помещение выдается в качестве правового основания для вселения в жилое помещение по договору найма (ст. 13 Закона).
Таким образом, применительно к жилищным отношениям в сфере социального найма ордер на жилое помещение и договор социального найма жилого помещения находятся в тесном, неразрывном единстве и взаимодействии. Порядок выдачи ордера определяется в ЖК РСФСР (ст. 47). На основании решения о предоставлении жилого помещения в доме государственного, муниципального или общественного жилищного фонда соответствующий орган местной администрации выдает гражданину ордер.
В юридической литературе принято считать, что по своей юридической природе ордер на жилое помещение представляет собой особый административно-правовой документ, в котором содержится распоряжение, приказ жилищно-эксплуатационной организации предоставить гражданину, на имя которого выдан ордер, и членам его семьи в пользование для проживания жилое помещение, указанное в ордере*(79). Признание за ордером значения основания для вселения в предоставленное жилое помещение было связано с тем, что ранее нередко встречались случаи предоставления жилых помещений на основании разного рода других документов (обязательств по трудовому соглашению, решений комитетов профсоюзов, резолюции руководителя предприятия, учреждения и организации и т.п.), что зачастую приводило к случаям незаконного распоряжения жильем, к многочисленным спорам по поводу правильности распределения и предоставления жилых помещений.
Ордер представляет собой административный акт (документ), который выдается на основании решения органа местной администрации. Ордер выдается только на вселение в жилое помещение социального использования. Ордер является документом, на основании которого заключается договор найма жилого помещения.
Гражданин вправе отказаться от вселения по ордеру, если предоставляемое жилье его не удовлетворяет. Для жилищно-эксплуатационной организации вступление в договор социального найма является обязанностью, вытекающей из факта выдачи ордера, предписывающего жилищно-эксплуатационной организации вступить в договор, предоставить гражданину возможность занять данное жилое помещение.
Следует отличать основания для вселения в жилое помещение и основания пользования данным помещением. Ордер является только основанием для вселения в жилое помещение. Пользование же данным помещением осуществляется в соответствии с договором найма и правилами пользования жилыми помещениями (ст. 50 ЖК РСФСР). Отчасти такое толкование соответствовало действовавшему ранее жилищному законодательству. Однако указанное положение не в полной мере соответствует законодательству, действующему в настоящее время. Согласно ст. 672 ГК РФ "в государственном и муниципальном жилищном фонде жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения... Договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством". Следовательно, основанием для вселения в жилое помещение в указанном случае является договор социального найма жилого помещения, а ордер является основанием для его заключения.
Вопрос о соотношении ордера на жилое помещение и договора найма жилого помещения неоднократно затрагивался в юридической литературе, по нему были высказаны разные мнения.
Так, широкое распространение получила точка зрения, сторонники которой считают, что право на жилое помещение возникает из сложного юридического (фактического) состава, элементами которого являются: административные акты (решение местной администрации о предоставлении жилого помещения и ордер) и заключенный на их основе договор найма жилого помещения*(80).
Было высказано мнение, что жилищное правоотношение найма жилого помещения возникает только из договора. Пока договор не заключен, у гражданина-ордеродержателя нет права пользования жилым помещением, нет обязанности вносить квартирную плату, обеспечивать сохранность помещения и т.д. Он приобретает права и обязанности нанимателя только с момента заключения договора*(81).
В свете положений ст. 672 ГК РФ теперь не только пользование, но и предоставление жилых помещений гражданам должно производиться по договору социального найма. Следовательно, должны быть внесены коррективы в порядок заключения договора найма, который должен заключаться на основании выданного гражданину ордера до его вселения в жилое помещение (либо одновременно с выдачей ордера). Сейчас договор найма жилого помещения обычно заключается значительно позже того, как гражданин вселился в жилое помещение, а часто вообще не заключается.
Указанные положения нашли отражение, например, в жилищном законодательстве г. Москвы. Так, основанием для заключения договора социального найма является решение органа исполнительной власти. Основанием для вселения граждан в жилое помещение является договор социального найма жилого помещения*(82).
Согласно ордеру жилищно-эксплуатационная организация должна предоставить его держателю жилое помещение, ордером определяются субъектный состав жилищных правоотношений и предмет договора найма жилого помещения. В свою очередь, в договоре найма жилого помещения в точном соответствии с решением о предоставлении жилого помещения и ордером, кроме указания на участников жилищного отношения (наймодатель, наниматель и члены его семьи), предмет (объект) договора найма, также устанавливаются права и обязанности сторон, другие условия договора найма.
Лицо, получившее ордер, в течение установленного срока должно сдать его в соответствующую жилищно-эксплуатационную организацию для заключения договора социального найма жилого помещения и лишь после этого вселиться в предоставленное жилое помещение.
Пропуск установленного для сдачи ордера (в Москве - выписки из решения) срока влечет определенные последствия. В случае пропуска срока свыше одного месяца по неуважительным причинам орган, принявший решение о предоставлении жилого помещения, может отменить это решение и выделить жилое помещение другому лицу с обязательным письменным уведомлением гражданина о принятом решении. В случае пропуска срока по уважительным причинам (болезнь, отпуск, командировка и др.) и их документального подтверждения срок может быть продлен органом, принявшим решение о предоставлении жилого помещения.
Жилищные органы, ведающие выдачей ордеров, могут приостановить их выдачу в случаях, когда граждане сдают освобождаемую ими жилую площадь в неисправном состоянии; когда фактический состав семьи не соответствует указанному в решении местной администрации о предоставлении жилого помещения; когда выявляются обстоятельства, которые ранее не были известны и могли повлиять на решение вопроса о предоставлении помещения другому лицу. О приостановлении выдачи ордера в этих случаях орган, ведающий выдачей ордера, сообщает местной администрации.
Гражданин, на имя которого выписан ордер, при его получении должен представить согласие всех совершеннолетних членов семьи на вселение в предоставленное жилое помещение, а также письменное обязательство о сдаче наймодателю не позднее месячного срока в исправном техническом состоянии освобождаемой жилой площади при выезде всех проживающих.
В ст. 48 ЖК РСФСР установлены основания и порядок признания ордера на жилое помещение недействительным. В силу ч. 1 ст. 100 ЖК РСФСР "в случае признания ордера на жилое помещение недействительным вследствие неправомерных действий получивших ордер лиц они подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения. Если граждане, указанные в ордере, ранее пользовались жилым помещением в доме государственного или общественного жилищного фонда, им должно быть предоставлено жилое помещение, которое они занимали, или другое жилое помещение".
Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий содержатся в ст. 29 ЖК РСФСР. Поэтому предоставление получателем ордера искаженных данных, которые относят его к категории нуждающихся, в соответствии со ст. 48 ЖК РСФСР влечет за собой признание ордера недействительным. Если же независимо от ложных данных ордеродержатель является лицом, действительно нуждающимся в улучшении жилищных условий, оснований для признания ордера недействительным нет. Ордер может быть аннулирован судом, если сообщенные ложные данные способствовали получению жилья не только в порядке общей очереди, но и во внеочередном порядке или на льготных условиях.
К несоответствующим действительности сведениям о нуждаемости в улучшении жилищных условий могут быть отнесены документы, содержащие искаженные данные о характере и размере занимаемого помещения, составе семьи, заболеваниях, о праве на льготы и др.
В судебной практике нередки случаи, когда ордерополучатель включает в ордер в качестве членов семьи лиц, которые не желают переселяться в предоставленное помещение, на которое выдан ордер. Не имеет значения, кем внесены в документ искаженные данные.
Ордерополучатель до сдачи документов обязан ознакомиться с их содержанием, принять меры к устранению неправильных в них записей.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что последствия признания ордера недействительным, т.е. выселение без предоставления или с предоставлением другого жилого помещения, зависят прежде всего от того, виновен ли получатель ордера в неправомерном получения жилья. Только при противоправных действиях ордерополучатель в случае признания ордера недействительным выселяется без предоставления другого жилища. Если же ордер признан недействительным по другим основаниям, то ордерополучатель выселяется только с предоставлением другого жилого помещения.
Немаловажно отметить, что закон предусматривает выселение в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения только таких получателей ордера, которые ранее не пользовались жилым помещением государственного, муниципального или общественного жилого фонда. Если же они пользовались таким жилым помещением, то оно должно быть возвращено. Право возврата прежнего жилья сохраняется в том числе и за ордерополучателем в результате виновных противоправных действий. Если прежнее помещение занято на законных основаниях другим лицом или не может быть возвращено вследствие его ликвидации или перестройки, то лицо, ордер которого аннулирован, вправе требовать предоставления ему другого помещения.
Заселение освободившихся в квартире жилых помещений
В особом порядке предоставляются гражданам жилые помещения, которые освободились в квартирах, состоящих из нескольких комнат и занимаемых несколькими нанимателями, в домах государственного и общественного жилищных фондов.
Если в квартире освободилось жилое помещение, не изолированное от занимаемого другим нанимателем жилого помещения, это помещение подлежит передаче в его пользование. Освобождающееся изолированное жилое помещение в квартире, где проживают несколько нанимателей, должно предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а при отсутствии таковых - гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (при этом учитывается право на дополнительную жилую площадь).
При отсутствии в квартире граждан, указанных в ч. 2 ст. 46 ЖК РСФСР, освободившееся жилое помещение передается иным нанимателям этой квартиры по договору коммерческого найма или купли-продажи. При согласии всех нанимателей один из них может приобрести иные жилые помещения и передать их для переселения другим нанимателям коммунальной квартиры в частную собственность, занять освободившиеся в квартире жилые помещения без дополнительной платы и приватизировать их в установленном порядке (ст. 16 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики").
В случаях освобождения жилых помещений, расположенных в домах ЖК и ЖСК, в домах индивидуального жилищного фонда, а также в служебных жилых помещениях, общежитиях и других специализированных домах, ст. 46 ЖК РСФСР не применяется. Не может быть передано в порядке ст. 46 иным нанимателям и неизолированное жилое помещение по отдельному договору найма: такая комната должна быть передана только в пользование оставшемуся в квартире нанимателю.
Под освободившимся жилым помещением в судебной практике понимается жилое помещение, которое освободилось в связи с предоставлением его нанимателю другого жилого помещения в порядке, установленном ст.ст. 28-37 ЖК РСФСР, выездом на постоянное жительство в другое место (например, в связи с вселением в другое жилое помещение либо переездом в другую местность), признанием нанимателя утратившим право на жилое помещение, прекращением договора найма в связи со смертью нанимателя и в других подобных случаях.
Отсутствие нанимателя жилого помещения, расположенного в квартире, где проживают другие наниматели, и членов его семьи свыше сроков, в течение которых за ними сохраняется жилое помещение, само по себе не дает оснований считать помещение освободившимся и не предоставляет другим нанимателям права требовать передачи им этого помещения.
В таких случаях граждане, проживающие в квартире, могут лишь обратиться с соответствующим заявлением к наймодателю, владельцу жилой площади или прокурору, от которых и зависит решение вопроса о предъявлении в суде иска о признании отсутствующих утратившими право на жилое помещение. Только в случае удовлетворения судом иска граждане, проживающие в квартире, могут требовать предоставления им жилого помещения, право на которое признано у отсутствовавших утраченным.
К проживающим в той же квартире, в которой освободилось изолированное жилое помещение, гражданам, имеющим право на получение помещения, относятся наниматели других жилых помещений в той же квартире и лица, которые по закону обладают равными с ними правами.
Пленум Верховного Суда РСФСР разъяснил, что иск нанимателя о предоставлении ему освободившегося в квартире, где он проживает, изолированного жилого помещения может быть удовлетворен при условии, что размер занимаемого нанимателем жилого помещения и освободившегося жилого помещения, на которое он претендует, в общей сложности не превышает нормы, установленной ст. 38 ЖК РСФСР (12 кв.м на одного человека), кроме случаев, когда наниматель или члены его семьи имеют право на дополнительную жилую площадь либо такое превышение незначительно*(83).
Особенности реализации права военнослужащих на получение жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма
Федеральный закон "О статусе военнослужащих" закрепляет важное положение о том, что государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений (ст. 15), тем самым относя их к числу лиц, находящихся под особой защитой государства и имеющих право на бесплатное получение жилья по нормам и в порядке, установленным действующим законодательством.
При этом военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту службы жилые помещения за счет государственного или муниципального жилищного фондов, закрепляемых за Министерством обороны Российской Федерации (иными федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба). Указанным лицам жилье предоставляется в государственных и муниципальных жилищных фондах социального использования по договору социального найма жилого помещения.
В соответствии с Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" жилищный фонд социального использования выделен для социально слабозащищенных слоев населения (малообеспеченные граждане, ветераны, инвалиды и др.), а также для отдельных категорий граждан, имеющих специальный ("особый") статус в силу специфики их предназначения, например, государственные служащие, военнослужащие и другие лица, указанные в Законе.
ГК РФ, давая общее определение понятия договора найма жилого помещения, в ст. 672 выделяет договор социального найма как разновидность договора найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фондах. Отношения социального найма регулируются главным образом жилищным законодательством и отдельными нормами гражданского законодательства (п. 3 ст. 672 ГК РФ).
Как было указано ранее, в качестве правосубъектной предпосылки для реализации права на получение жилья иногда указывается размер доходов на одного человека. Эта предпосылка в качестве обязательной не подлежит применению в отношении военнослужащих, поскольку в силу ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации бесплатно жилище предоставляется не только малоимущим, но и иным указанным в законе гражданам. Таким законом в отношении военнослужащих является Федеральный закон "О статусе военнослужащих".
Основания признания военнослужащих нуждающимися в бесплатном получении жилых помещений и порядок их учета в целом те же, что и для других граждан, но имеются отдельные особенности. Жилые помещения предоставляются военнослужащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий. К ним относятся:
- те, кто вообще не имеет жилого помещения, так называемые бесквартирные, что особенно характерно для военнослужащих, вынужденных периодически менять место военной службы при ее прохождении. Согласно Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации*(84) они именуются "лицами, нуждающимися в получении жилых помещений".
К "бесквартирным" относятся лица, не имеющие жилой площади на условиях бессрочного договора социального найма (заселение которой осуществляется по ордерам) в домах государственного и муниципального жилищного фондов как по месту службы, так и в другой местности. Не может считаться обеспеченным жилой площадью лицо, получившее право на ее заселение на основании срочного ордера (что предусматривается для отдельных категорий военнослужащих Положением о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии СА и ВМФ, введенным в действие приказом министра обороны СССР 1977 г. N 75), а также пользующееся жилой площадью по договору коммерческого найма.
Не имеющими жилой площади для постоянного проживания являются также военнослужащие, проживающие в общежитиях, гостиницах, в служебных помещениях (имеющие право на предоставление жилых помещений постоянного пользования*(85)), на жилой площади, снимаемой в порядке поднайма, и на забронированной жилой площади;
- лица, улучшающие жилищные условия (имеющие жилые помещения площадью менее установленных норм или неблагоустроенные и в других случаях).
Основания, по которым военнослужащие признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, установлены ЖК РСФСР (ст. 29), Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений*(86), правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, действующими в субъектах Российской Федерации, которые распространяются на всех без исключения граждан (общие основания). Для отдельных категорий граждан субъектами Российской Федерации или федеральным законодательством установлены дополнительные основания для признания нуждающимися в улучшении жилищных условий ("льготные" основания).
Так, "льготным" основанием признания нуждающимися военнослужащих, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе либо в течение года при увольнении с военной службы по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, является наличие жилой площади на одного члена семьи ниже предела социальной нормы общей площади жилого помещения, устанавливаемого законодательством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации*(87).
Ведомственными правилами установлены некоторые дополнительные основания учета нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, сотрудники Федеральной службы безопасности Российской Федерации и военнослужащие Федеральной пограничной службы и пограничных войск Российской Федерации признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий также в случаях*(88):
1) если они переведены для дальнейшего прохождения службы в связи с назначением на должность приказами по соответствующему ведомству и не обеспечены жильем, независимо от сроков проживания в населенном пункте;
2) если они окончили аспирантуру, клиническую ординатуру, высшие, средние специальные, профессионально-технические и иные учебные заведения и направлены в порядке распределения на работу (службу), независимо от сроков проживания в населенном пункте;
3) если они проживают в коммунальных квартирах (независимо от размера занимаемой жилой площади) и имеют в соответствии с законодательством право на первоочередное предоставление жилых помещений:
а) инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним в установленном порядке лица;
б) Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического Труда, а также сотрудники, награжденные орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" всех трех степеней;
в) семьи погибших, умерших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР и Российской Федерации или при исполнении иных обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте, или пропавших без вести военнослужащих.
К семьям погибших или пропавших без вести относятся: иждивенцы погибшего или пропавшего без вести, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родители; супруг, не вступивший в брак вторично, независимо от получения им пенсии; дети, не имеющие своих семей или имеющие свои семьи, но ставшие инвалидами до достижения совершеннолетия, а также имеющие свои семьи дети, оба родителя которых погибли или пропали без вести;
г) пребывавшие в составе действующей армии в период Великой Отечественной войны и во время боевых операций по защите СССР;
д) награжденные знаком "Почетный сотрудник государственной безопасности";
е) сотрудники, выполнявшие интернациональный долг на территории Республики Афганистан, а также в других странах, где в период их пребывания велись боевые действия, и имеющие удостоверение о праве на льготы;
ж) инвалиды труда I и II групп, инвалиды I и II групп из числа военнослужащих;
з) семьи сотрудников, погибших при исполнении государственных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране собственности или правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая;
и) многодетные семьи (имеющие трех и более детей в возрасте до 18 лет) и одинокие матери (не состоявшие в браке и имеющие право на государственное пособие на содержание и воспитание ребенка);
к) семьи при рождении близнецов;
л) участники ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"), а также сотрудники из подразделений особого риска, перечисленные в ст. 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., имеющие удостоверения о праве на льготы;
м) сотрудники, у которых имеются дети (в возрасте до 16 лет), больные СПИДом;
н) сотрудники, имеющие в составе своих семей лиц, страдающих тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в Списке заболеваний (приказ министра здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. N 330 и дополнения к нему);
4) если они проживают в отдельных квартирах, занимают не более 7 кв.м на одного человека (если иное не установлено территориальными Правилами), и имеют в соответствии с законодательством право на первоочередное предоставление жилых помещений:
а) Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического Труда, а также сотрудники, награжденные орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" всех трех степеней;
б) пребывавшие в составе действующей армии в период Великой Отечественной войны и во время других боевых операций по защите СССР, партизаны Великой Отечественной войны, а также другие сотрудники, принимавшие участие в боевых операциях по защите СССР;
в) сотрудники, выполнявшие интернациональный долг на территории Республики Афганистан, а также в других странах, где в период их пребывания велись боевые действия, и имеющие удостоверения о праве на льготы;
г) награжденные знаком "Почетный сотрудник государственной безопасности";
д) семьи сотрудников, погибших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР или при исполнении других обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте;
е) многодетные семьи (имеющие трех и более детей в возрасте до 18 лет) и одинокие матери (не состоящие в браке и имеющие право на государственное пособие на содержание и воспитание ребенка);
ж) участники ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"), а также сотрудники из подразделений особого риска, перечисленные в ст. 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., имеющие удостоверения о правах на льготы;
з) кадровые сотрудники, проработавшие в территориальных органах не менее 15 лет; семьи, в которых два и более человека работают или проходят военную службу в территориальных органах, причем один из них не менее 10 лет, в органах безопасности (при этом военная служба в Вооруженных Силах, внутренних войсках МВД засчитывается в указанный срок, если за ней непосредственно следовала военная служба в органах государственной безопасности).
В отдельных случаях, на основании рекомендаций соответствующих жилищных комиссий, могут приниматься на учет сотрудники:
а) имеющие в семье лиц разного пола старше девяти лет, пользующихся одной комнатой (если иное не предусмотрено территориальными Правилами);
б) проживающие на служебной жилой площади не менее 5 лет (если иное не установлено территориальными Правилами). При этом учитывается жилая площадь, на которой указанные граждане ранее были постоянно прописаны;
в) расторгнувшие брак, при невозможности размена занимаемой ими жилой площади, с учетом обеспечения жилой площадью и мнения трудового (воинского) коллектива для получения комнаты или приобретения жилой площади в ЖСК;
г) имеющие в семьях лиц, нуждающихся (по заключению врачей) по состоянию здоровья в проживании в домах с лифтом или не выше второго этажа домов без лифтов;
д) имеющие другие основания, не противоречащие действующему законодательству, территориальным Правилам и Примерным правилам, утвержденным приказом Министерства безопасности Российской Федерации от 27 июля 1993 г. N 285.
В то же время необходимо иметь в виду, что основания признания граждан, в том числе военнослужащих, нуждающимися в улучшении жилищных условий, могут устанавливаться только законодательными актами (законами), но не ведомственными актами, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти, поскольку такое право им не предоставлено согласно ст. 29 ЖК РСФСР.
Учет военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий
Учет граждан, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, осуществляется, как правило, по месту жительства в местной администрации, а работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, - по месту работы, а по их желанию - также и по месту жительства (ст. 30 ЖК РСФСР).
Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, обеспечиваются жилой площадью за счет государственного или муниципального жилищного фонда, который закрепляется за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба), а также ведомственного жилищного фонда, который образуется от жилищного строительства соответствующего федерального органа исполнительной власти или от приобретаемого им жилья, а также от переоборудования нежилых помещений, находящихся в их ведении, которые в совокупности образуют жилищный фонд федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.
Согласно п. 22 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 по предусмотренным законом основаниям жилые помещения предоставляются военнослужащим и проживающим совместно с ними членам их семей не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы за счет жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации или иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.
Исходя из вышеизложенного, учет военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, как правило, осуществляется по месту службы. В то же время действующим законодательством военнослужащим не запрещается состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и по месту жительства. Однако, как следует из п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", военнослужащим гарантировано предоставление жилых помещений в льготном порядке, т.е. в трехмесячный срок, только за счет государственного и муниципального жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). Так, вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями из государственного и муниципального жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации, решаются по месту прохождения ими военной службы в соответствии с жилищным законодательством и Инструкцией, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80.
Принятие на учет сотрудников ФСБ России и военнослужащих ФПС России и пограничных войск Российской Федерации, нуждающихся в улучшении жилищных условий, производится по решению жилищной комиссии территориального органа в месячный срок со дня поступления документов. При рассмотрении вопросов о принятии на учет принимаются во внимание рекомендации коллектива. Решение жилищной комиссии территориальных органов подлежит согласованию с местной администрацией, после чего о принятом согласованном решении жилищная комиссия сообщает сотруднику в письменной форме.
Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту в военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации, обеспечиваются жилыми помещениями с совместно проживающими с ними членами семей по нормам, установленным законодательством Российской Федерации, за счет жилищного фонда организаций, где созданы военные представительства, в общем порядке, предусмотренном для работников данного предприятия. Стоимость предоставляемых военнослужащим в постоянное пользование жилых помещений компенсируется Министерством обороны Российской Федерации*(89). Следовательно, учет указанных военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, должен осуществляться в организациях, при которых созданы представительства.
