Тема 8. Местное самоуправление в системе федеративных отношений

Обоснование. Местное самоуправление неотъемлемо связано с де­мократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации оп­ределяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, ко­торое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-быто­вым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправле­ние есть первичное звено федеративных отношений. И до этого уровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий, тем более что Конституция предус­матривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления (ст. 132), что и реализуется в новом вариан­те закона о местном самоуправлении (2003 г.).

Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Статья 130 Конституции Российской Федерации подчеркивает:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла­дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре­ферендумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется только через выборы и при наличии выборного органа, который создают сами граждане для решения совместно с населением местных вопросов. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, но орга­ны государственной власти обязаны оказывать содействие населению в осуществлении их прав на местное самоуправление, в том числе пра­вовое, материальное, финансовое».

Государственно-правовая система не заканчивается на уровне субъектов федерации. Местное самоуправление, как власть публичная, не может быть выведено из этой системы, а значит, и из системы феде­ративных отношений. Это отдельный уровень самостоятельного и не­посредственного осуществления власти самим населением, без делеги-

 

252          Тема 8

рования кого-либо в органы власти. Местное самоуправление наряду с государственной властью выступает нормой единой власти народа1.

Местное самоуправление осуществляется согласно ст. 131 Консти­туции Российской Федерации в городах и сельских поселках. Мест­ное самоуправление и муниципальная власть имеют свою собствен­ность, свой бюджет и свои органы управления. Изменение границ местного самоуправления возможно только с согласия местного сооб­щества. Основные вопросы данного сообщества — здравоохранение, образование, обустройство народов и поселков и другие проблемы, имеющие местное значение — также решаются органами местного са­моуправления. Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации закрепляет гарантии местного самоуправления, запрещая всякое его ограничение.

Таким образом, конституционно-правовая система Российской Фе­дерации включает местное самоуправление в систему федеративных отношений, не нарушая ее равновесия. Правовую основу местного са­моуправления кроме Конституции Российской Федерации обеспечи­вает также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также право­вые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. После вступления России в Совет Европы существенное влияние на правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуп­равления оказывают основные принципы и положения Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в Российской Фе­дерации в 1998 г.).

Один из основных принципов местного самоуправления — это принцип разграничения полномочий вплоть до каждого гражданина и местного самоуправления. Игнорирование этого принципа вызывает целый ряд трудностей и создает противоречия в ходе организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Организационные основы местного самоуправления. Современ­ное понимание государства уходит от имперско-царско-ханских тра­диций управления всем и вся из одного центра и одним человеком. Россия как сложносоставное государство имеет десятки специфиче­ских сфер, в которые государственная власть как организатор и гарант защиты интересов людей может не проникать. И здесь особую роль играет местное самоуправление.

1 См., например: Основы теории местного самоуправления: происхожде­ние и развитие. М., 1996; Мокрый В. Г. Местное самоуправление. М., 2003.

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           253

Корни самоуправления уходят в глубь веков, само государство воз­никло из самоорганизации местных общин. В России, стране общинной демократии, многие века основные вопросы решались на местном уров­не. Князья фактически занимались сбором дани, внешней политикой и вопросами войны и мира. Впоследствии органы местного самоуправле­ния — земства, сельские и иные советы — осуществляли свои функции, входя в централизованную систему государственной власти. В этом плане, может быть, и в современной России не стоило бы сразу «отру­бать» местную власть от государственной, а разграничивать полномо­чия и выравнивать общественно-государственную систему местного самоуправления1. Во многих государствах местное самоуправление указывает на локальный характер выполнения функций демократичес­кого государства. Мы пошли по англосаксонской модели организации местного самоуправления, но в худшем варианте, ибо там основную роль играет представительный орган местного самоуправления: «силь­ный совет — слабый мэр», а у нас модель: «кругом один мэр». Конти­нентальная модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления2. Достаточно рабо­тоспособной была в этом плане и «советская модель» местного само­управления. Следовало бы обновить его содержание, принципы работы и сохранить.

Организационную структуру местного самоуправления в соответ­ствии с законодательством определяет население, реализуя свои права на самоуправление, осуществляя последнее как через орган местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления на референду­мах и сходах.

В последнее время все чаще говорится о делегировании части полно­мочий государственной власти и ресурсов для их реализации органам местного самоуправления. Это ведет к возврату к тому принципу феде­рализма, который наши правоведы-концептуалисты не довели до уров­ня местных сообществ. Местное самоуправление, представляя важную форму народовластия, гарантированную Конституцией Российской Федерации, призвано на данной конкретной территории осуществлять публичную власть. Эта власть имеет следующие характеристики: нали­чие органов и аппарата управления; осуществление власти на опреде­ленной территории и по отношению ко всему населению, проживающе-

1              См.: Лютцер В. Л., Тимофеев Н. С. Муниципальное право в России. М.,

2001. С. 10.

2              См.: Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2002. С. 76-77.

 

254          Тема 8

му на ней на основе законов и нормативных актов; возможность уста­новления своих сборов и налогов для самостоятельного формирования бюджета и осуществления местных социальных программ.

Местное самоуправление — это подзаконная власть, в отличие от су­веренной верховной власти1. В современной интерпретации муници­пальная власть является одной из разновидностей самоуправления2.

Принципы федерализма и местное самоуправление. Изучая про­блемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с пред­метом федералогии. Это обусловлено тем, что местное самоуправле­ние является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуп­равление — фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия»3. Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все старают­ся командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

Справедливым следует считать мнение тех, кто рассматривает го­сударственную власть и местное самоуправление как два вида публич­ной власти4. Такое определение будет наиболее точным.

При этом зачастую проблема местного самоуправления заключает­ся в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое оста­ется неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приво­дит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен по­полнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного са­моуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражда­нина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства об­разования, здравоохранения. Но есть ли у нас ежегодное обязательное Всероссийское совещание, которое эти министерства организовывали бы совместно с органами местного самоуправления, где проводится работа по образованию и здравоохранению?

Мое мнение таково: муниципальная власть — своеобразный элемент государственной власти, непосредственно приближенной к местному

1              Велихов Л. А. Основы городского хозяйства общины. 1995. С. 114.

2              Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы

философии. 1983. № 8. С. 17.

