Тема 3. Российская Федерация: конституционно-правовые основы

Понятие «федеративная модель государства» — это апробирован­ная на практике, демократическая по сути и перспективная система ста­новления и функционирования государственной власти и общества. Тут, как говорит Л. И. Карапетян, единственной «моделью федерализ­ма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об осо­бенностях федераций, но никак не о моделях федерализма»1. Думаю, что это важное замечание. Говоря о модели федерализма, мы имеем в виду многообразие проявления федеративных систем эффективного осуществления власти и управления в интересах трех составляющих: конкретного человека, местных сообществ и всего государства. Никто не утверждает, что федеративная модель является идеальной для Рос­сии, но она может обеспечить согласование различных интересов и внутреннюю целостность, стабильность и согласие всех составных час­тей общества, государства. Главный вопрос федерализма — это кон­ституционное разграничение предметов ведения, полномочий и ответ­ственности между уровнями властей по вертикали. В Конституции Российской Федерации заложена классическая модель федеративного устройства, что предполагает федерализацию всех сфер власти и управ­ления в стране. Говоря о федеративной модели государства, «можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государствен­ное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития»2. Это важно для такой крупной, многонациональной страны, как Россия.

Главная задача федеративной модели государственности. Рос­сийская Федерация состоит из субъектов, государственных образова-

1              Карапетян Л. И. К вопросу о «моделях федерализма» // Государство и

право. 1996. № 12. С. 58.

2              Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетия // Государство и право.

1997. № 2. С. 69.

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  ]0Ъ

ний, но вместе с тем сама является главным, определяющим субъек­том государственного суверенитета и выступает единственной госу­дарственной формой реализации волеизъявления многонационально­го народа страны. Но это не означает диктат суверенитета государства над его частями, государственными образованиями. Федеративная модель предполагает постоянный диалог между федеральным цент­ром и субъектами федерации, их сотрудничество, кооперацию усилий и возможностей. Главная задача федеративного государства заключа­ется, с одной стороны, в сохранении своего суверенитета с ориентаци­ей на то, что многонациональный народ в целом — единственный и естественный источник государственности, а с другой — в необходи­мости учета и возможности реализации самобытного многообразия. Эффективное осуществление власти, целостность и управляемость всей территорией — признак суверенитета любого государства, в том числе и федеративного. Мы уже говорили о признаках федерализма, которые всегда в той или иной степени имели место в российской го­сударственности. Конституционно-федеративный принцип был зало­жен и в основу российской государственности в советский период. Все необходимые атрибуты федерализма формально в Советском Союзе были, но при диктатуре одной партии, одной идеологии, при отсут­ствии демократических институтов власти и без развитой системы местного самоуправления федерализм, как показала практика, невоз­можен. Современный этап российского федерализма начинается с подписания Федеративного договора и последующего утверждения главы «Федеративное устройство» в Конституции Российской Феде­рации. До сих пор часто возникают споры о природе российского фе­дерализма. Некоторые из-за Федеративного договора, а в последующем и из-за двусторонних договоров, склонны называть ее договорной. Но надо подчеркнуть, что все эти годы, несмотря на договорную прак­тику, сохранялся конституционный характер федеративного устрой­ства России, ибо все делалось на базе действующей Конституции. И все иное было нарушением Конституции, т. е. незаконно. Это важно подчеркнуть, ибо любой другой вариант для России неприемлем, по нашему мнению. Это будет уже конфедерализм, а он нежизнеспосо­бен в наших условиях. Федерализм является важной формой струк­турного обеспечения легитимности государственной власти для мно­гонациональной страны в смысле своей приближенности к потребностям местных сообществ, народов и регионов. Это демокра­тическая форма государственного устройства, где составные части го­сударства достигают согласия, «все равны» (Платон) и все «участву-

106          ___^       Тема З

ют в управлении государственными делами» (Аристотель) для «об­щего блага всех» (Ж.-Ж. Руссо). Таковы базовые характеристики фе­деративного устройства государства.

Система государственной власти в Российской Федерации форми­руется на общих принципах демократии и федерализма, которые запи­саны в действующей Конституции. Россия в формировании вертикали государственной власти мучительно проходит путь от привычного уни­таризма к федерализму; от диктата господства централизованной бю­рократии — к самостоятельности местных сообществ. При этом ясно, что четкое разделение властей по вертикали призвано повышать эффек­тивность их функционирования. Попытка перехода к демократии фе­дерализма в первые годы постсоветской смуты, по мнению многих, уг­рожала развалом страны, хотя, если бы не был применен принцип федерализма, вполне возможно, Россия действительно развалилась бы. В результате виновной оказывается идея федерализма, хотя федера­лизм, может быть, спас нас от еще больших трагедий. Основательному структурному анализу проблем федерализма мешает противоречивость развития общества и государства, которые за последние десять лет на­ходились неоднократно на грани гражданских, политических и иных конфликтов, расшатывающих основы и целостность государства. Не­смотря на все это, в целом нам удалось сформировать органы власти субъектов Федерации, исходя из базовых установок Конституции.

Субъекты Федерации в системе государственной власти. Россий­ская Федерация состоит из 89 субъектов Федерации. Есть несколько типов субъектов: республики, края, области, автономные округа и го­рода федерального значения. Согласно Конституции все они равно­правны. По форме же субъекты Федерации различаются по целому ряду признаков: отдаленности от федерального центра; уровню разви­тия экономики и ее конкретных отраслей; уровню обеспеченности граждан социальными и культурными услугами; историческим, этно-национальным и иным традициям; религиозному составу населения; географическим и природно-климатическим условиям и т. д. Для фе­деративной модели государства важна не форма, а суть, соответствие принципов формирования и деятельности субъектов федерации уже вышеперечисленным нами критериям федерализма. Важной особен­ностью федеративной модели государственного устройства является и то, что субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Субъекты Федерации, следовательно, имеют правовую систе­му в рамках своих полномочий как часть правовой системы Россий­ской Федерации. Конституции, уставы, законы субъектов Федерации

Рос:ийская Федерация: конституционно-правовые основы   107

должны соответствовать Конституции и законам Российской Феде­рации. И только в этом качестве они правомочны. Сферы исключитель­ных полномочий федерации и совместных с субъектами федерации пол-iio.vo'iiii'i ротируются федеральным законодательством. Классическое федеративное государство способно не только обеспечить государствен-ііо-ііраконое, духовно-политическое if социально-экономическое един­ство страны, }io и стимулировать, поощрять самостоятельность и ответ­ственность в целях повышения эффективности своей деятельности. Федерализм — это более живая и жизнеспособная модель государ­ства, эффективный способ урегулирования и преодоления разногла-сліі при сохранении специфики и многообразия различий. Это дос­тигается созданием соответствующего режима власти и управления во всем государстве, которые стимулируют на всех уровнях отноше­ния самоуправления, кооперации и сотрудничества. Здесь важно не только право командовать «сверху», но и возможность «участия» там, где сочетаются идея государственного суверенитета федерации » целом и право участия субъектов федерации и граждан всей стра­ны в осуществлении этой власти на разных уровнях власти. В Рос­сийской Федерации Конституция гарантирует и вменяет в обязан­ность власти центра и на местах обеспечивать целостность государства и его территории. Для усиления функционирования Российской Федерации утверждается статус единого для всех госу­дарственного языка — русского. Республики имеют право устанав­ливать на своей территории государственный статус и других язы­ков. В краях и областях такого права не зафиксировано, ибо здесь преобладающее население — русские и это право русских первично реализовано в государственном статусе русского языка. Соответ­ственно они пользуются напрямую и полностью статусом государ­ственного языка Российской Федерации.

Законодательный орган страны — Федеральное Собрание, как в лю­бом федеративном государстве, у нас состоит из двух палат. Субъекты Федерации имеют свои законодательные и исполнительные органы власти, которые формируются на основе общих принципов организа­ции органов власти. Федеральное Собрание принимает, а Президент подписывает федеральные законы и федеральные конституционные законы. На их основе или в рамках своих исключительных полномочий работает региональный законодатель.

Государственный аппарат федеративного государства должен быть адекватен задачам управления федеративным государством, ов­ладевать всем многообразием федеративных, региональных, этнопо-

108                :-   ...  Тема З

литических, этнокультурных и иных отношений, правовой системы, соответствовать интересам населения и государства в целом. Принци­пы советского федеративного государства определялись главным об­разом классовым и социально-политическим критериями. Поэтому и оказалось, что Советский Союз не стал государством базисным, нуж­ным и важным для всех граждан страны. Мало кто встал на защиту советского государства, когда ему угрожал развал. Об этом следует думать всем, кто объявляет, что правит от имени народа и для народа, чтобы впоследствии это оказалось правдой. Лицо власти определяют во многом законы и чиновники, их легитимность, т. е. доверие со сто­роны граждан и различных местных сообществ. На основе этого фор­мулируются задачи подготовки государственных служащих. Подго­товку, расстановку, ротацию кадров важно проводить с учетом задач эффективного функционирования федеративного государства в целом и его составных частей. Кафедра национальных и федеративных отно­шений Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации — единственный учебно-исследовательский центр страны, который способствует выполнению этой важной задачи, приобщая слушателей Академии — будущих государственных чиновников и по­литиков к знаниям федералогии и этнополитологии.

Принципы федеративного государства. Современный мировой опыт доказывает, что федерализм является наиболее приемлемой фор­мой обустройства крупных государств, где много народов и различных территорий. Основными принципами федеративного устройства явля­ются: единое правовое пространство при верховенстве Конституции и законов Федерации; внутригосударственное самоопределение наро­дов и территорий на своих самобытных началах; разграничение пол­номочий и ответственности как способ организации власти по всей вертикали; относительная самостоятельность субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; двухпалатный парламент; недели­мое право федерации как субъекта международного права, вступать в союзы с другими государствами; учет этнической и местной самобыт­ности; экономический, бюджетный федерализм — единое экономиче­ское пространство; обязанность федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации обеспечивать гарантии свободы и прав че­ловека, прав национальных меньшинств; сохранения целостности и единства Российского государства.

Равноправие субъектов Российской Федерации не означает их уни­фикации. Равноправия, при достаточно различных качественных харак­теристиках, важно достигать по базовым, а не по формальным принци-

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  109

пам. Но чаще для установления различий и их столкновения политики используют формальные признаки. Отсюда и инсинуации по поводу не­равноправия субъектов федерации. Симметричность и асимметрич­ность в Российской Федерации — это не догма и тем более не предмет для споров, а лишь принцип целесообразности и эффективного управ­ления. Где-то, в каких-то вопросах, бесспорно, важна симметричность, а где-то она вредна или невозможна. Вообще-то говоря, если нет асиммет­рии, то мало оснований и для федерализма. Федерация достигает согла­сования различий при господстве общих, более значимых принципов.

Федерализм как теория и как практика прежде всего связан с теори­ей конституционализма (парламентаризм, представительская демокра­тия, разграничение полномочий и ответственности по вертикали), а также с определенным типом гражданского общества, где различные по характеристике местные сообщества, реализуя свои интересы, потреб­ности и даже идентичность, обретают общенациональные качества, ин­тересы и идентичность. Единство многообразия — наиболее жизнеспо­собная формула функционирования федеративной модели государства.

Основные типы и модели федерации определяются способом раз­граничения государственной власти по вертикали. В этом плане выде­ляются три типа современных федераций: договорная, централист-ская и кооперативная. В первом варианте преобладает совместное регулирование предметов ведения и полномочий, во втором — все сто­роны жизни регулируются федеральным центром, а в третьем — осу­ществляется всестороннее сотрудничество федерации и субъектов. При этом говорят о субсидиарности, т. е. самоуправлении, составных частей государства при их общем сотрудничестве. Все проблемы ре­шаются на уровне их закрепления, и вышестоящая власть вмешивает­ся только в случае, если нижестоящая власть выходит за рамки своих полномочий. Думаю, что нам еще далеко до принципа субсидиарно­сти, но двигаться к нему необходимо. Кроме того, следует учитывать, что в современной России переходного периода действуют три основ­ные тенденции в развитии российской государственности: унитаризм, конфедерализм и федерализм. Можно сказать, что у нас вчера был федерализм, тяготеющий к конфедерализму, а сейчас — федерализм, тяготеющий к унитаризму. В действительности важно приблизиться к конституционной, взвешенной модели федерализма. Централиза­ция и децентрализация — это не альтернативы развития федерализма, как некоторые полагают, а лишь два рычага управления в федератив­ном государстве, которые надо применять с учетом конкретных усло­вий функционирования государства. Их состояние зависит от внут-

110          Тема З

ренних и внешних факторов развития страны и управления государ­ством, типа политических режимов. Российский опыт в прошлем и в современных условиях свидетельствует о губительности для кашей страны унитаристских привычек и конфедералистских уклонов.

Федеративные отношения — это политико-правовые, социально-экономические и иные отношения различных уровней властей по вер­тикали, которые охватывают все сферы общественной и государствен­ной жизни, интересы местных сообществ и гражданина. Российская Федерация исторически — это не только федерация территорий, но и федерация самобытных народов, хотя это в федеральном центре не очень любят подчеркивать. Недопустимо не любить свои народы, куль­туры, религии и строить государство на голой почве территорий. На первых этапах в нашей стране в большей степени принцип федерализ­ма использовался как раз для обустройства народов, национально-госу­дарственных образований в составе Российского государства. Может быть, это была другая крайность. Ясно, что в современных условиях не­обходимо отойти от диктата этнического и этнополитического компо­нента в российском федерализме, если это явление имеет место. Но при этом не впадая в другую крайность: равнодушия к правам, националь­ному самосознанию и благополучию народов. Этнополитика поэтому должна стать важной составляющей частью федеративной политики. Важно понимать, что национал-сепаратизм и региональный сепаратизм проявляются в федеративном государстве в том числе и как результат необустроенности народов и регионов в составе единого государства. Часть политической элиты пытается это использовать, чтобы получить неограниченную власть для реализации своих корыстных интересов под прикрытием этнополитических лозунгов.

Федерализм — достаточно сложная система государственного уст­ройства, которая позволяет гармонично, а не автоматически объединять интересы составных частей и целого в процессе длительных размышле­ний и поиска компромиссов. Духовно-политическое содержание фе­дерализма предполагает действовать по принципу: «максимум согла­сия — минимум принуждения», стремиться к солидарности, к единству, к общей судьбе и к общим ценностям, не отказываясь от своих местных, региональных, этнонациональных, общностных ценностей, во имя их реализации в сотрудничестве набольшем пространстве и с большими возможностями. Именно поэтому продвижение к демократии и ста­бильности для такой полиэтнической, территориально крупной и гео­графически разнообразной страны, как Россия, закономерно через про­движение к федерализму. Перефразируя слова известного немецкого ученого Р. Вальбера, которые относились к ситуации в ФРГ, можно ска-

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  Ш

зать: если бы через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к рос­сийской Конституции 1993 г., то он наверняка пришел бы к выводу, что в России ничто не имело такое значение, как переход к демократии и федерализму. Это так и есть, хотя сама практика, государственно-уп­равленческая система, политическая культура перегружены стереоти­пами. Управление процессом реформирования федеративных отноше­ний — важнейшая задача государственного строительства в России. К сожалению, при проведении реформ в России практически не придер­живаются принципов и критериев федерализма, не учитывается со­стояние федеративных отношений. В нынешних условиях достаточно соблазнителен и в то же время опасен переход к административному федерализму, в том числе и создание Федеральных округов для на­саждения, унификации или, более того, искусственных попыток ук­рупнения субъектов Федерации на их основе. Все должно идти эволю­ционным путем, созревать, чтобы человек стремился к созиданию и объединению, а не к разрушению вновь и вновь через поколение. Такие попытки, как показывает история, опасны для нашего государства. Фе­деральные округа, если их использовать как способ приближения влас­ти и возможностей Президента к регионам и местным сообществам и как линию «обратной связи», возможно, и принесут пользу. Историчес­кие традиции сформировали достаточно самостоятельные по своей со­циально-культурной значимости общности не только в виде республик Татарстан, Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкария, но краев и обла­стей, национальных округов, таких как Ярославская, Саратовская, Ря­занская, Оренбургская, Брянская, Ростовская и другие области, Крас­нодарский, Красноярский, Алтайский, Ставропольский, Приморский края, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансниский и другие авто­номные округа. Нецелесообразно разрушать устояишиеся общности ради призрачных идей. Сама жизнь, потребности и самоощущение лю­дей, экономические и культурные моменты, а не установки сверху дол­жны обусловливать изменения. Следует также подчеркнуть особо важное значение для развития российского федерализма местного самоуправления. Перспективы российского федерализма в целом за­висят от перспектив демократии, местного самоуправления и право­вого государства, от уровня самосознания народов, от организации территорий и, конечно же, от состояния прав и свобод человека-граж­данина. Нельзя забывать, что федеративная модель государства стре­мится не только и не столько к согласию между федеральными орга­нами власти и органами власти субъектов федерации, хотя и это важно, но и между государством в целом и отдельными гражданами, которые в своей совокупности и составляют народ, регион. Федера-

112          Тема З

тивная модель государственного устройства соответствует тем зада­чам, которые ставит перед собой власть и народ нашей страны.

Ориентационные установки для самостоятельной работы, семинаров и дискуссий

Цель: важно прежде всего достичь понимания того, что федератив­ная модель государственного устройства является наиболее адекват­ной формой государственности и управления для такого крупного и сложносоставного государства, как Россия, Российская Федерация.

Ход занятия: что такое федерализация всех сфер общественной и го­сударственной жизни и как она проходит в современной России? Два тезиса: а) «Россия исторически унитарное государство, поэтому ей не подходит федеративное устройство, более того, федерализм угрожает России очередным развалом государственности»; б) «Россия только в XX в. дважды распалась из-за жесткого унитаризма, догматизма и тота­литаризма государственного строительства и управления. Нужна совре­менная демократическая и жизнеспособная модель государственного устройства и власти, иначе трудно будет сохранить целостность нашего государства. Теория и практика федерализма позволяют выстроить эф­фективную в наших условиях федеративную модель государства в на­шей стране. Поэтому государство называется Российская Федерация».

Дайте аргументированное обоснование своих позиций при объяс­нении того или иного тезиса. Проблема эта крайне сложная даже формально.

Свидетельство очевидца: «Скажу, что в 1992 г. на Съезде народных депутатов РСФСР почти единогласно наше государство было пере­именовано в "Россию". Но мне (Р. А.) пришлось взять слово, и после моего тяжелейшего выступления народные депутаты вернулись к голо­сованию и было принято таким же количеством голосов еще и название "Российская Федерация", т. е. Россия, Российская Федерация. Уверен, что поступил тогда правильно с точки зрения политики, реального со­стояния нашего государства, поступил и по совести, учитывая нали­чие в составе единой России различных народов с самобытной орга­низацией. Если мы хотим жить спокойно и благополучно, то должно быть учтено мнение всех!»1

Каково соотношение понятий «суверенитет» и «народная воля»?

1 Абдулатипов Р. Г. Власть и совесть. М., 1995. С. 74.

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  1_13

Роль, место Федеративного договора в становлении российского федерализма. Известно, что при его составлении начались споры меж­ду несколькими группами: первая группа утверждала, что Федератив­ный договор надо подписывать с государственными образованиями, а таковыми у нас были только республики; вторая группа доказывала необходимость образования Русской республики из областей, краев и даже автономий, и она должна подписывать договор и учреждать фе­дерацию с существующими республиками; третья группа считала, что надо иметь только губернии и нет необходимости в республиках в фе­деративном государстве. В результате рабочая группа по разработке Федеративного договора пришла к выводу, что важно, чтобы все рес­публики, края, области и автономии были равноправными субъекта­ми Федерации, и они подписывают договор не об учреждении Россий­ской Федерации, а о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Сохраняется существующее государство, но путем раз­граничения предметов ведения и полномочий ему придается федера­тивный характер.

Какой из вариантов вы бы поддержали? Представьте и обоснуйте, письменно или в ходе дискуссии, свои аргументы.

По каким признакам субъекты Российской Федерации отличаются и что общего между ними?

Надо ли укрупнять субъекты Федерации? Какое значение вообще могут иметь количественные показатели? Что значит: субъекты Фе­дерации в Российской Федерации обладают элементами учредитель­ной власти?

Равноправие субъектов Федерации в соответствии со ст. 5 Консти­туции Российской Федерации. Дайте свое обоснование.

Что значит — быть государственным служащим, чиновником в феде­ративном государстве; федеральный чиновник, чиновник администра­ции субъекта федерации, чиновник органов местного самоуправления. Кодекс и этика чиновника федеративного многонационального, демок­ратического государства.

Основные федеративные признаки Российской Федерации. Какие из них более или менее успешно у нас работают?

Содержание и основные направления федеративных отношений.

Административный федерализм. Роль и место федеральных орга­нов и полномочных представителей Президента в системе федератив­ных отношений. Гражданин в системе федеративных отношений.

8-531

114          Тема З

Материалы по теме 3 Конспекты при поддержке М. В. Глигич-Золотаревой

Российская Федерация: конституционно-правовые основы

В своей книге «Политика» Аристотель (389-328 гг. до н. э.) писал: «Там, где отсутствует власть закона, нет места и форме государствен­ного строя».

Для плодотворной работы нужна стабильность вообще, в том числе и во власти. А стабильность в демократическом обществе может обес­печить только всеобщее соблюдение Закона.

Правовой основой всех систем жизнедеятельности Российской Федерации, в том числе и федеративной и национальной политики, является принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Фе­дерации. Ее выполнение или невыполнение, степень реализации оп­ределяются множеством факторов.

Нынешний российский Основной Закон — не только плод глубо­ких раздумий юристов-государствоведов, но и результат острой борь­бы и нелегких компромиссов реальных политических сил. Но не все причины и поводы для конфликтов исчезают сразу.

Конституция — это своеобразный договор государства и общества. Если его не выполняет одна сторона, то неизбежно не выполняет и дру­гая. К сожалению, так случилось и в нынешний переходный период в России. Центральная власть, субъекты Федерации, граждане, освобо­дившись от тоталитаризма, сбросили с себя и былую правовую ответ­ственность. Оказалось, что для формирования правового государства принятия одной лишь новой Конституции определенно недостаточно. Недостаточно и всемирно признанной «Всеобщей декларации прав че­ловека», статья 13 которой гласит: «Каждый человек имеет право сво­бодно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каж­дого государства». Этот один из важнейших документов человеческой цивилизации был принят Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Характерно, что сорок восемь голосов проголосовало «за» и во­семь воздержалось. В их числе: Советский Союз, