Заключение

Перспективы федерализма в Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в нашей стране закреплена федеративная модель государственного устройства. Одновремен­но следует обратить внимание и на тот факт, что без фундаментального пра­вового и духовного обеспечения федеративных отношений федерализм в Рос­сии в лучшем случае превращается в формальную политическую декларацию, а в худшем — легко перерастает в бюрократический унитаризм или рыхлый конфедерализм с опасными последствиями конфликтов и трагедий.

Первейшая задача в современных условиях развития российского федера­лизма — это реализация на практике конституционной модели федерализма, его закрепления должными правовыми, финансово-экономическими и органи­зационно-управленческими механизмами, которые призваны обеспечивать федерализацию всех сфер общественной и государственной жизни. Это тяже­лейшая государственно-реформаторская задача российского общества и госу­дарственной власти всех уровней в тактическом и стратегическом измерениях. И для ее обеспечения необходимо изучать, прослеживать тенденции развития федеративных отношений. Отсюда и актуальность федералогии как попытки научно-теоретического обобщения теории и практики федерализма.

Федерализм, мы убеждены, является наиболее устойчивой формой государ­ственного устройства крупных, сложных точки зрения территориального уст­ройства и многонациональных государств современного мира, который позво­ляет выстраивать отношения власти и управления на территории всей страны с учетом как общих интересов государства, так и самобытности и специфики его составных частей — субъектов федерации и местных сообществ. Одновремен­но федерализм — это еще и мировоззрение, философия, культура государствен­ного устройства и современный управленческий способ выполнения истори­ческой для нашей страны задачи — собирания в едином государстве народов и земель российских. В современных условиях трудно при этом видеть «чисто» унитарную или федеративную модель государства.

302          Заключение

Федерализм — это еще и территориальная форма демократии. С ее помо­щью государство обеспечивает этнокультурный, конфессиональный и мест­ный плюрализм, отражая в своей деятельности интересы и потребности тех или иных сообществ, развивая привычные для них системы самоорганизации, вовлекая, таким образом, все слои общества на всех уровнях в управление го­сударственными и общественными делами, укрепляя единство народа и госу­дарства в целом. Это происходит при условии, что каждый уровень распола­гает не только полномочиями, но и обязанностями, мерой ответственности перед гражданами, перед государством. Такова модель федеративной демо­кратии, где разные составные части государства уравновешены в своих пра­вах и свободах, в возможностях учета своей специфики, а также совместного соблюдения обязательств по укреплению единства Российской Федерации. Мы доказываем на примере России, что федерализм — это способ максималь­ного демократического приближения деятельности государства к особенно­стям и потребностям местных сообществ. Федерализм — это механизм обеспе­чения единства многообразия в такой сложной стране, как Россия. Все это мы и старались осветить в настоящем учебном пособии. Но это только первая проба.

Современное положение российского федерализма таково, что он доста­точно тяжело преодолел этап демократического романтизма, находясь, с од­ной стороны, в тисках старых унитаристских подходов, а с другой — под по­стоянным прессингом сепаратистских, конфедеративных тенденций. Как показывает практика, наиболее перспективный путь развития государствен­ного устройства России — в отходе от этих крайних форм и наполнении всей системы государственной власти и управления, гражданского общества по­тенциалом федеративной демократии. Именно на это направлены и инициати­вы Президента Российской Федерации В. В. Путина по федеративной рефор­ме. Предпринимаемые Президентом меры по упорядочению федеративных отношений в первую очередь нужно и можно закреплять не столько админи­стративно-политическими методами, сколько путем постоянного совершен­ствования механизмов правового регулирования всего комплекса федеративных отношений, федерализацией всех сфер российского общества, корректировкой форм и методов управленческой деятельности органов государственной вла­сти и местного самоуправления.

Если мы встали на путь демократизации, то это неминуемо должно вести к приближению государственной власти к потребностям сообществ всех уров­ней интересам и чаяниям граждан. Следовательно, только выстраивая сверху донизу государство федеративной демократии, мы можем решить задачу ус­тойчивого обустройства народов и регионов в составе единой России. Имен­но об этом говорит и опыт государственного строительства России в XX веке. Унитаризм лишь на первый взгляд кажется державной идеей, но, в конечном итоге, лишает государство способности своевременного адаптирования и ре­гулирования всей специфики интересов местных сообществ, регионов и на­родов страны. В XX веке Россия дважды перенесла потрясения из-за чрез­мерной централизации власти и унитаризации государственного управления.