Военнослужащим внутренних войск, проходящим военную службу по контракту, в соответствии со ст. 44 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ жилая площадь в виде отдельной квартиры или жилого дома предоставляется органами местного самоуправления, а также соответствующими федеральными органами исполнительной власти, государственными предприятиями, учреждениями и организациями, объекты которых охраняются внутренними войсками, по установленным нормам в порядке, определенном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами для военнослужащих.
Предприятия, учреждения и организации федеральных органов исполнительной власти, в интересах которых внутренние войска выполняют возложенные на них задачи по охране важных государственных объектов, специальных грузов и сооружений на коммуникациях, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в интересах которых внутренние войска выполняют задачи по охране общественного порядка, к моменту приема важных государственных объектов под войсковую охрану и организации несения патрульно-постовой службы специальными моторизованными воинскими частями выделяют за счет своих средств необходимую жилую площадь и казарменно-жилищный фонд, а также обеспечивают жильем военнослужащих внутренних войск, проходящих военную службу по контракту, прибывающих в воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов и в специальные моторизованные воинские части для замещения вакантных должностей.
Для военнослужащих ФСБ и ФПС России и органов Пограничной службы Российской Федерации действуют Примерные правила решения жилищных вопросов военнослужащих, рабочих и служащих органов государственной безопасности в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области и автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, Пограничных войсках Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства безопасности Российской Федерации от 27 июля 1993 г. N 285.
Для принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий военнослужащие подают рапорт в жилищную комиссию воинской части (подразделения). К рапорту прилагается справка о сдаче жилого помещения по прежнему месту службы или жительства в квартирно-эксплуатационные органы (КЭЧ, ОМИС и др.). Военнослужащие, не сдавшие жилые помещения по прежнему месту жительства, кроме того, представляют копии финансового лицевого счета и домовой книги (поквартирной карточки).
Кроме того, при необходимости прилагаются:
- документы, подтверждающие право пользования льготами при постановке на учет и предоставлении жилой площади;
- справка районного бюро технической инвентаризации (предоставляют сотрудники, проживающие в жилом доме или квартире, принадлежащих им на праве собственности);
- иные документы, относящиеся к решению жилищного вопроса.
Военнослужащие включаются в списки очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) на основании решений жилищных комиссий, оформляемых протоколом и утверждаемых командирами воинских частей.
Жилищные комиссии создаются в целях правильного и экономного распределения жилой площади. В Вооруженных Силах Российской Федерации они действуют на основании Примерного положения о жилищных комиссиях*(90).
Жилищные комиссии создаются в гарнизонах и воинских частях. Руководство деятельностью жилищных комиссий осуществляется в гарнизонах начальниками гарнизонов, в воинских частях - командирами воинских частей.
Гарнизонная жилищная комиссия назначается приказом начальника гарнизона в количестве 5-11 человек (в зависимости от числа воинских частей в гарнизоне) в составе: заместителя начальника гарнизона по тылу, помощника начальника гарнизона по правовой работе, представителей коллектива воинских частей, квартирно-эксплуатационной и медицинской служб гарнизона.
На гарнизонную жилищную комиссию возлагается:
- составление плана распределения жилых помещений между воинскими частями гарнизона;
- проверка совместно с КЭЧ района (не реже одного раза в год) в воинских частях гарнизона состояния учета жилых помещений, закрепленных за Министерством обороны Российской Федерации;
- выполнение функций жилищной комиссии для воинских частей, не имеющих жилищных комиссий;
- организация приема начальником гарнизона посетителей по жилищным вопросам, рассмотрение писем, заявлений и жалоб по жилищным вопросам и подготовка проектов решений по ним;
- представление начальнику гарнизона на утверждение предложений по использованию закрепленного жилищного фонда гарнизона и протоколов заседаний жилищных комиссий;
- своевременное и правильное распределение освобождающихся жилых помещений.
Жилищная комиссия воинской части назначается приказом командира воинской части в количестве 5-7 человек в составе: заместителя командира воинской части по тылу, помощника командира воинской части по правовой работе, представителей подразделений воинской части, органов медицинской службы.
На жилищную комиссию воинской части возлагается:
- учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий);
- ведение списков военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий);
- рассмотрение по указанию командира воинской части рапортов о постановке на учет военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, проверка прилагаемых документов, перечисленных в п. 28 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, и подготовка решений по ним;
- своевременное внесение изменений в карточку учета жилых помещений, предоставляемых военнослужащему;
- подготовка и представление на утверждение командиру воинской части предложений по распределению между военнослужащими, нуждающимися в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), выделенных воинской части жилых помещений;
- организация приема командиром воинской части посетителей по жилищным вопросам, рассмотрение писем, заявлений и жалоб по жилищным вопросам и подготовка предложений по ним;
- контроль за своевременным освобождением жилых помещений военнослужащими воинской части;
- учет забронированных жилых помещений.
Заседания жилищных комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. На заседаниях жилищной комиссии должны присутствовать не менее двух третей ее членов, а также военнослужащие, жилищные вопросы которых рассматриваются в ходе заседания. Решения жилищной комиссии принимаются простым большинством голосов. Решения, принимаемые жилищной комиссией по возложенным на нее вопросам, оформляются протоколом, который ведется одним из членов комиссии.
В ФСБ и ФПС России и органах Пограничной службы Российской Федерации жилищные комиссии создаются в порядке, установленном Примерными правилами, утвержденными приказом Министерства безопасности Российской Федерации от 27 июля 1993 г. N 285. На них возлагается рассмотрение вопросов постановки на учет сотрудников, нуждающихся в улучшении жилищных условий, установления очередности на получение жилых помещений в домах государственного или муниципального жилищного фонда, а также распределения поступающей в территориальный орган жилой площади.
Жилищная комиссия создается приказом по территориальному органу в составе:
- заместителя начальника (командира) - председатель;
- представителей структурных подразделений, общественных организаций - члены комиссии.
На жилищную комиссию возлагается:
- осуществление контроля за работой жилищных комиссий структурных подразделений, правильностью учета нуждающихся в улучшении жилищных условий;
- рассмотрение всех жилищных вопросов и принятие окончательных решений по ним;
- определение потребности в жилой площади, обеспечение ее поступления и распределения между очередниками и "бесквартирными" сотрудниками;
- принятие решений о постановке сотрудников на учет, определение очередности, предоставление жилой площади или снятие с учета;
- рассмотрение вопросов снятия сотрудников с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий;
- рассмотрение рапортов, писем, заявлений (жалоб), поступивших от сотрудников, членов их семей, пенсионеров, бывших сотрудников и других граждан по жилищным вопросам, с учетом мнений трудовых (воинских коллективов, общественных жилищных комиссий структурных подразделений (при их наличии);
- прием сотрудников по жилищным вопросам;
- внесение рекомендаций по оказанию безвозмездной финансовой помощи сотрудникам, вступившим в ЖСК (ЖК) или ведущим строительство индивидуального жилого дома.
Кроме того, при необходимости в крупных структурных подразделениях образуются общественные жилищные комиссии в составе 5-7 человек из представителей администрации, воинских, трудовых коллективов и профсоюзной организации. Их состав утверждается приказом по подразделению.
На общественную жилищную комиссию возлагается:
- рассмотрение и выработка рекомендаций по вопросам постановки на учет сотрудников, нуждающихся в улучшении жилищных условий, "бесквартирных", определения очередности и предоставление им жилой площади;
- подготовка предложений по всем жилищным вопросам для рассмотрения жилищной комиссией территориального органа;
- рассмотрение отдельных писем, рапортов (заявлений) сотрудников, пенсионеров, членов их семей и других граждан по жилищным вопросам;
- прием сотрудников по жилищным вопросам.
Учет военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется жилищными комиссиями по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются военнослужащие, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений.
Ранее действовавший порядок учета военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту, осуществляемый в соответствии с Положением о порядке обеспечения жилой площадью в СА и ВМФ*(91), отдельно учитывающий "бесквартирных" военнослужащих (не имеющих жилой площади) и военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, т.е. имеющих жилую площадь менее установленных норм, по которым ведутся отдельные списки (п. 47), как противоречащий ст.ст. 33, 49 ЖК РСФСР, был признан судом не законным.
К. обратился в Военную коллегию Верховного Суда Российской Федерации с жалобой о признании не соответствующими действующему законодательству пп. 46 и 47 Положения о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте.
Считая, что пп. 46 и 47 названного Положения противоречат ЖК РСФСР, К. обратился с жалобой, в которой ставит вопрос о признании этих пунктов не соответствующими действующему законодательству. При этом он ссылается на то, что пп. 46 и 47 Положения делят лиц, имеющих право на получение жилья, на не имеющих таковое и нуждающихся в улучшении жилищных условий, требуют их учета по отдельным спискам, тем самым созданы привилегии для первой категории лиц, что противоречит ст.ст. 29 и 33 ЖК РСФСР.
Представитель ответчика в судебном заседании признал несоответствие п. 47 Положения действующему законодательству, в отношении же п. 46 заявил, что такого противоречия нет.
Исследовав жалобу К. и пп. 46 и 47 названного Положения, заслушав объяснения представителя ответчика и заключение прокурора, Военная коллегия находит, что жалоба К. подлежит удовлетворению частично.
Как усматривается из п. 46 Положения, в нем перечисляются категории лиц, подлежащих учету как нуждающиеся в получении жилой площади. Данный пункт согласуется со ст. 29 ЖК РСФСР, где указаны категории граждан, которые признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий. Указаний о преимущественном положении "не имеющих жилья" перед "нуждающимися в улучшении жилищных условий" в этом пункте нет, и он не противоречит законодательству.
Что же касается правил учета, то в соответствии со ст. 49 ЖК РСФСР и п. 15 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР 31 июля 1984 г., учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений. Выделения лиц, не имеющих жилья, в отдельные списки не предусмотрено.
Однако в п. 47 Положения указывается, что учет нуждающихся в жилой площади ведется по трем разным спискам, в том числе по отдельному списку лиц, не имеющих жилых помещений, что явно противоречит нормам ЖК РСФСР.
Существующая редакция п. 47 Положения может привести к нарушению прав граждан, предусмотренных, в частности, ст. 33 ЖК РСФСР, согласно которой жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений.
На основании изложенного Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признала незаконным и не действующим с момента принятия п. 47 Положения о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте.
(Решение Верховного Суда Российской Федерации
от 20 ноября 1997 г.)
Учет военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), осуществляется жилищными комиссиями воинских частей и довольствующими квартирно-эксплуатационными органами (КЭЧ района или гарнизона, морская инженерная служба военно-морской базы) по спискам очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по установленной форме (приложение N 4 к Инструкции, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80) с одновременным заведением на военнослужащего карточки учета жилых помещений, предоставляемых военнослужащему, и внесением содержащейся в ней информации в автоматизированную систему учета военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).
Карточка учета жилых помещений, предоставляемых военнослужащему, оформляется в двух экземплярах:
- военно-учебными заведениями - на военнослужащих-выпускников, назначенных на воинские должности после окончания военно-учебного заведения и получения в связи с этим офицерского воинского звания;
- воинскими частями - на военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы.
Военнослужащие по прибытии к новому месту военной службы сдают карточку учета жилых помещений, предоставляемых военнослужащему, в жилищную комиссию воинской части для внесения необходимых данных и передачи ее для ведения и хранения в довольствующий квартирно-эксплуатационный орган. При убытии военнослужащего к новому месту военной службы карточка учета жилых помещений, предоставляемых военнослужащему, выдается ему под роспись. Второй экземпляр карточки учета жилых помещений, предоставляемых военнослужащему, подшивается в личное дело военнослужащего.
