3. Организационные вопросы во взаимоотношениях предприятий с вышестоящими органами

1. Содержание хозяйственно-управленческого правоот-

ношения характеризуется не только имущественными,

но и так называемыми организационными нравами и

обязанностями. Основанием их возникновения, как и хо-

зяйственно-управленческих правоотношений в целом.

является подчинение предприятия вышестоящему хозяй-

ственному органу. Сама подчиненность в то же время

выступает в качестве организационного элемента этих

правоотношений. (*1).

Об организационных отношениях между предприя-

тием и вышестоящим органом можно говорить как о

формах, в которых осуществляется управление хозяй-

ством, решение хозяйственных вопросов. Содержание ру-

ководства составляет именно решение вопросов. Но су-

ществуют также определенные формы получения инфор-

мации о деятельности предприятий, необходимые для

выработки решений, и форма, в которую облекаются

(**1) Необходимо отметить, что в административноправовой литера-

туре внимание сосредоточивается обычно не столько на организа-

ционных элементах во взаимоотношениях между вышестоящими

госорганами и предприятиями (последние, как субъекты права, ча-

ще всего вообще выпадают из поля зрения административистов),

сколько на внутриорганизационных вопросах деятельности госорга-

нов (см, например, В. М. Манохин, Порядок формирования ор-

ганов государственного управления, Госюриздат, 1963, стр. 28).

При этом не всегда учитывается, что не все организационные отно-

шения можно рассматривать как самостоятельные отношения и что не

все организационные отношения являются правовыми отношениями.

Организационно-правовыми отношениями во всех сферах управле-

ния, на наш взгляд, являются, в частности, отношения процедурно-

го (<процессуального>) характера, возникающие в связи с подго-

товкой и изданием актов управления.

-176-

решения и посредством которой они доводятся до пред-

приятий, имеются и различные формы проверки испол-

нения решений предприятиями. В таком понимании орга-

низационные отношения являются органическим элемен-

том хозяйственно-управленческого правоотношения.

Но предприятие состоит в правоотношениях, которые

могут быть названы организационными, не только с вы-

шестоящими хозорганами, но и с органами, выполняю-

щими иные функции, нежели вышестоящий орган в хо-

зяйственно-управленческом правоотношении. (*1).

Подчиненность - это организационное отношение,

органически переплетающееся с имущественными от-

ношениями между предприятием и вышестоящим орга-

ном. В случае переподчинения предприятия другому ор-

гану хозяйственного управления прекращаются и иму-

щественные и организационные отношения между ними

и возникают имущественные и организационные отноше-

ния предприятия с другим органом. Таким образом,

организационные отношения между предприятием и

вышестоящим органом, так же как и хозяйственно-

управленческие отношения в целом, возникают на

основании акта компетентного органа о подчинении

данного предприятия данному хозяйственному объеди-

нению. В то же время основанием для издания акта о

подчиненности является в свою очередь подчиненность

предприятия органу, принимающему решение о

подчинении предприятия хозяйственному объединению.

Такими органами являются Президиум Верховного Со-

вета СССР (при передаче предприятия из республикан-

ского подчинения в союзное), Совет Министров СССР

(при передаче предприятия из союзного подчинения в

подчинение республики или из подчинения одного мини-

стерства, ведомства Союза в подчинение другого ми-

нистерства, ведомства Союза, (*2)), Совет Министров союз-

(**1) Будучи элементом хозяйственно-управленческих и иных право-

отношений, организационные отношения в то же время могут быть

предметом одной из отраслей науки, так как обладают определен-

ными общими чертами. Эти отношения в целом могут быть пред-

метом либо теории государства и права,- либо той отрасли юриди-

ческой науки, которая изучает политико-организационные отношения.

(**2) Передача предприятий из системы одного министерства в сис-

тему другого может иметь место и по решению самих министерств

(СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117).

-177-

ной республики (при передаче из одного министерства и

ведомства республики в другое) в центры хозяйствен-

ных систем при передаче предприятий внутри хозяйст-

венных систем.

2. Одной из форм руководства предприятиями являет-

ся контроль со стороны вышестоящего хозяйственного ор-

гана. Контроль может осуществляться мерами как иму-

щественно-правового, так и организационно-правового

характера. В первом случае он осуществляется в про-

цессе решения хозяйственных вопросов по различным

областям хозяйственной деятельности, рассмотренным в

предыдущем параграфе (<контроль рублем>). Экономи-

ческий контроль является по существу органической

частью самого решения того или иного хозяйственного

вопроса, так как выработка решения предполагает по-

лучение, изучение, проверку соответствующей информа-

ции, касающейся деятельности предприятий. Но кон-

троль может осуществляться и как самостоятельная

функция, не связанная непосредственно с решением

вопросов имущественного характера.

Функция контроля за выполнением предприятием своих

обязанностей возложена на органы хозяйственного руко-

водства п. 5 Положения о предприятии. Формулировка

этого пункта охватывает все виды контроля. Контроль

как организационная функция осуществляется всеми

службами аппарата вышестоящего органа при решении

(или подготовке решения) соответствующих вопросов,

Имеются и специальные контрольные подразделения ап-

парата, которые выполняют такого рода функции при

подготовке решений хозяйственных вопросов вышесто-

ящим органом и в порядке проверки исполнения уже

принятых решений.

Таким образом, подконтрольность предприятия выше-

стоящему хозоргану выступает в качестве одного из эле-

ментов хозяйственно-управленческого правоотношения.

Предоставление хозоргану права контроля деятельности

подчиненных предприятий предполагает (как и в других

случаях) разумное его использование. Контроль не дол-

жен перерастать в мелочную опеку, в стремление по-

стоянно вмешиваться в решение всех многочисленных

вопросов жизни предприятий. Ненужные, излишние про-

верки отнюдь не способствуют улучшению дела. В связи

с этим законодательство, возлагая на вышестоящий ор-

-178-

ган обязанность контроля, в то же время устанавливает,

что ревизия производственной и финансово-хозяйствен-

ной деятельности предприятия производится вышесто-

ящим органом с привлечением заинтересованных орга-

низаций комплексно один раз в год (п. 104 Положения о

предприятии).

Некоторые авторы проводят различие между контро-

лем и надзором. Контроль рассматривается как наблю-

дение, определение и выявление фактического положения

дел, сопоставление реального положения с намеченными

целями, выступление против неблагоприятных явлений и

сигнализация компетентным органам о своих наблюде-

ниях, однако без права принимать решения об изменении

направления деятельности обследованного объекта. Над-

зор же не ограничивается наблюдением, а включает и

элемент руководства путем дачи соответствующих ди-

ректив. Таким образом, контроль за деятельностью орга-

нов государственного управления рассматривается как

служебная по отношению к надзору функция, которая

должна быть приспособлена к осуществлению над-

зора. (*1).

Однако на практике чаще всего надзор рассматри-

вается как функция наблюдения и сигнализации, а не

руководства, то есть надзор включается в понятие конт-

роля, а не наоборот. Думается, наличие у вышестоящего

органа права контроля свидетельствует и о наличии у

него и функции надзора как одного из элементов более

широкой функции. Надзор же за отдельными сторонами

хозяйственной деятельности, то есть функция более узкая,

чем контроль со стороны вышестоящего органа хозяйст-

венного руководства, характерен для административных

органов. Подконтрольность предприятий вышестоящему

органу неразрывно связана с подотчетностью. Это по

существу две стороны одной и той же функции хозяйст-

венного руководства.

Систематически представлять <наверх> бухгалтерские

и статистические отчеты должны не только предприятия,

но и хозяйственные объединения и хозяйственные центры

по подведомственным им системам в целом. Комбинаты,

(**1) См. Е. Старосцяк, Элементы науки управления (цитируется

по книге <Новые системы руководства народным хозяйством и

элементы науки управления>, Киев, 1966, стр. 130-131).

-179-

тресты, главные управления и другие хозяйственные

объединения составляют сводные месячные, квартальные

и годовые бухгалтерские отчеты и балансы, а министер-

ства, ведомства - сводные квартальные и годовые бух-

галтерские отчеты и балансы. При этом часть статисти-

ческих данных поступает вышестоящим органам не от

предприятий непосредственно, а через органы ЦСУ.

Обязывая строго соблюдать установленную отчетность

и обеспечивать ее достоверность, правительство в то же

время запрещает хозорганам требовать, а руководите-

лям предприятий, строек, организаций и учреждений

составлять и представлять отчетность в неустановленные

адреса и по формам, не утвержденным ЦСУ (по стати-

стической отчетности) или ЦСУ и Министерством финан-

сов СССР (по бухгалтерской отчетности). В то же время

министрам и руководителям ведомств СССР предостав-

лено право вводить в необходимых случаях временную

оперативную отчетность по предприятиям, организациям

и учреждениям системы министерства (ведомства). (*1).

Несмотря на ограничение отчетности, она продолжает

оставаться весьма громоздкой. Проведенное Донецким

научно-исследовательским угольным институтом изуче-

ние статистической отчетности семи действующих шахт

Донбасса показало, что там имеется 133 формы отчет-

ности перед вышестоящими организациями, не считая

бухгалтерской отчетности по капитальному строитель-

ству и некоторым другим вопросам. Кроме того, диспет-

черские службы и статистика угольных трестов и комби-

натов ежесуточно принимают по телефону и записывают

в специальные журналы огромный объем информации.

К тому же существующая отчетность не всегда содер-

жит данные, действительно необходимые для решения

хозяйственных вопросов. В новых условиях планирования

проблема упорядочения отчетности требует еще более

внимательного изучения. (*2).

(**1) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117.

(**2) При этом должен изучаться не только вопрос о праве выше-

стоящих органов требовать представления определенной информа-

ции предприятиями (на чем было сосредоточено внимание участни-

ков дискуссии, проводившейся <Экономической газетой> в 1966 го-

ду), но и об обязанности вышестоящего органа обеспечивать пред-

приятие определенным информационным материалом.

-180-

Подконтрольность, подотчетность предприятий выше-

стоящим хозорганам связана с определенной субордина-

цией: указания по хозяйственным вопросам должны

даваться, как правило, через органы, являющиеся непо-

средственно вышестоящими по отношению к данному

предприятию, и предприятия в свою очередь должны ста-

вить в ряде случаев те или иные вопросы только через

свои вышестоящие органы. Встречающиеся на практике

отклонения от этого принципа не способствуют правиль-

ному решению вопросов.

3. К числу организационных проблем хозяйственного

руководства можно отнести вопрос о взаимоотношениях

функциональных подразделений аппарата вышестоящих

органов с соответствующими подразделениями аппарата

подчиненных предприятий. Состав функциональных под-

разделений предприятия и аппарата вышестоящего орга-

на, как правило, совпадает. Функциональные службы

вышестоящего органа осуществляют методическое руко-

водство соответствующими службами предприятия, поль-

зуясь правом истребования данных и дачи разъяснений

по вопросам, входящим в их область деятельности. С со-

ответствующей службой вышестоящего органа обычно

согласовываются и вопросы назначения и увольнения

руководителей соответствующих служб предприятия.

В социалистической государственной промышленности

давно уже сложилась типичная структура хозяйственных

органов, обусловленная теми их функциями, выполнение

которых необходимо и целесообразно. Хозяйственные

органы промышленности обязательно имеют службы пла-

нирования производства (работ, услуг), бухгалтерского

учета, оперативного управления производством, службы,

ведающие вопросами технического развития, обеспечения

качества продукции, снабжения, сбыта, капитального

строительства, финансирования, подбора и подготовки

кадров, труда и заработной платы, техники безопасности,

энергомеханические, юридические, канцелярии и некото-

рые другие. В зависимости от объема работы данного хоз-

органа количественный состав его служб может быть раз-

личным. Но поскольку хозорганы должны выполнять

соответствующие функции, эти службы всегда имеются

во всех звеньях руководства - от предприятия до центра

хозяйственной системы. Основными функциональными

подразделениями центрального аппарата министерства,

-181-

например, являются следующие управления (отделы):

планово-экономическое, техническое, производственно-

диспетчерское, капитального строительства, материаль-

но-технического снабжения, финансовое, труда и зара-

ботной платы, бухгалтерского учета (центральная бух-

галтерия). Кроме того, имеются отделы (управления)

кадров, учебных заведений, юридический, контрольно-

ревизионный (контрольно-инспекторский), жилищно-

коммунального хозяйства, связи. Для рассмотрения

хозяйственных споров между подчиненными предприя-

тиями и организациями создается арбитраж министер-

ства. Арбитраж, как правило, организационно состав-

ляет одно структурное подразделение с юридическим

отделом (юридической частью). В центральном аппара-

те министерств есть также канцелярия и хозяйственное

управление, которые обслуживают остальной аппарат

министерства (организуют делопроизводство, обеспечи-

вают ведение хозяйственных операций, связанных с содер-

жанием и обслуживанием аппарата министерства).

Имеются, конечно, и некоторые различия в составе

служб предприятия, объединения и центра системы. Они

объясняются, в частности, тем, что в содержании вопро-

сов, разрешаемых аналогичными службами разных уров-

ней управления, есть определенные отличия (хотя эти

вопросы и охватываются одной и той же хозяйственной

функцией). Но так или иначе, все службы предприятия

связаны со структурными подразделениями вышестоящих

хозорганов, выполняющими соответствующие функции в

масштабе хозяйственного объединения или хозяйствен-

ной системы. (*1). В связи с этим возникает вопрос о взаимо-

отношениях между аналогичными функциональными

службами подчиненных и вышестоящих органов.

Можно сразу сказать, что здесь значительную роль

играет не только <авторитет власти>, но и <власть авто-

ритета> - выполнение функциональным подразделением

подчиненного органа указаний соответствующего функ-

(**1) По этому признаку легко отличить административный орган от

хозяйственного: орган, обладающий только административными пол-

номочиями по отношению к предприятиям, не имеет <подбора служб>

соответствующего структуре управления самого предприятия. Ад-

министративный орган, как правило, связан в своей деятельности

только с какой-нибудь одной (или двумя) службой управления

предприятием.

