Тема 2. Федерализм в истории Российского государства

                                -              

Обоснование. Федерализм в истории России и российской государ­ственности — не формальность, а реальность, к которой Россия шла на протяжении веков. Та или иная форма государственного устройства должна соответствовать природе и потребностям конкретных народов, их благополучию и безопасности, требованиям общечеловеческих ци-вилизационных норм. В своей совместной работе с Л. Ф. Болтенковой и Ю. Ф. Яровым «Федерализм в истории России» (в 4-х томах) мы обо­сновывали, что «процесс государственного строительства в России име­ет признаки федерализма. Возникновение, развитие и укрепление госу­дарства — процесс длительный. Самобытность России, ее народов и территорий, необходимость единства этого многообразия определили особенности формирования российской государственности» (ссылка). И действительно, идеи федеративного, союзного объединения народов и земель в истории России — это не выдумка, а результат анализа реаль­ного процесса государственного строительства и государственного уст­ройства в России. Теологическая, договорная, классовая и иные тео­рии происхождения и практики строительства государства имели место и в российской государственности. «Вся история Руси удель­ного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьба его с началом самодержавия», — удивительно точ­но отметил Н. И. Костомаров1. Сравните его позицию с позицией наше­го великого современника А. И. Солженицына, который утверждает, что в течение веков «никогда не возникало ни потребности, ни даже мысли о федеративном устройстве»2. Федеративное государство — это демократическое правовое государство, где господствуют демократи­ческие принципы согласования интересов составных частей при укреп­лении единства всего государства. Завоевание и добровольное присое-

1              Костомаров Н. И. Мысль о федеративном начале Древней Руси // Отече­

ственные записки. 1861. Кн. 2. С. 53-54.

2              Солженицын А. И. Россия в обвале. 1998. С. 121.

68            Тема 2

динение, вхождение территорий и народов в состав России — процесс, который шел столетиями, в ряде случаев весьма цивилизованно: пу­тем заключения договоров и определения статуса в составе России, верноподданства, разграничения полномочий.

Собирания племен и княжеств в единое русское государство: про­тиворечия, достижения. Долгий путь к федерализму прошла Россия. Но уже у истоков государственности она интуитивно пользовалась «федеративной идеей» для собирания племен и княжеств. Тот, кто сводит историю российской государственности только к унитаризму, замыкает ее на самодержавии, хотя даже самодержавие за все века его существования вынуждено было учитывать многообразие страны, включающее разные народы и земли.

Русь, Россия, как известно, начинается с постепенного политическо­го объединения славянских племен в Прикарпатье в VI-VII вв. (Масу-ди — X в.). По свидетельству путешественников, у Днепра жили северя­не, далее — радимичи, по Оке — вятичи, у Москвы — кривичи, там, где сейчас Белоруссия, — дреговичи, западнее — древляне, поляне. Вместе с новгородскими словенами жили и угро-финские племена: весь, коре-ла, чудь, мордва, мурома и др. Игорь и Олег — первые русские князья, о которых упоминается в источниках — формировали Киевскую Русь как первую древнерусскую державу с двумя центрами — Киевом и Нов­городом. Под властью Киева оказалось более 15 крупных племен. По­ход Олега на Византию — первое политическое заявление Древней Русью себя как государства. Затем — поход на Каспий, борьба с хаза­рами и фактическое уничтожение Хазарского каганата, княжение Ольги и наказание изменников. Далее продолжается процесс объеди­нения племен вокруг Киева. В период своего правления Ольга едет в Константинополь, где принимает крещение. Однако ее сын Святослав остается верен языческому богу Перуну, отказываясь принять хрис­тианство. Для укрепления своего государства Святослав стал посы­лать своих сыновей на княжение в Смоленск, Любеч, Новгород и т. д. Византия с тревогой наблюдала за усилением Руси. В результате войны с Византией в 970 г. был заключен мир, при этом русы сохрани­ли почти все прежние позиции. Однако в 971 г. уже Византия берет верх и заключает договор в свою пользу. В это время Киев был занят войной с печенегами, в результате которой погибает Святослав. Сы­новья Святослава княжили в разных землях, часть из которых требо­вал отделения. В результате борьбы русских княжеств Киеву тем не менее удалось сохранить доминирующую позицию, а князем стано­вится Владимир, младший брат Ярополка. Являясь язычником, он

Федерализм в истории Российского государства      69

стал единым правителем Руси, которую изматывала постоянная борь­ба с печенегами. Необходима была идея, которая бы сплотила народ. Такой идеей становится христианство, и язычник Владимир становит­ся христианином. Со временем православная церковь действительно сыграла огромную роль в объединении Руси и укреплении русской го­сударственности. После смерти Владимира вновь начинаются жесто­кие междоусобицы его сыновей. Святополк захватывает власть, его брат Ярослав с войском идет на Киев и с 1017 г. начинает княжить в нем. Ярослав прилагает все усилия к восстановлению единства Руси. Он объединяет все земли с живущими на них племенами. Киевская Русь фактически становится «федерацией племен» и княжеств, одна­ко в борьбе за объединение приходилось преодолевать, порой жесто­кими мерами, сепаратизм удельных князей. Не подвергая ни в коем случае сомнению роль русских племен, русского этноса в образовании и развитии российской государственности, следует тем не менее отме­тить, что Русь всегда была многоплеменным государством. Обращает на себя внимание интересный факт: в то время когда между князьями, состоявшими в родстве, разгорались междоусобицы, межплеменных войн практически не было. «Россия — не этническое "государство рус­ских", а особая цивилизация, обладающая своим потенциалом»1. Я бы сказал иначе: русский народ с учетом многонациональности образова­ли Русь, а потом и Россию. Таковы корни России и российской госу­дарственности.

«Норманнская теория» (Август Людвиг Шлецер) предлагает дру­гую версию происхождения российского государства. Эта теория ут­верждает, что основателями Руси были варяги, или, как их еще назы­вают, скандинавы, норманны. Еще одна теория доказывает, что основателями Руси и Русского государства было славянское племя руси, словени из Словенска, основанное задолго до «призвания варяг» проторусским вождем Словеном или Русом (III в до н. э.). Рюрикови­чи, приглашенные якобы в Новгород для княжения, — возможно, лишь один из этапов развития Руси. После Рюрика (879 г.) остается малолетний сын Игорь, а дела ведет его родич Олег, который захватил город и объявил: «Да будет Киев матерь городам русским». В 911 г. от имени всех русских князей Олег заключает договор с Византией. При князе Игоре Киевская Русь расширяется. Даже угличи стали платить дань Киеву. Ярослав Мудрый — великий собиратель русских земель — заключил договоры с наиболее владетельными русскими князьями

1 Панарин А. С. Выбор России. Цивилизации и культуры. Вып. 2. М., 1996.

70            Тема 2

страны. Следует отметить, что уже на этом этапе в договоре был эле­мент разделения полномочий. Но этот договор скорее носил конфеде­ративный характер. Рядом с Русью располагалась Волжская Булга-рия, которая объединяла многие поволжские племена. Народы Кавказа и Русь исторически тоже были достаточно тесно связаны друг с другом. Во всяком случае, известны их совместные выступления против хазар и арабов. «Русская правда» — первый письменный госу­дарственный закон. Любечский съезд 1097 г. утверждает единство Руси на основе договорных отношений между русскими князьями. Впервые было заложено право наследования за старшим сыном. Про­должения политики Ярослава Мудрого пришлось ждать до 1072 г., пока не объединились его сыновья, но в 1073 г. вновь начались жесто­кие междоусобицы. В 1097 г. сыновья и внуки Ярослава Мудрого со­брались восстановить порядок на Руси. Владимир Мономах, который выступал в качестве главного организатора борьбы с половцами, ста­новится Великим киевским князем и много делает для укрепления единства древнерусского государства. Но после смерти Владимира Мономаха вновь пошли раздоры, и к XII в. молодая Русь раскололась на 15 княжеств, а потом и на 50. Но большинство из них, хотя и фор­мально, все же признавали верховенство Киевского или других кня­жеств. Со временем усиливается влияние Галицко-Волынского и Вла-димиро-Суздальского княжеств и Великого Новгорода. Они уже шли к политическому объединению, препятствием которому стало татаро-монгольское иго. На некоторое время удалось объединиться лишь Киевскому и Владимиро-Суздальскому князьям. Битва на реке Калке показала всю трагичность политической раздробленности и эгоизма русских князей. Началось долгое ордынское владычество на Руси.

Единое Русское государство. От Руси к России: собирание наро­дов и земель. Объединение вокруг Москвы позволило, начиная с побе­ды Дмитрия Донского, сбросить татаро-монгольское иго и строить цен­трализованное Русское государство, которое стало обретать свои ясные контуры при Иване III (1462-1509). Он впервые принял титул «Вели­кого князя всея Руси, государя всея Руси». Обретает своей статус и на­звание «Россия». Гербом государства становится двуглавый орел. В 1497 г. принят Судебник — первый кодекс законов единой России. Меря, мешора, карелы, чудь, ишори, коми-зыряне, коми-пермяки, нен­цы, остяки, вогулы (ханты и манси) и другие народы были в составе России. При Иване IV Васильевиче (Грозном) проходил Земский со­бор, на котором царь объявил, что никакие местнические споры не должны мешать объединению сил, особенно во время походов. Иван

Федерализм в истории Российского государства      Л

Грозный жестко пресекал сепаратизм, что было необходимо для строи­тельства централизованного государства. Судебник 1550 г. ликвидиро­вал привилегии монастырей. В Москве стали образовываться общегосу­дарственные приказы (министерства). Началась и административная реформа: старосты избирались из выборных дворян. Государство укреп­лялось в ходе реформ. Активно расширялись его границы. В 1552 г. была взята Казань, через год — Астраханское ханство. Шел процесс вхождения в состав России чувашей, башкир, мари и других народов.