3              Россия на рубеже веков. Послание Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 10.

4              См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. С. 532.

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           255

населению1. Устав Саратовской области одним из первых реализовал принцип разделения полномочий и урегулировал вопрос взаимодей­ствия органов власти субъекта Федерации с органами мест-ного само­управления. Глава 13 Устава Саратовской области «Местное самоуп­равление в области» определяет предметы ведения и полномочия местного самоуправления. При этом к перечню полномочий местного значения приравниваются «отдельные государственные полномочия органов исполнительной власти области, переданные органам местного самоуправления законом области. Реализация этих полномочий под­контрольная органам государственной власти области». В государ­ственной вертикали власти, в системе федеративных отношений есть полномочия, которые целесообразнее регулировать «сверху», а есть и такие, которые поддаются управленческому воздействию «снизу». Для повышения эффективности управления государственными и обще­ственными делами представляется необходимым сочетать эти подходы. Федерализм — это не просто разделение властных полномочий по вер­тикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация фе­деральных и региональных программ совместно с органами местного самоуправления на базе местных сообществ.

Отмечу еще два важных момента. Первое: надежной защитой мест­ного самоуправления может стать завершение формирования всеобъ­емлющей правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, подкрепленной соответствующим региональным законода­тельством, учитывающим специфику конкретных территорий.

Второе: на местах ждут принятия законов, определяющих принци­пы финансово-хозяйственной деятельности органов самоуправления. Требуют конкретизации их прав по распоряжению недвижимостью, земельными, водными и иными ресурсами. Без такой базы невозмож­но всерьез говорить о силе местной власти. Отсюда вывод: местное са­моуправление будет иметь успех в благополучном обществе, где рабо­тает экономика и живут люди если не среднего класса, то хотя бы средней обеспеченности. Следует помнить, что у маргинальных слоев самоуправления не бывает.

Принцип наделения органов местного самоуправления государ­ственными полномочиям, как это определено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 132), является тем связующим звеном, которое позво-

1 См.: Абдулатипов Р. Г. Местное самоуправление это тоже власть, с кото­рой государство должно считаться // Малые города. 1998. № 1. С. 14-20.

 

256                  Тема 8

ляет включать местное самоуправление в систему федеративных отно­шений. Перед местным самоуправлением еще достаточно долго будет стоять целый ряд государственных задач, которые оно вынуждено будет решать. Невозможно буквальное истолкование «отделения» местного самоуправления от государства. Противопоставление двух уровней пуб­личной власти не оправдано и не имеет под собой почвы, если каждый уровень занят эффективностью осуществления на практике народовла­стия. А. С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализ­ма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от друга не по качеству, а по степени»1.

Европейская хартия местного самоуправления позволяет опреде­лить его как форму народовластия, которая дает право территориаль­ным общностям с использованием собственных ресурсов и через свои выборные органы решать определенный круг вопросов в интересах местного сообщества.

Обладая признаками института власти, оно по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта и субъекта власти. Это порождает проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между государственными и общественными началами; все эти трудности можно разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.

Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы власти в едином фе­деративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы: первая — это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая — определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема — территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, кото­рое связывало бы все эти уровни в работающую систему.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель. На занятии следует уяснить историко-политическую сущ­ность понятия «местное самоуправление», выявить его взаимосвязь со всей структурой государственного устройства и государственного

 

1 Ящепко А. С. Теория федерализма. СПб., 1999. С. 201.

 

 

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           257

управления. Желательно провести сравнительный анализ трех уров­ней публичной власти: федерального, регионального и местного. Ис­пользуя таблицы, определить функции, полномочия, финансовые ос­новы местного самоуправления.

Ход занятий. Осознать действие принципа федерализма на уровне местного самоуправления. Какое содержание вкладывает ряд запад­ных авторов в понятие «новый федерализм»?

Закрепить знания на анализе положений Конституции и законов Российской Федерации, а также законов конкретных субъектов Фе­дерации, раскрывая взаимосвязь и взаимозависимость некоторых мер и функций всех уровней государства.

Что такое публичная власть? Какие основные полномочия можно отнести к органам местного самоуправления? (Следует раздать кар­точки, на которых слушатели должны будут привести их перечень.)

Правовые основы местного самоуправления: международный и фе­деральный опыт, опыт субъектов Федерации.

Финансовые основы местного самоуправления: почему закон под аналогичным названием не работает? Что предпринимается Комисси­ей Д. Козака для решения этого вопроса?

Как действует принцип разграничения полномочий на уровне мест­ного самоуправления и субъекта Федерации?

Какая модель местного самоуправления, по вашему мнению, бо­лее подходит для России: «сильный совет — слабый мэр» или «сла­бый совет — сильный мэр»? Кто за мэра, кто за совет, а кто защищает граждан?

Какими полномочиями государственной власти в вашем регионе наделены органы местного самоуправления, их финансовая и органи­зационная обеспеченность?

Перспективы местного самоуправления: ваше видение.

Материалы к теме 8

Дилемма Госсовета. Комиссия Козака обменивается мнениями с губернаторами1

Константин Симонов, Центр политической конъюнктуры

Осенняя сессия Думы должна была запомниться не только спорами вокруг бюджета и реформирования железнодорожной и энергетиче-

1 Статья опубликована в: Век. 2002. № 32.

17-531

 

258          Тема 8

ской монополий. Не менее значимые перемены ожидали систему ме­стного самоуправления. Государственный аппарат в своем нынеш­нем виде все более отчетливо демонстрирует свою неспособность стать локомотивом модернизации, заявленной Президентом Пути­ным. И хотя местное самоуправление согласно Конституции не вхо­дит в структуры органов государственной власти, от качества его ра­боты напрямую зависит благополучие в целых сегментах жизни общества.

Местное самоуправление в течение длительного периода времени выполняло функцию «второго фронта» в борьбе федерального Цент­ра с губернаторами. Но после укрепления федеративного простран­ства и появления полномочных представителей президента в округах необходимость в нем отпала. Центр пытается взять контроль за субъектами Федерации на себя, и муниципии уже не нужны в каче­стве оружия против губернаторов. Эту политическую роль они выпол­нили. А вот новую не получили.