-182-

ционального подразделения вышестоящего органа зача-

стую основано не на предписаниях нормативных актов, а

просто на авторитете службы вышестоящего хозоргана.

Но эти отношения регулируются. На функциональные

службы вышестоящего  хозоргана обычно возлагается

методическое руководство соответствующими службами

подчиненных хозорганов. Методическое руководство

включает консультирование подчиненных хозорганов

при принятии последними тех или иных решений и конт-

роль за выполнением решений, касающихся соответст-

вующих функциональных служб. Обязанности функци-

ональных служб каждого хозоргана должны быть очер-

чены таким образом, чтобы не была упущена ни одна

функция, ни один вид работы из числа возложенных на

данный госорган. Кроме того, важно обеспечить опти-

мальную <синхронность> функций одноименных служб

вышестоящих и подчиненных хозорганов. (*1).

Взаимоотношения между отдельными функциональ-

ными службами вышестоящих и подчиненных хозорга-

нов в ряде. случаев регулируются путем централизован-

ного определения правового положения этих служб. (*2).

Отделы технического контроля и главные бухгалтеры

предприятий действуют на основании Положений,

утвержденных Советом Министров СССР, (*3), а юридиче-

ские службы - на основании Положений, утвержденных

Советами Министров союзных республик, министерст-

вами и ведомствами. Некоторые службы действуют на

(**1) При распределении функций между предприятием и вышесто-

ящим хозяйственным органом должен критически анализироваться и

учитываться опыт управления фирмами в капиталистических стра-

нах, одной из проблем управления которыми также является чет-

кое определение функций центральных служб и их взаимоотноше-

ний с производственными предприятиями (см. <Новейшие тенденции

о организации управления крупными фирмами в США>, <Наука>,

1966, стр. 37). Сферы обязанностей отдельных служб и работников

<должны быть пригнаны друг к другу настолько точно, чтобы не

оставалось ни одного вида работы, не порученного специальному

лицу, и поэтому исполняемого тем, кто вспомнит, или же неисполня-

емого никем> (см. Г. Черч, Основы управления производством, в

книге <Научная организация труда и управления>, М., 1966,

стр. 340-341).

(**2) В централизованном порядке определяются главным образом

права и обязанности служб, выполняющих наряду с другими функ-

циями функции контрольного характера

(**3) СП СССР 1932 г. № 14, ст. 114; СП СССР 1964 г. № 23 ст. 140.

-183-

основании Положений, утвержденных министерствами и

ведомствами. Положением о предприятии (п. 93) преду-

смотрено, что цехи, отделы, службы, участки, производ-

ства, хозяйства, фермы и другие структурные подразде-

ления предприятий действуют в соответствии с Положе-

ниями, утвержденными директором предприятия. Это

дает ему право определить функции служб во всех слу-

чаях, если они не определены детально правительством. (*1).

Аналогичным правом в отношении служб хозяйственных

объединений и центров хозяйственных систем обладают

руководители объединений и центров.

Изучение практики показывает, что во многих случаях

Положения о службах, утвержденные руководителем

предприятия, отсутствуют и что вообще нет четкой орга-

низации работы управленческого персонала. Права ру-

ководителей в этих вопросах часто ограничиваются раз-

личными ведомственными инструкциями и положениями.

Правильнее было бы, очевидно, построить регламента-

цию деятельности служб таким образом, чтобы выше-

стоящие органы давали только рекомендации или

утверждали примерные Положения (кроме тех случаев,

когда признается целесообразным определение право-

вого статуса тех или иных служб правительством).

При анализе взаимоотношений между подчиненными

и вышестоящими хозорганами необходимо учитывать,

что поскольку Положения о функциональных подразде-

лениях аппарата утверждаются самими хозорганами,

то этим подразделениям могут быть предоставлены раз-

личные правомочия в решении вопросов, затрагивающих

интересы предприятия. Положение о совнархозе 1964 го-

да прямо предусматривало право передавать на решение

отделов вопросы в пределах прав, предоставленных сов-

нархозу этим положением (Донецкий совнархоз, напри-

мер, при утверждении в 1963 году Положения о финан-

совом управлении передал на решение последнего почти

все вопросы, отнесенные к компетенции совнархоза в

области финансов). В соответствии с Общим положе-

нием о министерствах СССР они также вправе в Поло-

жениях о главных управлениях, управлениях и отделах

(**1) Правовое-положение служб предприятия подробно рассмотрено

В. В. Лаптевым (см. <Внутрихозяйственные отношения на предпри-

ятии-правовые вопросы>, <Юридическая литература>, 1965).

-184-

определять их полномочия в пределах компетенции ми-

нистерства. Следует, однако, учитывать, что функцио-

нальные подразделения аппарата не могут быть наде-

лены правами, ставящими их на место отраслевых глав-

ков или хозобъединений, в непосредственном подчинении

которых находятся предприятия.

4. Организационными являются также вопросы подбо-

ра и расстановки кадров. Подбор руководящих кадров

подчиненных предприятий - одна из функций вышесто-

ящего органа, элемент управления подчиненными пред-

приятиями. В соответствии с Положением о предприятии

директор назначается и освобождается от должности

вышестоящим органом. Заместители директора, главный

бухгалтер и начальник отдела технического контроля

также назначаются и освобождаются от должности

вышестоящим органом по представлению директора

предприятия (пп. 89,91). Назначение других работников

предприятия именно вышестоящим органом в Положе-

нии не предусмотрено. Применение указанных пунктов

требует, однако, учета других нормативных актов.

Прежде всего необходимо иметь в виду, что в некото-

рых случаях требуется предварительное согласование

вопроса о назначении или освобождении от должности

с вышестоящим органом.

Положения о юридических службах, утвержденные

Советами Министров союзных республик, предусматри-

вают, например, как правило, что назначение и освобож-

дение от должности руководителя юридической службы

предприятия должно производиться по согласованию с

вышестоящим органом. (*1). Во многих случаях в Положе-

ниях об отделах и управлениях центров систем и непо-

средственно вышестоящих по отношению к предприятиям

органов также говорится, что назначение и освобождение

от должности руководителей функциональных подраз-

делений предприятий производится по согласованию с

руководителем соответствующего функционального под-

разделения вышестоящего органа. На практике, незави-

симо от того, содержится или нет подобное указание в

Положении о функциональной службе вышестоящего

органа, руководители предприятий часто производят

(**1) См. Л. М. Шор. Организация юридической службы на предпри-

ятии и в совнархозе, <Юридическая литература>, 1964, стр. 13-14.

-185-

подобное согласование в целях более точной оценки

достоинств и недостатков соответствующих работников

как специалистов в определенной области деятельности.

Однако необходимость или целесообразность согласова-

ния не лишает директора предприятия предоставленных

ему прав-последнее слово остается за ним. Но и отне-

сение права назначения и освобождения от должности

руководителей служб предприятия к компетенции дирек-

тора не освобождает вышестоящие хозорганы от обязан-

ности контроля за расстановкой, обучением и воспита-

нием кадров на предприятиях и активного влияния на

улучшение работы с ними. (*1).

Очень большая роль в решении кадровых вопросов

принадлежит общественным организациям. Согласно

Положению о фабрично-заводских и местных комитетах

профсоюза фабзавместкомы участвуют, например, в наз-

начении и освобождении от должности руководителей

предприятия. Однако во всех случаях, когда решение

этих вопросов отнесено к компетенции вышестоящего ор-

гана, назначение и освобождение от должности соответ-

ствующего работника осуществляется актами вышесто-

ящего органа.

5. Одна из функций вышестоящего органа - рассмот-

рение споров между подчиненными организациями. Она

органически присуща каждому органу хозяйственного

(и не только хозяйственного) управления, так как разре-

шение споров между подчиненными является элементом

любого руководства. Вышестоящий орган выступает

арбитром в спорах подчиненных организаций, а также

при рассмотрении разногласий между директором и

другими работниками предприятия. На вышестоящий

орган возложено, например, рассмотрение разногласий

между начальником ОТК и директором завода по вопро-

сам качества продукции. (*2).

Как правило, функция рассмотрения споров между

подчиненными предприятиями связана с имуществен-

ными отношениями между предприятием и вышесто-

ящим органом. Споры между предприятиями являются

в основном хозяйственными, и решение, принимаемое по

(**1) См. <Так кто же назначает руководителей служб?> <Экономиче-

ская газета> 1966 г № 41

(**2) СП СССР 1962 г. № 14, ст. 114.

-186-

такому спору вышестоящим органом, влечет определен-

ные имущественные последствия для спорящих сторон

к (уплату определенных сумм, передачу имущества). Ха-

рактеризуемая в этом аспекте функция рассмотрения

хозяйственных споров может быть отнесена к числу опе-

ративно-хозяйственных.

Для рассмотрения хозяйственных споров создается

обычно в аппарате центров систем специальный орган -

арбитраж. В хозяйственных объединениях функции

арбитров выполняют чаще всего сами руководители

объединений. Рассматривая споры между подчиненными-

предприятиями, вышестоящие органы вправе и обязаны

принимать основанные на законе и обязательные для

предприятий решения.

До настоящего времени вышестоящие хозорганы не-

редко произвольно вносят коррективы во взаимоотно-

шения подчиненных предприятий. Министерство черной

металлургии УССР в 1966 году обязало, например, Ма-

кеевский завод по просьбе Харцызского завода оплачи-

вать продукцию, поставляемую Харцызским заводом,

по калькуляции поставщика, в то время как по этой

калькуляции стоимость изделий превышала утвержден-

ную цену (обеспечивающую достаточную рентабельность

производства изделий). Причем решение было принято

в порядке внеарбитражного рассмотрения спора, без

истребования объяснений и вызова представителей Ма-

кеевского завода. Подобное вмешательство во взаимоот-

ношения предприятий недопустимо. Имущественные

споры между ними должны разрешаться в арбитражном

порядке, в строгом соответствии с законодательством. (*1).

В противном случае в руководство хозяйством вносятся

элементы дезорганизации, к тому же подрывается авто-

(**1) Именно в силу того, что функция рассмотрения споров между

подчиненными является органической частью хозяйственного руко-

водства, несостоятельными представляются предложения о ликви-

дации ведомственного арбитража. Функцию рассмотрения споров

нельзя устранить из деятельности по руководству предприятиями.

Упразднение ведомственного арбитража могло бы означать только

сокращение определенных работников в аппарате. Споры же все

равно остались бы, и их пришлось бы рассматривать другим ра-

ботникам аппарата. Таким образом, упразднение ведомственного

арбитража может только внести беспорядок в рассмотрение спо-

ров, но не может ликвидировать саму эту функцию вышестоящего

органа.

-187-

ритет вышестоящего хозоргана (в приведенном случае

оба завода в конечном счете пришли к выводу, что указа-

ние Министерства незаконно, и не стали его выполнять).

6. Важной стороной проблемы хозяйственно-управлен-

ческих правоотношений является вопрос об актах хозяй-

ственного управления. Кроме общих моментов, каса-

ющихся актов государственного управления вообще, (*1), в

этой области возникают некоторые специфические аспек-

ты. Необходимо прежде всего подчеркнуть, что распоря-

жения вышестоящего органа по вопросам хозяйственной

деятельности предприятий, затрагивающие их хозрас-

четные интересы, обязательно должны облекаться в

письменную форму. В этом требовании, правда, есть

теневая сторона - как бы санкционирование <бумаго-

творчества>. Но бумага бумаге рознь. Нельзя под ло-

зунгом борьбы за сокращение количества бумаг созда-

вать обстановку безответственности во взаимоотноше-

ниях предприятий с вышестоящими органами, когда

решаются вопросы использования колоссальных мате-

риальных и денежных средств. Деловые бумаги-это

документы, обеспечивающие повышение ответственности

за правильность зафиксированных в них решений. (*2).

Необходимо также иметь в виду, что соблюдение оп-

ределенной формы документов связано и с имуществен-

ной ответственностью - если, например, министерство

утвердило заводу план, а затем кто-либо из руководите-

лей министерства или его главка, не внося изменений в

план в установленном порядке, дает указание, скажем,

о досрочной поставке продукции, то такое указание не

может служить основанием для возложения на пред-

приятие материальной ответственности за его невыпол-

нение.

7. Важной организационной проблемой взаимоотноше-

ний предприятий с вышестоящими органами является

управляемость хозяйственной системы, хозяйственного

объединения, то есть вопрос об оптимальном количестве

предприятий, которое может находиться в непосредст-

(**1) См. В. А. Власов, С. С. Студеникин. Советское админи-

стративное право, стр. 124-143; А. В. Мицкевич, цит. соч.

(**2) Значительное сокращение объема циркулирующих в народном

хозяйстве документов может быть достигнуто при широком внедре-

нии автоматизированных систем управления.

-188-

венном подчинении вышестоящего органа. Здесь имеются

два основных аспекта: с одной стороны, количество под-

чиненных предприятий должно быть не настолько велико,

чтобы вышестоящий орган практически не мог выполнять

возложенные не него обязанности по руководству; с дру-

гой стороны, оно не должно быть настолько малым, что-

бы объективно способствовать превращению руководства

в мелочную опеку. Определение оптимального количе-

ства подчиненных предприятий зависит не только от их

численности, но и их территориальной отдаленности от

вышестоящего органа, от совершенства аппарата этого

органа, средств связи и т. д. Однако при прочих равных

условиях количество подчиненных предприятий сущест-

венно влияет на характер фактических отношений между

ними и вышестоящим органом.

Практика показывает что опека над предприятиями

со стороны вышестоящего органа, как правило, обратно

пропорциональна количеству подчиненных ему пред-

приятий и территориальной удаленности их от органа,

возглавляющего хозобъединение. Если все предприятия,

подчиненные, например, тресту, находятся в пределах

одного и того же города или небольшого района, то ме-

лочная опека над предприятиями со стороны такого

треста практически неизбежна.