ЖК РСФСР содержит общие основания снятия граждан (в том числе и военнослужащих) с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий (ст. 32). Военнослужащие также снимаются с учета в случае убытия к новому месту военной службы, за исключением военнослужащих, убывших для прохождения военной службы на территориях государств Закавказья и Республики Таджикистан. В то же время военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, состоящие на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), направленные в установленном порядке к новому месту военной службы из одной воинской части в другую, дислоцированную в том же гарнизоне, подлежат включению в списки очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) со времени принятия их на учет и включения в указанные списки по предыдущему месту военной службы в этом гарнизоне*(92).
Военнослужащие, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, снимаются с учета при получении указанных помещений по установленным нормам*(93).
Не подлежат снятию с учета военнослужащие ФСБ, в том числе органов пограничной службы:
- которым в период нахождения на учете предоставлено служебное жилое помещение или до получения жилого помещения были временно улучшены жилищные условия;
- откомандированные в другую местность, за которыми сохраняются штатные должности и в соответствии со ст. 60 ЖК РСФСР сохраняются занимаемые жилые помещения;
- уволенные на пенсию, в запас или в отставку по возрасту, болезни, инвалидности, ограниченному состоянию здоровья, за исключением случаев выезда на постоянное место жительства в другую местность (город);
- уволенные по сокращению штатов - в течение 2 лет или до трудоустройства на новую работу.
Снятие с учета осуществляется органами, по решению которых граждане были приняты на учет: военнослужащие ФСБ и ФПС России и органов Пограничной службы Российской Федерации - по решению жилищной комиссии территориального органа; военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации - решением командира воинской части. О принятом решении военнослужащие должны быть проинформированы письменно, с указанием основания снятия с учета.
Федеральный закон "О статусе военнослужащих" гарантирует военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, не обеспеченным на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, что они не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы. Указанный порядок обеспечения жилыми помещениями распространяется и на военнослужащих, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более (п. 13 ст. 15).
Правовая неотложка
Каков порядок обеспечения жилой площадью офицеров, призванных из запаса (окончивших государственные образовательные учреждения высшего образования с присвоением офицерского воинского звания)?
Офицерам, призванным из запаса на военную службу, предоставляются общежития или служебные жилые помещения, заселение которых производится на срок службы. По окончании срока службы занимаемые жилые помещения подлежат освобождению.
За офицерами, призванными из запаса на военную службу, и их семьями на весь период прохождения военной службы сохраняется жилая площадь, которую они занимали до призыва. При этом они не могут быть исключены из списков очередников на получение жилой площади. Указанные офицеры после увольнения с военной службы обеспечиваются жилой площадью на общих основаниях с другими гражданами.
Сохраняется ли за военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, очередь на получение жилья согласно дате написания им рапорта в той части, где он проходил службу, при переводе его к новому месту военной службы?
Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации (приказ министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80) данный вопрос положительно решен для военнослужащих, переведенных к новому месту военной службы в пределах одного гарнизона (п. 28). Военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, переведенные к новому месту военной службы в другой гарнизон, таким правом не пользуются.
В то же время Примерные правила решения жилищных вопросов военнослужащих, рабочих и служащих органов государственной безопасности в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области и автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, Пограничных войсках Российской Федерации (п. 3.7) устанавливают, что при переводе сотрудников, состоящих на учете, из одного подразделения в другое, они подлежат постановке на учет очередников по новому месту службы с сохранением очередности (года принятия на учет).
Однако судебная практика исходит из иного. Так, в решении Верховного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2000 г. N ВКПИ 02-77 отмечено, что в результате применения абз. 2 п. 28 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации военнослужащим, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в воинской части, в которую направляются военнослужащие из других воинских частей одного гарнизона, переносится очередность на получение жилищных условий. Вместе с тем ст. 34 ЖК РСФСР содержит исчерпывающие основания для перенесения очередности на получение жилых помещений и не предусматривает возможности наступления названных последствий для граждан (военнослужащих), состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту работы (службы), в случае поступления в эту же организацию (воинскую часть) гражданина, направленного в установленном порядке к указанному месту работы (службы) в пределах одного населенного пункта (гарнизона). С учетом изложенного указанное положение Инструкции признано незаконным.
Является ли право на дополнительную жилую площадь основанием для признания военнослужащего и членов его семьи нуждающимися в улучшении жилищных условий?
Такое основание ЖК РСФСР и иными нормативными правовыми актами не предусмотрено. Право на дополнительную жилую площадь может быть реализовано при предоставлении гражданам (военнослужащим), нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилого помещения (п. 5 постановления ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г.).
Порядок распределения жилых помещений
Порядок распределения жилых помещений в Министерстве обороны Российской Федерации установлен Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Жилые помещения, относящиеся к ведомственному жилищному фонду (поступающие от жилищного строительства Министерства обороны Российской Федерации, приобретенные Министерством обороны Российской Федерации, поступающие от переоборудования нежилых помещений), распределяются между воинскими частями, для которых осуществлялись жилищное строительство или покупка, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).
В гарнизонах, где дислоцированы воинские части различной подчиненности, для обеспечения военнослужащих воинских частей общегарнизонного назначения (военных комиссариатов, линейных органов военных сообщений, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях профессионального образования, прокуратур, КЭЧ районов, военных комендатур и других воинских частей), для которых не ведется жилищное строительство, выделяется до 20% общей площади жилья, поступающей от собственного жилищного строительства видов Вооруженных Сил, родов войск, главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, с последующей компенсацией понесенных ими расходов за счет средств, выделяемых воинским частям окружного подчинения (п. 34 вышеназванной Инструкции).
Жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, распределяются между военнослужащими воинских частей, в которых они проходили военную службу. В случаях отсутствия в воинских частях военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), жилые помещения распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).
План распределения жилой площади между воинскими частями составляется гарнизонной жилищной комиссией, согласовывается с начальником довольствующего квартирно-эксплуатационного органа и утверждается начальником гарнизона. Таким образом, начальник гарнизона не имеет права единоличным решением распределять квартиры между воинскими частями.
В гарнизонах, в которых дислоцируются воинские части, имеющие различную подчиненность, на поступающие к распределению жилые помещения, построенные Министерством обороны Российской Федерации, приобретенные Министерством обороны, составляется план распределения жилых помещений между воинскими частями гарнизона, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка). План составляется гарнизонной жилищной комиссией, подписывается начальником КЭЧ района, начальником гарнизона, начальником квартирно-эксплуатационного управления военного округа (морской инженерной службы флота) и представляется на утверждение соответствующим главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов (флотами), родами войск, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка).
В Московском гарнизоне план распределения жилых помещений между воинскими частями составляется Главным квартирно-эксплуатационным управлением Министерства обороны Российской Федерации и утверждается министром обороны Российской Федерации.
Распределение поступающих в воинскую часть жилых помещений между военнослужащими производится жилищной комиссией воинской части в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет и включения в списки нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).
Распределение поступающих в воинскую часть жилых помещений между военнослужащими оформляется списком распределения жилых помещений по воинской части по установленной форме (приложение N 7 к указанной выше Инструкции), который подписывается командиром и председателем жилищной комиссии воинской части, согласовывается с начальником квартирно-эксплуатационного органа и с необходимыми документами представляется на утверждение начальнику гарнизона.
В случаях разногласий между командиром и жилищной комиссией воинской части по вопросу распределения жилых помещений решение о распределении жилых помещений между военнослужащими указанной воинской части принимает начальник гарнизона по представлению гарнизонной жилищной комиссии.
Распределение жилых помещений между военнослужащими во вновь построенных жилых домах оформляется гарнизонной жилищной комиссией списком распределения жилых помещений во вновь построенных жилых домах по форме согласно приложению N 9 к вышеназванной Инструкции на основании списков распределения жилых помещений по воинской части. Список подписывается председателем гарнизонной жилищной комиссии, начальником КЭЧ района, начальником гарнизона, согласовывается с начальником КЭУ округа (МИС флота) и за два месяца до ввода в эксплуатацию указанных жилых домов представляется на утверждение соответствующим главнокомандующим видами Вооруженных Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов (флотами), родами войск, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка).
Утвержденные списки распределения жилых помещений являются основанием для оформления ордеров на заселение жилых помещений.
В отличие от ведомственного жилищного фонда жилые помещения, получаемые от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в домах государственного и муниципального жилищного фонда, распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).
В органах ФСБ и ФПС России, а также Пограничной службы Российской Федерации вся жилая площадь, поступающая в распоряжение территориальных органов, распределяется между очередниками жилищной комиссией при наличии кворума, с учетом установленной очередности, степени нуждаемости сотрудников в жилье, установленных сроков предоставления жилых помещений, рекомендации трудовых (воинских) коллективов и других заслуживающих внимания обстоятельств.
Предоставление жилых помещений
В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 6 мая 1983 г. N 405 военнослужащим Вооруженных Сил, пограничных и внутренних войск жилые помещения, находящиеся в обособленных военных городках при воинских частях, расположенных вне черты населенных пунктов, и в закрытых военных городках с системой пропусков, расположенных в населенных пунктах, предоставляются по распоряжению командования соответствующих воинских частей.
В закрытых и обособленных военных городках, находящихся в ведении органов ФСБ России, предоставление жилых помещений военнослужащим этих органов производится по распоряжению руководства соответствующего органа. Предоставление жилых помещений в домах государственного жилого фонда производится в пределах норм жилой площади, установленных действующим законодательством, - от 9 до 12 кв.м жилой площади на одного человека (если иное не установлено территориальными Правилами). В случае когда на ранее занимаемой сотрудником жилой площади остаются другие члены семьи и родные (при отселении), размер жилой площади на каждого остающегося не должен превышать нормы, установленной ст. 38 ЖК РСФСР, с учетом имеющегося права на дополнительную жилую площадь. Улучшение жилищных условий семьям сотрудников, имеющим дома или квартиры на праве собственности, производится путем заключения договора купли-продажи или предоставления в пользование жилого помещения в доме государственного жилого фонда, с учетом жилой площади, имеющейся у семьи сотрудника на праве собственности.
В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (п. 1 ст. 15) военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях. За указанными военнослужащими сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу.
Норма вышеназванного Федерального закона о предоставлении служебных жилых помещений (общежитий) на первые пять лет военной службы, не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования для всех без исключения категорий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в том числе и для офицеров, действовала с 1 января 1993 г. и была установлена Законом Российской Федерации "О статусе военнослужащих". Ранее аналогичная норма действовала для прапорщиков (мичманов) и военнослужащих сверхсрочной службы*(94).
В случаях когда военнослужащий в первые пять лет военной службы имел право на служебное жилое помещение или общежитие, состоял в очереди на их получение и не был ими обеспечен, право на предоставление жилого помещения, не имеющего статус служебного, возникает с момента истечения первых пяти лет военной службы (не считая обучения в военном образовательном учреждении профессионального образования).
К сожалению, в вышеназванном Законе не говорится о том, с какого времени военнослужащие, продолжившие после пяти лет военную службу по контракту, должны учитываться в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Судебная практика идет следующим путем.
Как видно из материалов дела, прапорщик У. в июле 1987 г. был поставлен на очередь на получение жилья в г. Владивостоке. В 1994 г. он был переведен для прохождения службы в другую часть в том же городе и включен в список очередников на жилье с июля 1987 г.
В январе 1998 г. жилищная комиссия, рассматривая вопросы о выделении жилья очередникам, в отношении У. такой вопрос не рассматривала, хотя, по его мнению, он должен стоять первым в списке на получение 2-комнатной квартиры.
