Тема 4. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

Обоснование. Изучение проблем федералогии, теории и практики федерализма, федеративных отношений логически ведет нас к анализу места и роли субъекта Федерации, являющегося составляющим федера­цию образованием. Это базовая проблема для понимания сути и перспек­тив федерации. И от того, как она решится, какими будут взаимоотноше­ния составляющих федерацию частей (субъектов) зависит характер федеративного государства и его жизнеспособность. Особую значимость обретают роль и место субъекта Федерации в Российской Федерации, где вновь наступил тяжелый переходный период от формальной федера­ции (а фактически жестко унитарного государства) к государству феде­ративному. Над российской государственностью, культурой управления в современных условиях довлеет огромный груз стереотипов унитариз­ма, который выдается за главную державную идею, и страха развала Рос­сийской империи и Советского Союза, которые в большей степени, кста­ти, связаны с жестким унитаризмом и централизацией.

Правовое положение субъекта Российской Федерации. В соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации у нас закреплен принцип конституционной федерации. Основы конституционного строя характеризуют российскую государственность в современных условиях как демократическое, федеративное, правовое государство. Эта характеристика в полной мере определяет и природу субъектов Российской Федерации. Исходя из положения Конституции страны о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, в субъектах Федерации источ­ником власти также является их население, или, как отмечают, «мно­гонациональный народ» субъекта Федерации. В то же время, отражая интересы всей составляющей населения, Конституция, в частности, подтверждает положение о том, что многонациональный народ Рос­сийской Федерации, принимая Конституцию, исходит из общеприз­нанных принципов равноправия и самоопределения народов. В главе

138                          Тема 4

«Основы конституционного строя» (в ст. 4 Конституции Российской Федерации) подчеркивается, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и, следовательно, верховен­ство Конституции страны и федеральных законов, исходя из волеизъ­явления и суверенности единого народа, обеспечивает тем самым це­лостность и неприкосновенность своей территории. В этом плане федеративное государство мало чем отличается от унитарного. И не­зависимо от того, как называется субъект Федерации, он находится в едином правовом поле правового государства, защищает права и сво­боды граждан и местных сообществ. Граждане страны и всех субъектов Федерации, а не просто субъекты Федерации, формируют органы госу­дарственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Все сказан­ное вовсе не означает, что федеральные органы власти обладают нео­граниченными полномочиями. В федеративном государстве действует принцип разделения властей, в том числе и по вертикали. Механизм разделения властей в различных странах может быть различным.

Статья 5 Конституции Российской Федерации непосредственно определяет статус субъектов Федерации. К конституционным осно­вам отнесен также и принцип равноправия субъектов Федерации, не допускающий соподчинения одних субъектов Федерации другим. Различное название субъектов Федерации и даже их основных зако­нов не должны вести к различиям в их статусе. Республики Россий­ской Федерации («государства») и все остальные субъекты Федера­ции — края, области, автономии — являются такими же государствен­ными образованиями. Единственное отличие — это то, что республи­ки еще во времена Советского Союза обладали признаками государ­ственных образований, хотя и формально. При этом важно обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Россий­ской Федерации ее федеративное устройство основано на государ­ственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти ее субъектов. Единство Российской Федерации обеспечивает также соблюдение принципов «равноправия и самооп­ределения народов в Российской Федерации» и зиждется на единстве правового и экономического пространства. Исходя из вышесказанно­го, глава 3 Конституции Российской Федерации «Федеративное уст­ройство» не допускает установления на территории страны каких-либо преград, препятствующих свободному перемещению людей, товаров, услуг и т. д. На принципе разделения властей строится и го-

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               139

сударственная власть в субъектах Федерации. Общие принципы формирования органов государственной власти в субъектах Федера­ции определены федеральными законами, их формируют сами субъек­ты Федерации с учетом перечисленных требований, главным из кото­рых является принцип сохранения единства системы государственной власти, обеспечивающий единство экономического и правового про­странства. В условиях Федерации этот принцип обеспечивает одно­временно разделение властей по вертикали и не допускает сверх­централизации государственной власти. Отсюда — необходимость и целесообразость самостоятельности субъектов Федерации. Федераль­ная исполнительная власть осуществляет функцию исполнения зако­нов Российской Федерации в центре и на местах. Исполнительная власть субъектов Федерации исполняет законы и нормативные акты субъектов Федерации. Местное самоуправление выступает частью единой системы территориального управления государством.

Судебную власть образуют: Конституционный Суд и другие кон­ституционные, уставные суды, Высший Арбитражный Суд и другие арбитражные суды, Верховный Суд и другие суды общей юрисдикции.

Важнейший институт федерализма — двухпалатный парламент, а также законодательные, исполнительные и представительные органы субъектов федерации, наличие которых создает проблему сочетаемос­ти федеральных и региональных правовых систем. В целом понятие «системы государственной власти», заложенное в основах конституци­онного строя, определяет структурно-функциональное многообразие и единство государственной власти в Российской Федерации и одновре­менно служит для обозначения совокупности всех органов государ­ственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти.1 Собственную компе­тенцию субъект Федерации реализует самостоятельно через свою си­стему органов государственной власти.

Полномочия и равноправие субъектов Федерации. Полномочия субъектов Федерации определяются на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами влас­ти и органами власти субъектов Федерации. При этом учитываются осо­бенности и потребности субъекта Федерации, возможность самостоя­тельного решения стоящих перед ним задач, хотя и приходится преодолевать извечные и ущербные тезисы о том, что одни субъекты яв-

1 Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафи-на. М, 1996. С. 303.

140          Тема 4

ляются зависимыми и входят в состав более крупных единиц, а другие — большинство национальных (преимущественно нерусских) государ­ственных образований — «в течение ряда десятилетий... пользовалось более широким самоуправлением, чем края и области с русским населе­нием»1. Это изначально провокационные тезисы, которые будоражат сознание граждан и навязывают им чувство ущербности. На деле же никто не докажет, что, с одной стороны, Чувашия, Татарстан, Саха (Яку­тия), Дагестан или Кабардино-Балкария находятся в колониальной за­висимости от кого-то, или что, с другой стороны, Свердловская, Сара­товская и иные области, Ставропольский или Красноярский края обладали когда-либо меньшими полномочиями, чем республики. По многим нормам представительства, в том числе и в высших партийных советских органах, эти крупные российские области и края были в свое время приравнены фактически к союзным республикам. Да и Российс­кая Федерация представляет из себя наделе Советский Союз. К сожале­нию, этого не поняли «национал-патриоты», которые стали требовать образования компартии РСФСР, АН РСФСР и т. д. Советский Союз не развалился бы, а имел бы шанс перестроиться, преобразоваться, если бы не Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, в которой был отвергнут классический принцип федерализма, утверж­дающий верховенство союзной Конституции и законов. Подобную ущербность навязывают республикам, краям, областям и автономиям и сегодня, что представляется совершенно неоправданным, в том числе и с точки зрения правовой и исторической логики. На фоне сепаратистской позиции самой РСФСР по отношению к СССР глупо звучит утвержде­ние, что некоторые «национальные республики» стимулировали цент­робежные тенденции. Если даже это и правда, подобные случаи могли иметь место за пределами самой РСФСР. Не оправдано в нынешних ус­ловиях и применение «нацменовского» понятия «национальные субъек­ты федерации», что позволяет предполагать, будто Рязанская, Саратов­ская области, Красноярский и Краснодарский края являются безнациональными. Этнические составляющие этих субъектов Федера­ции качественно выше как в собственном, так и в общероссийском изме­рениях, что будет рассмотрено отдельно.

Сейчас же отметим, что статус субъектов Федерации прежде всего определяется объемом их полномочий. Предметы ведения и полномо­чий в Конституции разграничены: ст. 71 — исключительные полномо-

1 Субъект Российской Федерации. Правовое понимание и полномочия. М., 1998. С. 17-18.

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

чия Российской Федерации; ст. 72 — предметы, относящиеся к со­вместному ведению; и ст. 73 указывает, что «субъекты Федерации об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Федерации». По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними правовые акты субъектов Федерации. Целые отрасли законодательства Феде­ральное Собрание создает совместно с субъектами Федерации. Одна­ко положение о том, что субъекты Федерации вправе издавать свои законы по предметам совместного ведения до издания соответствую­щего федерального закона, привело к массе недопустимых противоре­чий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Именно такие полномочия были отмечены в конституциях и уставах ряда субъектов Федерации. К сожалению, ушло в прошлое время, когда по предметам совместного ведения зако­нодательным органом Российской Федерации издавались Основы за­конодательства, где были и статьи прямого действия, и в то же время оставлялось поле для законотворчества региональным законодателям.

Подобным образом был создан Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах». Позже ввели лишь процедуры до­статочно формального согласования законопроектов с субъектами Федерации, фактически сведя к минимуму сотрудничество в сфере законотворчества.

Система органов власти субъектов Федерации. Многообразие и специфика субъектов Федерации отражены в их конституциях и уста­вах. Они различны по названиям, но имеют одинаковую правовую силу в регулировании полномочий субъектов Федерации. Общие тре­бования к конституциям и уставам субъектов Федерации закреплены в основах Конституционного строя Российской Федерации. В ст. 77 Конституции Российской Федерации говорится, что система органов власти субъектов Федерации устанавливается самим субъектом Фе­дерации в своих конституциях и уставах, но с учетом основ конститу­ционного строя Российской Федерации и общих принципов органи­зации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принят в 1999 г. В систему органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации входят: законода­тельные (представительные) органы государственной власти, испол-

142               Тема 4

нительные органы государственной власти, возглавляемые предсе­дателем правительства, председателем госсовета в республиках, гла­вами администраций и губернаторами в других субъектах Федерации, мировые, конституционные и уставные суды. Конституция Россий­ской Федерации не регламентирует перечень и содержание деятель­ности этих органов власти. В настоящее время идет процесс конкрети­зации полномочий и возможностей субъектов Федерации.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всей территории страны; разделение власти по горизонтали и единство системы государственной власти; разделение властей по вертикали, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; самостоятельная де­ятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий. Вопросы организации и де­ятельности государственной власти в субъектах Российской Феде­рации решаются в самих субъектах Федерации. Так, Конституция (Основной закон) республики Саха (Якутия) включает раздел «Си­стема государственной власти в Республике Саха (Якутия)». В Уста­ве Ленинградской области есть ст. 24 под названием «Организация государственной власти и управления Ленинградской области». Си­стемы органов государственной власти субъектов Федерации во мно­гом скопированы с системы органов государственной власти Россий­ской Федерации. Единство системы государственной власти в Российской Федерации обеспечивается федеральной Конституцией и законами, а также механизмами координации деятельности и инсти­тутами представительства.1

Законодательные и исполнительные органы государственной вла­сти субъектов Федерации в соответствии с федеральным законода­тельством формируются на выборной основе. Названия этих органов могут быть различными: от областной думы в Саратовской области до Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Недостаточно внимания уделяет Федеральное Собрание законода­тельным инициативам субъектов Федерации. В течение четырех лет ра­боты Государственной Думы 1996-2000 гг. субъекты Федерации внесли более 500 законопроектов, однако принято из них только около 15.

1 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского феде­рализма. М., 2000.

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               143

Подробным же образом членами Совета Федерации было представлено 300 законопроектов, из которых Государственной Думой было принято только 1} Такова же и степень участия субъектов Федерации в сфере управления. Отсутствует четкая координационная деятельность Прави­тельства Российской Федерации по предметам совместного ведения, что, в свою очередь, делает невозможным проведение единой государ­ственной политики в целом ряде отраслей и сфер. Провозглашенный принцип единства экономического пространства страны нарушается прежде всего из-за характера экономической политики федерального правительства.

Статус субъекта Российской Федерации определяется прежде всего Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами ее субъектов. Однако, например, в Конституции республики Бурятия попытки решения данного вопроса представлены односторонне: «Из­менение государственно-правового статуса республики, а также ее территории осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за это проголосовало более половины граж­дан бурятской национальности» (ст. 60). В то же время в принципи­альных вопросах, затрагивающих интересы всего государства, прав и свобод человека, равноправия народов страны в Российской Федера­ции, при правотворческой деятельности субъектов Российской Феде­рации обеспечено верховенство Конституции Российской Федерации. Зачастую, однако, между федеральным и региональным законодатель­ством возникают противоречия, обусловленные не столько чьими-то сепаратистскими устремлениями, сколько особенностью правовых процессов в субъектах Федерации. В некоторых случаях допускаются и грубые нарушения. Так, не все закрепили в своих конституциях и ус­тавах положение о том, что суверенитет Российской Федерации рас­пространяется и на их территорию. Были зафиксированы права приос­танавливать действие законов Федерации, если они противоречат конституции (уставу) субъекта Федерации (Саха (Якутия), Тыва, Коми, Саратовская область), закреплены права и объявления военного положения (Тыва) или порядка чрезвычайного положения (Бурятия, Коми, Карелия), решение вопросов военной политики и международ­ных отношений (Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области, Дагестан, Коми). Но в ходе совершенствования правового процесса эти несоответствия стали устраняться.

1 Достоинство и недочеты двух важных законопроектов: мнение экспертов // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 21.

144_

Тема 4

Важную роль в функционировании единой системы органов государ­ственной власти играют территориальные органы федеральной испол­нительной власти в субъектах Российской Федерации. Они образуют­ся федеральными органами исполнительной власти для реализации законов Федерации на всей территории страны. Конституционные ос­новы образования и деятельности таких органов закреплены в Консти­туции Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Фе­дерации (ч. 1 ст. 78) «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориаль­ные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Право­вой статус этих органов вплоть до федеральных округов и полномоч­ных представителей Президента в них, равно как условия образования и характер взаимодействия с органами государственной власти субъек­тов Федерации, до конца не определены. В ряде субъектов Федерации в конституциях и уставах есть положение об обязательности согласова­ния кадровых вопросов с главами исполнительных органов субъектов Российской Федерации. В полной мере всеми необходимыми призна­ками суверенного государства обладает только Российская Федерация в целом, а субъекты Федерации участвуют в осуществлении федераль­ных полномочий в пределах и сферах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Ориентационные установки для самостоятельных работ, семинаров и диспутов

Цель. На данном занятии важно научиться определять обозначен­ные Конституцией роль и место субъектов Федерации в функциониро­вании федерального государства, в развитии федеративных отношений. В ходе занятия на примере Российской Федерации слушатели получат возможность уяснить сущность федерализма и федеративного государ­ства во всем разнообразии правовой системы и правовых отношений.

Ход занятия. Осознать сложность и многообразие системы федера­тивных отношений можно, анализируя специфику, место и роль субъек­тов Российской Федерации. Каждому слушателю следует определить статус и полномочия конкретных субъектов Федерации, выбранных в качестве примера, а также выявить противоречия в их развитии.

Как вы понимаете принцип конституционной федерации и какое значение он имеет в регулировании отношений между федеральными органами и органами власти субъектов федерации, в разграничении предметов ведения и полномочий между ними?

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               145

На примере Конституций и Уставов субъектов Федерации важно вникнуть в понятие «суверенитет», исходя из статуса Российской Фе­дерации и ее субъектов.

Мне (Р. А.) пришлось быть одним из авторов Федеративного догово­ра и ст. 5 Конституции Российской Федерации, которые и определили нынешний конституционно-правовой статус субъекта Российской Фе­дерации. Как вы оцениваете эти документы, их роль в становлении рос­сийского федерализма.

Один из губернаторов, рассуждая о неравноправии субъектов Фе­дерации, привел следующий аргумент: президент одной из республик России ездит по Москве на автомобиле «Чайка», а он, губернатор, на меньшей по размеру машине. Как выявить различия по форме и по содержанию? Провести дискуссию по этому вопросу, при этом избе­гая противопоставлений и не увлекаясь формальными признаками, а вникая в суть федеративной идеи и федеративного права.

На примере субъекта Федерации, на территории которого вы прожи­ваете постоянно, приведите перечень его исключительных полномочий.

Много говорят о несоответствии между федеральной Конституцией и конституциями, уставами субъектов Российской Федерации. Пожа­луйста, укажите причины и обоснуйте свой ответ. Приведите примеры.

Каково ваше видение структуры и содержания деятельности орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации?

Наконец, дайте конституционно-правовое обоснование места и роли территориальных органов структур федеральной исполнитель­ной власти, федеральных округов с полномочными представителями Президента Российской Федерации через призму их влияния на со­вершенствование федеративных отношений, на защиту прав и свобод граждан, прав и свобод местных сообществ, этнонациональных, рели­гиозных и иных общностей.

Материалы по теме 4. Конспекты и рассуждения

Субъект федерации в системе федеративных отношений

Каждая федерация имеет свою структуру, которая определяет вза­имообусловленную совокупность составных частей федерации в ее целостности как единую систему, определяющую ее качественную специфику.' Прежде всего это диалектическое взаимодействие, сово-

1 СпиркинА. Г. Основы философии. М„ 1988. С. 179.

10-531

146          Тема 4

купность целого и его частей. Федералогия изучает не столько их фун­кциональную характеристику, сколько законы и тенденции взаимосвя­зи и взаимодействие между федерацией и ее субъектами, обеспечиваю­щее целостность федеративной системы. Главным здесь является принцип единства системы государственной власти в федерации и, в частности, в Российской Федерации. Еще Томас Гоббс указывал, что есть единственный способ создать сильное государство — это един­ство власти.1

В ст. 5 Конституции Российской Федерации подчеркнуто, что феде­ративное устройство России основано на ее государственной целостно­сти, единстве системы государственной власти. Это положение наряду с территориальной целостностью призвано обеспечивать государ­ственную целостность Российской Федерации. Принцип единства си­стемы государственной власти стоит качественно выше принципа единства системы органов государственной власти. Источником це­лостности российского государства является многонациональный на­род Российской Федерации — носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации (ст. 3 Конституции Россий­ской Федерации). Определяя природу субъекта Федерации, феде­ральная Конституция отмечает, что он «обладает всей полнотой госу­дарственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и совместных полномочий Федерации и субъектов. Это достаточно сложный вопрос, тем более если учитывать тот факт, что в конститу­циях и уставах субъектов Федерации содержатся положения об ис­точнике власти субъектов Федерации.

В ряде конституций и уставов отсутствует понятие «народ», вместо этого указывается, что источником власти в субъекте Федерации яв­ляется население (Красноярский край, Брянская область), другие от­мечают, что народ субъекта Федерации является частью населения страны (Орловская область, Хабаровский край). Статья 3 Конститу­ции Республики Коми объявляет коми-народ источником государ­ственности республики. Статья 60 Конституции Бурятии отмечает, что Республика Бурятия как субъект Федерации образована в резуль­тате реализации права бурятской нации на самоопределение. В поис­ках выхода из подобных ситуаций некоторые указывают, что народ (население) субъекта Федерации является «первичным» источником власти2, что вносит путаницу. Другие считают, что суверенитет неде-

1              Гоббс Т. Избранные сочинения. М., 1965.

2              См., например: Умнова И. Н. Устав области (края). М., 1995. С. 36.

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               147

лим и такая часть единого народа не может присвоить себе его осу­ществление.1 Систему государственных органов субъектов Российс­кой Федерации составляют: законодательные (представительные) органы государственной власти; исполнительные органы государ­ственной власти; мировые судьи и конституционные, уставные суды. Все органы государственной власти субъектов Федерации формиру­ются в соответствии с конституциями, уставами субъектов Федера­ции, при этом придерживаясь основ конституционного строя Россий­ской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Это, к примеру, следующие принципы: госу­дарственная и территориальная целостность Российской Федера­ции; единство системы государственной власти; разделение государ­ственной власти на законодательную, судебную и исполнительную; разграничение предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; наконец, самостоятельное осуществ­ление органами государственной власти субъектов Федерации сво­их полномочий. Более того, согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты субъектов Федерации, из­данные вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют приоритет над федеральными нормативными правовыми актами. Не является ли это частью суверенитета, делегируемого Федерацией своим субъектам? Тем более что в природе российского федерализма заложена модель кооперативного федерализма, которую мы, оказывается, неспособны осуществить из-за диктата то снизу, то сверху. «Федерализм предпо­лагает не только разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, но и кооперацию усилий и интеграцию в решении обще­государственных вопросов»2.

Кроме того, следует отметить, что в унитарном государстве прин­цип единства государственной власти охватывает все уровни и сферы, а в федеративном — только исключительные полномочия федерации и совместного ведения в продолжение «правил игры». В совместных полномочиях федерация или создает свои территориальные органы,

1              См., например: Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-

правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 72.

2              Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой систе­

мы. Хабаровск, 2001. С. 53.

10*

148          Тема 4

или делегирует полномочия органам власти субъектов федерации. Чаще это органы двойного подчинения. Федеративный характер госу­дарства позволяет регулировать часть вопросов совместного ведения не только федеральным законом, но и договорами (ст. 78 ч. 2 Консти­туции Российской Федерации). Единство государственной власти обеспечивается и единством судебных органов, централизованным механизмом назначения судей. Конституцией Российской Федерации не предусмотрена судебная система субъектов Федерации. Во многих федеративных государствах субъекты федерации наделены правом со­здания системы судов, которая защищает собственное законодатель­ство, изданное в рамках своих полномочий. Относительно сферы за­конодательной (представительной) власти нельзя утверждать, что здесь существует единство системы органов. Вхождение в единую си­стему здесь происходит как бы «отдельными сторонами»1. Но здесь важна если не кооперация, то координация деятельности законодатель­ных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов. Тем более что в законотворческом процессе по совместным полномочи­ям уже есть норма предварительного согласования законопроектов с субъектами Федерации. Впервые такие инициативы о механизмах ре­ализации ст. 72 Конституции Российской Федерации о совместных полномочиях были мною (Р. А.) внесены в Государственную Думу. Часть из них удалось реализовать только в 1994 г. в Законе «О прин­ципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принципы единства системы государственной власти должны отве­чать интересам целостности государства, самостоятельности субъектов Федерации, гарантиям прав и свобод граждан, самоопределению и ра­венству народов страны, единой системе законодательного регулирова­ния, правового и судебного контроля. «Главная цель преобразования, — отмечает Ю. М. Лужков, — в конечном итоге как раз и заключается в обеспечении единой системы власти народа, укреплении единой влас­тной вертикали, повышении эффективности института Президента как центрального звена всей политической системы Российской Федера­ции, формировании единой и непротиворечивой структуры федераль­ных органов исполнительной власти»2. При этом важно не ослаблять

1              Болтепкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. М., 1996.

С. 51.

2              Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. М, 2002. С. 60.

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               Н9

властное накопление субъектов Федерации, а повышать эффектив­ность функционирования всех уровней публичной власти. И здесь не­обходимо более четко определить место и роль субъектов Федерации в реализации совместных полномочий (ст. 72 Конституции Российс­кой Федерации) и определить перечень исключительных полномочий самого субъекта Федерации (ст. 72, 78 Конституции Российской Фе­дерации). Такие традиции у нас закладывались, хотя нередко в ходе их формирования возникали противоречия. Так, в законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах» четко закреплены компе­тенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственно­го регулирования отношений недропользования. Однако в последние годы подобные полномочия все более концентрируются в федеральных округах власти. Равноправие субъектов федерации — один из базовых принципов федерализма. Российская Федерация, исходя из этого принципа, состоит из равноправных субъектов (ст. 5 ч. 1 Конституции Российской Федерации). Есть следующая ссылка: субъекты Федера­ции равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Речь идет о правовом статусе субъектов Федерации в еди­ной федеративной системе, но никак не об унификации их различий. Согласно Конституции Российской Федерации ее субъекты находят­ся в равных правовых условиях, однако равными эти условия являют­ся лишь в сфере государственно-правовой. Я имею в виду социально-экономические права граждан Российской Федерации в различных субъектах Федерации, а не формальные признаки: названия субъек­тов Федерации, наличие конституции, устава и даже уложения. По­иск этих неравноправий доводится до полного абсурда: республика имеет право на государственный язык, а края и области — нет, незави­симо от того, целесообразно это или нет.1 С другой стороны, и предста­вители республик соглашаются с подобными рассуждениями, подчер­кивая значимость своего статуса. Зацикливаясь на формальных различиях и доводя их до правового статуса, мы искусственно создали почву для противоречий и конфликтов. Конституции и уставы субъектов Федерации в одинаковой степени являются их основными законами и имеют высшую юридическую силу по отношению к иным правовым актам субъектов Федерации. Закреплено также равное уча­стие органов власти всех субъектов Федерации в федеральном нор­мотворчестве.

1 См., например: Умнова И. Л. Конституционные основы совместного рос­сийского федерализма. М., 2000. С. 151.

150          Тема 4

Преимущество федеративного государства как раз и заключается в том, что, сохраняя целостность единого государства, народы и территории имеют право на формирование государственных образо­ваний для реализации своих прав, в том числе права на самоопреде­ление. Надо не отрицать права народов, не доводить их до сепаратиз­ма и мятежа, а согласовывать интересы, основываясь на принципах федерализма. Интересы национально-культурного и языкового са­моопределения различных народов, национальностей учитываются в деятельности не только республик, но и автономий, краев и облас­тей. В Оренбургской, Саратовской областях есть татарские, казах­ские школы, выходят периодические издания на национальных языках, в Повольжье известно «Радио-7 из Самары» — одно из нынешних пока еще многонациональных радио. В Оренбургской области 75 школ с татарским, 43 школы с башкирским, 13 школ с казахским, 8 с немецким этническим компонентом. Есть такие школы и в столи­це нашей Родины — Москве.

Одним из основных принципов, определяющих место и роль субъек­та федерации в системе федеративных отношений, является разграни­чение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъек­тами. В настоящей работе этот вопрос был рассмотрен отдельно, здесь же отметим, что от уровня реализации данного принципа во многом за­висит и решение вопроса о статусе субъекта федерации, о равноправии субъектов федерации и др. Представляется актуальным также вопрос о правовой ответственности как федерации, так и ее субъектов, ибо они — носители власти. В последнее время в законодательстве появились кон­кретные нормы правовой ответственности субъектов Федерации и дол­жностных лиц его органов власти. Однако в настоящее время пока еще недостаточно разработаны механизмы реализации ответственности Федерации и федеральных органов власти, должностных лиц феде­рального чиновничества в случаях, если, например, издание незаконно­го акта нанесло ущерб государству и гражданину или такой ущерб на­несен бездействием органов власти и должностных лиц. В системе федеративных отношений правовая ответственность лежит на всех их субъектах. Система федеративных отношений в Российской Федера­ции должна вести к согласованию интересов всех уровней власти, раз­личных народов и территорий, к гармонизации отношений, чтобы каж­дый человек, гражданин Российской Федерации, независимо от его этнонациональной принадлежности и территории проживания в еди­ной стране, был бы одинаково защищен.

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               1j[1

Субъекты федерации и самоуправление

М. Маликов, доктор юридических наук, профессор, декан Стерлитамакского юридического факультета БГУ

Актуальность проблемы объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, основной вопрос для российской государственности представляет не количество субъектов Федерации (89), а закономер­ности их формирования и пути совершенствования правовой основы самой Федерации.

Во-вторых, вопрос о членах Российской Федерации, и по сей день спорный в науке, вызывал дискуссию на стадии разработки Конститу­ции РСФСР еще в 1918 г.

В-третьих, он снова обсуждался в период принятия Конституции РСФСР 1925 г. В частности, в «Общих положениях» предварительно­го проекта Д. И. Курского указывалось, что «автономные республики входят на началах федерации РСФСР». В главе «Об автономных со­ветских социалистических республиках» того же проекта предусмат­ривалось право ВЦИК преобразовывать области, отличающиеся осо­бым бытом и национальным составом, в автономные республики, входящие на началах федерации в РСФСР. Подкомиссия по вопро­сам, касающимся национальных республик и областей, разрабатывала соответствующую главу, включая в круг членов РСФСР как автоном­ные республики, так и автономные области.

К правовым основам Российской Федерации следует отнести и «Декларацию прав народов России» от 2 ноября 1917 г. В ней преду­сматривались права народов России и принципы национально-го­сударственного устройства с учетом: 1) равенства и суверенности на­родов России; 2) права народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств; 3) отмены всех национальных и национально-религиозных привиле­гий и ограничений; 4) свободного развития национальных мень­шинств и этниче-ских групп, населяющих территорию России.

В становлении субъектов Федерации значительную роль сыграло и постановление III Всероссийского съезда Советов от 15 января 1918 г. «Об основных положениях Конституции РСФСР». В частности, в нем говорилось: 1) РСФСР учреждается на основе добровольного союза народов России как Федерация советских республик этих народов; 2) высшим органом власти в пределах Федерации является Всерос­сийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, созываемый не реже, чем раз в три месяца; 3) Всероссийс-

152          __           Тема 4

кий съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депу­татов избирает Всероссийский Центральный Исполнительный Коми­тет; 4) правительство Федерации, Совет Народных Комиссаров изби­рается и смещается в целом и частях Всероссийским съездом Советов или Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом; 5) все местные дела решаются исключительно местными Советами.

Опыт конституционного строительства показывает, что квалифи­кацию субъектов Российской Федерации можно определить и с точки зрения субъектов конституционно-правовых отношений.

Так, раньше субъектами конституционно-правовых отношений при­знавались: 1) физические лица (советские граждане, иностранцы и лица без гражданства); 2) совокупности людей: ассоциированные совокуп­ности людей (массовые общественные организации, самодеятельные организации населения, общественные организации), неассоциирован-ные совокупности людей (советский народ, народы советских союзных и автономных республик, население административно-территориаль­ных единиц, избиратели, участники референдумов, хотя последние и не проводились), собрания трудящихся; 3) территориальные образования: политико-территориальные образования (государства) — СССР, союз­ные и автономные республики; административно — территориальные образования — края, области, автономные области, национальные ок­руга; районы, сельсоветы, внутригородские районы, поселки; террито­риальные образования по выборам — избирательные округа и избира­тельные участки; 4) органы государства; органы государственной власти — высшие и местные органы государственной власти; органы го­сударственного управления: центральные и местные органы государ­ственного управления; органы правосудия и прокуратуры; 5) полномоч­ные народные представительные объединения: депутаты, постоянные комиссии, временные комиссии, депутатские группы, народные судьи, объединения народных заседателей.

Известно, что принципиально новым этапом развития взаимоотно­шений субъектов в РФ было подписание Федеративного договора.

Цель Федеративного договора заключалась в утверждении Феде­ративного устройства государства на конституционно-договорной ос­нове, принципа разделения властных полномочий по вертикали, пре­емственности Декларации прав народов России, Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, резолюции о федеративных учреждениях РФ, Конституции РФ, закрепившей федеративное уст­ройство. Субъекты Федерации определялись на основе принципов до­говорных отношений, свободного развития субъектов (в том числе ав-

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               ]_53

тономные области, автономные округа, которые вошли в Федерацию), суверенности субъектов — республик.

На характер взаимоотношения субъектов Федерации свое влияние оказали и Декларации о государственном суверенитете союзных рес­публик.

Так, Декларацию о государственном суверенитете первой приня­ла Эстония 16 ноября 1988 г., Азербайджан — 23 сентября 1989 г., Грузия — 12 октября 1989 г., Литва — 11 марта 1990 г., Латвия — 4 мая, РСФСР — 12 июня, Узбекистан — 20 июня, Молдавия — 23 июня, Ук­раина — 16 июля, Белоруссия — 27 июля, Туркмения — 22 августа, Ар­мения — 23 августа, Таджикистан — 24 августа, Казахстан — 25 октяб­ря, Кыргызстан — 12 декабря 1990 г.

Процесс принятия Деклараций о суверенитете начался и в автоном­ных республиках. Первой республикой, принявшей Декларацию о го­сударственном суверенитете, была Северо-Осетинская республика (20 июля 1990 г.). Далее по времени принятия Деклараций республи­ки разделяются в следующем порядке: Карельская республика — 9 ав­густа, Коми ССР — 29 августа, Татарская ССР — 31 августа, Удмурт­ская республика — 30 сентября, Якутская Саха ССР — 27 сентября, Бурятская ССР — 10 октября, Башкирская ССР — 11 октября, Кал­мыцкая ССР — 18 октября, Марийская ССР — 22 октября, Чувашская ССР — 24 октября, Тувинская ССР — 1 ноября, Чечено-Ингушская ССР — 27 ноября, Кабардино-Балкарская ССР — 31 января 1991 г..

В целом можно констатировать, что федеративная форма Россий­ской государственности означает: 1) конституционное признание феде­ративной формы государственного устройства; 2) объединение и сохра­нение государственного единства, целостности; 3) обеспечение национальной безопасности; 4) централизацию и децентрализацию су­веренной федеральной власти субъектов Федерации; 5) взаимное ува­жение и взаимную ответственность федерации и субъектов; 6) обеспе­чение в рамках Федерации прав человека и гражданина в соответствии с международными нормами; 7) разработку юридических механизмов разрешения конфликтов.

В литературе встречается также утверждение, что не может быть го­сударства в государстве, а следовательно, суверенитета в суверенитете. При этом отмечается, что если государство входит в состав другого го­сударства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда от­носительна. Суверенитет полагает их неподчиненность друг другу.

С таким мнением трудно согласиться, так как главная цель суверени­тета — объединение ряда государств в единое федеративное государ-

154          _____    Тема 4

ство, а не установление подчиненности друг другу. Таким образом уста­навливается союз между федерацией и ее субъектами для обеспечения более эффективного их функционирования и развития. Не теряя свое­го суверенитета, они образуют новое общее для всех суверенное госу­дарство, наделив его соответствующей компетенцией в осуществлении внутренней и внешней политики. Каждый субъект федерации сохраня­ет политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как ограничен суверенитет федерации компетенцией ее субъектов. Поэтому вырабатываются и закрепляются новые принципы федерации, которые призваны обеспе­чить целостность и суверенитет России в целом и одновременно — не­обходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность ре­шения на местах широкого комплекса вопросов развития территорий с учетом их национальных, экономических интересов и особенностей.

В решении проблем государственного суверенитета РФ на основе права наций на самоопределение следует учесть следующие обстоя­тельства.

Во-первых, признание права на самоопределение народа как этни­ческого образования означало признание суверенитета нации, что по­ставило вопрос о соотношении его с государственным суверенитетом.

Во-вторых, суверенитет народа проявляется в возможности обрете­ния государственного суверенитета в любой его форме, причем народ, обретавший свою государственность, не теряет своего суверенитета в том смысле, что он сохраняет право изменять избранную им форму сво­его государственного бытия. При этом недопустимо нарушение прав других народов.

В-третьих, проблема заключается в установлении соотношения по­нятия народа в федеративном государстве, в котором народ составля­ет все население, проживающее в границах федерации, с понятием на­рода государства, входящего в состав федерации.

В-четвертых, народ федерации — понятие более общее по отноше­нию к народу государства-федерации, которая призвана объединить все проживающее в ее границах население на федеративных отноше­ниях. Опорой последних является гражданство РФ и ее субъектов и федеральные органы государственной власти (Совет Федерации и Го­сударственная Дума), обеспечивающие прежде всего равноправие граждан вне зависимости от места их проживания.

В-пятых, противопоставление народа всей федерации народу, со­ставляющему часть его и проживающему в пределах государства — члена федерации, всегда приведет к разрушению федерации, посколь-

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               1]55

ку делает невозможным установление единства в обеспечении прав свобод человека в федеративном образовании.

В-шестых, суверенитет (суверенность) Российской Федерации вы­ражается в: а) свойстве государственной власти на основе воли много­национального народа; б) реализации международных норм и Декла­рации о государственном суверенитете; в) правовом закреплении источников суверенитета (ст. 3), территориальной целостности (ст. 4), верховенстве федеральных законов (ст. 40) и Конституции (ст. 15).

В-седьмых, с подписанием Федеративного договора и инкорпора­цией его содержания в Конституции РФ закреплено положение РФ как суверенного государства в мировом сообществе.

Проблема законодательного регулирования отношений федеральных и региональных органов власти в субъектах Федерации

С. Митрохин, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, фракция «Яблоко»

Проблему федерального присутствия невозможно рассматривать вне контекста законодательства России и взаимодействия двух уровней этого законодательства — федерального и регионального. Федеральное присутствие предполагает наличие определенной федеральной полити­ки. В рамках правового государства, которое декларируется в Консти­туции и в идеологии нынешнего государства, основные направления политики должны быть оформлены законодательно.

Для того чтобы понять, что у нас произошло и происходит сейчас в сфере законодательства, нужно сделать небольшой экскурс в историю. Я выделяю несколько этапов формирования нынешней двухуровне­вой модели законодательства.

Первым этапом я считаю 1990 г., когда была провозглашена Деклара­ция о суверенитете России, сыгравшая в этом процессе колоссальную роль. Тому было несколько причин. С одной стороны, эта декларация содержала в себе требования максимального расширения прав регио­нов, областей, краев, республик. С другой — она породила своеобраз­ную цепную реакцию самопровозглашений. Поскольку сама эта декла­рация была самопровозглашением России, сделавшей это в нарушение всех существующих на то время в рамках СССР правовых принципов, она подтолкнула к таким же действиям автономные республики, кото­рые существовали на ее территории. Российское руководство открыто поддержало эту суверенизацию, в результате чего на территории Рос­сии возник целый ряд территорий, на которых стало сокращаться феде-

156          Тема 4

ральное присутствие. Ряд территорий просто провозгласил (по науще­нию федеральных руководителей, того же Ельцина и его окружения) конфедеративный принцип своих взаимоотношений с Россией. С само­го начала возникли три территории, на которых быстро, уже начиная с 1990 г., начало убывать федеральное присутствие. Это в первую очередь Татарстан и Башкирия, которые возглавили этот процесс. Третий субъект Федерации — это Чечня, в которой процесс суверенизации про­исходил наиболее радикально и которая фактически сразу же после ав­густа 1991 г. уже не находилась в сфере воздействия России. Что каса­ется Татарстана и Башкирии, мы можем констатировать, что эти две республики практически исключены из правового пространства Рос­сии. Другие республики — Якутия, Коми, Калмыкия, ряд других — в той или иной степени следуют этим примерам. Хотя каждая из них идет своим путем, общая тенденция прослеживается в том, что они посте­пенно, шаг за шагом, «выдавливают» федеральное присутствие.1

Возникла такая система, при которой федеральное руководство, — фе­деральный центр, как его принято называть, — смирился с фактором ог­раничения суверенитета Российской Федерации на территории ряда рес­публик и закрепил это впоследствии в юридических актах, прежде всего в Конституции: республики у нас являются государственными образова­ниями. Государство само признало ограничение своего суверенитета в отношении целого ряда территорий. Республики, получив колоссальный объем прав и привилегий, быстро стали объектами зависти со стороны остальных территориальных образований — краев и областей, которые начали формировать процесс суверенизации, приближения к статусу республики и получения все большего объема прав и полномочий.

Я не буду сейчас касаться Федеративного Договора, который не удался в том виде, в котором проектировался авторами. Следует гово­рить, в первую очередь, о Конституции 1993 г., которая закрепила поло­жения, которые препятствуют осуществлению федерального присут­ствия в регионах. Самым главным недостатком текста Конституции и той политики, которая проводилась по ее реализации, было наделение всех без исключения субъектов Федерации правом создавать собствен­ные законы.2 Ориентировались на какие-то образцы федеративных го-

1              Недостаточно оправдано, что наши политики и исследователи «зацикли­

лись» на республиках, не проанализировав эту проблему комплексно на уров­

не субъектов Федерации в целом (Р. А.).

2              Автор пренебрегает мировой практикой, подтверждающей, что федера­

ция состоит из государств или государственных образований. (Р. А.)

Субъект Федерации: правовой статус и полномочия               157

сударств, в первую очередь на Германию и Соединенные Штаты. При этом подход был бумажный и идеологический, а федерализм рисовался в романтическом виде. Авторы Конституции руководствовались не ана­лизом ситуации, а аналитической формулой: России необходимо во что бы то ни стало и как можно скорее стать федеративным государством, потому что Россия большая и условия везде разные, следовательно, здесь должен быть федерализм. С самого начала федерализм деклари­ровался как некая ценность наряду с демократией, рынком и т. д., а не как инструмент, механизм управления и рациональной организации го­сударственной власти. Под этим лозунгом и была построена федератив­ная модель в Конституции. Решили, что если мы напишем «федера­лизм» и провозгласим субъекты Федерации свободными в рамках своей компетенции, то результат будет подобным тому, который наблю­дается в других федеративных государствах.

Конституция наделила все субъекты Федерации правом издавать законы. Это право до принятия Конституции 1993 г. принадлежало только республикам. Все остальные регионы имели право издавать нормативные акты другого рода: постановления, решения и т. д. Это означало, что тогда не могло возникнуть ситуации, при которой систе­ма нормативно-правовых актов субъектов Федерации входила бы в явное противоречие с законодательством страны, Советского Союза и России. Потому что нормативные акты, имеющие статус постановле­ния или решения, заведомо несопоставимы по своему весу со стату­сом закона. Поэтому, когда субъекты Федерации были наделены правом принимать законы наряду с Федерацией, несмотря на компе­тенцию, которая была определена в Конституции, их решения сразу уравнивались в статусе с решениями Федерации. Это повлекло за со­бой целый ряд последствий. А творцы Конституции не предусмотре­ли элементарных механизмов, которые позволили бы предотвращать злоупотребления законотворчеством, например федерального вме­шательства, которое существует во всех федеративных государствах мира. В Германии имеется институт уполномоченных Федерации, которые могут приезжать в любую землю и там указывать руковод­ству земли на нарушения закона. В Мексике федеральное правитель­ство имеет право моментально, даже без суда, отстранять от должно­сти губернатора или другое должностное лицо, которое нарушает законы. У нас же ничего подобного не предусмотрели, избрав при этом наиболее либеральную модель федеративных отношений.