Для того чтобы та или иная система была управляе-

мой, необходимо создание таких условий, при которых

центр системы мог бы квалифицированно решать воп-

росы, отнесенные к его компетенции. Эта возможность

зависит от количества вопросов, требующих решения в

центре. Число же вопросов в свою очередь зависит от

круга подчиненных предприятий и организаций и рас-

пределения прав и обязанностей между центром и под-

чиненными хозорганами. Если подчиненных больше

определенного числа и если в силу установленной ком-

петенции центр должен решать очень много вопросов, то

система становится малоуправляемой, так как центр не

справляется с переработкой поступающей информации.

Если в данный момент количество подчиненных центру

хозорганов является предельным, то увеличение этого

количества целесообразно лишь при условий передачи

решения части вопросов из компетенции центра в ком-

петенцию подчиненных хозорганов. С другой стороны,

если происходит расширение компетенции подчиненных

-189-

хозорганов, то возникает вопрос о сокращении аппарата

центра либо об увеличении количества хозорганов, под-

чиненных ему.

Конечно, чем  выше уровень закрепленной законом

самостоятельности предприятий, тем большим их коли-

чеством может руководить орган. Но эти возможности

не всегда реализуются. Расширение самостоятельности

предприятий не всегда сопровождается соответствующей

реорганизацией хозяйственного объединения, а укруп-

нение объединений не всегда связано с передачей реше-

ния части вопросов подчиненным хозорганам.

В Донецкой области до 1959 года функционировали

два угольных комбината-Донецкуголь и Артемуголь.

В целях сосредоточения управления угольной промыш-

ленностью области (в то время границы области совпа-

дали с границами экономического административного

района) в руках одного хозяйственного объединения,

было принято решение о слиянии комбинатов. При этом

имелось в виду, что одновременно будут расширены

права семнадцати угольных трестов, в систему которых

входило около трехсот предприятий. Однако передача

части вопросов из компетенции комбинатов в компетен-

цию трестов не была осуществлена. В результате ком-

бинат не в состоянии был справиться со всей массой

вопросов, требующих решения, и через два года снова

вернулись к системе двух комбинатов.

Проблема <управляемости> тесно связана с вопросом

укрупнения предприятий. В печати, особенно в связи с

хозяйственной реформой, постоянно отмечается, что

мелким предприятиям быть самостоятельными трудно, (*1),

что увязать широкую хозяйственную самостоятельность

небольшого завода с внедрением математических мето-

дов и электронной вычислительной техники в организа-

ции производства и планирования нельзя (*2) и т. п. Укруп-

нение предприятий объективно способствует повышению

их самостоятельности, обеспечивает полное использо-

(**1) С. Балбеков, Министерство и заводы, <Правда> 29 июля

1966 г.

(**2) Н. Дрогичинский. В авангарде - 673, <Экономическая га-

зета> 1966 г. № 30. О необходимости индивидуального подхода к ре-

шению проблемы мелких предприятий см. А. Веймер, Решая

судьбу мелких предприятий, <Экономическая газета> 1968 г. № 7.

-190-

вание ими своей компетенции, более четкие взаимоотно-

шения с вышестоящими хозорганами.

Только при этом условии достигается положение, ког-

да экономически однопорядковые хозорганы будут по-

ставлены в одинаковое правовое положение. В против-

ном случае получается уравнивание в правах совершен-

но различных по своим масштабам хозяйственных

организаций. Разумеется, полное уравнивание по эконо-

мическому потенциалу едва ли здесь требуется и едва ли

возможно. Но устранение таких крайностей, как предо-

ставление одинаковых хозяйственных прав подчиненным

тресту мастерским, насчитывающим 100-300 рабочих,

и заводу, в коллективе которого несколько десятков ты-

сяч человек, вполне реально и целесообразно. Эта зада-

ча может быть решена и другим путем (предусмотрен-

ным п. 42 Положения о предприятии) - предоставле-

нием крупным предприятиям более широких прав. Но

такой путь не решает проблемы управления небольши-

ми, как правило, трестированными предприятиями.

Расширение прав предприятий постоянно сдержива-

лось на практике стремлением предоставлять одинако-

вые права всем предприятиям. Если же исходить из то-

го, что предприятия по их компетенция можно подраз-

делить на несколько категорий, то решение вопроса

упрощается - можно существенно расширить права од-

ной категории, не производя столь существенного рас-

ширения прав предприятий другой категории. Необхо-

димо преодолеть психологический барьер представле-

ний об обязательности полной унификации прав всех

предприятий. Нужна, по-видимому, большая гибкость в

решении данного вопроса.

-191-

Глава IV

Ответственность предприятия

и вышестоящего хозяйственного органа

в хозяйственно-управленческом

правоотношении

 1. Ответственность предприятия

1. Вышестоящие хозяйственные органы и предприятия,

возглавляющие их должностные лица, несут ответствен-

ность перед государством за выполнение возложенных

на них обязанностей. Должностные лица, возглавляю-

щие хозорганы, могут нести административную, дисци-

плинарную, материальную и уголовную ответствен-

ность. Ответственность же хозоргана - это, как прави-

ло, ответственность экономическая, имущественная, как

одно из средств стимулирования. (*1). По своей сущности

она является планово-хозрасчетной и в отличие от пе-

речисленных выше видов ответственности может быть

названа хозяйственной ответственностью. Такая ответ-

ственность выражается в применении вышестоящим

хозорганом планово-хозрасчетных санкций к подчинен-

(**1) В управлении общественным производством применяются раз-

личные меры как экономического, так и морального стимулирова-

ния хозяйственных органов и отдельных работников. Эти меры от-

нюдь не сводятся к различным формам ответственности. Однако

рассмотрение многочисленных форм как морального, так и мате-

риального поощрения выходит за рамки настоящей работы. Поэтому

в книге затрагиваются лишь отдельные вопросы, связанные с ис-

пользованием мер поощрения в управлении хозяйством. Общая же

система этих мер требует самостоятельного изучения.

-192-

ному хозоргану. Вышестоящие хозорганы могут при-

менять к подчиненным хозорганам различные санкции

планово-хозрасчетного характера. Этот термин, как мы

полагаем, точнее отражающий содержание и характер

санкций, применяемых в рассматриваемых отношениях.

является более предпочтительным, чем термин <админи-

стративные санкции>, не совсем точно отражающий

внешнюю сторону вопроса и совсем не передающий его

сущности. В этой связи нельзя не отметить, что ответ-

ственность хозорганов в области осуществления ими хо-

зяйственной компетенции по существу не рассматрива-

ется административным правом, хотя ее и принято назы-

вать административноправовой. А. В. Венедиктов, при-

водя перечень санкций, применяемых к предприятиям,

и называя их административноправовыми, тут же под-

черкивал, что они применяются к госоргану, в то вре-

мя как в административном праве в качестве основного

принципа выступает персональная ответственность за

нарушения административных актов. (*1).

Для той части законодательства, которая регули-

рует отношения по управлению социалистической соб-

ственностью, хозяйственной деятельностью, характер-

ны санкции именно экономического (планово-хозрас-

четного) характера, применяемые к хозорганам в це-

лом. Такие санкции реализуются во многих случаях.

Так, предприятия обязаны расходовать средства на вы-

плату заработной платы в пределах установленного

им планом фонда заработной платы. Перерасход фон-

да влечет целый ряд санкций экономического харак-

тера, в том числе запрещение расходовать средства на

премирование аппарата заводоуправления и невыдачу

средств на эти цели. Нарушение запрещения выпускать

сверх плана продукцию, имеющую ограниченный сбыт,

влечет за собой применение санкции вышестоящим гос-

(**1) А. В. Венедиктов, цит. книга, стр. 632-634. См. также

И. И. Евтихиев, В. А. Власов, Административное право, Юр-

издат, 1946, стр. 102, 393. Г. И. Петров понимает под административ-

ной ответственностью <ответственность за должностные проступки

перед органами управления, которым они (должностные лица.-

В. М.) по должности не подчинены, но которым законом предостав-

лено право наложения взысканий за определенные виды проступ-

ков> (Советское административное право, часть Общая, изд-во

ЛГУ, 1962, стр. 224).

-193-

органом в виде незачета ее в выполнение плана (и сан-

кцию со стороны банка в форме отказа в выдаче со-

ответствующей суммы на выплату дополнительной за-

работной платы).

Вышестоящий орган при утверждении годового пла-

на устанавливает предприятию номенклатуру производ-

ства важнейших видов продукции, при невыполнении

которой уменьшаются отчисления в фонд поощрения.

Размеры уменьшения отчислений определяются на пла-

нируемый год министерствами и ведомствами по согла-

сованию с ЦК профсоюзов и республиканскими совета-

ми профсоюзов. Если предприятие в течение последую-

щих кварталов года восполнит допущенное в преды-

дущем квартале недовыполнение плана производства

важнейших видов продукции (при одновременном вы-

полнении планов по реализации продукции и прибыли),

то в фонд поощрения, с разрешения вышестоящей ор-

ганизации, может отчисляться до 50% суммы, на ко-

торую был уменьшен фонд в связи с невыполнением

плана по этому показателю. (*1).

В случае, если предприятие не внесло суммы (в на-

рушение возложенных на него обязанностей) по отчис-

лению прибыли, амортизации или излишних оборотных

средств, то по распоряжению вышестоящего органа

производится принудительное описание соответствую-

щих сумм со счета предприятия. При перерасходе пред-

приятием тех или иных материалов против утвержден-

ных норм вышестоящий хозорган может применять

санкции в виде сокращения фондов по этим материа-

лам на последующий период. Такого рода санкции иму-

щественного характера, затрагивающие хозрасчетные

интересы предприятия, понуждают его обеспечивать

строгий режим экономии, мобилизовывать свои резер-

вы. При выпуске предприятием продукции низкого ка-

чества или с нарушением условий договоров центр

системы вправе снизить размер отчислений в фонд

предприятия.

Кроме хозрасчетных санкций, применяемых выше-

стоящим хозорганом или центром системы, имеются

санкции, наступающие, так сказать, автоматически, но

(**1) Методические указания, п. 62.

-194-

при условии, если центр системы или объединение не

воспользуется предоставленным ему правом освобожде-

ния предприятия от этих санкций. Таким правом цент-

ры системы или объединений пользуются только в слу-

чаях, специально предусмотренных законом. Центрам

систем предоставлено, например, полномочие разре-

шить, в виде исключения, образование на отдельных

предприятиях фонда предприятия (полностью или в

в уменьшенном размере) в случае частичного невыпол-

нения условий, необходимых для его образования, по

причинам, не зависящим от предприятий и организаций. (*1).

В целом существующая система планово-хозрасчет-

ных санкций, применяемых к предприятиям, разрабо-

тана еще недостаточно и нуждается в совершенство-

вании.

2. Но проблема ответственности предприятий в хо-

зяйственно-управленческом правоотношении не может

быть исчерпана вопросом экономической ответствен-

ности. В силу органической связи между предприятием

и вышестоящим хозорганом предприятие несет факти-

чески хозяйственную ответственность и за действия вы-

шестоящего хозяйственного органа. Это - специфичес-

кая особенность хозяйственно-управленческого право-

отношения, которая обусловливается вхождением уча-

стников правоотношения в одну хозяйственную систе-

му. Вышестоящие органы хозяйственной системы не-

сут ответственность за работу каждого подчиненного

хозоргана в целом. Результаты деятельности подчинен-

ных хозорганов отражаются на результатах работы

(на балансе и в отчетности) непосредственно вышесто-

ящих по отношению к предприятию хозорганов и систе-

мы в целом. Указанная хозяйственная ответственность

не тождественна имущественной ответственности одно-

го лица за другое: вышестоящий госорган в рассмат-

риваемом случае не платит сам за нижестоящий, но

вое выплаченное последним отражается в конечном

итоге на балансе вышестоящего: подчиненный также

не платит за вышестоящего, но действия последнего

сказываются на балансе и результатах работы подчи-

ненного.

(**1) СП СССР 1967 г. № 17, ст. 117.

-195-

Деятельность хозорганов, связанных подчинен -

ностью в хозяйственном отношении, взаимообусловле-

на - деятельность подчиненного непременно отража-

ется на результатах деятельности вышестоящего и об-

ратно. Баланс хозяйственной системы или хозяйствен-

ного объединения включает в себя балансы всех хоз-

органов, входящих в систему (объединение). Такие от-

рицательные показатели, как недостаток оборотных

средств, перерасход фонда заработной платы, невы-

полнение плана накоплений по системе или объедине-

нию, могут быть следствием неудовлетворительной ра-

боты предприятий этой системы (объединения). С дру-

гой стороны, аналогичные отрицательные результаты

(показатели) отдельных предприятий (первичных хоз-

органов) могут быть следствием неправильных дейст-

вий хозобъединений или центров хозяйственных сис-

тем. Таким образом, подчиненные и вышестоящие ор-

ганы как бы органически несут хозяйственную ответст-

венность за деятельность друг друга. Правда, вышесто-

ящий хозорган отвечает за деятельность подчиненного

не непосредственно перед его контрагентами, а косвен-

но, через баланс, через итоги работы. Предприятие же

несет ответственность за действия вышестоящего хозяй-

ственного органа.

Предприятие отвечает за выполнение плановых зада-

ний, утвержденных вышестоящим госорганом, не толь-

ко перед ним, но и перед теми организациями, для ко-

торых изготовляется продукция, для которых выполня-

ются работы или которым оказываются услуги во ис-

полнение этих плановых заданий. Таким образом, до-

говорная ответственность в самой своей основе являет-

ся и ответственностью за действия вышестоящего орга-

на, выразившиеся в установлении тех или иных зада-

ний. Если даже предприятие-поставщик (по плану) ук-

лоняется от заключения договора, считая, например,

установленный ему план завышенным, то Госарбитраж

по требованию предприятия-потребителя обяжет его за-

ключить договор, то есть принудит нести ответствен-

ность за выполнение обязанности перед контрагентом,

вытекающей из установленного вышестоящим органом

плана. Ошибка, допущенная вышестоящим госорганом

при установлении плана, не признается в арбитражной

практике основанием для освобождения предприятия

-196-

от договорной ответственности, так как хозрасчетные

интересы одного контрагента не могут быть поставлены

в зависимость от действий органа, вышестоящего по от-

ношению к другому контрагенту по договору.

