Предисловие

Федералогия — систематизация опыта знании о федерализме

Исторически человеческое сообщество находится в поисках приемлемой формы государственного устройства как способа своего существования. Гово­ря о государстве, важно понимать, что речь идет об обустройстве народов и граждан данной территории, страны. При обустройстве многонационального государства основополагающим было и остается противоречие между стремле­нием к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций — эт­нических общностей, государственно-территориальных образований — и обес­печения единства, целостности нации-государства. Из одного народа и для одного народа государство возникает, как правило, на основе геноцида, уничто­жения и ассимиляции других народов и культур. Так было в Германии, во Франции (Варфоломеевская ночь — это не только способ насаждения своей веры, но и своей культуры), других странах 100-200 лет тому назад. Но моно-этничность оказалась мерой временной. Современные же государства, как пра­вило, полиэтничны, многонациональны, многокультурны. И эта тенденция яв­ляется перспективной. Этничность в государственном устройстве — это не проблема прошлого. Не менее актуально, а может быть и более, обустройство территориальных и государственных образований. Федерализм в этом плане выступает системой обеспечения разрешения государственно-организацион­ного, управленческого, хозяйственного и духовного оформления единства все­го этнического и регионального многообразия, сохраняя значимость как един­ства, так и многообразия. Следовательно, федеративное государство отвечает интересам исторических устремлений отдельных территорий и общностей к формированию своих государственных структур, но при этом объединяет всех в единое государство, осуществляя на практике взаимоприемлемое разграни­чение полномочий между уровнями властей по вертикали.

Теория и практика федерализма изучается различными научными дисципли­нами и учебными курсами: истории, политологии, теории государства и права, экономики, культурологии, этнологии, этнополитологии и т. д. Наступила пора систематизации накопленного опыта и знаний о федеративной системе в специ­альных учебных пособиях и учебниках. Этого пока не сделано. Отсюда и попыт­ка автора определить федералогию как самостоятельную научную и учебную дисциплину, отражающую комплексно специфику и потенциал теории и прак­тики мирового и российского федерализма. Исходя из этого, федерализм — не

Предисловие

только теория государственного устройства, но еще и философия, культура госу­дарственного, управленческого и гражданского поведения.

По теории Т. Гоббса, разграничение полномочий по горизонтали и по вер­тикали позволяет победить «беспрестанное желание (человека. — Р. А.) иметь больше и больше власти». Федерализм помогает победить желание сконцен­трировать власть в одних руках (по вертикали) и, таким образом, сохраняет самобытность многообразия и обустройство крупных территориально слож­ных и многонациональных стран. Федеративная система к современному эта­пу накопила богатейший потенциал теории и практики демократического обустройства государств в мировом масштабе. Назрела необходимость обоб­щения, осмысления, изучения, объединения и систематизации этого потен­циала в особый предмет — федералогию.

Не только традиционно федеративные государства, но и новая федератив­ная Россия уже почувствовала, осознала необходимость такого комплексного и предметного подхода к систематизации теории и практики федерализма. Это связано с тем, что в реформировании российской государственности фе­деративная реформа занимает центральное место. К сожалению, многие наши политики и ученые воспринимают современный российский федерализм как временную меру собирания страны и смотрят на него через призму однобоко оппозиционных отношений «центр — регион», а где-то и как на формальную уступку регионам, субъектам федерации, прежде всего республикам и авто­номиям. Недостает нам традиций и достижений рассматривать федерализм как жизнеспособную и важную для страны форму государственного устрой­ства России. Выявляется закономерность: к федерализму мы прибегаем лишь в ситуации развала страны, а потом постепенно от него отходим и сползаем в канаву унитаризма и унификации. Федерализм — это державная, государ­ственная идея для всех, кто стремится сочетать единство и многообразие в государственном устройстве. И многие государственные деятели это понима­ют. Президент Российской Федерации В. В. Путин не раз подчеркивал акту­альность строительства в России прочной федерации. На заседании Совета Федерации при обсуждении программы бюджетного федерализма мэр Моск­вы Юрий Лужков сказал: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитар­ного стойла». Деятельность Президента по упорядочению дел в федерации, «укрепление вертикали власти» некоторые стали толковать как отказ от фе­деративной системы. Россия не должна быть поставлена перед выбором между феодальной раздробленностью и имперским унитаризмом. И то и другое не го­дится для России. Важно при этом учитывать и тот факт, что отношения «феде­рация и ее субъекты» — это способ приближения государства, его политики к самобытности и самостоятельности местных сообществ, правам и свободам граждан единой страны. Связь с гражданином, каждодневное ощущение им сво­его единства с государством, обществом, приближение власти к потребностям человека, как гражданина — смысл федеративной демократии.