Местное самоуправление никак не может встроиться в логику мо­дернизации. Именно эту проблему и пытался решить Президент Российской Федерации, уделяющий реформе местного самоуправ­ления довольно значительное внимание. И для этого была создана специальная комиссия под руководством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака, которой поручалось уже этой осе­нью передать в Госдуму новый вариант законопроекта о местном са­моуправлении.

Козак в срок представил Президенту наработанные материалы, од­нако последовавшие затем распоряжения Путина сформировать по тому же вопросу еще и рабочую группу Госсовета фактически означа­ют, что с внесением законопроекта в нижнюю палату парламента ре­шено повременить.

Этому есть несколько объяснений. Во-первых, подобный шаг оз­начает признание некоторой «сырости» предложений Козака. Дей­ствительно, комиссия работала в спешке и, предложив общие прин­ципы функционирования муниципий, не смогла проработать детали перехода к новой системе, которые для практических действий осо­бенно важны. Сам Дмитрий Козак вплотную проблемой местного са­моуправления занимается относительно недавно. И федеральный Центр столкнулся с простой дилеммой — выиграть в темпе рефор­мирования и принять еще сырой закон либо же уделить больше вре­мени его проработке, но выиграть в качестве.

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           259

Из Устава (Основного закона) Саратовской области Глава XIII. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ

Статья 105. Право на местное самоуправление

В области гарантируется право на осуществление местного самоуп­равления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответ­ственность решать вопросы местного значения в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации и области.

Статья 106. Муниципальные образования

Местное самоуправление в области осуществляется в муници­пальных образованиях. Население области осуществляет свое право на местное самоуправление непосредственно (выборы, референдум, собрания, сходы, конференции и другие формы прямого волеизъ­явления) и через образуемые им органы местного самоуправления (в редакции Закона Саратовской области от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Территория муниципального об­разования может быть изменена с учетом мнения населения соответ­ствующих населенных пунктов. Все органы местного самоуправле­ния осуществляют свою деятельность гласно и под контролем населения (в редакции Закона Саратовской области от 02.04.2002 г. № 27-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции).

Статья 107. Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления формируются в порядке, уста­новленном федеральными законами, законами области и уставами со­ответствующих муниципальных образований.

Статья 108. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления

Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправле­ния составляют вопросы местного значения в пределах, установлен­ных действующим законодательством, а также отдельные государ­ственные полномочия, переданные органам местного самоуправления законом области (в редакции Закона Саратовской области от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Реализа­ция переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти области. Органы местного самоуправления могут добровольно заключать дву­сторонние и многосторонние соглашения, объединяться в ассоциации,

17*

 

260          Тема 8

создавать совместные органы. Органы местного самоуправления в со­ответствии с действующим законодательством вправе принимать пра­вовые акты по вопросам своей компетенции, обязательные для испол­нения на территории соответствующих муниципальных образований. Правовые акты органов местного самоуправления не должны проти­воречить федеральным законам, настоящему Уставу (Основному За­кону) области и законам области.

Статья 109. Гарантии местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют му­ниципальная собственность, местные финансы, имущество, находя­щееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населе­ния муниципального образования (в редакции Закона Саратовской об­ласти от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Органы государственной власти области обеспечивают создание ус­ловий для выравнивания уровня жизни на территориях муници­пальных образований. Местное самоуправление в области гаранти­руется правом на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственных орга­нов области, компенсацию в случаях нанесения ущерба муниципаль­ному образованию, его природной среде в результате производствен­ной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций любых форм собственности в порядке, установленном действующим законодательством. Порядок и основания прекращения полномочий органов местного самоуправления определяются федеральными за­конами, законами области и уставами соответствующих муници­пальных образований.

Статья 110. Территориальное общественное самоуправление

По инициативе населения муниципальных образований на части их территорий может формироваться территориальное общественное самоу-правление в порядке, установленном законом области (в ре­дакции Закона Саратовской области от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуп­равления некоторые свои функции, материальные и финансовые ре­сурсы на договорной основе в соответствии с федеральными закона­ми и законами области.

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           261

Местное самоуправление и федерализм

Ю. В. Акатьев, д. с. н., профессор АГАТУ; С. Ю. Цепкова, соискатель кафедры менеджмента и маркетинга УГАТУ

Все социально-экономические процессы, протекающие в обществе, в том числе и на селе, так или иначе связаны с развитием самоуправле­ния. Они доказывают существенное влияние на развитие сферы об­щественной жизни населения, в том числе и жителей сел.

Выясним основные взаимосвязи в системе «Федерация — село». Это даст нам представление не только об основных элементах систе­мы, но и покажет характер взаимосвязей, объективные условия целе­направленного развития. Село как территориальное образование Фе­дерации по своему объективному положению представляет единство социального и экономического развития, что характеризует его как социальную систему, требующую целенаправленного управления со стороны субъектов Федерации.

Первый аспект. Характеризуя село как низовое звено местного са­моуправления, мы исходим из положения, что все уровни управления в Федерации находятся в диалектическом взаимодействии и что каж­дая подсистема (уровень) территориального порядка имеет совокуп­ность признаков, отношений, связей, общих для нее и социальной си­стемы в целом. Например, сельский район как подсистема Федерации, имеет свои специфические черты, отражающие конкретные формы проявления общих закономерностей развития общественных отноше­ний (социально-экономических, социально-политических, культур­но-бытовых, национальных, экологических и т. д.).

Раскрывая второй аспект, т. е. социально-экономическое развитие села, мы по аналогии с административно-территориальным рассмат­риваем село как систему. Специфика заключается в том, что не все вопросы социально-экономического развития решаются на уровне сельского района, поскольку многие из них находятся в ведении рес­публики, Федерации и стратегия управления ими задается централь­ными государственными органами.