3. В хозяйственных взаимоотношениях между соци-

алистическими предприятиями вина предприятия, нару-

шившего обязательство, предполагается; отсутствие ви-

ны должно быть доказано предприятием, нарушившим

обязательство. (*1). Для истца или для арбитра ссылка

предприятия, нарушившего обязательство, на то, что в

этом виновна вышестоящая по отношению к неисправно-

му контрагенту организация, не может служить убеди-

тельным доказательством невиновности. Неслучайно в

закрепленных в некоторых нормативных актах перечнях

конкретных обстоятельств, освобождающих должника

от ответственности, нет указания на вину вышестоящей

по отношению к должнику организации. Но основа-

нием освобождения от ответственности по мотиву не-

виновности может служить доказательство вины само-

го истца (кредитора) или организации, вышестоящей

по отношению к истцу (кредитору). Наличие или от-

сутствие вины вышестоящей по отношению к неисправ-

ному контрагенту организации - внутреннее дело соот-

ветствующего хозяйственного объединения или хозяй-

ственной системы, и интересы предприятий других хо-

зяйственных объединений или систем от состояния этих

внутренних взаимоотношений не должны страдать.

Особого внимания заслуживает вопрос об ответствен-

ности предприятий перед контрагентами по хозяйствен-

ным договорам в случаях изменения плана вышесто-

ящим хозорганом. Если такое изменение произведено

с соблюдением всех условий и в пределах компетен-

ции вышестоящего хозоргана, то оно служит достаточ-

ным основанием для изменения договорных обязательств.

Однако даже в этом случае есть основания требо-

вать, чтобы убытки, причиненные контрагенту, были

возмещены за счет хозоргана, которому изменен. план,

или за счет хозоргана, изменившего план. По такому

пути шла арбитражная практика в конце двадцатых

годов. По делу Совторгфлота с Экопортлесом ВАК

(**1) См. ст. 37 Основ гражданского законодательства Союза ССР

и союзных республик.

-197-

ЭКОСО РСФСР пришла, например, к выводу, что при

изменении плана трест освобождается от выполнения

договора и уплаты неустойки, но должен возместить

контрагенту положительный ущерб в имуществе. (*1).

Думается, что и сейчас нет препятствий для такого

подхода к решению данного вопроса. Во-первых, нуж-

но учитывать, что изменения в план предприятия вно-

сятся нередко по их просьбе или в связи с тем, что они

не справляются с ранее утвержденным планом. Поэто-

му далеко не всегда изменение плана можно рассмат-

ривать как обстоятельство, свидетельствующее об от-

сутствии вины самого предприятия в невыполнении до-

говора. Во-вторых, если план изменяется по вине выше-

стоящего по отношению к данному предприятию хоз-

органа, то за эту вину тоже нужно нести ответствен-

ность.

Вопрос об ответственности в хозяйственных отноше-

ниях - это вопрос не только о компенсации убытков

одной стороне и взыскания соответствующих сумм с

другой. Разумеется, возмещение убытка и отнесение его

за счет предприятия, сорвавшего выполнение хозяйст-

венных обязательств, является важным средством эко-

номического стимулирования. Но стимулирующее зна-

чение ответственности этим не исчерпывается. Взыска-

ние убытков, взыскание и уплата штрафных санкций

обеспечивает также отражение результатов деятельнос-

ти на балансе и в отчетности, является одним из фак-

торов, обеспечивающих правильную оценку и учет ре-

зультатов хозяйственной деятельности. Именно поэтому

необходимо, чтобы уплата убытков и санкций находила

отражение на балансе тех предприятий, объединений

и систем, по вине которых сорвано выполнение плана.

Вот почему не должно быть также взаимных амнистий

и зачетов санкций, искажающих фактические результа-

ты деятельности и приводящих к иным неблагоприят-

ным последствиям. (*2).

Вопрос о вине в хозяйственном законодательстве

нельзя решать в отрыве от проблемы взаимной ответ-

(**1) <Судебно-арбитражный бюллетень> 1927 г. № 1-2, стр. 33.

(**2) См. И. Б. Новицкий, Роль советского гражданского права в

осуществлении хозрасчета и режима экономии, Госюриздат, 1955,

стр. 95-98.

-198-

ственности вышестоящих и нижестоящих госорганов.

Встречающееся в арбитражной практике признание не-

виновности предприятий в невыполнении обязательств

перед контрагентом по мотиву неправильности дейст-

вия вышестоящего по отношению к данному предприя-

тию госоргана представляется несостоятельным. Та-

кое признание является не чем иным, как переклады-

ванием последствий недостатков в работе одного объ-

единения или одной хозяйственной системы на дру-

гую.

Если предприятие-поставщик не может быть призна-

но виновным в срыве поставки по той причине, что вы-

шестоящий хозорган, которому данное предприятие

подчинено, допустил ошибку или неточность, то тем бо-

лее за это не должно расплачиваться предприятие-по-

требитель из другой системы. Наоборот, освобождение

первого от ответственности будет не чем иным, как

<смазыванием> ошибочных действий вышестоящего по

отношению к поставщику хозоргана, поощрением к по-

вторению подобных ошибок и в то же время наказани-

ем предприятия-потребителя, а через него и системы,

в которую он входит, за ошибки другой системы. Взы-

скание санкций с предприятия-поставщика в том слу-

чае, когда в невыполнении им обязательства виноват

<его> вышестоящий орган, послужит основанием для

исправления этим органом своей ошибки. Нельзя за-

бывать, что <провинившийся> центр системы, как пра-

вило, может исправить свою ошибку путем корректи-

ровки соответствующих плановых показателей подве-

домственному ему <потерпевшему> предприятию. Нуж-

но, чтобы было видно, к чему приводят ошибки, а это

возможно только тогда, когда ее последствия отразятся

на балансе и итогах деятельности виновной системы

или системы, от которой зависит предотвращение оши-

бок.

Другое дело, что необходимо в нормативном порядке

более четко решить вопрос об ответственности перед

предприятием вышестоящей организации, по вине ко-

торой предприятие понесло убытки. Но решать нужно

именно данный вопрос, а не вопрос об освобождении

предприятия от ответственности за невыполнение обя-

зательств, наступившее по вине этой вышестоящей ор-

ганизации. Механизм ответственности в порядке рег-

-199-

ресса, хотя и в несколько иной форме, может быть при-

менен и к <вертикальным> отношениям. (*1).

Однако вопрос о вине хозяйственного объединения

или хозяйственной системы и в связи с этим об ответ-

ственности предприятий не должен ставиться в тех слу-

чаях, когда действия объединения или центра системы

не носят юридического характера, не вызывают юриди-

ческих последствий, а имеют чисто оперативное зна-

чение. Центр хозяйственной системы может, например,

принять меры к ускорению изготовления той или иной

продукции. Если они выражаются в соответствующем

изменении плана подведомственному предприятию, из-

готовляющему продукцию, то такое изменение может

служить основанием для установления в договоре при

его заключении более сжатых сроков поставки в соот-

ветствии с измененным планом. Если же меры выража-

ются не в изменении плана, а просто в даче указания

предприятию о приближении сроков поставки, то это

не может служить для заказчика основанием требо-

вать приближения сроков поставки по договору. (*2). Если

при рассмотрении иска арбитраж устанавливает, что

невыполнение договора ответчиком имело место по ви-

не хозоргана, вышестоящего по отношению к ответчи-

ку, то не должно выноситься решение об освобождении

от ответственности (но мотиву отсутствия вины предпри-

ятия-ответчика), а должен привлекаться к участию в де-

ле соответствующий вышестоящий хозорган. При под-

тверждении вины последнего арбитраж мог бы взыс-

кать сумму с предприятия-ответчика, оговорив, что эта

сумма должна быть отнесена на счет убытков по ви-

(**1) Интересно решен вопрос об ответственности вышестоящей орга-

низации за невыполнение по ее вине договора подчиненным пред-

приятием в Польской Народной Республике: вышестоящая органи-

зация одной из сторон гражданскоправового отношения несет ответ-

ственность перед другой стороной отношения, если невыполнение

договора явилось следствием распоряжений, изданных этой орга-

низацией без согласования с вышестоящей организацией другой

стороны гражданскоправового отношения (см. Е. Майзель, Измене-

ние условий поставки, <Panstvo i pravo>, 1963, № 10).

(**2) Более подробно о связи проблемы договорной ответственности

с регулированием отношений предприятий с вышестоящими хозяй-

ственными органами см. В. К. Мамутов. Взаимоотношения пред-

приятия с вышестоящим хозяйственным органом и вопросы договор-

ной ответственности, <Советское государство и право> 1964 г. № 5.

-200-

не вышестоящего органа. В системе же бухгалтерско-

го учета и отчетности нужно предусматривать такой-

счет и покрытие числящихся на нем сумм вышестоя-

щим органом (или отнесение их на баланс вышестоя-

щего органа).

В ряде случаев предприятия несут имущественную

ответственность не за действия, а за бездействие вы-

шестоящих хозорганов, за нерешение ими вопросов, от-

несенных к их компетенции. Макеевский металлурги-

ческий завод, например, на протяжении нескольких

лет вынужден был платить <Вторчермету> штрафы за

отгрузку негабаритного лома, так как не располагает

необходимыми мощностями для превращения чугун-

ных изложниц в ваграночный л>м. Исходя из объема

сдачи лома, завод должен в соответствии с установ-

ленным правительством порядком иметь оборудование,.

обеспечивающее сдачу им габаритного лома. Однако

неоднократные просьбы завода о выделении соответст-

вующих капиталовложений вышестоящими хозоргана-

ми не удовлетворялись. Таким образом, вышестоящие

хозорганы игнорировали установленный порядок, а за-

вод платил штрафы. Думается, что и в таких случаях

арбитраж должен придерживаться предложенного вы-

ше порядка.

 2. Ответственность вышестоящего хозоргана

1. Вышестоящий хозорган не только наделен права-

ми, но на него возложены и определенные обязаннос-

ти по отношению к предприятию. Кроме того, он свя-

зан с предприятием общими экономическими интере-

сами. Наличие таких обязанностей и общих интере-

сов, а также ответственности предприятия, при опреде-

ленных условиях, за действия вышестоящего органа, в

частности за выполнение установленных вышестоящим

органом заданий по поставкам, делает весьма актуаль-

ной проблему ответственности вышестоящего органа в

рассматриваемом правоотношении.

В нашей печати уже приводилось немало фактов о

нанесении серьезного ущерба хозрасчетным интересам

предприятий по вине вышестоящих по отношению к

-201-

ним хозяйственных органов. (*1). Безответственность вы-

шестоящих органов в таких случаях подрывает прин-

ципы экономического стимулирования и хозрасчета.

Таким образом, проблема ответственности вышестоя-

щих органов является одним из аспектов проблемы ук-

репления хозрасчета в народном хозяйстве, замены

<усеченного сверху> хозрасчета действительно полным

хозрасчетом. (*2). Аналогичная проблема возникает и в

(**1) См. Н. Козлов, Невидимый барьер, <Экономическая газета>

24 февраля 1965 г.; Д. Козлов, Кто в ответе за <огрехи> плани-

рования? <Правда> 12 мая 1965 г.; И. Касицкий, Принцип личной

ответственности, <Коммунист> 1965 г. № 9; Н. Долотин, Кто ви-

новат? <Экономическая газета> 1966 г. № 30; И. Горбатов.

Завод и главк, <Экономическая газета> 1967 г. № 49.

Необоснованное изменение и увеличение плановых заданий про-

должается, к сожалению, и после ввода в действие Положения о

предприятии. Продолжается мелкая опека над предприятиями, не-

продуманный подход к решению вопросов, ущемление прав и за-

конных хозрасчетных интересов предприятий (см. Н. Хорохоль-

ский, Искусственные барьеры, <Социалистический Донбасс> 18

июня 1967 г.; М. Родин, Нерешенные вопросы, <Экономическая га-

зета> 1967 г. № 30; В. Селюнин. Логика фактов, <Экономическая

газета> 1967 г. № 17). Не прекратилась практика установления за-

даний по месяцам и детального планирования ассортимента. Про-

должается планирование не на основе расчетов и нормативов дли-

тельного действия, а <на базе> прошлого года, что снижает заин-

тересованность в использовании резервов производства (см. <Пред-

приятие в новых условиях>, <Советское государство и право>

1967 г; № 9, стр. 84, 85).

(**2) Идея четкого определения ответственности вышестоящего органа

перед подчиненными предприятиями стала в последнее время пред-

метом оживленного обсуждения в нашей литературе. Если перво-

начально она отвергалась <с порога> (см.. например, выступление

Р. О. Халфиной. Ученые записки ВНИИСЗ, 1966, вып. 7, стр.

37), то в дальнейшем эта проблема привлекла серьезное внимание

юристов и экономистов (см. <И <по горизонтали> и <по вертикали>,

<Экономическая газета> 1 сентября 1965 г.; Г. Кулагин, Объ-

единение предприятий и министерство, <Коммунист> 1966 г. № 3;

Проблемы ответственности хозяйственных органов в новых усло-

виях планирования и экономического стимулирования промышлен-

ного производства, Донецк, 1967; О. Н. Садиков, Гражданское

Право в новых условиях, <Советское государство и право> 1907 г

№ 12, стр. 79-80; В. Воротников, А. Певзнер, В. Руг-

гайзер, Хозрасчетные объединения в промышленности, <Комму-

нист> 1967 г. № 9, стр. 84; П. Аброскин, С. Каменицер, Ле-

нинские принципы управления в действии, <Коммунист> 1967 г. № 6.