Поход Ермака в Сибирь, покорение Сибирского ханства позволили включить в Россию сибирских татар, хантов, манси, селькупов и дру­гие народы: карелов, саамов, потомков волжских булгар — татар, чува­шей, удмуртов, мери, мордвы, башкир. В 1555 г. подданство России приняла Кабарда. Основой государственной идеологии была богоизб­ранность и независимость Московского государства.

Поместными и вотчинными землями управлял поместный приказ. Вновь присоединенными землями и народами управлял Казанский при­каз, а потом и Сибирский приказ. Таким образом учитывались особенно­сти вновь вошедших земель и народов и специфика управления ими.

Во владении России оказалась вся Северо-Восточная Азия. В со­ставе России были народы Поволжья, часть народов Северного Кав­каза, Севера, Сибири. Новый государственный порядок, который сложился при Иване III, был утвержден крепкой властью при Иване IV. Иван Грозный впервые официально принял титул царя, который считался равным императорскому. Высшим законодатель­ным и управленческим органом стала Боярская Дума, которая осу­ществляла правление вместе с царем. Как говорилось тогда: «царь указал, а бояре приговорили». Чиновничий аппарат формировался из думских дъяков. Думские члены были боярами, князьями. Для обсуждения важных вопросов начали созывать земские соборы. При этом в соборе существовало некое подобие фракций: боярская, духо­венства, служивых людей, купцов. Непосредственно управлением занимались приказы. С XVI в. учреждены посольский, разрядный и поместный приказы. Региональной политикой, в современной тер­минологии, занимался поместный приказ. Он распоряжался земель­ным фондом страны. Были губные органы на территории государ­ства, губные старосты и их помощники. На новых, присоединенных или завоеванных, территориях назначался наместник с тиунами (по­мощниками) и доводчиками (полицейского назначения). Был вве­ден институт городовых приказчиков как орган местного самоуправ­ления. При Иване IV была начата губная реформа. Губной староста

72            Тема 2

избирался из местных дворян, бояр. Однако впоследствии введение опричнины и денщины ослабило планомерное проведение губной реформы. Последовала смута. И только в 1613 г. Земский собор вос­становил монархию, избрав царем Михаила Романова. Одновремен­но была восстановлена и приказная система.

Утверждение абсолютизма и строительство империи. Петр I стал царем в 1682 г., его реформы — яркая страница истории России. «Все дрожало, все безмолвно повиновалось», — писал А. С. Пушкин. Петр I окончательно сформировал абсолютизм, где монарх обладает неогра­ниченной властью, а государство достигает высокой степени центра­лизации. Он поделил страну на 8 губерний — Московскую, Нидерланд­скую (позже — Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом Воронежскую. В 1719 г. насчитывалось 11 губерний и 50 провинций. Во главе губер­нии назначались губернаторы. К началу XVII в. в России было 250 уез­дов с разрядами — округами вплоть до Тобольска, «стольного града» Сибири. Но реформа местного самоуправления ограничилась лишь «верхушечным» переделом. В 1653 г. Земский собор принял решение о присоединении Украины к России. А в 1654 г. Богдан Хмельницкий в городе Переяславе провозгласил акт о воссоединении Украины и России. Продолжалось также присоединение Сибири и Севера к Рос­сии. Россия становилась территориальной общиной и еще более поли­тически значимой страной. После договора со Швецией, подписанно­го в 1721 г., к России отошла и Прибалтика. Екатерина I, а потом и Екатерина II продолжили реформы Петра. И в «Учреждении о губер­ниях» (1775 г.) было провозглашено уже 50 губерний. Управляли гу­бернскими правлениями несколько губернаторов, которые объединя­лись генерал-губернатором. Губернии делились на уезды. Была создана государственная вертикаль власти. Подписанные Георгиевский трак­тат (1783 г.) и Гюлистанский мирный договор (1813 г.) окончательно решили вопрос о переходе к России Кавказа.

При Петре I, помимо величайших успехов, достигнутых в государ­ственном устройстве и управлении, утвердился не только абсолютизм, но и абсолютный диктат, бюрократия. В 1775 г. было издано «Учрежде­ние для управления губерний Всероссийской империи». Это положе­ние укрепило абсолютистскую монархию и роль дворянства в местном управлении. Главным критерием административно-территориального деления стал демографический признак — численность населения. Чис­ло жителей 50 губерний составляло от 300 до 400 тысяч ревизских душ. На местах было введено губернское правление во главе с губернатором.

Федерализм в истории Российского государства      73

Далее в уезде был нижний земской суд (... — исправник и два-три засе­дателя), который избирался из дворян. Финансовые органы губернии состояли из казенной палаты и уездного казначея. Две-три губернии объединялись в генерал-губернаторство во главе с наместником. Было упорядочено городское и местное управление. Уже в XIX в. существо­вало 52 губернии с губернским правлением и канцелярией. Разраста­ние границ империи, в том числе и за счет вхождения окраинных азиат­ских территорий с полиэтничным населением, делало актуальным учет их особенностей при управлении государством. В 1822 г. был принят «Устав об управлении инородцами», где было подчеркнуто, что управ­лять инородцами нужно «строгой осмотрительностью в местном при­менении и соображаясь притом с обычаями разных племен». Оседлые народы во многом приравнивались к русскому населению. Для кочевых и бродячих инородцев сохранялись традиции родовой организации и управления. Но усиление централизации и тенденции к унитаризации все же усиливались. Следовательно, усиливались противоречия управ­ления окраинными территориями и инородцами.

Увеличилось количество народов и племен, вошедших в Российскую империю; помимо названных ранее, это якуты, буряты, чукчи, коряки, народы Кавказа и др. Правовой и политический статус различных со­ставных частей-земель и народов в Российской империи определялся в том числе с учетом их особенностей. Тем более что все они были частью государства, а не колониями. В эпоху «просветительского абсолютизма» Екатерины II территория и население России увеличились на 75%, до­ходы — вчетверо, и к началу XIX в. территория России простиралась от Балтийского моря до Тихого океана. При этом можно отметить, что принципы федерализма, учитывающие особенности народов и необхо­димость разграничения полномочий, всегда использовались в государ­ственном строительстве и в государственном управлении.

Попытки федерализации России в правление Александра I. Идеи федерализма впервые официально император обозначил в 1818 г. Он объявил о разработке конституции федеративного устройства: государ­ство делилось на 12 наместничеств. Шла централизация управления на местах. Бесчинство чиновников стало бедой России, что Н. М. Карам­зин выразил одним словом: «воруют». Этот фактор и сегодня главная преграда на пути к федеративной демократии.

Особую роль в указанный период сыграл в управлении государ­ственной властью М. М. Сперанский. По поручению Александра I он составил проект государственных преобразований, в число которых входило разделение власти. Ветви власти объединились в Государ-

74            Тема 2

ственном Совете, но при неограниченной власти царя. Учитывалось и мнение Думы как «мнение народное». Но Александр I оказался «рес­публиканцем на словах» и «самодержцем на деле». Отечественная война 1812 г. доказала дееспособность России, которая обеспечива­лась патриотическим единством ее народов. Однако обещанную Кон­ституцию Александр I не утвердил. Тогда за Конституцию взялись «тайные общества». В частности, Н. Муравьев вернулся к идеям феде­рализма и предлагал строительство федеративного государства в Рос­сии как наиболее отвечающего ее сути.

На пути к чрезмерной унитаризации. Но политические процессы раз­вивались иначе. Суверенитет Польши после восстания 1830-1831 гг. был ограничен. Николай I усилил бюрократическую природу российского государства (эту же политику продолжил и Николай II, особенно в отношении национальных окраин Российской империи). Земская ре­форма привела к закону о местном самоуправлении. И эти преобразо­вания были приняты народом. При Николае I началась Кавказская вой­на. Параллельно шла активизация экономического развития. В России начали строить железную дорогу. Но все это не подкреплялось соот­ветствующими реформами правления. До конца не было реализовано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» Александра II, которое явилось важной вехой укрепления местного самоуправления. Земские учреждения к началу XX в. были созданы только в 4-х губерниях. Земствам категорически запрещалось зани­маться политическими вопросами. Особую роль сыграли земства в школьном образовании, усиливалось самофинансирование земств. Удивительно, что в самой большой по территории стране в мире абсо­лютное большинство крестьян оставалось малоземельным. Отсюда и неэффективность реформ местного самоуправления. К началу XX в. обострился социальный и экономический кризис из-за отсутствия, главным образом, эффективной системы управления. На этом фоне усилились централизация и унификация, ассимиляция, открыто на­чали действовать национал-шовинистические и национал-сепаратис­тские силы. Царское самодержавие не смогло уйти от политики дис­криминации целых регионов и людей, в том числе и по национальному признаку. Особенно это проявлялось в начале XX в.

Великая магистраль железной дороги связала страну от Петербур­га до Владивостока, от Москвы до Нижнего Новгорода, что предо­ставило новые возможности объединения всего народа. Потом вошла в строй дорога Москва — Рязань — Воронеж. В 1891-1904 гг. прокла­дывалась Транссибирская магистраль, которая имела огромное значе-

Федерализм в истории Российского государства      75

ние для освоения Сибири. По Пекинскому договору между Россией и Китаем Уссурийский тракт был закреплен за Россией. В 1860 г. был ос­нован Владивосток. В состав России вошла Средняя Азия. Тем не ме­нее в управлении окраинами не всегда учитывались обычаи, тради­ции, культура народов, их самосознание. «Источником постоянных конфликтов явилось незнание русской администрацией местных язы­ков и обычаев»1. Согласно данным переписи 1897 г. в России насчиты­валось 126 млн человек. Православных — 86,9% населения страны. Прежде всего в целях согласования интересов земель и народов, а так­же для упорядочения управления неоднократно в России вновь и вновь возникали идеи о целесообразности объединения в федератив­ное государство, но самодержавие не допускало такой возможности. Не только территориально, но и по сути формировалось государствен­ное единство народов России, хотя представительские права националь­ностей в разных представительских органах были ограничены. В то же время практиковалось издание правовых норм, обязательных для всех социальных групп, должностных лиц и составных частей государства: от «Русской правды» до свода законов «об инородцах». Общий харак­тер правовых норм сохранялся, при этом были возможности учета местных обычаев, традиций и правовых систем в целом.