В жалобе, с которой У. обратился в военный суд, он требовал отмены решения жилищной комиссии и восстановления его в списках на получение жилья с июля 1987 г.
Суд, признав решение жилкомиссии и действия командира незаконными, обязал последнего восстановить У. в списках лиц, состоящих на учете на получение жилья с 15 мая 1992 г., отказав в удовлетворении требования о восстановлении его в списках 1987 г. за необоснованностью.
Военный суд флота данное решение оставил без изменения.
В протесте председателя Военной коллегии ставился вопрос об отмене судебных решений в части отказа в удовлетворении требований У. по следующим основаниям.
Отказывая заявителю, указывалась в протесте, суды пришли к выводу о том, что военнослужащие, проходящие службу по контракту с 1993 г., а прапорщики и мичманы и ранее, могут быть по месту службы поставлены на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий только после первых пяти лет военной службы.
Основным доводом в пользу указанного вывода, по мнению судов, является содержание п. 5 постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 8 декабря 1980 г. N 1131, где указано, что прапорщикам, мичманам и военнослужащим сверхсрочной службы на первые пять лет службы в этом качестве должны предоставляться общежитие или служебная жилая площадь. В течение этого срока за ними сохраняется право на жилую площадь, которую они занимали до поступления на военную службу. Суд также руководствовался ст. 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих", в которой данный порядок установлен для всех категорий военнослужащих.
Таким образом, данные нормы закона регламентируют лишь порядок предоставления жилья. У. же, не имеющий жилья для постоянного проживания, в своей жалобе ставил вопрос о восстановлении его в списках лиц, нуждающихся к получении квартиры, а не о предоставлении ему жилого помещения в первые пять лет службы.
Восстановление У. в списках лиц, состоящих на учете на получение жилья с 15 мая 1992 г., а не с июля 1987 г., нарушает его право на жилище, предусмотренное ст. 40 Конституции Российской Федерации.
(Определение Военной коллегии Верховного Суда
Российской Федерации от 27 августа 1998 г. N 2н-289/98)
Военнослужащие, которые после увольнения с военной службы по контракту повторно на нее поступили, имеют разные права на обеспечение жилой площадью в зависимости от их состава.
Офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., повторно поступившие на военную службу по контракту, обеспечиваются жилой площадью на общих основаниях лишь после пяти лет военной службы. Срок военной службы, дающий право на обеспечение жилой площадью на общих основаниях, исчисляется суммарно, с учетом срока службы до увольнения.
Прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы в указанных случаях обеспечиваются на весь срок военной службы только служебными жилыми помещениями (абз. 7 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").
Предоставление жилых помещений военнослужащим должно производиться в порядке очередности, с учетом норм и льгот, установленных жилищным законодательством, в соответствии с правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, установленными действующим законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территории которых дислоцирована воинская часть.
Предоставление жилых помещений военнослужащим производится с учетом льготной очередности лиц, имеющих право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений, а также права на дополнительную жилую площадь отдельных категорий военнослужащих и с учетом членов их семьи.
Члены семей военнослужащих
В ЖК РСФСР не содержится определение понятия "семья". В некоторых монографиях указывается, что семья - это группа лиц, связанных родством или свойством, совместным проживанием в данном жилище и общим бюджетом либо единством расходов по оплате квартиры*(95). Круг членов семьи, связанных правами и обязанностями, по-разному определяется в зависимости от целей правового регулирования в различных отраслях права - семейном, гражданском, жилищном, военном и т.д.
В практике органов военного управления, воинских частей и организаций, органов местного самоуправления очень часто возникает вопрос, какое содержание вкладывается в понятие "член семьи" применительно к жилищным правам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" к членам семей военнослужащих, на которых распространяются в том числе и жилищные льготы, предусмотренные указанным Федеральным законом, относятся: супруга (супруг); несовершеннолетние дети; дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения; лица, находящиеся на иждивении военнослужащих.
Однако предусмотренные Федеральным законом "О статусе военнослужащих" жилищные льготы распространяются на указанных в нем членов семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, если иное не предусмотрено другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
По нашему мнению, иное имеет место в российском законодательстве. Так, ЖК РСФСР, действующий до принятия Жилищного кодекса Российской Федерации, к членам семьи относит супруга, их детей и родителей. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а также в исключительных случаях и иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения, если они проживают совместно с нанимателем и ведут с ним общее хозяйство (ч. 2 ст. 53 ЖК РСФСР).
Согласно ч. 1 ст. 53 ЖК РСФСР члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения. Указанные права складываются как собственно из заключенного договора найма, так и из прав, им предшествующих или сопутствующих. Так, например, согласно п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей (при соблюдении других перечисленных в указанной норме условий) при перемене места жительства не позднее чем в трехмесячный срок со дня прибытия на избранное место жительства обеспечиваются органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам (в данном случае речь идет о предоставлении бесплатного жилья в домах муниципального жилищного фонда по договору социального найма. - Прим. авт.), в том числе за счет государственных жилищных сертификатов на приобретение и строительство жилья; при невозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам в трехмесячный срок органы местного самоуправления до их предоставления обязаны разместить граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в других жилых помещениях или ежемесячно выплачивать им денежную компенсацию. В указанных случаях круг членов семьи будет определяться применительно к правилам ст. 53 ЖК РСФСР.
Из приведенных выше положений ст. 53 ЖК РСФСР можно сделать несколько выводов:
- возраст детей для признания их членами семьи не ограничен;
- понятие круга членов семьи нанимателя-военнослужащего применимо к правоотношениям, складывающимся как в процессе обеспечения жилыми помещениями, предоставляемыми в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования, т.е. по договору социального найма (вопросы учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений и т.д.), так и в вопросах, им предшествующих (предоставления жилых помещений временного пользования или выплаты компенсации за наем или поднаем жилых помещений) или сопутствующих (при обеспечении жильем с согласия указанных лиц за счет государственных жилищных сертификатов);
- обязательным условием для членов семьи военнослужащего или гражданина, уволенного с военной службы, для приобретения указанных выше прав является условие их совместного проживания.
Таким образом, супруг военнослужащего, их дети и родители, как и другие лица, которые согласно ЖК РСФСР относятся к членам семьи военнослужащего, приобретают право на жилую площадь и иные права, вытекающие из договора найма жилого помещения, наравне с военнослужащим или гражданином, уволенным с военной службы, при условии, что они проживают с ним.
Для решения вопроса о записи иждивенцев в личное дело военнослужащий подает рапорт по команде с приложением к нему документов, подтверждающих нетрудоспособность иждивенцев (справку о возрасте или инвалидности), и документов, подтверждающих то, что основным источником средств к существованию иждивенцев является материальная помощь военнослужащего (справка о размере получаемой пенсии, наличии других детей, характере и размере оказываемой ими материальной помощи родителям). В отношении родителей жены, кроме того, к рапорту прилагается справка об их местожительстве. Родители жены, проживающие отдельно от военнослужащего, в число иждивенцев графы 21 послужного списка личного дела военнослужащего не записываются, независимо от состояния на иждивении военнослужащего. Запись сведений об иждивенцах производится на основании приказа по строевой части*(96).
Факт нахождения на иждивении при отсутствии подтверждающих документов может устанавливаться в судебном порядке, если установление этого факта в ином порядке не представляется возможным. Выдача соответствующим органом (в частности, жилищно-эксплуатационной организацией) справки о том, что, по имеющимся данным, лицо не состояло на иждивении, также не исключает возможности установления в судебном порядке факта нахождения на иждивении*(97).
Если супруг военнослужащего, их дети и родители согласно ст. 53 ЖК РСФСР относятся к членам семьи, то для признания членами семьи других родственников, нетрудоспособных иждивенцев, а в исключительных случаях и иных лиц (например, бывшей супруги или супруга) необходимо соблюдение в совокупности ряда условий:
- совместное проживание;
- ведение с нанимателем общего хозяйства;
- исключительность случая для такого признания. Последнее условие определяется в каждом случае индивидуально исходя из конкретной ситуации. Например, исключительным может считаться случай при признании членом семьи лица, не имеющего в постоянном или временном пользовании или ином праве жилого помещения и являющегося признанным в установленном порядке безработным.
Военнослужащие, имеющие право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки.
Перечень оснований предоставления жилых помещений в первую очередь определен в ст. 36 ЖК РСФСР. Этот перечень не является исчерпывающим и дополнен иными законодательными и нормативными правовыми актами, указанными ранее.
Примерными правилами решения жилищных вопросов военнослужащих, рабочих и служащих органов государственной безопасности в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области и автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, пограничных войсках Российской Федерации (п. 4.2) установлено, что в первую очередь жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий:
а) инвалидам Великой Отечественной войны и членам семей погибших или пропавших без вести воинов (партизан) и приравненным к ним в установленном порядке лицам;
б) Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, Героям Социалистического Труда, а также сотрудникам, награжденным орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" всех трех степеней;
в) сотрудникам, в составе семей которых имеются лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в Списке заболеваний (приказ министра здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. N 330 и дополнения к нему);
г) сотрудникам, пребывавшим в составе действующей армии в период Великой Отечественной войны и во время других боевых операций по защите СССР, партизанам Великой Отечественной войны, а также принимавшим участие в боевых операциях по защите СССР;
д) сотрудникам, награжденным знаком "Почетный сотрудник государственной безопасности";
е) инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих;
ж) семьям погибших или пропавших без вести, военнослужащих, умерших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР и Российской Федерации или при исполнении иных обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте;
з) сотрудникам, выполнявшим интернациональный долг на территории Республики Афганистан, а также в других странах, где в период их пребывания велись боевые действия, имеющим удостоверение о праве на льготы;
и) семьям сотрудников, погибших при исполнении государственных или общественных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране государственной собственности и правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая;
к) сотрудникам, безупречно проходящим военную службу или добросовестно проработавшим в органах государственной безопасности 20 и более лет в календарном исчислении, по рекомендации трудового или военного коллектива;
л) имеющим многодетные семьи (трех и более детей в возрасте до 18 лет) и одиноким матерям;
м) семьям при рождении близнецов;
н) участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"), а также сотрудникам из подразделений особого риска, имеющим удостоверение о праве на льготы;
о) имеющим в составе семьи детей (в возрасте до 16 лет), больных СПИДом;
п) другим категориям сотрудников в случаях, предусмотренных законодательством и территориальными Правилами.
Законом не предусмотрено преимущество какой-либо из перечисленных выше категорий первоочередников. Все они имеют одинаковое право на первоочередное получение жилья. В то же время весьма важным является вопрос об очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, состоящим в общем списке нуждающихся в улучшении жилищных условий и в списке на первоочередное предоставление жилых помещений.
В ряде федеральных органов исполнительной власти данный вопрос урегулирован ведомственными нормативными правовыми актами. Так, в Инструкции о порядке обеспечения жилой площадью военнослужащих Железнодорожных войск Российской Федерации, имеющих право на первоочередное предоставление жилого помещения (п. 37)*(98), записано: "военнослужащим, имеющим право на первоочередное обеспечение жильем, жилое помещение предоставляется ранее лиц, принятых на учет в том же году, но не имеющих права на льготное получение жилья".
Состоящие на учете нуждающихся и имеющие право на первоочередное улучшение жилищных условий военнослужащие ФСБ и ФПС России и органов Пограничной службы Российской Федерации в порядке очередности обеспечиваются жилыми помещениями в следующие рекомендуемые сроки:
а) инвалиды Великой Отечественной войны I и II групп и приравненные к ним в установленном порядке лица - по истечении одного года;
б) военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных в боевых действиях либо при исполнении других обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте, - по истечении одного года;
в) лица, страдающие активной формой туберкулеза с выделением туберкулезной палочки, - по истечении одного года;
г) матери, которым присвоено звание "Мать-героиня", - по истечении одного года;
д) при рождении близнецов - по истечении одного года;
е) имеющие в семье четырех и более детей - по истечении одного года;
ж) имеющие в семье трех детей в возрасте до 18 лет - по истечении трех лет при проживании в общих квартирах и четырех лет - при проживании в отдельных квартирах (если иное не установлено территориальными Правилами).
Для военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации данный вопрос нормативно определен Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, согласно которой военнослужащим, имеющим право на первоочередное обеспечение жильем, жилое помещение предоставляется ранее лиц, принятых на учет в том же году, но не имеющих права на льготное получение жилья (п. 40).
Законность действий руководителей федеральных органов исполнительной власти по установлению порядка льготного обеспечения жилой площадью подтверждена решениями судебных инстанций. Например, министр обороны Российской Федерации, в соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" полномочен определять порядок и условия предоставления военнослужащим жилых помещений, в том числе распределять имеющееся жилье между лицами, находящимися в различных списках нуждающихся, в определенных пропорциях*(99).
Право на первоочередное получение жилого помещения имеет сугубо личный характер, оно не может быть передано другому лицу, не пользующемуся подобной льготой.
Военнослужащие, имеющие право на первоочередное получение жилого помещения, могут реализовать его и повторно, если сохранилось основание для такой жилищной льготы. Например, военнослужащий, участник боевых действий в Афганистане, при переводе к новому месту службы имеет право на первоочередное получение жилого помещения.
Внеочередное право на обеспечение жилой площадью предоставляется гражданам в соответствии со ст. 37 ЖК РСФСР, которая не является исчерпывающей.
Примерными правилами решения жилищных вопросов военнослужащих, рабочих и служащих органов государственной безопасности в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области и автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, пограничных войсках Российской Федерации установлено (п. 4.3), что вне очереди жилое помещение предоставляется:
а) сотрудникам, жилище которых в результате стихийного бедствия стало не пригодным для проживания;
б) сотрудникам, окончившим аспирантуру, клиническую ординатуру, высшие, средние специальные, профессионально-технические и иные учебные заведения и направленным в порядке распределения на работу (службу) из других местностей (при наличии в направлении оговоренных условий по предоставлению жилой площади);
в) военнослужащим, ставшим инвалидами I группы вследствие ранения, контузии или увечья, полученных в боевых действиях либо при исполнении других обязанностей военной службы на территории Республики Афганистан или в других странах;
г) сотрудникам, имеющим другие основания, предусмотренные законодательством.
Требования, предъявляемые к предоставляемым военнослужащим жилым помещениям, не имеют особенностей и указаны ранее.
В ст. 39 ЖК РСФСР закреплено право граждан на дополнительную жилую площадь. В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" данным правом обладают офицеры в воинских званиях "полковник", ему равном и выше, проходящие военную службу либо уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, а также командиры воинских частей, военнослужащие, имеющие почетные звания Российской Федерации, военнослужащие - преподаватели военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, военнослужащие - научные работники, имеющие ученые степени или ученые звания (п. 8 ст. 15). Указанные категории имеют право на дополнительную общую площадь жилого помещения размером не менее 15 кв.м и не более 25 кв.м.
В связи с вышеизложенным представляется целесообразным сделать некоторые пояснения.
1. Понятия "воинская часть" и "войсковая часть" имеют существенные различия. Инструкцией о порядке определения, организации и ведения учета действительных и условных наименований органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации от 12 апреля 2001 г. определен перечень штабов, управлений, воинских частей и учреждений, которым присваиваются наименования "войсковая часть".
Боевые уставы видов Вооруженных Сил, Наставление по оперативной службе штабов к части, как основной тактической и административно-хозяйственной единице Вооруженных Сил, относят полк (корабль).
Постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г. (подп. "в" п. 1), а также ранее действовавшее Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1981 г. N 193 (п. 27) правом на дополнительную жилую площадь наделяло командиров отдельных воинских частей.
Воинская часть - это организационно-самостоятельная боевая и административно-хозяйственная единица во всех видах Вооруженных Сил. К воинским частям относятся все полки, корабли 1, 2 и 3 рангов, отдельные батальоны (дивизионы, эскадрильи), не входящие в состав полков, а также отдельные роты, не входящие в состав батальонов и полков*(100).
Согласно ст. 124 УВС ВС РФ командир отдельного батальона (корабля 2 ранга) в мирное и военное время выполняет свои обязанности применительно к обязанностям командира полка (корабля 1 ранга). Сравнительная таблица дисциплинарных прав по типовым должностям военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации (приложение 1 к ДУ ВС РФ) сопоставляет по войсковым должностям: командира отдельного батальона (дивизиона, авиаэскадрильи) - с командиром корабля 2 ранга (дивизиона кораблей 3 ранга) - по корабельным должностям, а командира отдельной роты - с командиром корабля 3 ранга (дивизиона кораблей 4 ранга).
Поскольку нормативное закрепление понятия воинской части отсутствует, а знака тождества между понятием "воинская часть" и "войсковая часть" ставить нельзя, то можно сделать вывод, что в данном случае к командирам воинских частей относятся командиры отдельных рот (кораблей 3 ранга), не входящих в состав батальонов и полков, командиры отдельных батальонов (дивизионов, авиаэскадрилий, кораблей 2 ранга), им равные и вышестоящие командиры.
2. К военным образовательным учреждениям профессионального образования относятся высшие военно-учебные заведения, являющиеся государственными военными образовательными учреждениями высшего профессионального образования, реализующими в соответствии с лицензией военные образовательные программы высшего профессионального образования*(101), средние военно-учебные заведения, являющиеся государственными военными образовательными учреждениями среднего профессионального образования*(102).
В системе Министерства обороны Российской Федерации высшими военно-учебными заведениями являются военные академии, военные университеты, военные институты, военные училища.
К средним военно-учебным заведениям относятся средние военные авиационно-технические училища.
Курсы и факультеты переподготовки и повышения квалификации осуществляют дополнительное образование и к образовательным учреждениям профессионального образования не относятся*(103).
Суворовские военные, Нахимовское военно-морское, Военно-музыкальное училища, кадетские колледжи и кадетские корпуса являются образовательными учреждениями основного общего, среднего (полного) общего образования с дополнительными образовательными программами, направленными на проведение военной подготовки (среднего профессионального образования с военно-музыкальной направленностью) несовершеннолетних граждан мужского пола, и к числу военных образовательных учреждений профессионального образования не относятся. Они призваны подготовить суворовцев, нахимовцев и воспитанников к поступлению в военно-учебные заведения и к последующей военной службе в офицерском звании*(104).
3. Порядок присуждения научным работникам ученых степеней установлен Положением о порядке присуждения ученых степеней, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2002 г. N 74.
Присвоение ученых званий профессора по кафедре и доцента по кафедре осуществляется в соответствии с Положением о порядке присвоения ученых званий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 марта 2002 г. N 194.
Ученые степени могут присуждаться, а ученые звания - присваиваться лицам, которые имеют глубокие профессиональные знания и научные достижения в определенной отрасли науки.
Ученая степень доктора наук присуждается Высшей аттестационной комиссией (ВАК) при Министерстве образования Российской Федерации на основании ходатайства диссертационного совета, принятого после публичной защиты диссертации соискателем, имеющим высшее или послевузовское профессиональное образование, и с учетом заключения соответствующего экспертного совета ВАКа.
Ученая степень кандидата наук присуждается диссертационным советом на основании публичной защиты диссертации соискателем, имеющим высшее или послевузовское профессиональное образование.
По представлению соответствующих ученых (научно-технических) советов научных, научно-исследовательских и научно-производственных организаций ученое звание профессора по специальности присваивается ВАКом.
Ученые звания профессора по кафедре и доцента по кафедре присваиваются лицам, обладающим педагогическим мастерством, имеющим глубокие профессиональные знания и профессиональные достижения, по результатам экспертизы аттестационных документов Государственным комитетом Российской Федерации по высшему образованию. Перечень воинских должностей, замещение которых является основанием для представления военнослужащих к присвоению в установленном порядке ученых званий, изложен в приложении N 1 к приказу министра обороны Российской Федерации 1996 г. N 44.
Докторам наук и кандидатам наук выдаются дипломы, а профессорам по специальности, профессорам по кафедре и доцентам по кафедре - аттестаты установленного образца, единые на всей территории Российской Федерации.
Лица, которым ученые степени присуждены или ученые звания присвоены ошибочно, могут быть лишены этих степеней и званий соответственно ВАКом, как правило, на основании ходатайств (представлений), принятых диссертационными советами, где состоялась защита диссертаций, или учеными (научно-техническими) советами, возбудившими ходатайства о присвоении ученого звания.
Рассмотрение вопросов об обоснованности присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий, решения по которым были приняты свыше десяти лет назад, органами аттестации не производится.
4. В целях поощрения граждан за высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд Указом Президента Российской Федерации "Об установлении почетных званий Российской Федерации, учреждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" от 30 декабря 1995 г. N 1341 (с изменениями и дополнениями) утверждены почетные звания Российской Федерации и нагрудный знак к почетным званиям*(105). Награждение государственными наградами, к которым относятся и почетные звания, производится по представлению соответствующих органов, в которых предусмотрена военная служба (служба), предприятиями, учреждениями и организациями, общественными и другими организациями. Для представления к награждению заполняется наградной лист и составляется соответствующее ходатайство.
Нагрудный знак к почетному званию вручается награжденному не позднее двух месяцев со дня вступления в силу Указа Президента Российской Федерации о награждении.
По поручению Президента Российской Федерации и от его имени награды могут вручать:
- руководители федеральных органов государственной власти;
- руководитель Службы государственных наград Президента Российской Федерации;
- руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- полномочные представители Президента Российской Федерации;
- послы Российской Федерации;
- военачальники - от командиров дивизий и им равных.
Президент Российской Федерации может поручить вручение государственных наград и иным лицам.
За офицерами в воинском звании полковника, ему равном и выше, уволенными с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, сохраняется право на дополнительную общую площадь жилого помещения. Ранее постановление ВЦИК и СНК РСФСР "О праве пользования дополнительной жилой площадью" от 28 февраля 1930 г. (подп. "в" п. 1), а также Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1981 г. N 193 (п. 27), сохраняли право на дополнительную жилую площадь после увольнения в запас или в отставку лицам офицерского состава в воинском звании полковника, ему равном и выше, причем независимо от основания увольнения.
Сверх норм жилой площади дополнительная жилая площадь или дополнительная комната предоставляется и некоторым другим ранее указанным категориям военнослужащих.
Правовая неотложка
На основании каких документов предоставляется право на дополнительную жилую площадь?
Право на дополнительную жилую площадь по общему правилу подтверждается специальным удостоверением.
В некоторых случаях удостоверения на пользование дополнительной жилой площадью не выдаются:
1) научным работникам, имеющим ученые степени и звания, так как основанием пользования дополнительной жилой площадью служит диплом о присуждении ученой степени кандидата или доктора наук либо аттестат о присвоении звания доцента или профессора;
2) военнослужащим, Героям Российской Федерации, Героям Советского Союза, Героям Социалистического Труда, лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" трех степеней, заслуженным деятелям науки и искусства, народным и заслуженным артистам республики, так как это право подтверждают удостоверение о занимаемой должности, удостоверение о звании, присвоенном в установленном законом порядке, или грамота (орденская книжка) о награждении орденом.