стр. 60; И. Винокур, Хозрасчет главка, <Плановое хозяйство>

1967 г, № 7, стр. 35; В. Селюнин, Блеск мысли и ржавчина пред-

рассудков, <Экономическая газета> 1967 г. № 20). Характерно, что

эта идея поддерживается сейчас не только работниками предпри--

ятий и учеными; но и работниками самих главков. Так, начальник

Главтитанредмета и начальник планового отдела того же главка пи-

шут, что взаимоотношения главка с предприятиями должны строить-

ся на основе хозрасчета и нужно <ввести материальную ответствен-

ность аппарата главка перед предприятиями> (см. <От завода к

главку>, <Экономическая газета> 1967 г. № 25).

-202-

других социалистических странах при проведении ме-

роприятий, направленных на внедрение полного хозяй-

ственного расчета. (*1).

Четкое определение ответственности органов хозяй-

ственного руководства тесно связано с вопросом об их

поощрения. Это по существу две стороны одной и той же

проблемы внедрения хозяйственного расчета в верти-

кальные отношения. Управление, осуществляемое ор-

ганами хозяйственного руководства, не просто дает

большой положительный экономический эффект, а слу-

жит необходимым элементом производства, элементом,

без которого невозможно эффективное его функциони-

рование. Правомерность отчисления предприятиями

средств на содержание вышестоящих хозяйственных

органов, поощрения аппарата этих органов за счет тех

же средств не вызывает, на наш взгляд, сомнений. Ра-

зумеется, вопрос о совершенствовании системы как мо-

рального, так и материального поощрения органов хозяй-

ственного руководства является весьма актуальным и

требует дальнейшей разработки как экономистами, так

и юристами. Но в юридическом аспекте, с точки зрения

обеспечения хозрасчетных интересов предприятия в его

правоотношении с. вышестоящим хозяйственным орга-

ном на первый план выступает в настоящее время проб-

лема ответственности вышестоящего органа за выпол-

нение возложенных на него обязанностей. Они выража-

ется, как правило, в его задачах и функциях. В ряде

случаев они сформулированы вполне конкретно.

В соответствии с принятой методологией планирова-

ния вышестоящие хозорганы обязаны были устанав-

ливать предприятиям взаимоувязанные планы по раз-

личным показателям хозяйственной деятельности, ус-

(**1) Так, Вильгельм Панцер и Людвиг Пениг отмечают необходи-

мость установления материальной ответственности государственных

и хозяйственных органов за их указания, если соответствующим

предприятиям таким путем будет нанесен ущерб (см. <Vertragsgesetz

und Wirtschaftrecht, Staat und Recht, 1966, № 4, S. 615).

-203-

танавливать производственные планы, исходя из проек-

тной мощности предприятий, выделять фонды на сырье

и материалы в соответствии с утвержденными норма-

ми расхода (а для особо важных строек - исходя из

физического объема работ (*1)), обеспечить выполнение

плана каждым подчиненным предприятием, выделить

необходимые для этого ресурсы и т. п.

Эти обязанности нашли более четкое закрепление в

нормативных актах, изданных в соответствии с решени-

ями сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС. Пре-

дусмотрен ряд новых конкретных обязанностей выше-

стоящих органов. Постановлением ЦК КПСС и Совета

Министров СССР от 4 октября 1965 г. установлено, на-

пример (п.1), что вышестоящие хозяйственные органы

обязаны доводить до предприятий утвержденные показа-

тели плана не позже чем за два месяца до начала плани-

руемого года. (*2). Ряд конкретных обязанностей вышестоя-

щих органов предусмотрен Положением о предприятии.

Правда, некоторые обязанности вышестоящих хозорганов

не нашли еще четкого закрепления в законодательстве,

но нельзя отрицать признания на практике наличия

таких обязанностей. Если, например, та или иная

стройка включена в титульный список, то вышестоящий

хозяйственный орган обязан выделить фонды предприя-

тию-заказчику на оборудование для этой стройки. Если

строительство объекта включено в план строительно-мон-

тажной организации, то вышестоящий хозорган обязан

выделить материалы для строительства данного объекта.

В силу самой природы рассматриваемых правоотно-

шений, когда вышестоящий орган стремится к выпол-

нению тех же заданий, что и предприятие, и даже обя-

зан обеспечить выполнение плана каждым подчинен-

ным предприятием, когда деятельность и подчиненного

и вышестоящего вообще направлена на достижение

тех же самых целей, вышестоящий орган выполняет

свои обязанности по отношению к предприятиям, как

правило, без <внешнего> вмешательства.

Невыполнение или ненадлежащее (несвоевременное)

выполнение таких обязанностей влечет за собой небла-

гоприятные последствия имущественного характера как

(**1) СП СССР 1961 г. № 16, ст. 126

(**2) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.

-204-

для подчиненных предприятий, так и для самого выше-

стоящего органа. Эти неблагоприятные последствия

отражаются на балансе и стимулируют исправление

ошибок.

Исправление ошибки путем корректировки плана -

не просто изменение какого-то показателя на бумаге.

Это и необходимость пополнения предприятию оборот-

ных средств или увеличения фонда зарплаты за счет

резервов  вышестоящего хозоргана и т. п. Исправляя

ошибку, вышестоящий орган вынужден, как правило,

расходовать имеющиеся у него резервы, то есть прини-

мать неблагоприятные последствия невыполнения им

своих обязанностей как бы <за свой счет>. (*1).

Возложение на вышестоящий орган таких неблаго-

приятных последствий и является его ответственностью.

Мы разделяем мнение, что юридическая ответственность,

в каждом конкретном случае есть прежде всего возло-

жение на соответствующее лицо неблагоприятных по-

следствий. (*2). Но могут ли возлагаться на вышестоящий

орган такие последствия в случае невыполнения или

ненадлежащего выполнения им своих обязанностей?

Могут. Следовательно, поскольку эти неблагоприятные

последствия носят имущественный характер, резонно

говорить о наличии имущественной ответственности вы-

шестоящего органа в рассматриваемом правоотношении.

Необходимо также учитывать, что в таком правоотно-

шении выполнение обязанностей вышестоящим органом

в порядке исправления ранее допущенных просчетов

уже само по себе влечет неблагоприятные послед-

ствия-все, что своевременно не было учтено в плане,

вызывает затем необходимость повышения себестоимос-

ти, фондов зарплаты, снижения накоплений и тому по-

добное, то есть автоматически влечет за собой неблаго-

приятные последствия в форме расходования резервов

или невыполнения плановых заданий. Поэтому осущест-

вление вышестоящим органом (по требованию предпри-

(**1) В некоторых случаях исправление ошибки возможно путем кор-

ректировки плана данному предприятию с соответствующей (коррес-

пондирующей) корректировкой плана другим предприятиям.

(**2) И. С. Самощенко, К вопросу о причинности в области юри-

дической ответственности, сб. <Вопросы общей теории советского

права>, Госюриздат, 1960, стр. 340.

-205-

ятия или по указанию более высокой инстанции в связи

с жалобой предприятия) обязанности, которая и ранее

на нем лежала, тоже может рассматриваться как ответ-

ственность. (*1).

Ответственность вышестоящего органа в форме при-

нятия <за свой, счет> неблагоприятных для предприятий

последствий допущенного им правонарушения пока -не

имеет четкого закрепления в законодательстве, это, ра-

зумеется, не способствует широкому и полному приме-

нению этой ответственности. Однако такая ответствен-

ность в практике хозяйственного управления все же

имеет место. Предприятия и другие хозорганы, доказы-

вая неправильность тех или иных действий вышестоя-

щих госорганов, добиваются внесения в установленные

им плановые задания и показатели соответствующих

изменений и выполнения вышестоящими госорганами

других действий. (*2). Но при этом подчиненные хозорганы

опираются не столько на обоснования юридического

порядка, сколько на факторы экономического харак-

тера.

Но имеются и некоторые нормативные акты, преду-

сматривающие ответственность вышестоящих хозорга-

нов. Положение о налоговых и неналоговых платежах

1932 года устанавливало, например, взаимную ответст-

венность трестов (и иных хозяйственных объединений),

а также входящих в их состав предприятий по задол-

женности, касающейся налоговых и неналоговых плате-

(**1) Утверждение О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского о том, что

если бы ответственность сводилась к осуществлению обязанности,

которая и ранее лежала на правонарушителе, то у последнего не было

бы никаких сдерживающих юридических мотивов к тому, чтобы не со-

вершать правонарушение (см. О. С. Иоффе, М. Д. Шаргород-

ский. Вопросы теории права, Госюриздат, 1961, стр. 118), представ-

ляется не совсем точным, так как сдерживающим мотивом может

быть неотвратимость выполнения возложенной обязанности.

(**2) В этом отношении интересен факт. приведенный В. А. Ржешев-

ским. В результате незаконного изъятия Главтурбопромом средств

был искусственно увеличен в середине 1966 года недостаток обо-

ротных средств на Харьковском турбинном заводе им. С. М. Ки-

рова. После жалобы завода главк через две недели возместил не-

законно изъятую сумму (см. <Хозяйственная реформа и права пред-

приятия>, Политиздат, 1967, стр. 104); см. также Ответственность

вышестоящего органа, <Советское государство и право> 1966 г.

-206-

жей, которые подлежат перечислению в бюджет. (*1). Ответ-

ственность по долгам предприятия возлагалась на вы-

шестоящий орган также в случаях выдачи последним

гарантии при предоставлении банковского кредита

предприятию, переведенному на особый режим кредито-

вания и расчетов или объявленному неплатежеспособ-

ным.

В Типовом положении о производственных предприя-

тиях, объявленном приказом ВСНХ СССР от 4 октяб-

ря 1927 г. (*2), специально оговаривались случаи, когда

трест должен сам нести ответственность за неблагопри-

ятные для предприятий последствия своих неправиль-

ных действий. Однако это положение по существу было

просто забыто в хозяйственной практике.

Существует также мнение, что ответственность на вы-

шестоящий хозорган может возлагаться в соответст-

вии со ст. 89 Основ гражданского законодательства

Союза ССР и союзных республик, регламентирующей

ответственность государственных учреждений за вред,

причиненный действиями их должностных лиц. Этой

статьей предусмотрено, что государственные учрежде-

ния отвечают за вред, причиненный организациям не-

правильными служебными действиями их должностных

лиц в области административного управления, в поряд-

ке, установленном законом. Положения, сформулирован-

ные в этой статье, не применяются к отношениям в об-

ласти хозяйственного управления.

Прежде всего вызывает сомнение сама возможность

распространения ст. 89 Основ на отношения предприя-

тий с вышестоящими хозяйственными органами, так как

согласно ст. 2 тех же Основ к имущественным отно-

шениям, основанным на административном подчинении

одной стороны другой, а также к налоговым и бюджет-

ным отношениям гражданское законодательство Союза

ССР и союзных республик не применяется. Таким обра-

зом, под областью административного управления

в ст. 89 подразумеваются не основанные на подчинении

одной стороны другой имущественные отношения меж-

(**1) Обращение взыскания на счет треста для погашения просрочен-

ных его предприятиями платежей в бюджет предусматривалось Ин-

струкцией НКФ СССР от 17 мая 1944 г. № 264.

(**2) СЗ СССР ,1927 г. № 39, ст. 392.

-207-

ду предприятием и вышестоящим органом, а иные от-

ношения. Кроме того, в ст. 89 речь идет об ответствен-

ности за вред, причиненный только неправильными

служебными действиями должностных лиц. Между тем

ущерб законным хозрасчетным интересам предприятий

может быть причинен и такими действиями выше-

стоящего органа, которые нет оснований считать не-

правильными, (*1), но тем не менее ущерб должен возме-

щаться.

<Неправильным> является здесь само причинение

ущерба законным хозрасчетным интересам предприятия

независимо от того <правильными> или <неправильны-

ми> были действия должностных лиц вышестоящего

органа. Для постановки вопроса об ответственности

вышестоящего органа вовсе не обязательно, чтобы сна-

чала была установлена персональная вина какого-либо

должностного лица такого органа - это внутреннее

дело вышестоящего хозяйственного органа. И, наконец,

<установленного законом порядка>, к которому отсылает

ст. 89, не было ни при утверждении Основ в 1961 году,

ни до самого последнего времени.

Существенный шаг в признании ответственности вы-

шестоящих хозорганов перед предприятиями сделан

Временной инструкцией о порядке восполнения недос-

татка собственных оборотных средств предприятий, пе-

реведенных на новую систему планирования и экономи-

ческого стимулирования промышленного производства. (*2).

Пунктом 2 Инструкции предусмотрено, что недостаток

собственных оборотных средств, образовавшийся у

предприятий по причинам, не зависящим от их произ-

водственно-финансовой деятельности, возмещается пред-

приятиям за счет средств, выделенных им вышестоя-

щими организациями. Этот пункт Инструкции отражает

идею, сформулированную постановлением ЦК КПСС

и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. о совер-

шенствовании планирования и усилении экономического

стимулирования, согласно которому предприятия дол-

жны восполнять за счет внутренних ресурсов только

(**1) Такой факт приведен, например, в статье <И <по горизонтали>,

и <по вертикали>, <Экономическая газета> 1 сентября 1965 г.

(**2) См. <Экономическая газета> 1966 г. № 43.

-208-

недостаток оборотных средств, образовавшийся по их

вине. (**1).

Таким образом, в случаях, когда недостаток оборотных

средств образуется по вине вышестоящего хозоргана, а

не предприятия, неблагоприятные последствия возлага-

ются на вышестоящий хозорган-он обязан возместить

предприятию недостаток оборотных средств за счет

находящихся в его распоряжении ресурсов. <Неблагопри-

ятность> заключается в уменьшении имущества, находя-

щегося в непосредственном управлении вышестоящего

органа, сужении фактической сферы его имущественных

прав в качестве последствия несоблюдения обязанностей.

Органы хозяйственного руководства располагают оп-

ределенными резервами и фондами, за счет которых они

могут компенсировать ущерб, причиненный их действи-

ями (фонд освоения новой техники, резерв для оказания

финансовой помощи предприятиям и организациям, (*2), ре-

зерв амортизационных отчислений на капитальный ре-

монт, резерв по материальным ресурсам, резерв по фон-

ду заработной платы, фонд регулирования оптовых цен,

фонд для премирования за создание и внедрение новой

техники и др.).