Заключение         303

Поэтому важно, чтобы не в будущем, а уже сейчас федеративная демократия, как наиболее приемлемая и перспективная для России форма государствен­ного устройства и управления, получила свое политическое, правовое, орга­низационное, экономическое и культурно-информационное обеспечение. Без этого позиции федеративной демократии будут носить декларативный харак­тер и не станут определяющими в повседневной деятельности российского государства, органов власти в центре и на местах. Дефицит федерализма и демократии несет угрозу единству и безопасности России, правам и свободам граждан и народов страны. На основе исторического опыта государственного строительства в России, федеративного потенциала необходимо определить, спроектировать желаемое и перспективное состояние Российской Федера­ции. И необходимо это делать не столько написанием еще одной конститу­ции, а реализацией ее федеративного потенциала в правовой практике, выра­боткой и утверждением четких правовых и управленческих механизмов развития федеративных отношений по всем сферам государственной и обще­ственной жизни.

Сегодня важно учесть и использовать достижения мировой и российской демократии и федерализма, весь тот правовой и фактологический материал, накопленный (особенно после 1990 года) федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, российским обществом в целом в ук­реплении российской государственности, в совершенствовании государ­ственного управления. На базе действующей Конституции, ее федеративного потенциала необходимо создать пакет законодательных актов и программ, направленных на регулирование правовых, экономических, социальных и культурных отношений, способных обеспечивать как целостность единого государства, так и самоуправленческие возможности, самостоятельность субъектов Федерации, местных сообществ, а в целом — динамизм всей си­стемы федеративных отношений. Важно учесть и тот момент, что мы по­чти преодолели достаточно опасный для нашей страны этап развития федера­тивных отношений, состояние смуты и хаоса. Политическим отношениям был свойствен крайний подход жесткого унитаризма и конфедеративного се­паратизма.

Необходимо подчеркнуть: правовые основы разграничения предметов ве­дения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены в Консти­туции Российской Федерации (ч. 3 ст. II), а также в главе «Федеративное ус­тройство» (ст. 71 и 72). При этом ст. 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по всем остальным предметам ведения субъекты Федера­ции обладают всей полнотой государственной власти. И их перечень в субъектах порой оказывается различным. Но это не является основанием для вторжения в исключительные полномочия Российской Федерации. Во всех этих вопросах необходимо обеспечить укрепление вертикали власти за счет четкого правового разграничения полномочий между федеральными органа­ми государственной власти, органами государственной власти субъектов Фе­дерации, а также органами местного самоуправления. Отсутствие необходи-

304          Заключение

мых законов приводит к самоотстранению различных уровней власти от ре­шения наиболее насущных проблем населения страны, нарушает права и сво­боды граждан, ограничивает возможности местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и уставы субъектов Федерации включили статьи о разграничении полномочий между органами власти и органами местного самоуправления, но все это порой делается с позиции со­хранения властных полномочий на одном уровне и перекладывания ответ­ственности на другой уровень. Именно отсутствие критериев и процедур разграничения полномочий между субъектами Федерации и местным само­управлением стало в России причиной многих противоречий и конфликтов по всей вертикали государственной власти. Без четкого правового разграни­чения полномочий между органами государственной власти субъектов Фе­дерации и органами местного самоуправления принцип федерализма не до­водится до местных сообществ. В результате в государственной политике неучтенными остаются интересы конкретных общин, населения районов, го­родов, сельских поселений. Отсюда — неурегулированность и ряда экономи­ческих, культурных, языковых, местных и этнокультурных проблем. Не в полной мере в законодательстве используется возможность наделения орга­нов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Эффективное осуществление местного самоуправления — это одна из гаран­тий реального осуществления прав и свобод человека, прав и возможностей местных сообществ. В 2003 году уже принят новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления».

Отсутствие четкого механизма разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти в России не позволяет выработать единую мо­дель федеративных отношений, которая доходила бы до каждого сообщества, до конкретных граждан и учитывала наличие в России равноправных, но в то же время и достаточно разнородных субъектов Федерации, и тем более само­бытных местных сообществ — местного самоуправления.

Конкретные прикладные проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления необходимо решать главным образом законодательством субъектов Федерации, а в случае необходимости — заключая конкретные со­глашения на какой-то период. Иначе легитимность выполнения органами местного самоуправления целого ряда государственных полномочий в любое время будет поставлена под сомнение. Достаточно много пробелов во взаи­моотношениях органов власти субъектов Федерации и органов местного са­моуправления заполнено решениями Конституционного и других судов. Концепция должна учесть и эти решения. Генеральным направлением при этом должно стать перемещение основной тяжести всей этой работы на уро­вень субъектов Федерации. Федеральные же органы государственной вла­сти призваны прослеживать по всей вертикали государственной власти реа­лизацию системы правовых гарантий, защиты прав и свобод человека,

Заключение         305

местных сообществ в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации.