Итак, село имеет свои экономические интересы и проявляет себя как особая социально-экономическая система со спецификой функ­ционирования размещенных в сельской местности сельскохозяй­ственных и промышленных предприятий. На уровне, например, сель­ских районов реально обеспечивается развитие различных сфер деятельности сельского труженика — труд, быт, отдых, здравоохране­ние, политическая активность населения и т. д. В границах сельских

 

262          Тема 8

районов целенаправленно решаются вопросы складывания сельской агломерации, защиты окружающей среды, развития всей инфраструк­туры и др. Поэтому село должно рассматриваться как производствен­ный комплекс, в котором функционируют различные отрасли сель­ского хозяйства и промышленности с хозяйственными единицами (сельское хозяйство, перерабатывающие и обслуживающие сельское хозяйство отрасли, промышленные предприятия, строительные орга­низации, сфера обслуживания населения и т. д.) и который выполняет важную задачу снабжения населения продуктами питания, а промыш­ленность — сельскохозяйственным сырьем. Значение села как произ­водственного комплекса определяется фактически сложившейся хо­зяйственной структурой. В настоящее время, например, сельский район включает в себя определенное число колхозов, совхозов, меж­хозяйственных объединений, предприятий, ассоциаций, союзов кре­стьянских хозяйств, а также различных учреждений, организаций и предприятий. Поэтому управление развитием социально-экономиче­ских процессов в районе целесообразно осуществлять как на район­ном уровне, так и в отдельном предприятии (совхозе, колхозе, ассоци­ации, объединении и др.), поскольку внутри района переплетаются и взаимодействуют различные формы производственных отношений (государственные, кооперативные, частнособственнические и др.).

С переходом к рыночным отношениям, проведением экономических реформ, со специализацией и концентрацией сельского хозяйства, со строительством межхозяйственных сельхозпредприятий, развитием фермерского движения особенно усложнились производственные свя­зи. Все это требует правильного сочетания территориального и отрас­левого управления.

Развитие местного самоуправления как один из факторов становления федерализма

Г. А. Кириллова, Стерлитамакский государственный педагогический институт

Переход от мнимой федерации, каковой являлся сверхцентрализован­ный Советский Союз, к реальному федерализму как форме государствен­ного устройства, обеспечивающей распределение власти между центром, регионами и местными сообществами и подразумевающей развитие меж­ду ними партнерских отношений, основанных на признании того, что все они в определенной мере суверенны в своих правах, во многом определя­ет содержание современного российского политического процесса. Мы

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           263

прошли первый этап федерализации — перераспределение властных полномочий от центра к регионам. Вторым должно стать создание жиз­неспособной и эффективной системы местного самоуправления.

Местное (территориальное) самоуправление следует отличать от корпоративного. Структурным элементом корпоративного самоуправ­ления выступает группа людей, объединенных каким-либо видом рацио­нальной деятельности (производственной, политической, творческой и т. п.) или же позицией, которую они занимают в социальной структу­ре общества (крестьяне, дворяне и т. д.), а территориального — группа людей, объединенных местом проживания. Одним из первых это раз­граничение провел русский ученый И. И. Евтихиев, выделивший в «об­щем» понятии самоуправления два его вида — местное и предметное (под «предметным» он понимал, к примеру, деятельность больничных касс на заводах с целью обеспечения рабочих на случай болезни).

В соответствии с теми формулировками, которые содержатся в Евро­пейской хартии местного самоуправления и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное (территориальное) самоуправление можно опре­делить как многостороннюю деятельность местного сообщества по реше­нию его внутренних задач в собственных интересах на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности.

В институциональном отношении система местного самоуправления представляет собой сочетание пяти элементов: 1) представительного органа; 2) главы муниципального образования; 3) исполнительного органа; 4) органов территориального общественного самоуправления; 5) различных форм прямой демократии (референдумов, собраний, схо­дов, конференций местных жителей).

В функциональном аспекте местное самоуправление, во-первых, включает население в процесс управления местными делами (реше­ние местных социальных, экономических, экологических и прочих проблем, распоряжение муниципальной собственностью, охрана об­щественного порядка и т. п.); во-вторых, представляет интересы на­селения данного муниципального образования; в-третьих, обеспечи­вает успешное социально-экономическое развитие своей территории; в-четвертых, регулирует общественные отношения на территории данного муниципального образования (путем принятия различного рода распоряжений, постановлений и т. п.).

Конкретный круг полномочий муниципальной власти в мировой практике принято выделять по принципу субсидиарности, согласно которому управленческие полномочия по решению каких-либо за-

 

264          Тема 8

дач следует передавать на вышестоящие уровни власти только в том случае, когда эти задачи могут быть решены ими быстрее, практич­нее и экономичнее, чем нижестоящим уровнем. Это в значительной степени способствует оптимизации деятельности федеральных и ре­гиональных органов власти, позволяя им сконцентрировать свои усилия на естественных для них функциях общего руководства, ко­ординации и контроля, а также помогает найти оптимальное сочета­ние общегосударственных интересов с интересами конкретного му­ниципального образования.

Таким образом, население получает возможность реализовать на практике закрепленное Конституцией право на местное самоуправле­ние и самостоятельно заведывать местными делами, а представители государственной власти могут не опасаться потери управляемости территориями муниципальных образований, т. е. они наделяются пра­вом контроля за деятельностью органов местного самоуправления, ко­торый имеет две существенные особенности: во-первых, он носит не предварительный, а последующий характер, и, во-вторых, ведется с точки зрения законности, но ни в коем случае не целесообразности.

Активность граждан. Демократическое поведение. Местное самоуправление в России

И. И. Русин

Конституция России 1993 г. закрепила «разделение властей» натри уровня:

федеральный;

субъектов федерации (региональный);

местного самоуправления.

Статьи 3, 12, 13 Конституции России четко и недвусмысленно вво­дят независимость местной власти от федеральной и региональной.

Права граждан на создание органов местного самоуправления «для решения вопросов местного значения» стали одной из главнейших ос­нов государственного устройства страны, конституционной нормой. Гарантией осуществления конституционных прав граждан является вся правовая и социально-экономическая система России.

Опыт шестилетнего строительства местного самоуправления в Рос­сии своеобразен. Несколько утрируя, можно сказать, что Конститу­ция России 1993 г. закрепила, возможно, самый демократический ва­риант построения органов местного самоуправления, предоставив

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           265

многочисленные права гражданам по созданию конституционных ор­ганов власти на любой территории.

Опыт России в области местного самоуправления слишком мал, но уже накопилось изрядное количество противоречий, свидетельствую­щих о неоднозначном понимании роли и значения местного самоуп­равления как фактора повышения прежде всего эффективности уп­равления территорией.