Но не очень значительные размеры этих резервов и

фондов и образование многих из них за счет <ужесто-

чения> плановых заданий, не способствуют тому, чтобы

стремление исправить допущенные ошибки воплощалось

в действительности. Да и в законе нет достаточных га-

рантий, стимулирующих исправление ошибок. (*3). Однако и

(**1) СП СССР 1965 г. № 19-20, ст. 153.

Может производиться также кредитование Госбанком СССР пред-

приятий и организаций, у которых недостаток собственных оборот-

ных средств образовался не по их вине, под гарантию вышестоящей

организации о погашении ссуд в пределах суммы недостатка этих

средств (СП СССР 1967 г. № 10, ст. 56). Правильнее было в та-

ких случаях кредитовать не предприятие, а непосредственно выше-

стоящий орган в пределах возмещаемого им предприятию недостат-

ка оборотных средств.

(**2) Постановлением Совета Министров СССР от 3 января 1967 г.

№ 1 (СП СССР 1967 г. № 2-3, ст. 9) прямо предусмотрена воз-

можность возмещения за счет этого резерва потерь, образующихся

у предприятий в результате изменения в установленном порядке

планов предприятию.

(**3) Именно поэтому вносилось предложение в целях повышения

ответственности вышестоящих органов (наряду с увеличением име-

ющихся в их распоряжении ресурсов) ввести хотя бы специальную

строку в балансе предприятий- <убытки по вине вышестоящих ор-

ганов хозяйственного управления> с соответствующей расшифровкой

и обоснованием (см. <Регулирование компетенции хозяйственных

органов промышленности в СССР>, Харьков, 1965, стр. 14).

-209-

при существующем положении органы управления про-

мышленностью, как финансируемые из госбюджета (хо-

зяйственные министерства (*1)), так и находящиеся на хоз-

расчете, располагают одинаковыми материальными и фи-

нансовыми резервами и фондами для исправления своих

ошибок. Поэтому неправильно было бы считать, что

средства, которыми располагают хозяйственные объеди-

нения и центры хозяйственных систем, сводятся только

к тому, что предусмотрено сметой на содержание аппа-

рата этих органов, и что ответственность перед предпри-

ятиями могут нести только организации, находящиеся на

хозрасчете. (*2). Вопрос об источнике или размере средств

на содержание аппарата вышестоящего хозоргана не

имеет первостепенного значения для решения проблемы

его материальной ответственности, так как ответствен-

ность должна наступать за счет других средств, которы-

ми он располагает.

Таким образом, невыполнение или несвоевременное

выполнение вышестоящим органом обязанностей в рас-

сматриваемых правоотношениях уже и в настоящее вре-

мя, даже при отсутствии специального четкого указания

в законе об имущественной ответственности вышестоя-

щих органов, может повлечь за собой неблагоприятные

для этих органов имущественные последствия. В силу

сказанного хозяйственная ответственность вышестоящего

органа перед предприятием может быть охарактеризова-

на как специфическая форма имущественной ответст-

венности, отличающаяся тем, что неблагоприятные пос-

ледствия за правонарушение возлагаются на госорган в

форме уменьшения имеющихся в его распоряжении спе-

циальных резервов, фондов, средств и т. п. Конечно, эта

ответственность своеобразна. Ответственностью является

здесь не уплата неустойки, как, скажем, в гражданском

праве, а принятие тех или иных последствий за счет сво-

их резервов. Она носит не только характер санкций, по

в значительной мере учетный характер и не тождествен-

(**1) Производственные главки многих министерств действуют на

хозрасчете.

(**2) И. Касицкий, цит. статья, стр. 58.

-210-

на административной ответственности в том понимании,

которое сложилось в административном праве. Но все же

это ответственность. Санкции в административноправо-

вом или гражданокоправовом понимании в данном слу-

чае может быть и нет. Но это указывает только на специ-

фику такой формы ответственности. Речь идет о том, что

если принятие на свой счет неблагоприятных последствий

не является эффективной санкцией, то нужно установить

другие санкции, но опять-таки санкции специфические.

Можно спорить, ответственность ли это в том смысле,

который привыкли вкладывать в данное понятие. Но так

или иначе это явление, связанное с последствиями несоб-

людения юридических обязанностей, возложенных на вы-

шестоящий хозорган. Представляется, что это своеобраз-

ная форма юридической ответственности в тех случаях,

когда расходование фонда или резерва выступает в ка-

честве меры (формы) устранения нарушений хозрасчет-

ных интересов подчиненных предприятий, в качестве по-

следствия невыполнения или ненадлежащего выполнения

органом своих хозяйственных обязанностей. Схематично

можно сказать, что ответственность вышестоящего хоз-

органа за свои неправильные действия через отражение

их результатов на балансе предприятия, а затем и на

сводном балансе объединения - это своеобразная <длин-

ная> обратная связь; ответственность же путем непосред-

ственного принятия <за свой счет> неблагоприятных пос-

ледствий отдельных неправильных действий - <быстрая>

обратная связь. В первом случае речь идет об ответст-

венности в конечном счете, во втором-об ответственно-

сти незамедлительной.

Основанием ответственности вышестоящего хозоргана

перед предприятием.является хозяйственное правонару-

шение. Таковым может быть признано неправильное

решение тех или иных хозяйственных вопросов, ущемля-

ющее законные хозрасчетные интересы предприятия,

невыполнение вышестоящим хозорганом своих обязан-

ностей или ущемление по его вине законных интересов

подчиненных хозорганов.

Сказанное позволяет сделать вывод: имущественная

ответственность вышестоящих хозорганов перед пред-

приятиями еще не нашла достаточно четкого закрепле-

ния в действующих нормативных актах, хотя законода-

тельству и практике известны случаи такой ответствен-

-211-

ности. На наш взгляд, это существенный пробел, кото-

рый надо восполнить. Речь идет о своеобразной форме

ответственности, проистекающей из плановохозрасчет-

ной сущности рассматриваемых отношений, Поэтому нет

необходимости специально останавливаться на пробле-

ме отграничения ее от гражданскоправовой ответствен-

ности, тем более, что рассматриваемые правоотношения

отличаются от гражданскоправовых по основаниям воз-

никновения. (*1). О специфике же этой формы ответственнос-

ти по сравнению с административноправовой было уже

сказано выше.

3. Вышестоящий хозорган отвечает также за деятель-

ность (а не отдельные действия) предприятий, так как

ему приходится принимать на себя неблагоприятные ее

последствия как путем расплаты своими резервами, так

и путем отражения этих результатов на сводном балансе.

Но здесь нет гражданскоправовой ответственности за

действия другого лица, так как контрагенты предприя-

тия не могут обращать свои требования, вытекающие

из договоров и иных оснований гражданскоправовой

ответственности, к вышестоящему органу (могут быть и

такие случаи, когда контрагент по договору вправе

предъявлять требования к вышестоящему органу, напри-

мер, если последний выступает в качестве гаранта). От-

ветственность вышестоящего органа за деятельность под-

чиненных предприятий наступает в силу наличия между

ними органической экономической связи.

Однако непосредственно и прямо перед контраген-

тами подчиненного предприятия по обязательствам пос-

леднего (или перед хозяйственным органом, в подчине-

ние которого он передает <свое> предприятие) выше-

стоящий хозорган отвечает в строго ограниченных

случаях. (*2). В принципе же цепочка ответственности идет

через подчиненное предприятие.

(**1) В некоторых случаях мы сталкиваемся и с ответственностью

вышестоящего органа, не отличающейся особым своеобразием. Так, в

соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 30

июня 1962 г. с вышестоящих хозорганов может взыскиваться штраф

за несвоевременное распределение продукции (СП СССР 1962 г,

№ 12, ст. 94).

(**2) Вышестоящий хозорган, вплоть до центра системы, несет, на-

пример, ответственность в случае ликвидации предприятий по пре-

тензиям и искам граждан (п. 111 Положения о предприятии).

-212-

4. Без всякого преувеличения можно сказать, что ре-

шение проблемы ответственности вышестоящих хозорга-

нов позволит решить и многие другие вопросы в рас-

сматриваемой области. (*1). Только при этом условии может

быть, на наш взгляд, обеспечено последовательное осу-

ществление хозрасчета в народном хозяйстве.

Действительный хозрасчет вышестоящего хозоргана

зависит от наличия в его распоряжении достаточных

специальных фондов и резервов и от того, насколько

полно будет раскрыта и закреплена в законодательстве

хозрасчетная сущность экономических связей предприя-

тия с вышестоящими органами. Одним из средств обес-

печения подлинного хозрасчета вышестоящих органов и

является четкое закрепление в праве их материальной

ответственности. Материальная же ответственность са-

мого вышестоящего органа в свою очередь послужит

основанием для применения дисциплинарной, админис-

тративной, уголовной и материальной ответственности к

конкретным должностным лицам. (*2).

В связи с тем, что вопросы ответственности в рассмат-

риваемых правоотношениях еще не урегулированы с

необходимой полнотой и четкостью, представляется це-

лесообразной более детальная регламентация этих воп-

росов в нормативных актах. Нормы, предусматривающие

обязанности вышестоящих органов, должны быть под-

креплены планово-хозрасчетными санкциями (или ме-

рами защиты). Желательно было бы прямо установить

в законе, что вышестоящий хозяйственный орган обязан

обеспечить компенсацию ущерба, понесенного подчинен-

ным предприятием в результате неправильных действий

(**1) Образное высказывание на этот счет содержится в статье

Г. Козлова, М. Румера-<...может быть, потребуются еще годы,

чтобы создать незыблемый статус взаимной ответственности мини-

стерства и завода, поставщика и заказчика, предприятия сферы про-

изводства и сферы обращения. Тогда, наверное, большинство проб-

лем, о которых мы рассказываем, проблем, рожденных прежней

системой планирования, отступит и отомрет> (<Только начало>,

<Новый мир> 1966 г. № 11, стр. 182).

(**2) Материальная ответственность отдельных должностных лиц ру-

ководящего хозоргана не может иметь места, если нет ответствен-

ности самого руководящего органа, так как у этого органа не будет

ущерба, который он мог бы и должен переложить на конкретных

работников.

-213-

этого вышестоящего хозоргана или действий, ущемляю-

щих законные хозрасчетные интересы предприятий.

Для этого целесообразно наделить вышестоящие хоз-

органы более крупными, чем сейчас, средствами или

резервами с возложением ответственности за их рас-

ходование. (*1). Разумеется, эти средства и резервы долж-

ны. предназначаться в первую очередь для решения

различных непредвиденных проблем, возникающих в

процессе выполнения плана. Расходование же этих

средств и резервов для компенсации ущерба, причинен-

ного неправильными действиями вышестоящего хозор-

гана, следует особо учитывать на балансе и принимать

во внимание при оценке результатов хозяйственной дея-

тельности.

Источником образования и расширения резервов, соз-

даваемых центрами систем и хозяйственными объедине-

ниями, должна быть прибыль, получаемая соответствую-

щей системой или объединением. Отчисления от прибы-

ли в такие резервы необходимы, так как хозорганам при

нормальных условиях деятельности нужны стабилизаци-

онные или страховые фонды даже независимо от проб-

лемы ответственности. Эти резервы необходимы и для

пополнения недостатка оборотных средств, образовавше-

гося не по вине предприятий. Кроме того, существенным

источником пополнения централизованных фондов и

резервов должна быть экономия (или значительная ее

часть), полученная предприятиями в связи с осуществ-

лением конкретных организационно-технических мероп-

риятий по указанию вышестоящего органа. (*2).

(**1) На целесообразность покрытия из резерва невозмещенных до-

ходов предприятия (в результате изменения плана совнархозом) об-

ращалось внимание в печати (см. Г. Коломиец, Три минуса,

<Экономическая газета> 9 июня 1965 г.). Не следует сбрасывать со

счетов и опыт управления государственными предприятиями в не-

которых зарубежных социалистических странах, где в ряде случаев

центральные органы управления располагают специальными резерв-

ными или <стабилизационными> фондами (см., например, Клаус

Кремке, Планирование и руководство хозяйством в ГДР, <Ком-

мунист> 1965 г. № 10, стр. 103).

(**2) Представляется, что резервы на оказание финансовой помощи

могут также создаваться в вышестоящих хозорганах за счет полу-

чения вышестоящим органом кредита в банке. Если потери пред-

приятия вызваны действиями вышестоящего органа и у него нет

в данный момент средств для покрытия этих потерь, вышестоящий

хозорган должен сам позаботиться о получении кредита, а в даль-

нейшем - о возврате соответствующей суммы банку. Объединения

народных предприятий в ГДР получают, например; в оперативных

целях кредитный резерв (кредит-лимит) для непредвиденного вре-

менного кредитования предприятий (см. <Новое в планировании и

управлении народным хозяйством в ГДР>, <Прогресс>, 1967, стр. 90).

-214-

Для внедрения хозрасчета, в частности во взаимоот-

ношения между предприятиями и вышестоящими хозяй-

ственными органами, необходимо совершенствование

учета на предприятиях. Известно, какую большую роль

отводил учету В. И. Ленин. Между тем до сих пор в

первичном учете не находят отражения некоторые пока-

затели, имеющие первостепенное значение для обеспе-

чения хозрасчета. В учете не фиксируются, например,

денежные суммы санкций, которые следовало взыскать

с контрагентов, не выполнивших обязательств по дого-

ворам, но взыскание которых произведено не было. Не

ведется и специального учета убытков, понесенных пред-

приятием по вине вышестоящего хозоргана. Отсутствие

же учета, конечно, не способствует четкому анализу и

определению причин и виновников убытков, а следова-

тельно, и решению проблемы ответственности вышесто-

ящих хозорганов.

Необходимо отметить, что если раньше предложения

о четкой регламентации ответственности вышестоящих

органов вообще не принимались всерьез, то в послед-

нее время идея имущественной ответственности выше-

стоящего органа встретила поддержку в юридической

литературе. (*1). Почти всеми признается необходимость

установления определенных санкций, обеспечивающих

выполнение министерствами возложенных на них обя-

занностей и гарантию прав предприятий. (*2).

(**1) Н. С. Малеин, Об ответственности за неисполнение хозяйст-

венных обязательств. <Советское государство и право> 1965 г. № 7:

А. Б. Годес, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстой, М. Г. Шах, Пра-

вовое положение социалистического государственного производствен-

ного предприятия, Л., 1966, стр. 33-34. Па необходимость введения

материальной ответственности вышестоящих органов перед предпри-

ятиями указывали участники теоретической конференции по пра-

вовым проблемам науки управления (см. <Советское государство и

право> 1966 г. № 5, стр. 52).

(**2) С. Н. Братусь, Н. Клейн, Э. Полонский, Предприятие

и ведомство, <Известия> 31 июля 1966 г.

Определенный интерес представляет решение этого вопроса

в законодательстве Германской Демократической Республики

В соответствии с Законом ГДР о договорной системе в социали-

стическом хозяйстве от 25 декабря 1965 г. ( 82, п. 2) сторона, на-

рушившая договор, не может ссылаться на непреодолимую силу,

если нарушение обязательства наступило в результате односторон-

него указания вышестоящего органа, не имеющего обязательной

силы для другой стороны. Вышестоящий орган, который дал та-

кое указание, обязан обеспечить финансовую компенсацию ущерба,

возникающего в результате одностороннего акта (см. <Новое в плани-

ровании и управлении народным хозяйством в ГДР>, <Прогресс>,

1967, стр. 185). Ответственность вышестоящих хозорганов преду-

смотрена и в законодательстве ЧССР.

-215-

В настоящее время далеко не все правовые нормы,

определяющие обязанности вышестоящих хозяйствен-

ных органов, снабжены санкцией. Многие нормы, к со-

жалению, носят декларативный характер. Такое поло-

жение не может быть признано нормальным.

Признание необходимости материальной ответственно-

сти вышестоящих органов не сопровождается у ряда

авторов конкретными разработками оснований и форм

такой ответственности. (*1). Одной из причин этого являет-

ся, по-видимому, попытка рассматривать ответствен-

ность в хозяйственно-управленческих правоотношениях,

отправляясь от сложившихся форм административной

ответственности. Между тем с таких исходных позиций

данная проблема не может быть решена, так как от-

ветственность в хозяйственно-управленческом правоот-

ношении по своей природе существенно отличается от

административной.

Установлению ответственности вышестоящих хозорга-

нов препятствует имеющаяся на практике неправильная

тенденция рассматривать выполнение вышестоящим хоз-

органом своих прямых обязанностей как <помощь пред-

приятию>, которая может быть поставлена ему в заслу-

гу. Так, в 1966 году <Экономическая газета> выступила

с критикой в адрес Министерства цветной металлургии

СССР. Вскоре в газете было опубликовано сообщение,

что приведенные в газете факты (неправильное уста-

новление плана одному из московских предприятий дей-

ствительно имели место. При этом Министерство со-

общило, что <заводу в ходе выполнения плана будет

(**1) И. Гуськова, Правовое регулирование экономического сти-

мулирования хозяйственных отношений, <Советская юстиция>

1965 г. № 23, стр. 6.

-216-

оказана необходимая помощь>. (*1). Между тем речь должна

идти не о помощи, а о выполнении возложенной на Ми-

нистерство обязанности устанавливать планы заводам с

соблюдением предусмотренных законом требований. По-

мощь имеет место тогда, когда предприятие оказывает-

ся в затруднительном положении не по вине вышесто-

ящих хозяйственных органов. Если же такое положение

складывается по вине этих органов, то они обязаны ис-

править допущенные ими недостатки. И никакой заслу-

ги здесь нет.

 3. Меры защиты хозрасчетных интересов

предприятий

1. Четкое определение и распределение компетенции в

решении хозяйственных вопросов и хозяйственная от-

ветственность вышестоящего органа за ущемление хоз-

расчетных интересов предприятий сами по себе являют-

ся мерами защиты интересов и прав предприятий, имеют

большое профилактическое значение. Однако этим проб-

лема защиты хозрасчетных интересов предприятий не

исчерпывается. Не может быть полного и подлинного

хозрасчета, пока не будет эффективного комплекса

средств ограждения хозрасчетных интересов предприя-

тий от ущемления <сверху>. (*2). Средством обеспечения

(**1) См. Г. Эмдин, Разговор о плане начистоту, <Экономическая

газета> 1966 г. № 7, 9.

(**2) В экономической литературе правильно отмечается, что <хоз-

расчет одного звена (например, предприятия) не может быть пол-

ным, если связанные с ним другие звенья не заинтересованы в

результатах общего производства и не отвечают за причиненные

данному звену потери> (В. В. Новожилов, Новый этап развития

системы управления советской экономикой, <Экономика и матема-

тические методы> 1967 г., стр. 668). В этой связи правильным пред-

ставляется мнение директора комбината <Трехгорная мануфактура>

М. С. Филатова о том, что на данном этапе нужно говорить не

о расширении прав предприятий, а о том, чтобы не нарушались

имеющиеся права (см. Предприятие в новых условиях, <Советское

государство и право> 1967 г. № 9, стр. 89). Ряд заслуживающих

внимания предложений об обеспечении прав предприятий обосно-

вывает Ю. В. Субоцкий (см. Управление предприятиями и гаран-

тии их прав, <Материалы к Всесоюзной научно-технической кон-

ференции <Проблемы научной организации управления социалисти-

ческой промышленностью>, секция № 4, стр. 80).

-217-

хозрасчетных интересов предприятий может служить не

только четкое определение компетенции и установление

в законе ответственности вышестоящего органа перед

предприятием, но и система иных гарантий и мер защи-

ты интересов предприятий, в том числе мер защиты ор-

ганизационного характера, позволяющих предприятию

добиться реализации ответственности перед ним выше-

стоящего, хозяйственного органа.

2. Определенные меры защиты интересов предприятий

уже предусмотрены в законодательстве. К их числу

можно отнести обязанность вышестоящих хозорганов

соблюдать определенные требования при принятии ре-

шений, затрагивающих хозрасчетные интересы пред-

приятий.

Право децентрализованного распоряжения частью

экономии, полученной предприятием, еще на первых

этапах становления советского хозяйственного законо-

дательства сопровождалось императивной нормой.о не-

допустимости сокращения трестом общих ассигнований

на те же нужды по промфинплану в связи с намечен-

ными ассигнованиями на них за счет экономии предпри-

ятия. (*1). Однако эта норма (как и некоторые другие), обес-

печивающая защиту, материальной заинтересованности

и инициативы предприятий, оказалась по существу за-

бытой.

Действующее законодательство ограничивает права

вышестоящего органа по распоряжению оборотными

средствами предприятия. После того как норматив обо-

ротных средств установлен и они действительно предо-

ставлены предприятию, права вышестоящего хозоргана

по распоряжению этими средствами ограничиваются:

вышестоящий хозорган уже связан им самим установ-

ленными плановыми нормативами и не может произ-

вольно изымать оборотные средства у предприятия сво-

ей системы.

Центры хозяйственных систем вправе (а в опреде-

ленных случаях и обязаны) оказывать предприятиям и

организациям своей системы временную финансовую

помощь, восполнять им до установленных нормативов

(**1) Инструкция СТО от 14 июня 1928 г. (СЗ СССР 1928 г. № 4, ст.

384).

-218-

недостаток оборотных средств, увеличивать нормативы

отдельным предприятиям и организациям за счет внут-

ренних ресурсов и резерва для оказания финансовой по-

мощи. Все эти права имеют хозрасчетный характер и

направлены на укрепление хозрасчета предприятий.

К числу мер защиты интересов предприятий можно

отнести и установленное в- ряде случаев правило, сог-

ласно которому предприятие само вправе решить воп-

рос, если он не решается в определенный срок вышесто-

ящим органом (при реализации излишков, отходов). Су-

щественной мерой защиты интересов предприятий явля-

ется право отказа от выделенных предприятию, но не

нужных ему сырья, топлива, материалов, оборудования.

На обеспечение определенных гарантий хозрасчетных

интересов предприятий направлены многие нормы, из-

данные в соответствии с решениями сентябрьского

(1965 г.) Пленума ЦК КПСС. Так, постановлением ЦК

КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г.

предусмотрено, что одновременно с введением новых

стандартов и технических условий, повышающих требо-

вания к качеству, надежности и долговечности продук-

ции, нужно пересматривать оптовые цены на эту продук-

цию с учетом дополнительных затрат и экономического

эффекта для потребителей. В прейскуранты должны

включаться надбавки за улучшение свойств продукции

по сравнению с показателями, предусмотренными

стандартами и техническими условиями. При переда-

че производства освоенной машины (оборудования, при-

бора) с одного предприятия на другое на указанные из-

делия распространяется действие предусмотренной

в прейскуранте оптовой цены без специального на этот

счет решения. Министерство или ведомство, руково-

дящее предприятием, которому передается производство

изделия, может возмещать дополнительные затраты пер-

вого года серийного производства за счет фонда осво-

ения новой техники. (*1). Тем самым создается возможность

обеспечить хозрасчетные интересы предприятия, которо-

му передается производство изделия.

На охрану хозрасчетных интересов предприятий на-

правлено и постановление Совета Министров СССР от

(**1) СП СССР 1966 г. № 13, ст. 123..

-219-

30 сентября 1966 г. <О специальном фонде текущего уре-

гулирования оптовых цен>. В нем предусмотрено, в част-

ности, что средства фонда текущего регулирования оп-

товых цен используются на возмещение фактических

потерь от сокращения выручки предприятий-изготови-

телей и увеличения затрат предприятий и организаций-

потребителей, вызванных изменениями оптовых цен,

когда эти изменения не могут быть учтены при состав-

лении народнохозяйственного плана и бюджета. (*1).

Минимальный размер отчислений от прибыли в фон-

ды поощрения при невыполнении планов не может быть

ниже 40% указанных фондов, предусмотренных по пла-

ну на данный квартал. (*2). Минимальный размер отчисле-

ний от прибыли в фонд развития производства также не

может быть ниже 40% от установленной суммы по пла-

ну. (*3). Обеспечению хозрасчетных интересов предприятий

служит и возложение на вышестоящие органы обязан-

ности устанавливать нормативы отчислений в фонды

предприятия и нормы платы за производственные фон-

ды стабильными на ряд лет, (*4), освобождение пред-

приятий в предусмотренных законом случаях от платы

за фонды. (*5).

Действующим законодательством не установлен поря-

док обжалования предприятиями и другими хозоргана-

ми актов органов управления. Тем не менее такое право

безусловно признается за всеми хозяйственными орга-

нами. Встречающиеся на практике формы документов, в

которых подчиненными хозорганами ставится вопрос о

пересмотре решения вышестоящего органа, можно раз-

делить на несколько видов.

Чаще всего это обращения руководства предприятий

с просьбой о пересмотре принятого вышестоящим орга-

ном решения, адресованные тому же вышестоящему орга-

ну. Практика исходит из того, что такие просьбы или

требования подлежат обязательному рассмотрению и об-

ращавшемуся должен быть дан мотивированный ответ,

(**1) СП СССР 1966 г. № 21, ст. 191.

(**2) <Методические указания>, п. 64, <Экономическая газета> 1966 г

№ 50

(**3) <Методические указания>, п. 86, <Экономическая газета> 1966 г

№ 50.

(**4) Там же, пп. 45, 91.

(**5) Там же, пп. 91, 94; СП СССР 1967 г. № 20, ст. 142.

-220-

если просьба или требование не удовлетворяется. Поря-

док рассмотрения таких просьб или требований, как

правило, регламентируется ведомственными инструкци-

ями о порядке делопроизводства, о порядке изменения

планов и т. д. Но эта регламентация не всегда совер-

шенна, а иногда она вообще отсутствует. Поэтому це-

лесообразно в законодательном порядке установить обя-

занность вышестоящего органа рассматривать обраще-

ния предприятий и давать им мотивированный ответ в

определенный срок. Если вышестоящий орган не удов-

летворил просьбы или требования предприятия, послед-

нее вправе обращаться в более высокую инстанцию.

Практика исходит из того, что в таком случае должна

соблюдаться определенная субординация - прежде

нужно обратиться в непосредственно вышестоящий по

отношению к предприятию орган.

Нередко обжалуются, например, решения вышестоя-

щих органов по хозяйственным спорам между подчинен-

ными предприятиями. Имеют также место случаи обжа-

лования предприятиями решений вышестоящих по от-

ношению к ним хозорганов по искам на сумму до

100 руб., рассматриваемым в порядке Указа от 14 мар-

та 1955 г.

При обжаловании решений обеих указанных катего-

рий возникает вопрос о том, какой орган является по-

следней инстанцией, принимающей окончательное ре-

шение. Полагаем, что последней инстанцией по всем спо-

рам, кроме споров на сумму до 100 руб., являются Совет

Министров СССР (по системам союзного подчинения) и

Совет Министров союзной республики (по подчиненным

системам). Такой вывод можно сделать по аналогии с

порядком рассмотрения хозяйственных споров органами

Государственного арбитража. Поэтому встречающиеся

на практике попытки ограничить право предприятий на

обжалование решений вышестоящих органов по указан-

ным спорам представляются необоснованными. Необхо-

димо четко урегулировать в нормативных актах поря-

док рассмотрения жалоб предприятий в подобных слу-

чаях.

Иначе обстоит дело по спорам на сумму до 100 руб.

Для рассмотрения указанной категории дел законода-

тель специально установил упрощенный порядок, и не-

верно было бы его излишне, усложнять. По данной кате-

-221-

гории споров решение вышестоящего по отношению к

ответчику органа должно признаваться окончательным,

а надзор - осуществляться юридической службой соот-

ветствующего министерства, ведомства. Так этот вопрос

был решен в свое время в ряде совнархозов, в Минис-

терстве путей сообщения СССР. Было бы нецелесооб-

разным загружать руководство министерств и Совета

Министров рассмотрением подобных дел, так как это

обошлось бы дороже самого спора. Однако и этот воп-

рос нуждается в четком общеобязательном урегули-

ровании.

Сложилась определенная практика рассмотрения раз-

ногласий между предприятиями, возникающих в про-

цессе решения различных вопросов,- в качестве ар-

битра выступает лицо, уполномоченное вышестоящим

органом.

В отношении обращений хозорганов в правительство

существует определенная регламентация. Как правило,

такие обращения должны идти через соответствующее

министерство. Известное распространение получила фор-

ма обращения с требованиями и жалобами за под-

писью не только руководителя предприятия, но и ру-

ководителей общественных организаций. Такая форма

как бы подчеркивает, что требование заявляется от

имени всего коллектива предприятия.

Признание на практике права предприятий и других

хозяйственных органов на обжалование действий вы-

шестоящих хозяйственных органов не означает, что уже

отсутствует необходимость установления четкого по-

рядка в этой области. (*1). Однако, повторяем, и в настоя-

щее время за предприятиями признается право обжа-

ловать действия вышестоящих органов. Такое право

вытекает из установленной Положением о предприя-

тии обязанности вышестоящего органа строго соблю-

дать права предприятий.

Предприятие вправе, разумеется, обратиться с жа-

(**1) На необходимость установления права предприятия опротесто-

вывать акты управления и определения порядка обжалования пред-

приятиями актов органов управления и разрешения споров между

ними, гарантирующего соблюдение прав и законных интересов пред-

приятий, обращается внимание в статье Ю. В. Субоцкого, <Ор-

ганизация управления промышленностью в современный период>,

<Советское государство и право> 1966 г. № 2, стр. 36-37.

-222-

лобой на действия вышестоящего хозоргана не толь-

ко по линии хозяйственной подчиненности. На незакон-

ность действий жалоба может быть подана в органы

прокуратуры, которые обязаны осуществлять общий

надзор за соблюдением законности и в управлении хо-

зяйством. Нужно, однако, сказать, что обращения пред-

приятий в прокуратуру с ходатайствами об опротесто-

вании актов вышестоящих хозорганов-явление ред-

кое. Это в значительной мере объясняется недостаточ-

ным вниманием органов общего надзора к обеспече-

нию законности в области руководства предприятиями.

Предприятия часто обращаются в различные госу-

дарственные органы не с жалобами, а с запросами от-

носительно законности тех или иных действий вышесто-

ящих органов. Такая <подготовительная> форма раз-

решения споров с вышестоящими хозорганами распро-

странена довольно широко и оправдывает себя, когда

запрос направляется надлежащим органам. Нередко,

однако, запросы и жалобы направляются не по назна-

чению или сразу <всем, всем>, что только усложняет

работу аппарата государственных и общественных ор-

ганизаций.

При обжаловании действий вышестоящих органов,

так же как и при возникновении хозяйственных споров

с другими предприятиями, предприятия нередко, на-

пример, обращаются по сугубо хозяйственным и по-

рой незначительным вопросам в партийные органы. Та-

кая практика не может быть признана правильной. (*1).

Полагаем, что обращение в партийные органы допус-

тимо только по принципиальным вопросам, если эти

вопросы не решаются в обычном порядке.

Одной из распространенных форм критики незакон-

ных действий вышестоящих хозорганов являются высту-

пления в печати. Выступать в прессе могут, конечно, не

только руководители, но и другие работники предприя-

тия. (*2).

(**1) См. <Безответственные телеграммы ответственных работников>,

<Коммунист> 1966 г. № 11, стр. 126-127.

(**2) Характерно в этом отношении выступление группы работников

завода <Гомсельмаш>, в котором критиковались главк и министер-

ство за серьезные просчеты при распределении материальных ресур-

сов (см. Цена просчетов, <Правда> 19 марта 1907 г.).

-223-

3. Практика, однако, свидетельствует о том, что су-

ществующие меры не обеспечивают достаточно эффек-

тивной защиты хозрасчетных интересов предприятий.

Это в значительной мере объясняется отсутствием со-

вершенного первичного учета потерь, которые несут

предприятия. Для того чтобы можно было ставить

вопрос об ответственности вышестоящего органа, не-

обходимо вести учет всякого рода убытков по причи-

нам, их вызвавшим, <по виновникам>. Кроме того,

важно внести такие изменения в порядок рассмотрения

хозяйственных споров, которые обеспечивали бы, по

крайней мере, фиксацию в решениях арбитража фак-

та и размера убытков, причиненных по вине вышесто-

ящего органа, когда эта вина обнаруживается в про-

цессе рассмотрения споров между предприятиями. Вооб-

ще роль органов Госарбитража в обеспечении право-

порядка в области взаимоотношений предприятий с вы-

шестоящими органами должна быть повышена, на что

уже неоднократно обращалось внимание. (*1).

Большое практическое значение имеет вопрос о пра-

ве предприятия (как и любого другого хозяйственного

органа) воздержаться от исполнения незаконного рас-

поряжения вышестоящего органа до рассмотрения тре-

бования предприятия о пересмотре этого решения. Не-

обходимо прямо оговорить в законе, что в случае полу-

чения решения вышестоящего хозоргана, противореча-

щего действующим нормативным актам, или решения,

принятого с нарушением определенных установленных

законом условий, предприятие вправе не выполнять

такое решение с обязательным сообщением об этом в

определенный срок вышестоящему органу.

Сообщение должно быть мотивированным. Вышесто-

ящему органу необходимо предоставить право в подоб-

(**1) Целесообразна, например, передача в компетенцию органов

арбитража проверки законности актов планирования, споров по

поводу правильности нарядов снабсбытовых органов (<Компетен-

ция государственных органов в решении хозяйственных вопросов>,

<Юридическая литература>, 1964, стр. 198; К. Каллистратова,

Н. Клейн, Авторитет договора, <Известия> 1966 г. № 59).

О реакции органов Госарбитража на незаконные действия вы-

шестоящего органа (а также на неправильное применение Поло-

жения о предприятии самим предприятием) см. А. Климентьев,

За строгое соблюдение нового хозяйственного законодательства,

<Социалистическая законность> 1968 г. № 5, стр. 9-12.

-224-

ных случаях обратиться за решением спора в арбит-

раж. Арбитражное решение должно быть обязательным

к исполнению без права дальнейшего обжалования со

стороны предприятия. (*1). Арбитраж, рассматривающий

споры между подчиненными и вышестоящим хозорга-

ном, мог бы во всяком случае решать вопрос если не о

самих указаниях вышестоящего органа, то об их эко-

номических последствиях. Такая схема соответствовала

бы порядку решения трудовых конфликтов с работни-

ками, вопрос об увольнении которых решается в поряд-

ке подчиненности, а о материальных последствиях

увольнения-в судебном порядке.

Заслуживает также внимания идея необходимости со-

гласия предприятия с предложением вышестоящего ор-

гана об изменении плана. Если же такого согласия нет,

то вышестоящий орган должен выносить спор с пред-

приятием на рассмотрение руководителей министер-

ства. (*2).

Предприятия могут не выполнять распоряжения вы-

шестоящего органа, принуждающего принять продук-

цию, на которую предприятие не давало заказа или

заявки. Такие распоряжения недействительны, как про-

тиворечащие законодательству и принципам хозяйст-

венного расчета. (*3).

Мерой защиты интересов предприятий способен быть

такой порядок, при котором предприятие могло бы ре-

ализовать свои требования к вышестоящему органу

независимо от воли последнего. Предлагалось, напри-

мер, обеспечить получение предприятиями сумм амор-

тизационных отчислений, переданных взаймы вышесто-

ящему органу, путем предоставления предприятиям

права в одностороннем порядке уменьшать плату за

основные фонды с представлением на соответствующую

сумму выданной вышестоящим органом гарантии. (*4). По-

(**1) Этого требует, на наш взгляд, специфика хозяйственно-управ-

ленческих правоотношений по сравнению с хозяйственно-договорны-

ми.

(**2) См. <Предприятие в новых условиях>, <Советское государство

и право> 1967 г. № 9.

(**3) А. Волин, Экономическая реформа и хозяйственный договор,

<Коммунист> 1967 г. № 9, стр. 74.

См. С. Парпула, Использование свободной амортизации на

капитальный ремонт, <Финансы СССР> 1966 г. № 8, стр. 38.

-225-

добная форма защиты интересов предприятия была бы

весьма эффективной.

Большую роль в обеспечении правопорядка во вза-

имоотношениях предприятий с вышестоящими хозор-

ганами могут сыграть плановые органы, в частности

плановые комиссии экономических районов. Целесооб-

разно возложить на эти плановые комиссии проверку

соблюдения установленного порядка утверждения и из-

менения вышестоящими органами планов предприятий,

расположенных на территории экономического района,

независимо от их ведомственной принадлежности. В

случае обнаружения нарушений плановые комиссии

должны опротестовывать действия вышестоящих хо-

зяйственных органов и информировать Госплан СССР

или Госплан союзной республики (в зависимости от то-

го, исходит ли нарушение от хозорганов Союза или рес-

публики). Целесообразно было бы вменить в обязан-

ность плановых комиссий и дачу заключений органам

Госарбитража по спорам, возникшим при заключении

договоров, ввиду несогласованности планов предприя-

тий-исполнителей. Большую роль в защите хозрасчет-

ных интересов предприятий могли бы играть банки. (*1).

Обеспечение законности в области взаимоотношений

предприятий с вышестоящими хозорганами во многом

зависит от деятельности органов прокурорского надзо-

ра и ведомственной юридической службы. Представ-

ляется, что юридическим службам центров систем дол-

жно быть предоставлено право вынесения обязательных

заключений о законности действий хозяйственных объ-

единений по обращениям предприятий или по собствен-

ной инициативе.

Более широко следует распространить и такую меру

защиты, как право, предприятия самостоятельно решать

(**1) Обоснованным представляется утверждение Э. Полонского и

В. Слома, что неуклонному соблюдению п. 12 Положения о пред-

приятии способствовало бы предоставление учреждениям Госбанка

права контролировать законность распоряжений вышестоящих ор-

ганизаций об изъятии оборотных средств у производственных пред-

приятий и отказывать в исполнении этих распоряжений при отсутствии

указанных в Положении оснований для изъятия средств, а также в

тех случаях, когда распоряжения выписаны на сумму, превышаю-

щую излишек средств по балансу  (<Советская юстиция> 1967 г.

№ 16, стр. 11).

-226-

вопрос, если он в определенный срок не решен выше-

стоящим органом. Эта мера могла бы быть применена,

в частности, при задержке вышестоящим органом ре-

шения вопроса о внесении изменений в план. Пред-

приятиям должно быть не только предоставлено право

не выполнять незаконные распоряжения вышестоящих

органов (или распоряжения, изданные с нарушением

предусмотренных условий их принятия), но и запреще-

но выполнять подобные указания. Это запрещение ну-

жно адресовать и статистическим органам: если изме-

нение плана произведено с нарушением установленного

порядка, статистические органы должны не принимать

это изменение во внимание при подведении итогов дея-

тельности предприятия.

В целях повышения самостоятельности предприятий

целесообразно хотя бы в общих чертах определить в

законодательстве пределы вмешательства вышестоя-

щих органов в решение вопросов хозяйственной дея-

тельности, прямо отнесенных законом к компетенции

предприятий. (*1). Только при этом условии удастся изба-

виться от потока директив <сверху> по любым вопросам,

какие только захочется <разъяснять> вышестоящим

органам. Возможности <писания директив> безгранич-

ны, (*2), и этой тенденции нужно противопоставить прочную

законодательную ограду.

К числу вопросов, которые должны решаться пред-

приятиями самостоятельно, следует, на наш взгляд, от-

(**1) Необходимость самостоятельного решения предприятиями ряда

вопросов обусловлена объективными факторами. <Каждое предпри-

ятие (завод, стройка, колхоз и т. п.) представляет столь слож-

ную систему технических, личных и социальных связей, что оно

весьма индивидуально в своей производственной деятельности.

Степень этой индивидуальности не абсолютна, так как частная соб-

ственность давно преодолена, но она (индивидуализация) сущест-

венна: хозяйственная (имущественная) самостоятельность предопре-

ределена здесь производственной индивидуализацией. Непосредст-

венное обобществление производства выражается в достаточно ши-

рокой, но общей регламентации единого направления и главных

параметров движения, но оно имеет свои границы, где взаимодей-

ствует с внутренним, самостоятельным, обособленным движением

каждого предприятия, с опосредованным обобществлением>

(З. Файнбург, К. вопросу об основном противоречии социализма,

<Экономические науки> 1966 г. № 6, стр. 22).

(**2) См. Г. Лебанидзе, Идут на завод бумаги..., <Правда> 7 сен-

тября 1966 г.

-227-

нести, в частности, вопросы регламентации внутренних

хозрасчетных отношений. Регулирование отношений

внутри предприятий, поскольку оно не затрагивает ин-

тересы других госорганов, может быть различным. <Чем

разнообразнее, тем лучше, тем богаче будет общий

опыт>,-говорил В. И. Ленин. (*1). Централизованное пла-

новое руководство вовсе не предполагает регламента-

ции из центра всех нюансов и деталей взаимоотноше-

ний между цехами, службами и т. п.

Для обеспечения централизованного руководства и

реализации существующих мер защиты интересов и

прав хозорганов, для четкого функционирования меха-

низма правового регулирования управления хозяйством

(и совершенствования этого механизма) необходима

правильная организация правоприменительной деятель-

ности, строгое соблюдение всеми хозорганами законо-

дательства. Нужно обеспечить высокий уровень орга-

низации правовой работы в народном хозяйстве. (*2).

(**1) В. И. Ленин, Полн. собр. соч., т. 35, стр. 204.

(**2) См. В. К. Мамутов, В. Я. Юдин, Закон на страже экономи-

ки, <Экономическая газета> 1966-г. № 47.

-228-