В отношении лиц, страдающих заболеваниями, дающими им право пользования дополнительной комнатой или дополнительной жилой площадью, вышеназванное право подтверждается справкой учреждения здравоохранения.
Каков порядок предоставления жилой площади взрослым детям военнослужащих, убывающих к новому месту службы?
По просьбе военнослужащего, переведенного к новому месту военной службы, удерживающего по предыдущему месту военной службы жилое помещение, состоящее на учете в КЭЧ района, в котором остаются проживать имеющие право на часть жилого помещения совершеннолетние члены семьи, а также иные лица, проживающие совместно с ним, с письменного их согласия, по решению командующих войсками военных округов, флотами (флотилией) им может быть предоставлено другое жилое помещение в части, причитающейся от общей площади жилого помещения. По центральным органам военного управления, военно-учебным заведениям, дислоцированным в Москве и в Московской области, воинским частям центрального подчинения и не состоящим на обеспечении жилыми помещениями в военных округах, решения по этим вопросам принимают заместители министра обороны Российской Федерации, главнокомандующие видами Вооруженных Сил Российской Федерации и командующие родами войск, которым они подчинены.
Размер предоставляемого жилого помещения должен быть не менее установленной нормы общей (жилой) площади на одного человека, при которой осуществляется постановка на учет нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), но не более размера предоставления общей (жилой) площади на одного человека, установленного субъектами Российской Федерации, с учетом льгот, установленных законодательством (п. 41 Инструкции, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80).
Каков порядок предоставления жилой площади военнослужащим в связи с расторжением брака?
Как следует из разъяснения Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации (ГлавКЭУ МО) 1985 г. N 147/2/22537, военнослужащие, расторгнувшие брак, не приобретают права на получение другой жилой площади в обычном порядке. Им необходимо непосредственно при разводе добиваться раздела жилого помещения, а при невозможности раздела - его обмена, в том числе принудительного обмена в судебном порядке, на помещения в разных домах (квартирах), как это предусмотрено ст. 68 ЖК РСФСР, обращаясь при необходимости к командованию и в квартирно-жилищные органы за содействием и помощью в подборе жилых помещений для обмена. Те из указанных военнослужащих, которые оставляют жилую площадь после расторжения брака бывшим супругам или по другим причинам, лишаются права на приходящуюся часть жилой площади.
В соответствии с указаниями ГлавКЭУ МО от 9 января 2001 г. N 147/3/4/26 военнослужащие, обеспеченные жилыми помещениями и впоследствии расторгнувшие брак, могут получить другое помещение, в том числе по месту военной службы, только в случае признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Только с соблюдением указанных условий и с учетом п. 41 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации (приказ министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80) по ходатайству жилищных комиссий, командования решениями командующих войсками округов (флотами), а по центральным органам военного управления, дислоцированным в Москве и Московской области, воинским частям центрального подчинения, не состоящим на обеспечении жилыми помещениями в военных округах, - по решению заместителей министра обороны Российской Федерации, главнокомандующих видами Вооруженных Сил Российской Федерации и командующих родами войск, которым они подчинены, данным военнослужащим может предоставляться другая жилая площадь*(106). Они могут решать свой жилищный вопрос также путем вступления в жилищно-строительные кооперативы.
К ходатайству командования воинской части (учреждения) на имя командующего войсками округа (флота) прилагаются:
- рапорт военнослужащего по команде;
- копия свидетельства о разделе (лишении) жилой площади;
- справка об обследовании жилищных условий.
Проиллюстрируем изложенное на материалах конкретного судебного дела.
Согласно материалам дела в 1986 г. Д. на семью из четырех человек была предоставлена квартира в г. Иркутске. После расторжения брака Д. выехал из этой квартиры и решением районного народного суда от 14 мая 1993 г. по иску бывшей жены был признан утратившим право пользования указанным жилым помещением в связи с отсутствием в нем без уважительных причин свыше шести месяцев.
В июне 1993 г. Д. был включен в список военнослужащих воинской части, нуждающихся в жилой площади, а в апреле 1994 г. заключил новый брак с К., у которой от него имеется малолетняя дочь. К. является военнослужащей и обеспечена по месту службы однокомнатной служебной квартирой, в которой проживает с ребенком.
В январе 1995 г. воинской части были выделены три квартиры в новом доме. 31 января жилищная комиссия и командир части приняли решение предоставить двухкомнатную квартиру офицеру А., стоявшему в очереди на получение жилья с октября 1993 г. После этого А., не имевшему другого жилого помещения, было разрешено вселиться в предоставленную квартиру до сдачи дома в эксплуатацию.
При распределении жилой площади кандидатура Д. не рассматривалась, поскольку, как пояснили в суде командир части и председатель жилищной комиссии, этот военнослужащий не подтвердил надлежащим образом свое право на получение жилой площади и в список был включен необоснованно.
Полагая, что его право на жилище нарушено, Д. обратился с жалобой в суд, который, рассмотрев дело, признал незаконным распределение жилых помещений в воинской части и возложил на командира и жилищную комиссию части обязанность решить вопрос о предоставлении Д. квартиры, по которой было принято решение о ее предоставлении офицеру А.
Военный суд округа, рассмотрев в кассационном порядке дело по жалобе командира воинской части, оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Военная коллегия по протесту председателя отменила вынесенные по делу судебные решения и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Удовлетворяя жалобу Д. на действия командира и жилищной комиссии части, военный суд исходил из того, что, поскольку ранее предоставлявшаяся ему квартира разделу не подлежала и по решению народного суда была оставлена за его прежней семьей, он считался фактически сдавшим прежнее жилье и поэтому вновь приобрел право на получение нового жилого помещения по месту службы.
Однако такой вывод вызывает сомнение. Д. в 1986 г. уже реализовал право на получение жилого помещения по месту службы. Сам факт оставления квартиры бывшей семье не мог служить основанием для повторной реализации этого права. Новое жилое помещение могло быть предоставлено Д. в случае признания его нуждающимся в улучшении жилищных условий или в случае утраты возможности пользоваться ранее полученной квартирой по независящим от него обстоятельствам. Однако в деле отсутствуют сведения, подтверждающие, что Д. по прежнему месту жительства нуждался в улучшении жилищных условий либо не имел возможности сохранить там за собой приходившуюся на него долю жилой площади путем ее обмена (ст.ст. 67, 68 ЖК РСФСР) или изменения договора найма (ст.ст. 85, 86 ЖК РСФСР). Утверждение военного суда о том, что согласно справке КЭЧ данная квартира разделу не подлежала, не соответствует содержанию этого документа. Возможность пользоваться ранее предоставленной квартирой, как признал народный суд, Д. утратил ввиду отсутствия там по неуважительным причинам.
Не имеется в деле данных и о нуждаемости в улучшении жилищных условий второй жены Д. Согласно п. 1 ст. 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих" в течение первых пяти лет военной службы она имеет право только на служебное жилое помещение, а затем приобретает право на получение жилого помещения для постоянного проживания на всех членов семьи, в том числе и на мужа.
Кроме того, сделав в решении вывод, что Д. стоял в очереди на получение жилья перед офицером А., суд не дал оценки имеющемуся в деле сообщению командира воинской части о том, что право на получение жилья в гарнизоне у офицера А. возникло не с октября 1993 г., как указано в списке военнослужащих, нуждающихся в жилье, а с июня 1991 г., т.е. значительно раньше, чем в очередь был включен Д.
Таким образом, обстоятельства, которые суд посчитал установленными и на основе которых сделал вывод о нарушении жилищной комиссией и командиром части права Д. на жилище, фактически остались недоказанными и, следовательно, судебное решение по делу является необоснованным, т.е. вынесенным с нарушением ст.ст. 56 и 192 ГПК РСФСР.
(Гражданское дело в связи с жалобой офицера Д.
на действия командира и жилищной комиссии воинской части
от 24 апреля 1997 г. N 3н-72/97)
Что такое сознательное ухудшение жилищных условий и каковы его последствия?
Под сознательным ухудшением гражданами (военнослужащими) жилищных условий, как правило, признаются действия (обмен, мена, раздел жилой площади, отчуждение имеющегося в собственности жилья), в результате которых на каждого проживающего стало приходиться менее учетной (учетно-постановочной) нормы жилой площади, в целях получения социального жилья. Не являются ухудшением жилищных условий регистрация по месту жительства супругов, детей и нетрудоспособных родителей и иных родственников при условии, если по месту предыдущего места жительства они не имели жилой площади на праве собственности, либо имели жилую площадь на праве собственности, но размер доли был менее социальной нормы площади жилья (в Москве - 18 кв.м), либо проживали по договору найма, но были не обеспечены по социальной норме*(107). Такие лица, как правило, подлежат постановке на учет по истечении 5 лет после ухудшения жилищных условий.
Принятие на учет военнослужащих ФСБ и ФПС России и органов Пограничной службы Российской Федерации, у которых жилищные условия ухудшились в результате совершенного обмена или раздела жилой площади, вселения других лиц (кроме супругов, детей и нетрудоспособных родителей), если у лиц, проживающих совместно с супругами, детьми, нетрудоспособными родителями, по прежнему месту жительства образовались излишки (более 6 кв.м) жилой площади на одного человека, с учетом права на дополнительную площадь, производится по истечении 5 лет со времени ухудшения жилищных условий (если иное не установлено территориальными Правилами)*(108).
Другой вариант правовых последствий сознательного ухудшения жилищных условий покажем на примере судебного дела.
По решению жилищной комиссии, утвержденному начальником гарнизона, офицеру П. была предоставлена трехкомнатная квартира.
Через полгода по решению той же жилищной комиссии, утвержденному также начальником гарнизона (но другим лицом), эта квартира была распределена семье капитана Б., имеющего троих детей, поскольку П. не сдал квартиру по прежнему месту службы, которая была приватизирована на имя его жены, вследствие чего ему не был выдан ордер на выделенную по новому месту службы квартиру.
По жалобе П. военный суд - в/ч 10706 последнее решение жилищной комиссии отменил, сославшись на требования п. 4 ст. 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих", согласно которым офицер и члены его семьи при сохранении за ними прежнего жилья имеют право при переводе к новому месту службы на получение служебного жилого помещения на период его службы в данной местности.
Указанное жилье П. должно быть предоставлено в первоочередном порядке в соответствии с п. "б" ст. 41 Закона РСФСР "О прокуратуре Российской Федерации", который на него распространялся. Данное решение было оставлено без изменения военным судом Балтийского флота.
В протесте председателя Военной коллегии ставился вопрос об отмене состоявшихся по данному делу судебных решений вследствие неправильного применения норм материального права и о вынесении нового решения.
Как видно из имеющихся материалов, указывалось в протесте, на заседании жилищной комиссии вопрос о предоставлении П. служебного жилого помещения, на которое он имел право претендовать, не ставился и не рассматривался.
Трехкомнатная квартира, которая была выделена П. на этом заседании, в тот момент к числу служебных не относилась, и могла быть предоставлена только в постоянное пользование, на что П. и его семья претендовать не могли, поскольку имели жилплощадь по прежнему месту службы.
Поэтому жилищная комиссия по истечении длительного срока приняла обоснованное решение о перераспределении оспариваемой квартиры офицеру, имеющему право на получение жилья, в постоянное пользование.
Последнее решение жилищной комиссии никакие права П. не нарушило, поскольку оспариваемая квартира никогда к числу служебных не относилась, а для отнесения ее к таковым необходимо специальное решение местных органов исполнительной власти, которого в материалах дела нет.
Военная коллегия отменила состоявшиеся решения по делу в связи с неправильным применением норм материального права и признала жалобу П. на последнее решение жилищной комиссии необоснованной и не подлежащей удовлетворению, а решение о выделении этой квартиры другому офицеру законным.