Для современной России нет альтернативы демократии и федерализму. И с ними связаны перспективы обустройства России, ее граждан и народов, их благополучие и безопасность. Отделение органов местного самоуправления от государственной власти не означает, что оно (местное самоуправление) пере­стает быть одним из основ российской государственности. Все уровни власти, в том числе и публичной, являются частью системы федеративных отношений. Самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере своих полномочий призвана укреплять жизнеспособность и устойчивость Фе­дерации, единство и управляемость государства. Как централизация, так и де­централизация полномочий в одинаковой степени могут выступать рычагами укрепления государства, если ими разумно пользоваться. Тут все надо взве­сить, просчитать, предвидеть. И этому служит попытка систематизации знаний по федерализму в учебной дисциплине «Федералогия».

Конституция Российской Федерации указывает на пять групп предметов ведения и полномочий, которые должны быть распределены и получить чет­кое правовое обеспечение: исключительное ведение Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации; ведение субъектов Федерации; совместное ведение двух или более так называемых «сложносоставных» субъектов Федерации, а также те государственные пол­номочия, делегированные органам местного самоуправления. При решении всего комплекса вопросов необходимо исходить из конституционного прин­ципа субсидиарное™: вопросы отнесены разумно к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно, т. е. не обяза­тельно решать «наверху» вопросы, которые могут быть успешно решены на низовых уровнях управления. Федерализм дает возможность разумно ис­пользовать как централизацию, так и децентрализацию властных полномо­чий и управления в федеративном государстве.

В перспективе необходимо определить четкие правовые процедуры, кото­рые, ориентируясь в большей степени на учет местных, региональных, этни­ческих и других особенностей субъектов Федерации, на потребности и само­управленческие возможности местных сообществ, усиливали бы влияние центростремительных, объединительных тенденций развития российской го­сударственности, а также заложили бы механизмы четкого перераспределе­ния, при необходимости, полномочий органов власти по вертикали без ущер­ба для безопасности и целостности государства, прав и свобод граждан.

Важно также предусмотреть технологические процедуры, обеспечиваю­щие государственно-правовые гарантии устойчивого развития российского федеративного государства на всех уровнях. Безусловно, необходимо усили­вать меры ответственности государственных органов власти, органов местно­го самоуправления и должностных лиц за действия, направленные на наруше­ние государственной и территориальной целостности государства, гарантий прав и свобод человека и гражданина.

20-531

306          Заключение

В первую очередь необходимо безотлагательно определить правовые про­цедуры, механизмы реализации совместных полномочий (ст. 72 Конституции Российской Федерации), стимулируя тем самым федерализацию всех сфер общественных отношений в нашей стране. Кроме разработки законодатель­ства по федерализму на федеральном уровне особое значение имеет также гармоничное соотношение федерального и регионального законодательств, их взаимодействия. Следует рассматривать федеральное и региональное законодательство в одной целостной системе, поскольку речь идет о еди­ном правовом пространстве Российской Федерации. И здесь важно исхо­дить из учета того же принципа субсидиарное™ — «взаимодополняемо­сти», «взаимозаменяемости» уровней властей, совместного принятия решений, делегирования и реализации властных и управленческих полно­мочий в интересах повышения жизнеспособности государственной вла­сти, системы государственного управления и демократического развития гражданского общества.

Поэтому уже сейчас необходимо определить суть федерализма и обозначить четкое определение сущности понятийно-категориального аппарата федера­лизма, в частности: «предмет ведения», «функции», «полномочия», «совмест­ные полномочия», «правовые основы», «совместные компетенции», «коопера­тивный федерализм», «субсидиарность», «общие принципы», «общие вопросы», «федеральное вмешательство» и другие, а также конкретные особен­ности их проявления в правовой практике государственного строительства и управления в России. Сюда также можно отнести уточнение статусных характе­ристик, компетенций, предметов ведения и полномочий субъектов федерации и их ответственности в системе федеративных отношений. Исходя из учета инте­ресов, самобытности развития каждого субъекта Федерации необходим поиск таких правовых механизмов, которые способны были бы стимулировать общ­ность их базовых интересов, единство и многообразие многонационального на­рода Российской Федерации, тенденции к сохранению целостности Федерации.

Важно посредством правовых технологий раскрыть и задействовать механиз­мы диалектического взаимодействия общего и особенного на практике, с тем, чтобы выйти на формулу «единство многообразия» как формулу гармоничного взаимодействия и самостоятельного развития субъектов Федерации, их полити­ческой, экономической и духовной общности, целостности российского государ­ства. Однако важно обеспечить при этом правовое регулирование конституци­онно установленных предметов ведения на каждом уровне государственной власти.