Из мировой практики известно несколько моделей местного само­управления:

англосаксонская — выборы совета;

континентальная — сочетание выборности и назначаемости;

иберийская — главы администраций избираются населением с

последующим утверждением госорганами;

советская — местное государственное управление.

Россия — страна с устойчивым тоталитарным и абсолютистским прошлым, положительным историческим опытом великой державы-завоевательницы, имперскими привычками — получила максималь­ные, более широкие чем Европейская Хартия местного самоуправле­ния полномочия по созданию своей собственной системы местного самоуправления. При этом теоретически граждане могут создавать органы местного самоуправления везде, где есть «поселения»: город, район, поселок, село, иное поселение.

Норма Конституции РФ и федерального закона не делает принци­пиальных различий ни по размеру поселения (Москва или любое село), ни по национально-историческим особенностям, ни по эконо­мической целесообразности.

Несмотря на нарочитую полемичность данного утверждения, сле­дует признать очевидные факты:

Нарушение Реституции Российской Федерации и федерального

законодательства о создании и функционировании органов местного

самоуправления в поселках, городах, селах и иных населенных пунк­

тах.

Нарушение органами субъектов Федерации своих полномочий в

части ущемления прав органов местного самоуправления.

Нарушение самими органами местного самоуправления своей

компетенции и федерального законодательства.

Следует добавить, что Конституционный Суд РФ дважды выносил решения о незаконности ограничения прав на осуществление местно­го самоуправления со стороны субъектов Федерации (известное дело

 

266          Тема 8

1997 г. о незаконности подмены органов самоуправления органами го­сударственного управления в Удмуртии).

Примеры Москвы, Татарстана, Башкортостана, Калмыкии, Якутии, других субъектов Федерации свидетельствуют, что нарушение Кон­ституции Российской Федерации в части местного самоуправления норма, но не исключение. Почему? Население не хочет? Губернаторы не хотят? Произвол властей? Проведенный нами анализ опросов об­щественного мнения о значимости местного самоуправления в горо­дах показал, что население очень приблизительно знает о роли и сущ­ности местного самоуправления, его отличии от государственного управления на местах. Что касается губернаторов, можно смело утвер­ждать, что большинство из них предпочитают вертикаль власти, «за­вязанную» на губернаторских органах.

А теперь стоит задать вопрос: «А нужно ли местное самоуправление России?»

Поскольку местное самоуправление является порождением демо­кратии и в той или иной степени свидетельствует о наличии демокра­тических прав и свобод, немного затронем тему демократии как при­чины и основы местного самоуправления.

Существует несколько (как бы очевидных) истин:

Демократия — достижение процветающего государства и пред­

ставляет собой благо для народа и государства.

Поскольку местное самоуправление часть демократии, это реко­

мендуемая система государственного устройства, в том или ином виде

принятая в развитых странах (см. Европейскую Хартию местного са­

моуправления).

Демократия, так же как и любое иное общественное устройство, не может быть сама по себе ни благом, ни панацеей от всех видов соци­альных болезней. В равной степени любая форма правления имеет свои преимущества и недостатки, отражающие и национальные осо­бенности, и культуру, и историю, и общественное развитие, и нрав­ственность, и многое другое.

К великому сожалению и безусловному огорчению реформаторов, категорически противопоказано внедрять чужой опыт целиком и пол­ностью в живую ткань исторического развития страны.

Тем более такой сложной и многополюсной, какой является Рос­сия. То, что за фасадом демократии может скрываться нечто противо­положное по своей сути, и является аргументом для подобного анали­за содержания понятия «местное самоуправление».

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           267

Обратимся непосредственно к духу и букве законов в местном са­моуправлении.

Анализ, прежде всего, Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федера­ции» и иных федеральных законов показывает:

В тексте Конституции Российской Федерации и последующем за­

конодательстве существует много пробелов и неточностей, позволяю­

щих вольно интерпретировать закон.

Положения Конституции Российской Федерации плохо увязаны

(неконкретизированы) с массивом последующего законодательства,

касающегося самых различных областей правового регулирования —

от Гражданского кодекса до отраслевых законов.

Самым большим, определяющим недостатком местного самоуправ­ления в современной России, на наш взгляд, является директивный порядок его внедрения.

Столетиями вырабатывался компромисс между центральной и ме­стной властью, столетиями местные общины учились и привыкали уп­равлять «своим» двором, улицей, районом, городком. Из этого умения, из осознания своего значения как владельца, собственника, управля­ющего на конкретной территории выросло местное самоуправление. Подотчетность и подконтрольность бюрократии (любой!) проистека­ет не из закона, а из реальных и действующих механизмов вовлечен­ности населения в процесс принятия решений на всех стадиях и от­ветственности каждого гражданина за свое «жизненное пространство» рожденное на пустом месте. Имея за плечами только отрицательный опыт отстранения от управления, привыкнув к безответственности во всем, не получив самого малого и примитивного опыта решения конк­ретных «местных», «общинных» задач, население обрело освобожде­ние от крепостной зависимости, свободу и «демократию».

Подводя итог спорам о необходимости и возможности своего, рос­сийского, специфического пути в местном самоуправлении, можно от­метить следующее:

Во-первых, местное самоуправление, возможно, — один из послед­них конституционных барьеров на пути к авторитаризму и к распаду страны на самостоятельные губернии и республики.

Во-вторых, нет другого пути по привлечению населения в своей мас­се к управлению, как только через местное самоуправление. Даже если вначале этот процесс будет сложен, неэффективен, с большими издерж­ками, то в дальнейшем он окажется весьма эффективным, даже если учитывать чисто энтропийные характеристики развития общества.

 

268          Тема 8

В-третьих, избавление «россиян» от тяжкого наследия тоталита­ризма возможно не столько путем приватизации (т. е. разграбления номенклатурой и бандитами государственной собственности, создав­шейся как результат примата государства над личностью), а путем обучения основам самоуправления.

В-четвертых, местное самоуправление — не итог и даже не этап, не эксперимент государственной власти (царь дал — царь взял), но опре­деленная форма сосуществования власти и гражданина, когда власть добровольно делегируется населению, а население добровольно и от­ветственно делегирует власти свои права и свободы.

В-пятых, экономически местное самоуправление весьма и весьма выгодно как государству, так и населению. Фантастическое увеличе­ние численности административного аппарата на всех уровнях в со­временной России способно «съесть» государство. Школы, больницы, жилье — все, что составляет местную жизнь, должно финансировать­ся не через госорганы, а напрямую в органы местного самоуправле­ния, минуя бюрократию. В этом плане министерства образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, другие обеспе­чивающие местную жизнь отрасли должны быть на федеральном уровне упразднены и переданы на уровень местной власти.

Самоуправление в России уже не один раз внедрялось, но очень бы­стро наступала «реакция», и как только за немыслимо короткие сроки достигался феноменальный результат, реформы заканчивались появ­лением очередной бюрократической машины, сжирающей все природ­ные и человеческие ресурсы, время, энергию.

И снова начиналось государство и заканчивались «просто люди».

Механизм реализации самой демократичной в мире Конституции Российской Федерации1

Л. И. Бозина, Международный университет

Назревший кризис в жилищно-коммунальной сфере России требу­ет кардинальных изменений как в разрешении вопросов, связанных с экономической стороной проблемы, так и в определении четких гра­ниц полномочий и ответственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

1 Доклад на конференции: «Территориальное общественное самоуправле­ние: демократия, политика, власть».

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           269

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на мест­ное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муни­ципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы мест­ного самоуправления.

Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуще­ствление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В Российской Федерации создана система органов местного самоуп­равления, однако для завершения процесса создания единой системы народоуправления (включая государственные органы управления вла­сти и общественные организации) необходимо развитие закрепленной в Российском законодательстве такой формы самоуправления, как тер­риториальное общественное самоуправление. Организация и формиро­вание указанной ступени самоуправления позволят непосредственно привлечь население к участию в принятии социально значимых реше­ний, осознанию персональной ответственности за происходящее в стра­не (районе, городе), более действенному контролю за расходованием средств, направляемых на жилищно-коммунальные нужды.

Без определения статуса территориального общественного самоуп­равления (далее — ТОС) в системе местного самоуправления населе­ния невозможно провести реформу этого самоуправления, во главу угла которой положен принцип волеизъявления жителей — закон, действующий на территории дома, квартала, района, поселка, города.

Для определения статуса органов ТОС в системе местного само­управления населения как основы местного самоуправления населе­ния необходимо учитывать следующее:

Органами местного самоуправления могут быть советы или ко­

митеты микрорайонов, кварталов, жилищных комплексов, поселков,

сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов,

домов, т. е. органы территориального общественного самоуправления

населения (ст. 130 ч. 2 Конституции РФ и «другие органы местного

самоуправления»).

Конституционное право граждан осуществлять местное самоуп­

равление через выборные органы (ст. 130 ч. 2 Конституции РФ) —

это традиционная форма демократического самоуправления. Вы-

 

270          Тема 8

борными могут быть как представительные органы, так и органы, непосредственно осуществляющие исполнительно-распорядитель­ные функции.

3. Структура органов местного самоуправления — это всего лишь система имеющих самостоятельный статус органов.

Самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления закреплена ст. 131 Конституции Россий­ской Федерации.

Никакой правовой акт, ограничивающий свободу выбора структу­ры органов самоуправления, не будет носить обязательного характера для самоуправляющейся территории.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»:

Статья 44. «Обязательность решений, принятых путем прямого во­леизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

«Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, ре­

шения органов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны

для исполнения всеми расположенными на территории муниципаль­

ного образования предприятиями, учреждениями и организациями не­

зависимо от их организационно-правовых форм, а также органами мест­

ного самоуправления и гражданами».

«Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, приня­

тых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов мест­

ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

влечет ответственность в соответствии с законом».

Статья 20. Органы местного самоуправления — юридические лица.

«Выборные органы местного самоуправления являются юридиче­скими лицами в соответствии с Уставами муниципальных образова­ний».

Согласно Уставу г. Тольятти:

Статья 51. Регистрация органов территориального общественного самоуправления и право быть юридическим лицом.

«Органы территориального общественного самоуправления могут по решению мэра города наделяться правом юридического лица».

Правомочно ли, что Конституционное право на самостоятельное формирование структур местного самоуправления населения принад­лежит мэру города, а не населению (см. табл. 13)

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений          

Таблица 7. Функциональные различия осуществления местного самоуправления населения

 

271

 

 

ТОС — форма местного самоуправ­ления населения (без образования юридического лица). Прямое волеизъявление населения: собрания, сходы, конференции, референдумы.

ТОС — форма местного самоуправления насе­ления (юридическое лицо). Совет самоуправления дома, Уличный совет самоуправления, Совет самоуправления квар­тала, Совет самоуправления микрорайона, Со вет самоуправления района, Совет самоуправ­ления города.

Реализует функции:

Реализует функции:

Внесение предложение

Принимает решения, обязательные для испол­нения другими органами местного самоуправ­ления

Осуществление контроля

Утверждает и реализует заказанные население программы. Владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собствен-ностью (земля, здания, сооружения)

Содействие организации мероприятий

Является заказчиком всех целевых программ: •       социальных •      коммунальных •      молодежных •       строительных •      и т. д.

Заслушивание отчеты

Отчитываются перед населением о выполнении мероприятий и целевых программ

Кооперирует средства населения

Формирует, утверждает и исполняет местный бюджет

Принципиальные различия формирования структур органов мест­ного самоуправления:

 

ТОС на общественных началах

(принцип формирования структур)

ТОС - орган местного самоуправления (принцип формирования структур)

Административные органы решают все за жителей

Административные органы обязаны выполнять волю жителей

Решение о финансировании деятельности ТОС и первичных орга­нов ТОС принимается большинством голосов жителей один раз в год.

Только на основании «принципов» можно приписывать формиро­вание, права, полномочия и ответственность структурам, входящим в систему местного самоуправления населения (см. табл. 14).

 

272

 

Тема 8

 

Таблица 8. Местное самоуправление населения осуществляется на принципах

 

ТОС - форма местного самоуправления населения (без образования юридическо­го лица). Прямое волеизъявление населения: собрания, сходы, конференции, референдумы.

ТОС - форма местного самоуправления населения (юридическое лицо). Совет самоуправления дома, Уличный совет самоуправления, Совет самоуправления квартала, Совет самоуправления микрорайона, Совет самоуправления района, Совет самоуправления города.

Соблюдения законности

Законности в осуществлении полномочий

Защиты и обеспечения свобод, прав и охраняемых законом интересов граждан

Свободы в реализации прав населения

Волеизъявления народов непосредственно через референдумы, общие собрания, сходы, конференции, опрос населения

Независимости в защите прав и свобод населения

Широкого участия граждан в выработке и принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы населения

Гласности при принятии решений

Сочетания интересов жителей соответст­вующей территории и интересов жителей города

Достаточности материально-технического, финансового и организационно-техничного обеспечения для выполнения принятых на себя обязательств и функций для их реа­лизации

Гласности и учета мнения жителей

Децентрализации механизмов управления для осуществления населением права на местное самоуправление

Социальной направленности

Подотчетности населению

Коллегиальности принятия решений в пределах своей компетенции

Обязательному исполнению волеизъявления населения

Самостоятельности и независимости органов ТОС в пределах их компетенции

Разграничения полномочий при принятии решений самостоятельно, под свою ответ­ственность, решать вопросы местного значения

Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

А. А. Замотаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации

Тема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления чрезвычайно острая, интересная и при этом мало исследованная. Поэтому, прежде чем перейти к собственно ана­лизу взаимоотношений, хотелось бы вернуться на шаг назад и вспом­нить о том, какой была система государственного устройства в совет­ские времена, чем нынешняя отличается от предшествующей, и,

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           273

исходя из этого, говорить о том, какие взаимоотношения с правовой точки зрения должны сложиться между муниципальной властью и го­сударственной властью.

Говоря о советской системе власти, подчеркну только один момент. Как таковых органов местного самоуправления просто не было. Су­ществовали местные органы государственной власти вплоть до сель­совета, однако самое интересное не то, что они были органами госу­дарственной власти, а то, что они входили в строгую иерархическую систему. Вышестоящий Совет в полном смысле слова имел право от­менить любое решение нижестоящего, причем не по мотивам его неза­конности, а просто из-за иного понимания целесообразности. Это кон­цептуальное положение.

Еще одно положение советской системы. Многие помнят нашу ста­рую Конституцию: там было написано, что всей полнотой власти в стране обладает (в последней редакции) Съезд народных депутатов.

Перейдем теперь к нынешней Конституции. Во-первых, такой тер­мин, как «вся полнота власти», вообще не используется. Нет субъекта, который бы в настоящее время в Российской Федерации обладал всей полнотой власти. То, что власть разделена на три ветви, все хорошо помнят, но она имеет не только вертикальные уровни, но и горизон­тальные. По сути, власть разделена на три относительно обособлен­ных уровня: федеральная власть, власть субъектов Российской Феде­рации и муниципальная власть — уровень местного самоуправления. Причем принципиально важно отметить, что каждая из этих властей в пределах своей компетенции самостоятельна. Есть круг вопросов, по которым федеральная власть не может принять какой-то норматив­ный акт или отменить какое-то решение региональной власти. Анало­гичная схема представлена и во взаимоотношениях с муниципальным уровнем власти.

Старая система государственной власти ориентировалась преиму­щественно на военизированную структуру. Недаром с легкой руки Г. X. Попова был введен термин «командно-административная систе­ма». В тех ситуациях термин «управлять» и термин «командовать» были синонимичны.

Выше уже отмечалось, что совершенно неверно выделять местное самоуправление из системы власти и системы государственного уст­ройства. Да, органы местного самоуправления не входят в систему ор­ганов государственной власти, но не более того. Да, местное самоуп­равление самостоятельно, но лишь в пределах своих полномочий, и пределы эти определяются законодательно.

18-531

 

274          Тема 8

Достаточно часто тема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления замыкается на том, что может сде­лать, скажем, губернатор с непослушным мэром. К сожалению, в субъектах Российской Федерации достаточно часто встречается если не конфликт, то определенная натянутость отношений между мэром или главой самоуправления административного центра региона и ру­ководителем субъекта Федерации в целом.

В результате получается, что у нас должно быть некое рамочное за­конодательство о местном самоуправлении. Что значит рамочное? Это та формула, которая очень часто употребляется в законе об общих принципах организации местного самоуправления. Когда регулирует­ся тот или иной вопрос, далее следует примерно такая формула: при­вести уставы муниципальных образований в соответствие с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами. Эта формула нередко интерпретируется таким образом, что принимается закон, в котором все уже подробно прописано. Достаточно часто все прописывается досконально, и муниципальным образованиям остает­ся только «взять под козырек» и реализовать эти прописанные нормы. Какая же это самостоятельность?

Следующая возможность влияния органов государственной власти на местное самоуправление — это, безусловно, контроль.

Гарантия предусматривает не только установление определенных правил поведения, но и механизм принуждения, а это механизм в пер­вую очередь судебный. Решение суда подлежит исполнению всеми органами государственной власти. Уже отмечалось, что, к сожалению, принятые решения нередко остаются неисполненными, но это уже сле­дующий вопрос. Есть и более жесткие механизмы воздействия государ­ственной власти на местное самоуправление. Это знаменитый пункт 3 статьи 49 Закона «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», который подразумевает возмож­ность отрешения от должности мэра или какого-либо другого выборного должностного лица или даже роспуск представительного органа местно­го самоуправления в случае, если он нарушил законы субъекта Российс­кой Федерации. Причем речь идет о нарушениях не только законов, но и устава муниципального образования: то есть местное самоуправление должно соблюдать не только нормы, которые ему предписаны сверху, но и, если можно так выразиться, собственную миниконституцию.

Сюда же относится и вопрос об осуществлении органами местного самоуправления определенных государственных полномочий и воз­можных санкций за их ненадлежащее исполнение.

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           275

Суть вопроса, который здесь неоднократно поднимался, заключает­ся в установлении оптимального уровня организации местного само­управления. В одном из первых законопроектов об общих принципах организации местного самоуправления было использовано понятие «базовый уровень местного самоуправления». Впоследствии из зако­нопроектов оно ушло. В некоторой степени это обоснованно, потому что на федеральном уровне невозможно определить базовый уровень для каждой территории. Одно дело Якутия, где ближними соседями считаются люди, которые живут друг от друга за 300 верст, другое дело — относительно населенная Центральная Россия или юг России, где за 300 верст может быть даже не другой субъект Российской Феде­рации, а его сосед. В принципе, нельзя считать оптимальным админи­стративно-территориальное деление, которое было создано под ко­мандно-административную систему, под механизм приводных ремней реализации определенных решений общегосударственной власти, высшего федерального центра. Поэтому говорить о том, что хуже или лучше — сегодняшний районный уровень или сельсоветский уровень, я, честно говоря, не готов. Думаю, что оптимальным было бы возвра­щение к старой дореволюционной схеме «волость — уезд». Волость — это территория несколько меньше нынешнего района и несколько крупнее нынешнего сельсовета. Почему я считаю, что эта террито­рия более удачна по отношению к нынешним административно-тер­риториальным единицам? Исходя из предельно простых соображе­ний, местное самоуправление — это деятельность по решению вопросов местного значения.

Какие возможны варианты организации внутригородской власти? Закон допускает возможность многоуровневой организации местного самоуправления, когда внутри одного муниципального образования существует другое муниципальное образование со всеми характери­стиками, присущими муниципальному образованию, — со своими вы­борными органами местного самоуправления, со своими налоговыми системами. Однако ситуация, когда на правой стороне улицы одни на­логи, на левой стороне — другие, кажется по меньшей мере странной. К сожалению, это не только экзотика, но еще и основание для доста­точно серьезной работы.

Думается, что здесь следует действовать через механизм территори­ального общественного самоуправления. Это факультативная структу­ра, которая может существовать, может не существовать и которая яв­ляется именной формой самоорганизации граждан, но не является органом власти. Почему? Орган власти — это орган, избранный населе-

18'

 

276          Тема 8

ниєм, получивший власть непосредственно из рук населения. Органы общественного самоуправления формируются населением, но не по жесткой формуле, которая требуется Законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Получается, что эти органы избраны, но властные полномочия получить не должны. Им, с точки зрения опти­мизации управления, могут быть переданы отдельные полномочия ме­стного самоуправления.

Нельзя полностью согласиться с тем, что города и районы реализу­ют значительную часть государственных полномочий. Дело в том, что к муниципальным полномочиям отнесены и такие понятия, как «му­ниципальное образование», «муниципальное здравоохранение». По очень многим вопросам (например, по социальному обеспечению) есть муниципальные полномочия. Вопрос: как разделить правовое ре­гулирование того или иного полномочия? Самый элементарный при­мер: благоустройство и озеленение, которое всегда сразу вспоминается, когда говорят о местном самоуправлении. Это сугубо муниципальный вопрос. Однако есть федеральная строительная норма: ближе 5 мет­ров от фундамента нельзя сажать деревья. Какое бы решение орган ме­стного самоуправления ни принимал, эту норму надо исполнять. Зна­чит, по благоустройству и озеленению есть федеральные нормы. Практически по каждому из вопросов местного значения есть в той или иной степени ограничивающие федеральные и региональные нормы.

Обратите внимание — существуют вопросы местного значения. Следовательно, по этим вопросам именно органы местного самоу­правления обязаны принимать решения. Но никто не говорит, что они должны провести исчерпывающее правовое регулирование каж­дого из вопросов. По каждому из этих вопросов есть сферы правово­го регулирования, касающиеся и уровня государственной власти — как регионального, так и федерального.

Следующий момент — влияние государственной власти на мест­ное самоуправление. Но ведь и местное самоуправление вправе влиять на государственную власть. В первую очередь то, что зафик­сировано в Законе об общих принципах организации местного са­моуправления, — это право муниципальных образований на законо­дательную инициативу. Люди могут пытаться участвовать в формировании законодательства. Есть огромное количество всякого рода возможностей опосредованного влияния. О чем идет речь? Во-первых, и органы государственной власти, и органы местного само­управления формируются на основании прямого волеизъявления или через решения лиц, избранных населением. Да, должностным

 

Местное самоуправление в системе федеративных отношений           277

лицам запрещено участвовать в выборах, но практически лидеры, пришедшие на волне выборов к власти, остаются влиятельными фи­гурами. Что им мешает участвовать и стремиться проводить своих сторонников в соответствующие органы государственной власти? Серьезный это рычаг? Безусловно, серьезный.

Еще один механизм, который показывает свою эффективность, — это механизм так называемых совещательных органов. Они, как пра­вило, функционируют при губернаторе (органы типа совета по мест­ному самоуправлению, постоянно действующего совещания и т. д.). Я достаточно подробно знакомился с механизмом такого совета в Томске. Это, естественно, сугубо совещательный орган. Они не име­ют права принимать какие-то обязательные решения, но сам губер­натор говорит, что это дает возможность без эффекта испорченного телефона раз в 2-3 месяца собраться и обсудить, высказать свою по­зицию и выслушать мнение мэров о том, как они видят решение тех или иных проблем.

Следующий момент, который очень часто остается где-то «за бор­том» рассмотрения, это вопрос о муниципальных кадрах. Термин «местное самоуправление» сам по себе появился очень недавно, и специалистов по местному самоуправлению, по муниципальному праву, по муниципальным финансам катастрофически мало не пото­му, что это чей-то злой умысел, а просто потому, что их никто спе­циально не готовит.

Серьезнейший механизм воздействия, в первую очередь, государ­ственной власти на муниципальную власть, — это подготовка и пере­подготовка не только муниципальных служащих, но и организация встреч, «круглых столов» среди депутатов. Ведь по данным Генераль­ной прокуратуры в правовых актах по местному самоуправлению, буквально в каждом втором-третьем, находится противоречие феде­ральному или региональному закону.

Примерно та же ситуация и в региональном законодательстве. Минюст проанализировал 400 нормативно-правовых актов субъек­тов Российской Федерации, в первую очередь, законов и уставов, из них в 173-х были обнаружены не просто некоторые нечеткости, а прямые противоречия Конституции и федеральным законам. Не­сомненно, встречаются ситуации, когда субъекты Российской Феде­рации или муниципальные образования, идут на демонстративное нарушение законодательства, но тем не менее причиной 70-80% на­рушений является отсутствие достаточной квалификации, простого умения подготовить соответствующий нормативный акт.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 17      Главы: <   8.  9.  10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17.