Федерализм как система государственного устройства, философия и пра­во находит разрешение противоречий между самобытностью и интегратив-ными тенденциями внутри данного государства.

6              _____           Предисловие

В качестве основной методологической посылки федеративной реформы должно быть человеческое понимание общего и особенного. «Тождество и различие — суть момента развития, заключенные внутри него самого; рефлек-тированные моменты его единства»1. Общее не есть отрицание отдельного, самобытного, а лишь способ его выражения в единстве. Категории «государ­ственное единство», «самостоятельность регионов», «самобытность развития народов и местных сообществ» при несомненном учете интересов конкретно­го гражданина страны определяют методологию федералогии. Гражданин, его самочувствие и достоинство — вот основа взаимодействия общего и особенно­го в федеративном государственном устройстве. В связи с этим, определяя предмет федералогии, прослеживая тенденции и закономерности развития фе­деративных отношений, важно учесть следующее.

Первое. Не пытаться переписывать раздел Конституции «О федеративном устройстве», который, в принципе, отвечает гармонии общего, особенного и отдельного в российском государстве. Более того, дать время «успокоиться» модели федеративного устройства в нынешнем варианте, которая во многом досталась нам по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного Договора и раздела Конституции «Федеративное устройство», пришлось соот­носить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. И если бы мы не посчитались с этой объективной реальностью, то последствия могли бы быть катастрофическими. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в тех условиях на фоне развала Советского Союза. И в целом стро­ительство федеративного государства — это не революционный акт, а страте­гия государственного развития.

Вопросы федерализма чрезвычайно деликатны, ибо затрагивают интересы общего (всего российского государства), особенного (конкретных регионов и народов), отдельного (гражданина страны). Федералогия, отражая суть тео­рии и практики федерализма, включает в свой предмет изучение тенденций и закономерностей, моделирование конкретных федеративных отношений.

Второе. От федерации политической, декларативной следует перейти к правовой федерации, с четко отработанными «правилами игры», которые оп­ределяют перспективные тенденции государственного устройства, следова­тельно, и это тоже предмет федералогии. Речь идет о правовых механизмах, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов федерации, защиту прав и интересов граждан всех национальностей.

Третье. Конституция Российской Федерации перегружена совместными полномочиями, что дает возможность перекладывать ответственность опять-таки друг на друга. Поэтому важно, обозначая предмет федералогии, обратить внимание на более четкое разграничение полномочий между уровнями влас­ти, на формирование ответственной федеративной культуры чиновников и граждан, соответствующей философии государственного строительства.

1 Гегель. Наука логика. Т. 2. М., 1971. С. 46.

Предисловие

Четвертое. Суть федерализма заключается в сохранении за федерацией в це­лом общих государственно-сохраняющих функций и в выводе системы практи­ческого управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ, само­чувствия граждан страны. У нас же местное самоуправление все эти годы было не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федера­тивных отношений. Новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», принятый в конце 2003 года, обеспечивает более четкое раз­граничение полномочий между федеральными органами власти и органами вла­сти субъектов федерации, доводит принцип федерализма до местных сообществ. Потенциал федерализма, не доведенный до местного сообщества, до конкретно­го гражданина, лишается своей базы. Местное самоуправление, принципы его формирования и тенденций развития — предмет федералогии.

Совершенствование федеративных отношений, происходящие на наших глазах, — важная часть предмета федералогии. Этот процесс должен прохоте-кать через принятие соответствующих законов, а без использования админи­стративных рычагов.

Центральной и наиболее спорной в российской федералогии выступает про­блема «этнического федерализма». Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования федерации явля­ется ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами, — начиная с формально-декоративной атрибутики государственности и заканчи­вая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с нацио­нальностями и республиками ничего созидательного для федерации не несет. Мы исходим из того, что многонациональность — это исторический и перспек­тивный ресурс развития Российской Федерации. Говорить же о каких-то льготах для республик не очень корректно, когда на деле из 21 республики 18 относятся к так называемой категории депрессивных. Кроме того, непонятно, почему у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская или Саратовская область не обла­дает признаками этничности. Это не так. Все это переплетения старых подходов, когда русская нация была искусственно выключена из отношений этничности, этнополитики, приобретя статус имперской нации. Фундаментальные пробле­мы соотношения исторической роли русского и других народов в государствен­ном строительстве России нельзя отдавать на откуп силам, придерживающихся крайних взглядов. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы эт­нокультурного развития русской нации, определения государственных функций русского языка и культуры (чем мы и начинали заниматься в Министерстве по делам национальностей) навязывался безграмотный подход формирования «Русской республики» в Российской Федерации или закона о русском народе. Русская нация — систематизирующий фактор федеративной и этнонациональ-ной политики. Недопустимо, чтобы над процессом развития федеративных от­ношений довлел этнополитический фактор. Это опасная ситуация, и справиться с ней будет трудно. Но не учитывать его тоже опасно. Этнические и конфессио­нальные проблемы развития нашего общества и государства покя не стали пред-

8              Предисловие

метом единой стратегии, предметом повседневных управленческих усилий чи­новников, гражданского общества. Федерализм как раз и позволяет уйти от эт-пократизации государственных образований путем согласования в том числе и этнонациональных интересов в системе федеративных отношений.

Самое главное и перспективное для Российской Федерации — это не отказ от федерализма, а реализация на практике федеративного потенциала, заложенно­го в Конституции страны, создание правовых механизмов для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Федерализм — это прежде всего со­здание единой системы государственного устройства и управления в стране с учетом местных и региональных интересов, обеспечение гарантий прав и свобод человека независимо от его этнонационалыюй принадлежности и места прожи­вания. Здесь и в системе федеративных отношений основополагающую роль иг­рают социально-экономические факторы. Федерализм предполагает поощрение деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития и обеспечение системы «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях для остальных. Главное и здесь — созда­ние стандартов минимальных социальных гарантий для граждан на всей терри­тории России. Федеративное государство — это единое государство для граждан по стандартам социальных и культурных услуг, независимо от уровня власти и способов разграничения полномочий по вертикали.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодействию меж­ду федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же объектом федеративных отношений всех уровней должен быть гражданин Российской Федерации, в том числе в плане ответственности перед гражданином органов власти, чиновников, законодателей. В этом суть федера­тивной демократии, чему призвана следовать и федералогия.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-администра­тивного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной рефор­мы зависит перспектива целостного развития российского государства, благопо­лучие граждан и гражданское самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларативной федерации к федерации реальной, прочной, устойчивой и перспективной.

Этому тоже будет служить федералогия, которая постоянно будет обобщать достижения теории и практики федерализма, обеспечивать постоянный мони­торинг состояния федеративных отношений, федеративной системы права, экономики, управления и культуры, предвидеть пути их совершенствования.

Единство и целостность государства — незыблемое требование для россий­ского государства, для российского патриотического сознания. И важно эту фундаментальную задачу выполнять в условиях демократии, путем федератив­ного разграничения полномочий между властями по вертикали, обеспечивая реализацию конституционного принципа прав и свобод граждан, равноправия народов России. Законы и принципы федерализма функционируют не сами по себе, а на фоне общих законов развития общества во всем их многообразии.