Поиск цивилизованных моделей обустройства России. Реформа­торские устремления М. Т. Лорис-Меликова были остановлены мани­фестом 1881 г. об укреплении самодержавия. Дальнейшие попытки реформирования местного самоуправления (Комиссия М. Г. Кахано-ва) не удались. С. Ю. Витте указывал, что «здание построено, а ку­пол остался нетронутым», говоря о реформе губернского правления. Н. Г. Плеве стал укреплять власть губернаторов, ужесточать систему управления. Однако С. Ю. Витте добился подписания манифеста 17 ок­тября 1905 г. и усиления народного представительства во власти. Сле­дует отметить, что царское самодержавие не хотело принять реформы и было неспособно их осуществить, хотя за ним стояли такие деятели, как С. Ю. Витте и П. А. Столыпин. Государственный Совет был пре­образован в верхнюю палату российского парламента. Но половина членов Госсовета назначались царем. С 1906 г. начала свою работу Го­сударственная Дума. Однако эти преобразования носили половинча­тый характер и потому не создавали в России эффективной системы управления. Многие прогрессивные деятели указывали на то, что вы­работку законов и управление страной необходимо проводить с еще

1 Буганов В. И., Зыряков П. Н. История России. М., 2000. С. 240.

76            Тема 2

более внимательным учетом специфики потребностей составных ча­стей государства: национальных, культурных и иных местных особен­ностей. Но, повторяю, до идей федерализма царское самодержавие не поднялось. Всячески противились этому и псевдопатриотические силы. Сохранялось ограничение прав граждан перед законом и судом в зависимости от этнонациональных и религиозных признаков. Не смотря на обеспечение закономерного и полного распространения юрисдикции государства на всей территории страны, в начале XX в. усилились ограничения в отношении былой самостоятельности со­ставных частей страны. Россия приобрела лишь отдельные элементы республиканского правления, была введена избирательная система, начала работать Государственная Дума. Но все это не было устояв­шимся. Целостность территории и государства обеспечивалась не Конституцией, а только наличием единой системы обороны и безопас­ности. Монархисты и патриоты выступали за упрочение государства путем усиления «исконных русских начал», хотя сам русский народ, при существующем политическом режиме, находился в тяжелейшем состоянии. В сфере политики лозунги «Россия для русских» станови­лись все более модными. По стране прокатились погромы, которые осуществляли «черные сотни» — своего рода скинхеды начала XX в. После разгона Думы 9 июня 1906 г. председателем Совета Министров был назначен П. А. Столыпин — реформатор-государственник и при этом сторонник унитаристских национал-шовинистских подходов. Аграрная реформа и реформа местного самоуправления Столыпина имеют огромное значение. Перед смертью он все же осознал необхо­димость объединения всех народов страны вокруг русского народа и то, что только в единстве можно созидать великую Россию. Именно Столыпин пришел к выводу о необходимости создания Министерства национальностей. Однако социально-экономический кризис углуб­лялся, недовольство населения усиливалось и власть оказалась неспо­собной управлять Россией старыми методами и в рамках старого по­литического режима.

Революционный кризис и становление советского федерализма. Все предполагаемые преобразования не могли реализоваться из-за арха­ичности власти царского самодержавия. Причина была еще и в том, что Россия включилась в Мировую войну, потом в революцию и трагичес­кую Гражданскую войну. Даже после Февральской революции российс­кая элита не смогла объединиться и проявить волю к сохранению ста­бильности в государстве. К власти пришли большевики. Идеи федерализма и формирования федеративного государства при больше-

Федерализм в истории Российского государства      77

виках тоже воспринимались тяжело. В. И. Ленин выступал против фе­деративного государства до самого 1917 г., хотя провозглашал право на­родов на самоопределение вплоть до отделения. Получался парадокс: са­моопределение признается только вне России, а внутри — нет. Это был разрушительный вариант. Поэтому важно было заняться поиском вари­антов самоопределения в самой России. Образование РСФСР не спасло единства страны, пришлось формировать «второй этаж» — Союз ССР. Взгляды В. И. Ленина и И. В. Сталина на перспективы и модели федера­лизма были различными. Первый в большей степени был либералом и допускал наличие «второго этажа», второй требовал жесткости и объе­динения всех республик в составе РСФСР. Союзный договор разраба­тывался тяжело, с горячими спорами и конфликтами. Собрать вновь уже развалившуюся страну было трудно. Но договор все же состоялся и был подписан 30 декабря 1922 г. По сути, это был договор классического фе­деративного государства, хотя, как потом оказалось, он носил деклара­тивный характер. Роль советского государства в экономическом и куль­турном развитии народов России, бесспорно, была велика, несмотря на все трагические страницы его истории в целом. Этнонациональный фак­тор, как ни в какой другой стране, был учтен при государственном уст­ройстве именно в Советском Союзе. Но его влияние прикрывалось гос­подством над ним классового фактора. Декларация прав народов России стала действительно уникальным и демократическим документом тако­го рода. В 1918 г. была принята Конституция федеративного государ­ства. С самого начала был образован Наркомат по делам национально­стей, который занимался обустройством всех народов, и прежде всего «нацменов», в новом государстве. Он добился того, чтобы многие наро­ды страны стали приверженцами советской власти. В 1924 г. была при­нята новая Конституция СССР. Учрежден двухпалатный ЦИК — Совет Союза и Совет Национальностей. Национальная политика в Советском Союзе стала рычагом укрепления единства государства. Но многие ее стороны также часто носили формальный, а временами и репрессивный характер. Причины развала Советского Союза впоследствии — именно в этих крайностях, в тоталитарном перерождении федеративного государ­ства и догматичности управленческих подходов. Противоречия и труд­ности развития советской государственности заключались и в диктате одной партии, одной идеологии. Декларативный федерализм и партий­ный унитаризм разрушали друг друга, поскольку имели различную при­роду. Советский Союз вместо федеративного превратился в тоталитар­ное, наднациональное, идеократическое государство. Но вместе с тем советская власть достигла успехов в народном образовании, в ликвида-

78            Тема 2

ции безграмотности. В. И. Ленин подчеркивал: «Безграмотный человек стоит вне политики». И действительно, были достигнуты невиданные успехи в развитии науки, искусства, литературы. Многие произведения советских писателей, композиторов, художников приобрели мировое значение. В то же время уникальные направления творчества, талантли­вые люди были отброшены как не соответствующие классовой идеоло­гии. За границей оказались И. Бунин, А. Куприн, К. Бальмонт, Д. Ме­режковский, В. Ходасевич, А. Глазунов, С. Прокофьев, А. Вертинский, С. Рахманинов, Ф. Шаляпин, И. Репин, В. Кандинский, К. Коровин, И. Шагал — цвет российской культуры. В 1922 г. советское руководство приняло решение о выдворении из страны 165 крупных ученых, фило­софов. Были подвергнуты гонениям и репрессиям многие выдающиеся деятели культуры всех народов страны. Но, несмотря на все трудности, было создано государство, сформирован народ, который спас человече­ство от фашизма. Все нации были сплочены в единый советский народ, что особенно ощущалось в тяжелые годы послевоенного восстановле­ния. Многое, наверное, пропагандистского было в дружбе народов, но не меньше было искренних чувств и дел. В ответ на диктат в Советском Союзе наблюдается взрыв творческой энергии. Это был вызов исконно российского духа — Н. Вавилов, К. Кольцов, А. Серебровский, С. Вави­лов, А. Иофере, Б. и В. Курчатовы, А. Бах, В. Пустовейта, О. Мандельш­там, Э. Шеут, Г. Козинцев, И. Хейфиц, И. Пырьев, Б. Андреев, А. Бабош-кин, М. Бернес, Д. Шостакович, А. Хачатурян, Кара-Караев, П. Кончаловский, М. Сарьян, М. Шолохов, А Толстой, М. Горький, Л. Леонов, Р. Рождественский, А. Твардовский, Р. Гамзатов, Мустай Ка­рим, Д. Кугультинов, Б. Ахмадуллина, А. Солженицын и многие другие. При всей своей крепости и мощи советское государство не спешило наладить демократические механизмы развития страны, соблюдать права и свободы человека, учитывать самосознание и самочувствие на­родов и культур в едином государстве. Объявлены были перестройка и реформы, но воли для их осуществления не хватило. Результатом стал развал Советского Союза, прежде всего из-за отсутствия демо-кратии и полного отхода от принципов федерализма. Разработка нового Союз­ного договора осуществлялась очень сдержанно. При наличии многих проектов и слов, призывов руководство оказалось неспособным пред­принять конкретные шаги с учетом изменившейся ситуации. В резуль­тате — ГКЧП, попытки удержать Союз, противоречия между М. С. Гор­бачевым и Б. Н. Ельциным, ускорившие развал страны. Беловежское соглашение было проявлением политического сепаратизма при отсут­ствии воли у руководства страны для сохранения единого государства.