Следует определить четкие правовые механизмы разграничения полномо­чий, в том числе и прежде всего процедуры, а также правовые нормы распре­деления и практической реализации совместных полномочий (ст. 72 Консти­туции Российской Федерации) на федеральном и региональном уровне, расшифровывая паритеты права органов власти каждого уровня, исходя из того, что разграничение и распределение полномочий — это рычаги укрепле­ния Федерации, а не ее разрыхление или ослабление, как порой получается на

Заключение         307

практике. Поэтому уточнение и правовое регулирование полномочий субъек­тов Федерации в законодательном процессе единого правового пространства Российской Федерации призвано привести федеративные отношения к устой­чивости. Отсюда следует необходимость поиска и реализации четких право­вых мер ответственности, федерального вмешательства и компенсационных механизмов в развитии федеративных отношений, доведение их до уровня местного самоуправления, обеспечивая разграничение полномочий между органами власти субъектов Федерации и органами власти местного самоуп­равления, вводя при необходимости механизмы делегирования органам са­моуправления государственных полномочий.

Особо важно предусмотреть механизмы, направленные на гарантию реали­зации принципов и механизмов укрепления единого правового пространства Российской Федерации, обеспечивающие на практике приоритет Конституции Российской Федерации и федеральных законов, непременное приведение ре­гионального законодательства в соответствие с их требованиями. В целях со­вершенствования российского законодательства в целом тут важны встречные усилия федерального и регионального законодательств, в том числе по учету законов и законодательных инициатив субъектов Федерации, работающих в «опережающем режиме». Следует преодолеть нынешнее состояние пассивного участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве.

Принципиально важно предусмотреть механизм использования институ­та федерального вмешательства в дела субъектов Федерации — как неотъем­лемого и важного механизма сохранения государственной, территориальной целостности Российской Федерации, защиты прав и свобод человека и граж­данина на всей территории России, учитывая при этом принцип конституци­онной защиты интересов субъектов Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции), ко­торый не допускает произвольного вмешательства Федерации в сферы ведения субъектов. Таким образом, речь идет о большой комплексной зако­нотворческой работе по созданию правовых основ развития федеративных отношений, по обеспечению, реализации государственно-правового потенци­ала федерализма, который содержит в себе Конституция Российской Феде­рации.

В перспективе совершенствования федеративных отношений важными являются критерии:

а)             соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

б)            обеспечение принципа народовластия — равноправное участие граждан

России в управлении делами государства независимо от их националь­

ной, религиозной и иной принадлежности и места проживания на тер­

ритории Российской Федерации;

в)             верховенство закона и соблюдение законности — принцип правового

государства;

г)             разделение власти по горизонтали и полномочий властей по вертикали;

20*

308          Заключение

д) закрепление полномочий и ответственности федеральных органов вла­сти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуп­равления.

Для того чтобы объединить субъекты Федерации, учесть особенности мест­ных сообществ, соблюсти права и свободы граждан, федеративное государ­ство должно быть правовым, устойчивым и динамичным.

Принципиальное значение имеют: требования Конституции Российской Федерации о государственной целостности, о единстве системы государ­ственной власти, о статусе субъектов Федерации, о распространении сувере­нитета Российской Федерации на всю ее территорию при безусловном верховен­стве Конституции Российской Федерации и федеральных законов; принципы разграничения полномочий по всей вертикали государственного устройства, распределения властных полномочий, закрепления федеральных приоритетов за базовыми отраслями и ресурсами страны.

Исторический вызов, брошенный России, относится к сущностным вопро­сам исторического обустройства народов и земель в едином государстве. По­этому первоочередной и стратегически важной является проблема укрепле­ния Российской Федерации на принципах демократии и федерализма. Совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации ста­нет одним из шагов четкого и последовательного правового, а не субъективно­го, административного и тем более конъюнктурного решения вопроса управле­ния Федерацией, от которого зависит перспектива развития целостности и эффективности функционирования российского федеративного государства. Речь идет об упорядочении системы государственной власти, формировании таких правоотношений, которые позволяли бы раскрыть в полной мере во всех сферах российского общества и государства государственно-правовой потенциал российского федерализма. И важно всем объединить свои усилия в решении проблем федерализма и безотлагательно продолжить серьезную работу по упорядочению федеративных отношений, укреплению российской государственности в современных условиях, которую начал Президент Рос­сийской Федерации.

На решение этих задач направлено и настоящее учебное пособие, которое, я надеюсь, активизирует поиск новых знаний и обобщение исторического опыта мирового и российского федерализма. На вопрос: «Какая будет Россия в XXI веке?» — Ответ должен быть: «Россия будет демократической, федера­тивной».