(Определение Военной коллегии
Верховного Суда Российской Федерации
по делу 4Н-329/94).
Каким образом может быть решен вопрос о предоставлении жилых помещений совершеннолетним детям военнослужащих, убывающих к избранному месту жительства в связи с увольнением в запас или отставку?
Предоставление жилой площади в указанных случаях может производиться по решению командующих войсками военных округов в размере приходящейся части жилой площади на всех постоянно проживающих, но не более установленной нормы.
Если приходящаяся на совершеннолетних детей военнослужащих часть жилой площади окажется меньше установленной нормы, то в дальнейшем по вопросу улучшения жилищных условий они могут обратиться в органы исполнительной власти по месту жительства или по месту работы на общих основаниях.
В данной ситуации военнослужащий подает рапорт по команде.
К рапорту прилагаются:
- справка о проверке жилищных условий установленного образца;
- выписка из лицевого счета на всех членов семьи, выданная домоуправлением;
- справка с места работы детей, которым испрашивается жилая площадь, с указанием места работы и возможности предприятия (учреждения) предоставить им жилую площадь, а также причин, по которым им не может быть предоставлена жилая площадь.
По данному вопросу действует разъяснение ГлавКЭУ МО СССР от 27 ноября 1978 г. N 147/15/35192.
Каков порядок улучшения жилищных условий военнослужащим, состав семьи которых увеличился в связи с замужеством (женитьбой) их детей?
В данном случае улучшение жилищных условий должно производиться в обычном порядке, т.е. начиная с постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий на основании ст. 29 ЖК РСФСР, если их обеспеченность жильем на одного члена семьи ниже учетной (учетно-постановочной) нормы, установленной субъектом Российской Федерации.
Заселение жилой площади производится только по ордерам. Выдача ордеров на жилые помещения, получаемые от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в домах государственного и муниципального жилищного фондов, осуществляется местными органами исполнительной власти.
Выдача ордеров на жилые помещения в военных городках или жилые помещения, относящиеся к ведомственному жилищному фонду Министерства обороны Российской Федерации (других федеральных органов исполнительной власти), производится в особом порядке, установленном постановлением Совета Министров СССР "О порядке предоставления жилых помещений в военных городках и выдачи ордеров на эти помещения" от 6 мая 1983 г. N 405. Ордера на жилые помещения, в том числе на служебные и в общежитиях, находящиеся в закрытых и обособленных военных городках, выдаются квартирно-эксплуатационными органами Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, руководством органов и командованием воинских частей ФСБ России (по принадлежности жилищного фонда) на основании принятых в установленном порядке решений о предоставлении жилой площади.
В Вооруженных Силах Российской Федерации порядок выдачи ордеров установлен Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Для оформления ордеров в квартирно-эксплуатационный орган предоставляются следующие документы:
- утвержденный список распределения жилых помещений по воинской части;
- выписки из протокола заседания жилищной комиссии воинской части (гарнизона);
- справки о сдаче жилых помещений в КЭЧ района. В справке о сдаче жилого помещения указывается информация о действиях, произведенных со справкой о сдаче жилого помещения по предыдущему месту военной службы. Если военнослужащий проживал в служебном жилом помещении или имел забронированное жилое помещение, представляется справка о сдаче им служебного или забронированного жилого помещения;
- паспорта (свидетельства о рождении) членов семьи, подлежащих включению в ордер, а также письменное обязательство совершеннолетних членов семьи об освобождении ими после получения жилого помещения ранее занимаемой жилой площади;
- копии жилищного договора (для военнослужащих, обеспечиваемых служебными жилыми помещениями);
- копии финансового лицевого счета и выписки из домовых книг (поквартирной карточки) (для военнослужащих и членов их семей, зарегистрированных по месту жительства), выписки из личного дела военнослужащего о составе семьи, справки (заключения) учреждений здравоохранения, санэпидстанций, бюро технической инвентаризации о проверке жилищных условий (для военнослужащих и членов их семей, зарегистрированных по месту жительства), справки, подтверждающие место военной службы военнослужащих, и другие документы, относящиеся к решению данного вопроса.
Начальники КЭЧ районов при оформлении ордеров на жилое помещение запрашивают в КЭЧ района, выдавшей справку о сдаче жилья, по прежнему месту военной службы (жительства) военнослужащего подтверждение факта сдачи жилого помещения. Ответы на запросы направляются в течение трех дней после поступления обращения.
Для оформления ордеров на заселение жилых помещений, выделяемых центральным органам военного управления, воинским частям центрального подчинения и военно-учебным заведениям, дислоцированным в Московском гарнизоне, указанные выше документы представляются в Главное квартирно-эксплуатационное управление Министерства обороны Российской Федерации.
После оформления в установленном порядке ордеров на заселение жилого помещения КЭЧ района выдает ордер непосредственно военнослужащему (лицу гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации), которому предоставляется жилое помещение, а в исключительных случаях по доверенности передает их под расписку представителям воинских частей для вручения лицам, которым предоставляется жилое помещение.
Оформление ордеров производится на бланках установленной формы.
Оформление и выдача ордеров не производятся при отсутствии необходимых документов, предоставлении неправильных сведений о составе семьи, выделении жилой площади сверх установленных норм, а также в иных случаях нарушения установленного порядка распределения жилой площади. О нарушениях установленного порядка распределения и использования жилой площади начальник КЭЧ района докладывает начальнику гарнизона.
В ст. 48 ЖК РСФСР установлены основания и порядок признания ордера на жилое помещение недействительным. Ордер может быть признан недействительным в судебном порядке в случаях представления гражданами не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, нарушения прав других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение, неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения, а также в иных случаях нарушения порядка и условий предоставления жилых помещений.
В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РСФСР "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР" от 26 декабря 1984 г. N 5 нарушение очередности предоставления гражданам жилых помещений может служить основанием для признания ордера недействительным. С заявлением о признании ордера недействительным по мотивам нарушения очередности предоставления жилых помещений, т.е. нарушения в таких случаях государственных или общественных интересов, в соответствии со ст. 45 ГПК РФ вправе обратиться прокурор. Граждане (военнослужащие), состоящие на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и считающие, что жилое помещение должно быть предоставлено им, обращаться в суд с такими исками не могут, поскольку субъективного гражданского права на указанное в ордере жилое помещение они не имеют.
Военный прокурор Ростовского-на-Дону гарнизона предъявил в суд иск к М. о признании ордера недействительным и выселении из однокомнатной квартиры без предоставления другого жилого помещения, поскольку указанное жилое помещение предоставлено с грубым нарушением закона ответчику, который проживал с семьей в 2-комнатной квартире и в улучшении жилищных условий не нуждался. Иск удовлетворен. По ходатайству прокурора судом вынесено частное определение о грубом нарушении закона при оформлении ордера на имя М., о злоупотреблении служебным положением воинских должностных лиц СКВО. Определение направлено командующему СКВО для принятия мер и для сведения - в Министерство обороны Российской Федерации, Главному военному прокурору Российской Федерации, военному прокурору СКВО.
Военный прокурор Мулинского гарнизона предъявил в Дзержинский городской суд Нижегородской области иск в интересах Гороховецкой КЭЧ к Д. о признании ордера недействительным и выселении. Суд установил, что ордер выдан на основании фиктивных документов, оформленных воинским должностным лицом войсковой части 00000 на имя Д., который никогда не проходил службу в этой части. Иск прокурора удовлетворен. Из дела по иску к Д. следует, что тем же должностным лицом были оформлены фиктивные документы для выдачи ордеров на получение квартир другим военнослужащим. Военным судом Мулинского гарнизона оформлявший ордера бывший майор К. осужден за получение взяток и злоупотребление служебным положением.
(Обзор судебной практики за 1997 год по гражданским делам,
связанным с нарушением законодательства при обеспечении жильем
военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы,
и членов их семей)*(109).
Вселение граждан, не имеющих отношения к Министерству обороны Российской Федерации, в жилые помещения домов, расположенных в закрытых военных городках, в качестве постоянно проживающих с нанимателем не допускается.
Вселение в жилые помещения граждан, проживающих в домах, расположенных в закрытых военных городках, может быть разрешено начальником гарнизона по представлению начальника квартирно-эксплуатационной части района (гарнизона) нетрудоспособным гражданам Российской Федерации, находящимся на иждивении нанимателя. При вселении несовершеннолетних детей такого разрешения не требуется. Вселение допускается при условии соблюдения требований законодательства о норме жилой площади на одного человека (согласно ст. 38 ЖК РСФСР - 12 кв.м), кроме случая вселения несовершеннолетних детей.
Воинские части, как правило, размещаются в военных городках. Весь казарменно-жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации учитывается органами квартирно-эксплуатационной службы. Жилые помещения в домах государственного, муниципального жилищного фонда, закрепленные за Министерством обороны Российской Федерации, закрепляются за теми воинскими частями гарнизона, в которых проходят военную службу проживающие в них военнослужащие.
Жилые помещения, закрепленные за Министерством обороны, освободившиеся за выездом работников федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, предоставляются военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, за исключением жилых помещений, полученных этими органами за счет участия в жилищном строительстве Министерства обороны или в результате покупки.
Исключение составляют также случаи, когда занимаемая судьями Российской Федерации в домах государственного и муниципального жилищных фондов жилая площадь при ее освобождении предоставляется другим судьям либо работникам аппаратов судов, нуждающимся в улучшении жилищных условий*(110), а также когда занимаемые прокурорами и следователями в домах государственного и муниципального жилищных фондов жилые помещения при их освобождении предоставляются другим прокурорам и следователям, нуждающимся в улучшении жилищных условий (п. 6 ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
В практике возникают случаи, когда на освободившееся за выездом военнослужащего изолированное жилое помещение в квартире, где проживают несколько нанимателей, претендуют иные наниматели этой квартиры, не являющиеся военнослужащими. Суды становятся перед дилеммой: разрешать эти дела в соответствии со ст. 46 ЖК РСФСР и ст. 16 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г., которые устанавливают, что освободившиеся жилые помещения в коммунальных квартирах, где проживают несколько нанимателей, должны предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а при отсутствии таковых - гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (при этом учитывается право на дополнительную жилую площадь), либо поступать согласно Федеральному закону "О статусе военнослужащих". С учетом того, что в отношении военнослужащих Законом предусмотрена специальная норма, жилые помещения должны предоставляться военнослужащим. Условием для правильного разрешения дела является также установление факта закрепления жилого помещения в пользование за Министерством обороны Российской Федерации, другими федеральными органами, в войсках которых военнослужащие проходят военную службу.
Правовая неотложка
В каком порядке производится заселение освободившихся в квартире жилых помещений?
Предоставление гражданам, в том числе военнослужащим, жилых помещений, которые освободились в квартирах, состоящих из нескольких комнат и занимаемых несколькими нанимателями, производится в особом порядке.
Если в квартире освободилось помещение, не изолированное от занимаемого другим нанимателем жилого помещения, это помещение подлежит передаче в его пользование. Освобождающееся изолированное жилое помещение в квартире, где проживают несколько нанимателей, должно предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а при отсутствии таковых - гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (при этом учитывается право на дополнительную жилую площадь)*(111).
При отсутствии в квартире указанных граждан освободившееся жилое помещение может быть передано другим нанимателям этой квартиры по договору коммерческого найма или купли-продажи.
В ст. 16 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" предусматривается и другой вариант: при согласии всех нанимателей один из них может приобрести другие жилые помещения и передать их для переселения нанимателям коммунальной квартиры в частную собственность и после этого занять освободившиеся в квартире жилые помещения без дополнительной платы и приватизировать их в установленном порядке.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 45 Главы: < 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. >