Предисловие

Единство многообразия — формула развития российской государственности. И говоря о понятиях «федерализм», «федералогия», можно вспомнить слова И. Канта, который утверждал, что «в каждом понятии имеется единство поня­тия, которое можно назвать качественным, поскольку под ним подразумевает­ся лишь единство сочетания многообразного»1. А в унитаристском государстве «единое есть все» (Н. Кузанский). Федералогия призвана предметно и после­довательно, методологически и теоретически давать обоснование понятий и ка­тегорий федерализма, как и его опыта. Единое не есть противоположность мно­гообразию, а есть его системное, целостное качество. И многообразие довлеет к единству при сохранении собственной самобытности в качестве единого. Мно­гообразие пронизано единством, как и единство обогащено многообразием. Но не каждое многообразие формирует единство, а лишь то, которое способно объединять разнонаправленные процессы через воздействие целенаправлен­ных правовых, управленческих мер и гражданских инициатив самоорганиза­ции. Лишь высокоорганизованное многообразие способно к единству. При этом важна совместимость как однопорядковых элементов в их взаимодей­ствии, так и отдельных элементов друг с другом в их целостности.2

Федеративное государство, обеспечивая интеграцию в целостность состав­ных частей, обретает новые качества, свойственные федерации в целом, в отли­чие от ее субъектов. Отсюда и исключительные полномочия федеральных орга­нов власти при сохранении многообразия самобытности и самостоятельности субъектов федерации и соответствующих полномочий на их уровне. Единое — это не суммативное качество (Аристотель), а качество новой системы функци­онирования. Государственное единство — это заинтересованное сотрудниче­ство органов власти и гражданского общества на всех уровнях во имя благопо­лучия и достоинства каждого и всех. И эту задачу в наиболее презентативной форме можно выполнить в рамках федеративной государственности. Речь идет о согласовании территориальных, этнонациональных, региональных, местных и иных моментов государственного единства при самостоятельности и само­бытности каждой из его составляющих частей. Неделимы тут суверенитет го­сударства в целом и суверенные права граждан и народов страны. Российское общество, территория, социально-экономические и культурные особенности многообразны. И федеративная система создает приемлемые для всех по гори­зонтали и вертикали правила солидарности и самобытности. Власть же обеспе­чивает согласованное функционирование государства, где «единство системы органов государственности власти находит отражение в том, что совокупная концепция этих органов затрагивает все полномочия, необходимые для осуще­ствления функций государства».3

1              Кант И. Сочинения Т. 3. М., 1964. С. 180.

2              См. Сетров М. И. Основы функциональной теории организации. М., 1972.

С. 29-30.

3              Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федера­

ции. М., 2001. С. 18.

Предисловие

Источником власти в России является ее многонациональный народ (Кон­ституция Российской Федерации, ст. 3 ч.1), а не отдельные его (народа) части. И структурирование власти по горизонтали и вертикали должно служить обеспечению ее системного единства. И эту задачу в России успешно решает федеративная система государственного устройства, которая позволяет де­централизацию сочетать с интеграцией. Но федерализм «требует совсем ис­ключительного духа законности и привычки населения к повиновению зако­нам»1. Федеративное устройство — качественно более высокоорганизованная система с достаточно самостоятельными составляющими, способными на са­моорганизацию. Федералогия как научная и учебная дисциплина способствует формированию соответствующих идей, традиций, механизмов и культуры в об­ществе, в государстве. Без такой идейно-теоретической базы перспективы фе­деративного государства трудно определить, ибо федерализм исходит от граж­дан и их общностей, способных согласовывать и самоорганизовывать свои интересы и действия — от уровня местного самоуправления до всего государ­ства. Таким образом, федерализм позволяет соединить на качественно новом уровне интересы единства и целостности государства с публичными, местны­ми интересами людей, гарантируя право на народовластие. При этом следует учитывать, что власть опасна не только для себя («зло само по себе» — Якоб Бурлхард), но и для других, ибо власть по природе своей довлеет к централиз­му, а центральная власть — к абсолютизации (Роберт Неф), если foedus — феде­рализм — постоянно не совершенствуется за счет связи с самочувствием граждан и местных сообществ, народовластием. Федерализм требует перейти от муже­ства властвовать к мужеству управлять, прислушиваясь к интересам граждани­на, местных сообществ, субъектов федерации. Отсюда и значимость федерало-гии для обеспечения и духовно-теоретического обоснования этого процесса.

В федеративном государстве постоянно идет борьба между централизаци­ей и децентрализацией. Но это не конкурирующие принципы, а принципы управления государством, где необходимо умело сочетать централизацию и децентрализацию. Конкуренция здесь возможна только с точки зрения само­чувствия гражданина, удовлетворения его интересов и потребностей. Смысл федерализма в приближении власти и управления к местным сообществам, к гражданам и в привлечении к реализации народовластия тех, кого непосред­ственно касается решаемая проблема. При всей значимости индивидуальных прав человека в федеративной системе важен и учет коллективных прав мест­ных сообществ, этнонациональных и иных общностей. Отсюда, наряду с фе­дерализмом, используется и другой более частный принцип — субсидиарно-сти — как способ решения проблем на том уровне, на котором они возникают. Местное сообщество, субъект федерации, финансируемые сверху, — это уже поле безответственности и коррупции. Полномочия и мандат финансирова­ния должны быть на одном уровне. Федералогия изучает и пропагандирует

1 Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 176.

Предисловие        П

духовно-политическую и социально-экономическую ценность многообразия (конкурирующих образований, субъектов), заключающуюся в ответственно­сти, самостоятельности и единстве. Таким образом, мы убеждены, что сле­дование принципам федерализма, их разумное применение в российских усло­виях создает гарантированные механизмы обеспечения единства многообразия на всех уровнях функционирования государственной и гражданской систем страны. Это условие прогрессивного развития, обеспечения прав и свобод граждан, равноправия народов и территорий. Благополучное будущее Рос­сии, ее народов, территорий и граждан, по нашему мнению, связано с исполь­зованием потенциала федерализма с учетом российских реалий. Отсюда и важность разработки и изучения такой научной и учебной дисциплины, как федералогия, систематизирующая теорию и практику федерализма.

Настоящее учебное пособие дает лишь общие подходы к обоснованию предмета «Федералогия», и его основных, общих тем (политико-правовой фе­дерализм, экономический федерализм, бюджетный федерализм, культурный федерализм, образовательный федерализм, региональный федерализм, мест­ный федерализм и др.) с позиции применения федералогии к конкретной сфе­ре и уровню функционирования власти и общества. Особенность настоящего учебного пособия — его междисциплинарный характер, без чего невозможна дальнейшая разработка курса федералогии. Федералогия как учебный пред­мет предполагает приобщение слушателей, студентов к более широким, обоб­щенным знаниям комплексного характера с точки зрения истории, теории и практики государственного устройства и управления. Настоящее учебное по­собие систематизирует знания по федерализму, встречающиеся в различных учебных курсах, и толкует эти знания с точки зрения интересов демократи­ческого устройства и совершенствования российского государства, строяще­гося на принципах демократии, прав и свобод человека, самостоятельности и ответственности власти всех уровней, равноправия народов.

Важно исходить из того, что это первая попытка подобного рода обоснова­ния и структурирования предмета «Федералогия». Следовательно, он пре­дусматривает минимум изучаемых тем. Одновременно даются и дополни­тельные материалы, которые обогащают курс федералогии. Главное в том, что федералогия как научное направление позволяет систематизировать суммы знаний и достижений о теории и практике федерализма, способствует требо­ваниям совершенствования федеративных отношений и утверждению феде­ративной демократии, динамике перспективного и устойчивого развития рос­сийского государства и общества. В этом — актуальность учебного курса «федералогия», а значит, и настоящего учебного пособия.

Автор признателен рецензентам и многим коллегам за советы и рекомен­дации. Надеюсь, что благодаря совместным усилиям тех, кто серьезно по роду своей деятельности и интересам занят проблемами теории и практики феде­рализма, в перспективе удастся подойти к разработке фундаментального учебного курса, учебника по федералогии.