Федерализм в истории Российского государства      79

В тезисах о «параде суверенитетов» в Российской Федерации тоже много реального и надуманного. Но при этом важно понять, что про­цесс развала Советского Союза автоматически охватывал и РСФСР. От Федеративного договора к конституционному федерализму. Разработка и подписание Федеративного договора в России стали важной вехой на пути сохранения и обеспечения единства Россий­ской Федерации. Благодаря Федеративному договору удалось зало­жить федеративные основы Конституции Российской Федерации 1993 г. Важно, чтобы соответствующие преобразования обеспечили перспективы развития федерализма в современной России. Консти­туционные принципы федерализма не во всех случаях стали частью государственной практики в России. Поэтому необходимо, чтобы, прежде всего, были четко обозначены исключительные полномочия Российской Федерации и совместные полномочия с субъектами Фе­дерации. Трудности переходного периода, исказившие принципы фе­дерализма, позволяет преодолеть федеративная реформа, которая проводится в нынешнеих условиях. Демократия и федерализм — вот два рычага построения в России современного правового государ­ства, отвечающего чаяниям граждан Российской Федерации всех на­циональностей, всех народов и регионов страны. В современных ус­ловиях особое значение имеет правовое обеспечение принципов политики федерализма, без уклонов в крайности унитаризма и кон-федерализма.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель: достичь понимания слушателями цивилизационной сущно­сти процесса государственного строительства в России, которая тяго­теет к демократии и федерализму; осознания того, что наше государ­ство-федерация не сегодня кем-то придумано, а имеет глубокие исторические корни. Следует показать весь процесс становления го­сударственного устройства и управления в России.

Умение анализировать события и явления с исторических пози­ций — ценное качество для современного чиновника. Только таким образом мы сможем ясно себе представить перспективы российской государственности.

Ход занятия. Дать каждому слушателю задание написать или сде­лать устный доклад об истории своего народа, региона в составе рос­сийской государственности.

80                    Тема 2

Вопросы к занятию. Почему Ярослав назван Мудрым? Как и каким образом он использовал для собирания русских земель философию и методы федерализма, хотя такого понятия в то время не существовало?

Какие княжества стали объединяться вокруг Москвы? Сколько гу­берний было в России при Петре I? Желательно найти и проанализи­ровать следующие документы: подписанное Екатериной II «Учрежде­ние о губерниях» (1775 г.) и «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» Александра II.

Идеи федерализма Александра I и декабриста Н. Муравьева.

Как осуществлялся процесс вхождения народов и земель в состав России? Факты и примеры. Принятие «Устава об управлении ино­родцами» и его характеристика. Великие реформаторы России и не­состоятельность политического режима царского самодержавия к началу XX в.

Был ли В. И. Ленин федералистом и чем его подходы к федерализ­му отличались от подходов И. В. Сталина?

Дайте свою оценку Союзному договору 1922 г. с точки зрения тео­рии федерализма, федералогии. В чем была сущность советского федерализма?

Достижения и ошибки советского федерализма.

Почему не состоялся новый Союзный договор? Историческое зна­чение для России Федеративного договора. Была ли Россия договор­ной федерацией? Принятие Конституции 1993 г. Сущность федера­тивной реформы В. В. Путина.

Материалы по теме 2. Конспекты, рассуждения

Федерализм в истории Российского государства

Исторический метод анализа — один из основополагающих прин­

ципов научного познания общества.

Российское государство складывалось исторически как русское,

но вместе с тем как многонациональное, российское.

Жан-Поль Сартр: «История ничего не объясняет и никого не оп­равдывает».

История нашего Отечества неразрывно связана с историей и тра­

дициями наших народов. «Гордиться славой своих предков не только

можно, но и должно», — говорил великий А. С. Пушкин.

Очень многое из того, с чем мы сталкиваемся сегодня, проводя ре­

формы федеративного устройства, объясняется российской историей.

федерализм в истории Российского государства      81

Когда-то враждующие между собой правители удельных кня­

жеств Руси всячески добивались признания своей власти в столицах

ханской Орды, а точнее — получения ярлыка, особой грамоты, даю­

щей право на княжение. Ради этого в ход шли интриги, подкуп, убий­

ства родственников, карательные походы против соотечественников.

Политика часто подавляет даже родственные чувства.

Все империи, начиная с Римской и кончая Османской, гибли как

динозавры под нарастающей тяжестью своего мнимого величия. Так

случилось и с СССР. Теория и практика федерализма позволяют при

правовом их применении освобождать государство от этой тяжести и

сохранять его.

Излишняя централизация может стать главной причиной распа­

да из-за унификации, как, впрочем, и из-за чрезмерной децентрализа­

ции, при отсутствии в том и в другом случае демократических основ

государства и местного самоуправления.

Советский Союз строился по принципу единообразия, где кон­

ституции республик отличались почти только редкими вкрапления­

ми названий титульных этносов. Советский Союз существовал бы,

если бы он стал действительно федеративным государством. Унифи­

кация оскорбительна для этнонациональной и местной самобытно­

сти прежде всего из-за недоверия со стороны центра государства.

История нашего государства — это история собирания террито­

рий и народов; если кто хочет считает себя способным выполнять эту

миссию, он должен искать новые формы обеспечения единства на­

ших народов и территорий в рамках единого государства. Лучше все­

го этому способствует федерализм, его демократический потенциал.

Не имеет смысла в России отказываться от федерализма.

Как элита управляет Россией1

Б. Берхин

Марксисты провозглашают творцом истории народ. Их оппоненты эту функцию отдают героям и правителям.

Реально любым обществом (государством) управляет элита.

Ниже мы рассмотрим, как некоторые особенности исторического развития России определяют характер и результаты этого управле­ния.

1 Статья опубликована в Интернете: FORUM. 1999. 23 июня.

6-531

82                            Тема 2

С чего все начиналось

Русь перед Куликовской битвой. Отсутствие единого государства. Великие княжества, удельные княжества, вольные города. Формально то один, то другой великий князь получает ярлык на правление всей Русью, но полностью ему никто не подчиняется, все решается догово­ренностями и интригами князей. Каждый собирает дань со своих под­данных самостоятельно, общие законы практически отсутствуют. Не­редки случаи набегов князей друг на друга и кровавые династические разборки из-за обладания властью. Многие пограничные провинции с большим успехом торгуют с сопредельными территориями, чем с дру­гими русскими княжествами. Казалось, с Русью будет то же, что и дру­гими восточными государствами, разоренными в свое время Ордой (волжские булгары, среднеазиатские ханства). Но Русь сумела найти средство не только отстоять себя, но и возвыситься до уровня одного из сильнейших государств тогдашней восточной Ойкумены.

Цена независимости

Абсолютизм возник на Руси гораздо раньше, чем на Западе (да и продержался гораздо дольше). Еще в начале XIV в. Россия состояла из великих княжеств: Московского, Тверского, Нижегородского и Ря­занского, а также вольных городов — Новгорода и Пскова. А уже через 100 лет абсолютное большинство великих и удельных князей и их бояр добровольно переходит в подданство московского князя, спокой­но и практически без борьбы расставаясь со своими старыми правами и привилегиями. Московским князьям подчинилась, по большому счету без сопротивления, почти вся, выражаясь современным языком, элита русского общества того времени.

Русские — и крестьяне, и горожане, и бояре, и дворяне — доброволь­но отдали все свои права верховной власти ради создания, а затем и сохранения независимого государства.

Абсолютизм, самодержавие, тоталитаризм — не в названии дело — был единственным способом сохранения Российского государства как такового.

В. О. Ключевский: «Можно отметить три главные особенности Московского государства. Это, во-первых, боевой строй государства. Московское государство — это вооруженная Великороссия...

Вторую особенность составлял тягловый, неправовой характер внутреннего управления и общественного состава с резко обособляв­шимися сословиями... Сословия различались не правами, а повинно­стями, между ними распределенными. ...Третьей особенностью мое-

Федерализм в истории Российского государства      83

ковского государственного порядка была верховная власть с неопре­деленным, т. е. неограниченным, пространством действия...».

Еще раз вслед за Ключевским отметим главное: «...неправовой ха­рактер внутреннего управления...» Правитель был властен в жизни и смерти любого из своих подданных без каких-либо ограничений пра­ва и обычая. Взаимоотношения государства и общества, государства и личности регулировались не законом, а непосредственно властью.

Причины неизбежности краха

К середине XVIII в. задача построения сильного, независимого госу­дарства полностью решена. И вот в 1762 г. Петр III объявляет «О даро­вании вольности российскому дворянству...» Через 23 года в «Жало­ванной грамоте дворянству» Екатерина II подтверждает и расширяет дарованные ее мужем вольности. Однако завоеванных привилегий дво­рянство не отдало. Обязанность крестьянина кормить дворянина сохра­нялась в полной мере. Разрушить доставшуюся в наследство от былых времен систему крепостного права не решились ни Екатерина II, ни Александр I. Крестьянин все чаще и чаще служит дворянину, который сам абсолютно ничего не делает и никому не служит — с рождения и до смерти. Государство охраняет такой порядок, служа тем самым уже не всему обществу, а исключительно дворянству.

Не зря именно в этот период жалоба крестьянина на своего госпо­дина объявляется уголовным преступлением.

Таким образом, в России возникает вторая причина гибели россий­ского тоталитаризма — паразитизм.

Государство из инструмента всего общества превращается в инст­румент господства одного сословия над другими. Во многом половин­чатые реформы Александра II не смогли уже исправить положения. Отмена личной зависимости не уничтожила сословных привилегий. При этом неправовой характер государственного управления полно­стью сохранился.

Остается незыблемым основной принцип: власть выше закона. Царь, члены его семьи и великие князья не подлежали суду ни при каких обстоятельствах. Фактически то же относилось и к высшему дворян­ству. Но именно великие князья зачастую руководили важнейшими государственными органами.

С другой стороны, к тому же вел и паразитизм. Карьера, привиле­гии, власть — все это чаще и чаще доставалось не по заслугам, а либо по рождению, либо, выражаясь «совковым» языком, по блату.

Российское государство накануне революции характеризуется в первую очередь неправовым характером управления и, вследствие

84            Тема 2

этого, паразитизмом и безответственностью элиты, формируемой по сословному признаку.

Что произошло в итоге — известно.

А что получили? Почти то же самое!

м

Повторение пройденного

История СССР иногда до мелочей напоминает историю Российской империи, с той только разницей, что в СССР процессы, аналогичные описанным выше, достигли своего логического завершения в течение уже не сотен, а десятков лет, т. е. произошло своего рода ускорение ис­торического процесса.

С момента возникновения и до 1945 года вновь построенное госу­дарство решает непосредственно вопрос своего существования.

Народ, включая элиту, во имя Родины делает все возможное и не­возможное. Отдавая миллионы жизней, влача нищенское, зачастую рабское существование, но — «все для фронта, все для победы!»

Формируется новая элита наподобие дворянской — номенклатура. Государство начало работать не на общество, а на новую элиту —но­менклатуру. Причем правление номенклатуры на последнем, брежнев­ском, этапе истории СССР носило еще более безответственный харак­тер, чем сословное дворянское правление царской России. Так же как в царской России, представители правящей элиты не отвечали за свои действия перед законом. И так же, как в царской России, отсутствовала политическая ответственность власти в целом и отдельных ее предста­вителей перед обществом. Никто не ответил ни за ГУЛАГ, ни за Ново­черкасск, ни за Афганистан, ни за поддержку терроризма по всему миру.

Приватизация наследства или повторение пройденного.

Развал СССР не означал смену элиты. В отличие от большевист­ского переворота, ее кадровый состав практически не изменился. Сме­нились команды и лозунги, появилось несколько новых имен, но и только. Элита прежняя — и менталитет, в общем-то, тот же. Основные черты этого менталитета мы уже отмечали: правовой нигилизм, пара­зитизм и безответственность.

Экономические последствия

При помощи быстрой приватизации реформаторская команда пы­талась создать класс собственников — основу любого нормального го­сударства. Но ввиду отсутствия — как это было показано выше — ре­ально действующих механизмов ответственности за полученную бесплатно собственность государство обрело вместо класса собствен­ников в большинстве своем класс паразитов.

федерализм в истории Российского государства      85

В экономической области это обернулось прежде всего ненаказуе­мым воровством. При коммунистах воровали, но размер украденного регулировался служебным положением покровителя воров и необхо­димостью поддержания идеологических приличий.

Политические последствия

Аналогичные процессы происходили и в политической области. Вво­дя вместо чисто административного, строго иерархического механизма государственного управления формально демократический меха­низм, Б. Н. Ельцин значительную часть верховных полномочий цен­тра фактически передал парламенту, правительству и на места: «Бе­рите столько суверенитета, сколько сможете!» Однако, передав полномочия, Ельцин не передал ответственность.

Власть и собственность приватизировались, разошлись по нацио­нальным, территориальным, отраслевым квартирам. Элита раско­лолась на множество мелких частей, сразу же образовалось множе­ство группировок с несовпадающими, а зачастую и конкурирующи­ми интересами: экспортеры и губернаторы, аграрники и нацио­нальные субъекты федерации, ВПК и импортеры, регионы-доноры и регионы-нахлебники.

Вообще для государства наличие в элите групп с разнонаправлен­ными интересами — совершенно нормальное явление. Но лишь при условии, если имеется твердая верховная власть, которая тем или иным образом обеспечивает сопряжение интересов разных групп в интересах всего государства и общества в целом. Очевидно, что в ны­нешней России такая верховная власть отсутствует. Тем самым груп­повые интересы чаще всего берут верх над общегосударственными.

Ресурсы, принадлежащие государству в целом, начинают использо­ваться отдельными частями элиты в интересах, зачастую прямо про­тиворечащих общегосударственным.

«Исполнительный федерализм» в современной России1

А. Захаров

Федерализм — понятие многоплановое. В последние годы замет­ное место в зарубежных федералистских исследованиях отводится поиску философских корней федерализма. Занятые этим ученые ис-

1 Статья опубликована в: ПОЛИС (Политические исследования). 2001,

№4.

86            Тема 2

ходят из того, что федерализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением о человеке. Как считает Даниэл Элазар, «в своей основе федерализм — это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения.1» Ведь «тот факт, что имеется особая федералис­тская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор до конца не выяснен»2. Понят­но, что изложенная методика наиболее активно используется в фе­дералистской компаративистике.

Приступая к исследованию, очертим два базовых подхода к федера­лизму. Согласно первому из них, распространенному во многих евро­пейских странах, включая Россию, федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образова­ниями различного уровня. Ключевым термином в этой системе коорди­нат оказывается «государство». Так, по мнению русского мыслителя Ивана Ильина, неоднократно обращавшегося к теме федерализма, «фе­дерация возможна только там, где имеется налицо несколько самостоя­тельных государств, стремящихся к объединению» (курсив мой — А. 3.). Это комплекс, связывающий отношениями координации (а не су­бординации) некую совокупность социальных институтов. В подобной трактовке федерализм предстает началом рукотворным: для внедрения данной методики требуется лишь политическая воля, а двигателем та­кой операции является государственная власть.

Исходя из данной парадигмы, федералистский эксперимент в США удался прежде всего потому, что проведение принципиально новой, нецентрализованной политики здесь начиналось с конкретного чело­века, обладавшего нерушимыми правами и свободами. Что же касает­ся взаимоотношений, складывавшихся между элементами государ­ственной системы, то они были вторичными, «надстраивающимися» над личностным измерением федералистской идеи. Не случайно «в политической теории англоязычных стран и, в первую очередь, в американской теории федерализма отсутствует понятие государства как такового». Если первая концепция главным в федерализме счита-

1              Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (Политические

исследования). 1995. № 5. С. 108.

2              Захаров А. К. Вопросы о федерализме культуры // Вестник МГУ 2001.

С. 15-17.

Федерализм в истории Российского государства      87

ет внешнюю, правовую сторону, то вторая ориентирована на челове­ческое его содержание. Именно последняя и будет интересовать нас в настоящей статье.

Отправным пунктом наших рассуждений станет бесспорный факт: созданные федерации функционируют неодинаково. «Идеальной и общеприменимой модели федерации просто не существует... Даже в тех местах, где учреждаются идентичные институты, несходство об­стоятельств заставляет их действовать по-разному», — констатирует канадский исследователь Рональд Уотте.

Сопоставляя итоги федералистских экспериментов в США, Ин­дии и Канаде, специалист по сравнительному федерализму Дуглас Вернэ отмечает, что в двух последних случаях федерализм выступал лишь удобным способом распределения государственной власти, в то время как для американцев он явился методом регулирования вза­имоотношений свободных личностей. Иначе говоря, федеративные начала в США вызревали естественным порядком и снизу, в то вре­мя как и в соседней Канаде, и в далекой Индии их искусственно на­саждали сверху, преобразуя для этого унитарные системы. «По­скольку Соединенные Штаты начинались как подлинная федерация, это государство можно назвать "федеральной федерацией", — пишет Вернэ. — Канада и Индия, в свою очередь, выросли из квазифедера­ций, и поэтому, в отличие от США, они не являются "федеральными федерациями"». Что здесь имеется в виду? Для Вернэ, как и для мно­гих американцев, быть федералистом и быть либералом — это одно и то же. В рамках рассматриваемой теории именно отсутствие (или недостаток) либеральных ценностей мешает Канаде и Индии отла­дить федеративную систему: для правящих элит этих стран федера­лизм всегда был понятием сугубо инструментальным, лишенным аксиологической нагрузки. «Канадцы и индийцы не являются либе­ралами в американском смысле и, следовательно, не могут принять американскую концепцию либерализма. Подтверждением тому слу­жит использование ими федерализма не в качестве цели, но исклю­чительно в качестве средства».

Отрывки из книги «Федерализм в истории России»

Р. Абдулатипов, Л. Болтенкова, Ю. Яров

Вся мировая история человечества есть иллюстрация того, как на смену разрозненным государственным образованиям приходят более крупные и монолитные, которые, в свою очередь, распадаясь, дают

88            Тема 2

толчок к образованию новых объединений. Исторический опыт сви­детельствует, что конкретные нации — системы более устойчивые, чем конкретные государства, хотя государства существовали еще до обра­зования наций.

На рубеже IV—III тысячелетий до н. э. на территории Древнего Египта сложилось 40 номов, или областей, каждый во главе с царем. Потребовались сотни лет, чтобы эти номы объединились в два цар­ства — Верхний Египет и Нижний Египет. Много позже фараон, на­пример, насильно объединил эти два царства. В 395 г. Египет стал провинцией Византии, в 619 г. его захватили персы. В 639 г. в Египет вторглись арабы. Но, несмотря на все дальнейшие перипетии судь­бы, египетское государство выстояло и существует как независимое в современную эпоху.

Тысячелетняя история Римской империи свидетельствует о масш­табах интеграционного процесса. Потребовалось почти 250 лет только для того, чтобы сформировались государственные структуры (754-510 гг. до н. э.). Почти 500 последующих лет развивались республи­канские формы государственности, и еще столько же — монархиче­ские. Римская империя, собрав воедино десятки народов и стран, аккумулировала, переработала и развила все лучшее, что было в их правовой системе, традициях и обычаях. В ее недрах была создана та­кая правовая система, которая почти без изменений легла в основу со­временного гражданского права.

В 476 г. глава германских племен Одоакр сверг римского императо­ра и занял его место. Это событие и принято считать концом Западной Римской империи.

Но продолжала существовать Восточная Римская империя со сто­лицей в Константинополе (Византия), куда в 395 г. переместились высшие государственные службы из Рима. Будучи восприемницей римской цивилизации, объединяя в едином государстве многие на­роды с древней и высокой культурой, Византия сумела сохранить и усовершенствовать строительную технику и художественное ремес­ло, кораблестроение, стекольное производство, горное дело, медици­ну. Дальнейшее развитие получили историческая наука, философия, литература, право. Однако история как Римской, так и Византийс­кой империи изобиловала примерами жестокости и кровопролития.

Какое-то время в Византийскую империю входили Палестина, Си­рия, Месопотамия (Ирак), Египет, Балканы, Турция. В империи су­ществовало устойчивое централизованное руководство во главе с Се­натом и Государственным советом. К высшим ведомствам управления

федерализм в истории Российского государства      89

принадлежали министерства внутренних и иностранных дел, военное, финансовое. В местном управлении военная и гражданская власти соединялись в руках генерал-губернаторов. Но чтобы генерал-губер­наторы не представляли опасности для императоров, провинции дробились, их территории уменьшались. Сохранению сильной монар­хической власти способствовали такие факторы, как наличие крупных городских центров (наследие римской эпохи), а значит — и сохране­ние экономических связей между областями и провинциями; борьба крестьян и городского плебса за свои права; внешнеполитическая опасность. Все уменьшаясь в размерах, империя просуществовала до 1453 г.

<...> Благодаря знанию английского и французского языков, на­роды колониальных империй получили доступ к сокровищницам мировой культуры, науки искусства. ...Благодаря империям проис­ходило в известной степени выравнивание уровней духовной и мате­риальной культуры.

<...> Вторая мировая война вызвала мощные интеграционные про­цессы. Человечество, заплатив огромную цену за науку объединения, сплочения, взаимопонимания и взаимопомощи, наконец создало та­кие общественно-политические, правовые структуры, которые позво­ляют сейчас в мирных формах развивать интегрирующее начало.

<...> Нынешние объединения различного рода возникают преж­де всего в рамках тех территорий, которые когда-то составляли часть империй. Кажется, с завидной быстротой интегрируется Ев­ропа, однако фундамент для ее объединения был заложен еще на заре летосчисления. Путь к сегодняшнему единству был долгим и кровавым.

<..„> В бытность СССР столкнулись две линии исторического инте­грационного процесса: насильственно-националистическая (привед­шая к развязанной Гитлером войне) и революционно-интернационали­стическая (проявившаяся в прокатившихся вслед за Октябрьской революцией революциях по другим странам, в создании компартий и мирового коммунистического и рабочего движений).

<...> Распад Советского Союза не был исторически неотвратим. Напротив, сохранение видоизмененного Союза сыграло бы положи­тельную роль как в европейском, так и в мировом интеграционном движении. Слишком тяжелым оказался груз противоречий, затруд­нивший продвижение по пути преобразований.

В настоящее время одна из самых актуальных и жизненно важных для судеб России проблем — определение и правильное понимание ее

90            Тема 2

роли в возрождении и обновлении системы федеративных связей, в объективном процессе интеграции стран и народов.

<...> Народы всегда охотно идут к соглашению, они готовы «за­быть» обиды, причиненные друг другу, жертвы и потери во имя тор­жества мира и стабильности.

Отрывки из книги В. Лысенко «От Татарстана до Чечни» (становление нового российского федерализма)

Трагическая война в Чечне со всей остротой поставила казалось бы уже решенный вопрос о судьбах российской государственности. Воз­можно ли превращение России из централизованного унитарного го­сударства, каковым она на деле была всегда, в федеративное? Являет­ся ли допустимым сочетание федеративных и конфедеративных отношений в переходный период и наличие частей государства с раз­ным статусом? Насколько применимы силовые методы для решения конфликтных политических и межнациональных ситуаций внутри страны? Существует ли угроза распада России в условиях эскалации военных действий в Чечне?

<...> История знает три основных типа государственно-террито­риального устройства: унитарное, федеративное и конфедеративное государства. Эти три типа государственно-территориального уст­ройства различаются по степени взаимосвязи и взаимозависимости элементов (частей государства) и системы (государства). Наиболее жесткие взаимосвязи существуют в унитарном государстве, когда части государства полностью подчинены целому и управляются из единого центра. Наименее жесткие связи существуют в конфедера­тивном союзе, где части могут не подчиняться целому и даже прева­лировать над ними. Федеративное государство является «компро­миссным» вариантом государственно-территориального устройства между централизацией и децентрализацией государственной власти, где полномочия и предметы ведения разграничены между федераци­ей и ее составными частями.

Федеративные государства формировались двумя путями. В боль­шинстве случаев они создавались «сверху» путем децентрализации, «разукрупнения» унитарных государств, передачи части полномо­чий из центра на места (ФРГ, Австрия, Бельгия, Бразилия). В ряде стран этот переход сопровождался или сопровождается переходом от тоталитарного режима к демократии (ФРГ, Россия, Югославия, Аргентина). Вторым путем создания федераций был переход «сни-

федерализм в истории Российского государства      ІИ

зу» от конфедерации к федеративному государству через доброволь­ное объединение суверенных частей (США, Австрийский Союз, Швейцария).

Федерацию от конфедерации отличают следующие черты:

единая территория, население, живущее на данной территории;

наличие общефедеральных государственных органов власти,

действующих на всей территории государства;

наличие конституционных гарантий целостности государства,

отсутствие у частей государства права выхода из него;

невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо

государственные союзы за ее пределами.

Федерацию от унитарного государства отличают следующие признаки:

конституционное, договорное или конституционно-договорное

разделение полномочий между федеральным центром и субъек­

тами федерации;

конституционные гарантии территориальной целостности субъек­

тов федерации;

самостоятельность субъектов федерации в осуществлении при­

надлежащих им полномочий;

право выбора субъектами федерации формы своей политической

организации;

право участников федеративных отношений на двустороннее

(как горизонтальное, так и вертикальное) регулирование госу­

дарственно-властных полномочий.

Административное деление Российской империи (данные на 1914 г.)1

Варшавское генерал-губернаторство           9 губерний

Иркутское генерал-губернаторство              4 губернии

Киевское генерал-губернаторство 3 губернии

Московское генерал-губернаторство           1 губерния

Приамурское генерал-губернаторство        4 губернии

Степное генерал-губернаторство   2 губернии

Туркестанское генерал-губернаторство      5 губерний

1 Историческая энциклопедия. Т. 4. М., 1987. С. 426-427.

92            Тема 2

8.             Финляндское генерал-губернаторство         8 губерний

9.             Кавказское наместничество            13 губерний

10. 52 губернии (3 области в том числе) — центрального подчинения.

Новый российский федерализм: поиск, проблемы, достижения

(доклад министра национальной политики Российской Федерации

Р. Г. Абдулатипова на Всероссийском совещании по федерализму в 1999 г.)

Уважаемые коллеги!

Проблема, вынесенная сегодня на обсуждение столь представи­тельного совещания, не просто актуальна. Ее решение имеет принципи­ально важное значение для становления, существования и укрепления российской государственности. Между тем многочисленные научные, научно-практические конференции по этим вопросам хотя и прино­сят определенную пользу, порой усложняют и без того неодно-знач-ное понимание проблемы российского федерализма. И сегодня наста­ла пора перевести эту проблему в практическую плоскость — и не науки ради, а прежде всего для того, чтобы попытаться вычленить все действительно позитивное, что сделано нами в этой области, чтобы на­стойчиво добиваться реализации тех реальных задач, которые мы оп­ределим сегодня на этом совещании. Подчеркиваю: на совещании, а не на научной конференции.

Мы отдаем себе отчет в том, что государственное устройство нашей страны, основанное одновременно на территориально-администра­тивном и национально-территориальном принципах, не идеально в контексте мирового опыта. Более того, — противоречиво. Но альтер­нативы этому на сегодняшний день я не вижу. Если, конечно, исхо­дить не из идеальных схем или чьих-то благих пожеланий, а из необ­ходимости сохранения целостности в долгосрочном плане, а не из желания просто продержаться пять лет.

Знаю, есть люди — крупные ученые и политики, которые видят в этом противоречивом характере нашего российского федеративного устройства лишь негативное проявление этнонационального фактора, который, как показывает опыт XX в., из нашего прежде всего негатив­ного к нему отношения, оборачивается политико-государственной не­устойчивостью страны. Эти люди между прочим полагают, что конк­ретно я как политик и ученый отношусь к проповедникам именно этнофедерализма, чуть ли не идеального типа российского государ­ственного устройства. Вовсе нет. Мне важна идея сильного государ­ства, но государства многонационального, способного доверять всем,

федерализм в истории Российского государства      93

обеспечить равноправие и достоинство народов, самостоятельность субъектов федерации, местных сообществ, и самое главное — доброе самочувствие граждан всех национальностей. Это комплексная фор­мула, а не преувеличение какого-либо из факторов федерализма.

Нет смысла кому-то доказывать, что меня принимают за какую-то другую птицу, не за ту, которая выращена действительным, не побо­юсь этого слова, интернационализмом дагестанского народа. Даге­станский народ, кстати говоря, стал единственным народом, который не принял Декларацию о суверенитете и не включил в самоназвание своей республики какую-то одну или другую так называемую корен­ную нацию. Я, повторяю, воспитан в этом духе, в духе равноправия народов и граждан, в духе государственника.

Уважаемые коллеги! Речь идет о моей, нашей России, где в форми­ровании государственности участвовали не колонисты из многих стран Старого Света, как иные думают, а народы, сохранившие исто­рическую память, тягу к возрождению национальной государственно­сти, историческое стремление к единству и жизнеспособности россий­ского государства. Во благо граждан и народов России.

Мы все россияне — граждане одного государства, представители многонационального народа Российской Федерации.

Именно в этом качестве федерализм в России должен и может быть гарантом сохранения как единого историко-географического, так и духовно-культурного, экономического и политического пространства страны. При этом сохраняя уникальные особенности, сформирован­ные историческим опытом развития народов и единого государства. Должна быть построена такая система взаимоотношений и распреде­ления полномочий, которая бы давала возможность и для саморазви­тия каждого региона, наиболее полного использования внутреннего, необычайно разнообразного потенциала Федерации и одновременно для укрепления мощи и целостности. И все для благополучия и безо­пасности граждан. Мы создаем государство не как кару себе, а как орган объединения благополучия и безопасности.

Уже общим местом стали схожие с заклинаниями сетования о том, что на сегодня в стране еще недостаточна правовая база для позитив­ного развития федеративных отношений. Так ли это?

С формальной точки зрения — абсолютно так. В дополнение и раз­витие отдельных статей Конституции РФ, действительно, необходи­мо принятие еще целого ряда законов. Я мог бы назвать, мог бы пока­зать проекты некоторых из них, над которыми работал лично я, эксперты под моим руководством, мои коллеги, Миннац. Но уверяю

94                    Тема 2

вас, дайте нам хоть сотню самых нужных и важных законов, желаемо­го результата мы не добьемся, если все ветви власти, уровни власти, все федеральные и региональные министерства и ведомства не станут работать вместе, рука об руку — как равноправные и равно заинтере­сованные партнеры. Неважно, из какого субъекта или объекта.

Федеративный договор в свое время выполнил роль реального ре­гулятора взаимоотношений между центром и регионами. Однако по­следовавшие за ним многие двусторонние договоры и соглашения из­бирательного характера между властями федерального Центра и субъектами Федерации постепенно стали уводить в сторону, смазали положительные тенденции, заложенные в этом документе, все больше переводя развитие государства с рельсов конституционной федерации на договорную. Это небезопасный путь. Идти по этому пути нельзя. Это лишь временная мера.

Слабость законодательства и государственной власти в целом прояв­ляется в кризисе законности. Наиболее характерные признаки этого — принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, которые противоречат феде­ральному законодательству и нарушают Конституцию Российской Фе­дерации, несоблюдение федеральных законов, указов Президента, су­дебных решений.

В некоторых субъектах Федерации нет просто официальных тек­стов региональных законов, в результате чего часто одновременно действуют взаимоисключающие нормативные акты. Имеются случаи прямой отмены властями субъектов Федерации федеральных норма­тивных актов. Это недопустимо.

Органами власти субъектов Федерации нередко практикуется из­дание правовых актов по предметам исключительного ведения Рос­сийской Федерации. Часто искажается смысл федеральных законов. Например, многие нормативные правовые акты в республиках Ады­гея, Башкирия, Бурятия, Калмыкия, Карелия, Марий-Эл, Якутия, Тува, Хакасия, в Алтайском, Хабаровском краях, Калужской, Кали­нинградской, Камчатской, Мурманской, Новгородской, Сахалинской областях, Агинском Бурятском, Эвенкийском автономных округах нарушают избирательные права граждан. Федерация не может отно­ситься равнодушно к этим нарушениям.

Мы должны полнее учитывать собственный опыт, собственные исторические традиции, основанные в том числе и на более полном учете этнополитического фактора в становлении и развитии федера­лизма.

Федерализм в истории Российского государства      95

Отсюда следует основной вывод, что национальная политика явля­ется важнейшим направлением и составной частью формирования си­стемы федеративных отношений. Развитие федерализма в России должно базироваться на основе следующих принципов демократиче­ской и национальной политики: равноправие всех национальных об­щностей и граждан всех национальностей, приоритет прав человека; неделимость территории Российской Федерации.

Необходим закон, который рассматривал бы комплекс вопросов, касающихся факторов, условий, механизмов, последствий, а также пределов федерального вмешательства в дела субъектов Федера­ции.

Необходимо отметить, что правовой институт федерального вмеша­тельства является важным элементом систем конституционного пра­ва большинства зарубежных федераций. А стало быть, содержание этого института определяется самой природой федеративного устрой­ства, которое предполагает не только разграничение предметов веде­ния, но и диктует необходимость обеспечения единства экономиче­ской и политической организации союзного государства, закрепление соответствующих механизмов интеграции, объединяющих субъекты Федерации.

Федерация — это не только децентрализация, как утверждали де­мократы так называемой «первой волны», и не местная централиза­ция, о чем твердят унитаристы, а соединение усилий, союз, все более интегрированное государство, которое разумно использует рычаги как централизации, так и децентрализации для эффективности своего функционирования.

Осознавая это, мы и должны сегодня, на этом совещании, догово­риться о совместных, скоординированных действиях в области госу­дарственного строительства.

Развитие федеративных отношений в России

В. Н. Лихачев, доктор юридических наук, профессор, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Проблема современного федерализма стала ныне для многих госу­дарств одной из наиболее актуальных среди тех политико-правовых и социально-экономических вопросов, которые им приходится осваи­вать, познавать и решать. Объяснение этого феномена — в ее огром­ном, можно сказать, стратегическом влиянии на организацию и функ­ционирование государственных институтов, на их эффективность и

96                            Тема 2

безопасность, на обеспечение курса реформ и демократии. Нельзя не назвать и другой существенный фактор. В конце XX в. заметно воз­росло значение прав человека и прав народов, их цивилизованного универсального соблюдения. Один из реальных путей достижения этого — строительство новых или модернизация существующих феде­ративных отношений.

У каждого государства (унитарного, федеративного или иной фор­мы) — своя история и свое будущее. Каждое из них уникально и выби­рает собственный путь эволюции.

Диалектика развития характерна (ретроспективно, перспективно) и для российской государственности, имеющей свои обычаи и тради­ции. Новейший период ее становления связан с поиском ответов на массу вопросов политического, экономического, социально-психоло­гического и т. д. свойств.

Переходя к характеристике российского федерализма, следует сра­зу подчеркнуть, что мы имеем дело со сложным (объективно/субъек­тивно) феноменом, возникновение, становление и развитие которого подчинено политическим, экономическим, социологическим, юриди­ческим (включая международное право) и другим закономерностям и тенденциям.

Дальнейшее развитие политических событий в России, реформиро­вание федеративных отношений, стремление субъектов к цивилизован­ному осуществлению права народов на самоопределение и равноправие в современных условиях и вытекающая из междуна-родно-правовых обязательств России (ст. 15 п. 4) обязанность федеральных органов обеспечить их выполнение привели к тому, что нормативный комп­лекс по регулированию сложившихся вопросов российского федера­лизма стал дополняться правоустановлениями законодательных ор­ганов самих субъектов России и как следствие деятельности этого комплекса — конституционно-договорной практикой федеративных взаимоотношений.

Наконец, совершенно очевидно, что в рамках правовой системы России формируется новая отрасль — федеративное право. Она имеет свой предмет, свои принципы и механизмы правотворчества и право­применения. Ее зарождение — добрый знак юриспруденции, знамену­ющий, что российская государственность живет в режиме реформиро­вания. Каковы будут итоги этого процесса, зависит от нас всех.

Сложно произнести это слово — реформы, еще сложнее понять их, обеспечить действие, способное привести к положительному резуль­тату. Но альтернативы нет.

Федерализм в истории Российского государства      97

Закончу словами Ф. Бэкона: «Выбрать время — значит сберечь вре­мя, а что сделано несвоевременно, сделано понапрасну».

Он стал для страны спасательным кругом. 31 марта исполняется 10 лет со дня подписания Федеративного договора1

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

Идея разработки Федеративного договора была продиктована обо­стряющейся борьбой между руководством СССР и РСФСР, которая могла привести к выходу из состава России целого ряда автономных республик и их прямому участию в Союзном договоре. Сегодня мож­но смело говорить, что при всех противоречиях и сложностях мы смог­ли вокруг Федеративного договора собрать Россию.

Мне пришлось быть руководителем рабочей группы по подготовке этого договора. И хорошо помню, какие кипели страсти вокруг него. Но, несмотря на это, нам удалось вычленить главную проблему: мы сохра­нили действующую Конституцию, разграничили, как было возможно на то время, полномочия между Федеральными органами власти и орга­нами власти субъектов Федерации. Поэтому уже летом 1991 г. все субъекты Федерации, в том числе и Чечено-Ингушетия и Татарстан, были готовы подписать Договор. Но не было достигнуто единство в этом вопросе в окружении Бориса Ельцина. И все же 31 марта 1992 г. Федеративный договор был согласован и подписан. Таким образом был решен вопрос о целостности Российского государства. Буквально через несколько дней, 10 апреля, VI Съезд народных депутатов России одоб­рил Федеративный договор и включил его содержание в текст Консти­туции Российской Федерации. По сути, Договор позволил принять но­вую Конституцию.

Такова история. Но и сегодня нам полезен опыт этого Договора. Мы вступили в этап обобщения опыта разделения полномочий между фе­деральными органами власти и органами власти субъектов Федера­ции по вертикали. Ибо ошибок за эти годы, несоответствий с федера­тивным законодательством накопилось много. Причем тут важно понять, что время договоров, разговоров и рассуждений прошло. Го­сударство и общество нуждаются в упорядочении правоотношений по всей вертикали государственной власти, где однозначно должны быть определены права, обязанности и ответственность всех органов влас­ти и должностных лиц.

1 Статья опубликована в: Российская газета. 2002. 29 марта.

7-531

98            Тема 2

Но при этом важно учесть другое: невозможно обеспечить единство страны, идя путем пренебрежения к интересам регионов, народов и местных сообществ. Не только в масштабе страны, но и в регионах эти крайности приводят к пагубным процессам дезинтеграции. Учет регио­нальной, этнической и местной самобытности — составная часть реа­лизации принципа федерализма. Право наций на самоопределение в эпоху глобализации важно истолковывать не как право на изоляцию и самодостаточность, а прежде всего как право на расширение возмож­ностей своего самоутверждения путем интеграции. Только так Рос­сия, сохраняя единство и целостность, сможет обеспечить будущее своих народов и их культур, станет мощной державой.

Центральная власть также вправе обеспечивать прямое воздей­ствие на органы власти территорий. Ибо Федерация в целом — глав­ный гарант защиты прав и свобод человека и гражданина, независимо от их национальной принадлежности и территории проживания.

Договорный процесс оказался за бортом Конституции1

6. Воробьев

К 1 июля 2003 г. предполагается юридическое прекращение дей­ствия договоров, заключенных между федеральным центром и субъек­тами Федерации. Об этом сообщил Советник Президента России Сер­гей Самойлов.

По его словам, на сегодняшний момент уже расторгнуты или нахо­дятся в стадии оформления расторжения договоры с 22 субъектами Федерации. Самойлов пояснил, что сейчас <<в правовой системе взаи­моотношений центра и регионов такого правового понятия, как дого­вор, не предусмотрено».

Сегодня совершенно ясно, что Россия — конституционная Федера­ция, вполне способная развиваться на основе Конституции, федераль­ного законодательства и законов субъектов Российской Федерации. «Дальнейшее развитие Конституции, федерального законодательства нигде более не оставило простора для договорного процесса», — под­черкнул советник Президента (ссылка).

Ну а что касается подписанного 10 лет назад — 31 марта 1992 г. — Федеративного договора, то, по мнению Самойлова, данный документ себя исчерпал. «Его страница закрыта, и перспективы с точки зрения дальнейшего развития, наполнения он (договор) никакой не имеет», —

1 Статья опубликована в: Российская газета. 2002. 29 марта.

федерализм в истории Российского государства                      99

отметил советник. Напомним, под Федеративным договором свои подписи поставили руководители всех субъектов Федерации, кроме Татарстана и Чечни.

Вместе с тем Самойлов подчеркнул, что Договор стал «серьезным камнем в фундаменте российской государственности», существенно укрепив ее, «не дав ей треснуть и развалиться». Подписание этого документа юридически закрепляло желание всех субъектов Федера­ции оставаться в рамках единой России, а также позволило сделать серьезный шаг к выравниванию статуса субъектов Федерации. В со­ответствии с этим документом края, области и автономные образо­вания получали те же права, что и республики, входящие в состав РСФСР.1

Документы Киевской Руси2

Повесть временных net

Вот повести минувших лет,

откуда пошла Русская земля,

кто в Киеве стал первым княжить

и как возникла Русская земля.

Так начнем повесть сию.

По потопе трое сыновей Ноя разделили землю — Сим, Хам, Иафет.

Сим же, Хам и Иафет разделили землю, бросив жребий, и пореши­ли не вступать никому в долю брата, и жили каждый в своей части. Был единый народ.

По разрушению же столпа и по разделению народов взяли сыновья Сима восточные страны, а сыновья Хама южные страны, Мафертовы же — взяли запад и северные страны. От этих же 70 и 2 язык произо­шел и народ славянский, от племени Иафета — так называемые нори-ки, которые и есть славяне.

1              Прим. автора. Как показала практика, не стоит отказываться от договор­

ной практики регулирования федеративных отношений. В марте-апреле

2003 г. Президент России В. В. Путин предложил применить ее к урегулиро­

ванию отношений с Чечней.

2              Фрагменты из книги: Абдулатпипов Р. Г. Национальный вопрос и государ­

ственное устройство России. М., 2000.

3              См.: Памятники литературы Древней Руси. М., 1978.

100          __^         Тема 2

Спустя много времени сели славяне по Дунаю, где теперь земля Венгерская и Болгарская. И от этих славян разошлись славяне по зем­ле и прозвались именами своими, где кто сел на каком месте.

Также эти славяне пришли и сели по Днепру и назвались поляна­ми, а другие — древлянами, потому что сели в лесах. И еще другие сели между Припятью и Двиною и назвались дреговичами, иные сели по Двине и назвались полочанами по речке, которая впадает в Двину и носит название Полота. Те же славяне, которые сели около озера Иль­меня, прозвались своим именем — славянами, и построили город и назвали его Новгородом. А другие сели по Десне, и по Семи, и по Суде и назвались северянами. И так разошелся славянский народ, а по его имени и грамота назвалась «славянская».

Поляне же жили в те времена отдельно и управлялись своими рода­ми; ибо и до той братии были уже поляне и жили они родами на своих местах, управляясь каждые своим родом. И были три брата: один по имени Кий, другой — Щек и третий — Хорив, а сестра их была Л ыбедь. Сидел Кий на горе, где ныне подъем Боричев, а Щек сидел на горе, которая ныне называется Щековица, а Хорив на третьей горе, которая прозвалась по нему Хоривицей. И построили городок во имя старшего своего брата, и назвали его Киев. Был кругом города лес и бор велик, и ловили там зверей. И были те мужи мудры и смыслены, и назывались они полянами, от них поляне и до сегодня в Киеве.

Все они (эти племена. — Прим. автора) имели свои обычаи и зако­ны своих отцов и предания, и каждый — свой нрав. Поляне имеют обы­чай отцов своих кроткий и тихий, стыдливы перед снохами своими и сестрами, матерями и родителями; перед свекровями и деверями ве­ликую стыдливость имеют; имеют и брачный обычай; не идет зять за невестой, но приводят ее накануне, а на следующий день приносят за нее — что дают. А древляне жили звериным обычаем, жили по-скотс­ки, убивали друг друга, ели все нечистое, и браков у них не бывало, но умыкали девиц у воды. Радимичи, вятичи и северяне имели общий обычай: жили в лесу, как звери, если все нечистое и срамословили при отцах и при снохах. И браков у них не бывало, но устраивались игри­ща между селами, и сходились на эти игрища, на пляски и на всякие бесовские песни и здесь умыкали себе жен по сговору с ними; имели же по две и по три жены. И если кто умирал, то устраивали по нем тризну, а затем делали большую колоду и возлагали на эту колоду мер­твеца и сжигали, а после, собрав кости, складывали их в небольшой

федерализм в истории Российского государства

сосуд и ставили на столбах при дорогах, как делают и теперь еще вяти­чи. Этого же обычая держались и кривичи и прочие язычники, не зна­ющие закона божьего, но сами себе устанавливающие законы.

Слово о погибели Русской земли1

О, светло светлая и красно украшенная, земля Русская!

Многими красотами ты нас дивишь: дивишь озерами многими, ре­ками и источниками местночтимыми, горами крутыми, холмами вы­сокими, дубравами частыми, полянами чудными, зверьми различны­ми и птицами бесчисленными, городами великими, селами чудными, садами монастырскими, храмами церковными и князьями грозными, боярами честными, вельможами многими! Всего ты исполнена, земля Русская, о правоверная вера христианская!

Отсюда и до угор, до ляхов и чехов; от чехов до ятвягов, от ятвягов до литвы и до немцев; от немцев до корелы; от корелы до Устюга, где обитают тоймицы поганые, и за Дышущим морем; от моря до болгар, от болгар до буртас до черемис; от черемис до мордвы, — все то поко­рил бог народу христианскому, все страны — великому князю Всево­лоду, отцу его Юрию, князю киевскому, деду его Владимиру Монома­ху, которым половцы детей своих пугали в колыбели, а литва из болота на свет не показывалась, а угры каменные города крепили железными воротами, чтобы на них великий Володимир не наехал. А немцы радо­вались, далеко будучи за синим морем; буртасы, черемисы, вяда и мор­два бортничали на князя Великого Володимира, и сам Мануил Царе-городский, страх имея дары великие посылал к нему, чтоб великий князь Владимир Царягорода у него не взял.

А теперь беда приключилась христианам, от великого Ярослава и до Владимира, и до нынешнего Ярослава, и до брата его Юрия, князя Владимирского...

Казанское взятие (из «Казанской истории»)2

Как мне рассказать, как описать напасти грозные и страшные, все великое зло, которое причиняли русским людям казанцы, хуже Батыя. Ибо Батый раз прошел через Русскую землю, как молния попаляя и пожигая и города разрушая, христиан пленя и мечом губя. Казанцы же постоянно губили Русь, никогда из земли Русской не выходили, то с

1              См.: Памятники литературы Древней Руси. М, 1981.

2              См.: Памятники литературы Древней Руси. М., 1985.

102

Тема 2

Совет Министров2

Император

Собственная е.и.в. Канцелярия'

Сенат3

Государственный совет4

Комитет министров5

Синод

Министерства6

о

IS

-О

§

о.

I

IS

_Q

I I ш

Рис. 2. Высшие органы государственной власти и управления Российской империи в первой половине XIX века

1              Собственная его императорского величества канцелярия (конец XVIII в. — 1917) —

личная канцелярия русского императора. Имела ряд отделений, в том числе III отде­

ление — орган политического надзора и сыска в России (1826-1880).

2              Совещательный орган по общегосударственным делам под пред. Царя

(1857-1882).

3              Высший судебный орган по осуществлению надзора за деятельностью гос.

учреждений и чиновников (первая половина XIX в.). Высшая кассационная ин­

станция (1864-1917).

4              Высший совещательный орган Российской империи (1810-1917). Рассмат­

ривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения царем, сметы и

штаты гос. учреждений, жалобы на определения департаментов: 1) законов, 2)

военных дел, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии и из

министерств.

5              Высший законосовещательный орган Российской империи (1802-1906): со­

вещания царя с министрами и др. высшими должностными лицами.

6              В 1802 состоялось утверждение первых восьми министерств и Государственного

казначейства на правах министерства. В 1810-1811 было учреждено Министерство

полиции, а Министерство коммерции было упразднено, одновременно состоялось

учреждение «главных управлений» — путей сообщения и ревизии государственных

счетов («государственного контроля»), В 1837 V отделение собственной е.и.в. канце­

лярии было преобразовано в Министерство государственных имуществ.

федерализм в истории Российского государства      Н)3

царем своим, то с воеводами разоряли Русь, и как сады посекали рус­ских людей, и кровь их как воду проливали. Страх меня охватывает, и сердце горит, и плач смущает, и слезы сами текут из очей. Многие го­рода и села русские травою и быльем поросли. Рязанская земля и Си-верская погублены крымским мечом, Низовская же земля вся — Га­лич, и Устюг, и Вятка, и Пермь — от казанцев запустела.

Как звери дикие нападали казанцы, золото и серебро во мгновение ока хватали. И продавали русских пленников в дальние сарацинские страны, откуда и выйти никто не мог, и помощи подать нельзя. Боя­лись казанцы русских держать у себя, потому и продавали в рабство.

Многие державцы московские, праотцы царя и великого князя Ива­на Васильевича, ходили походами на Казань, желая взять город тот, а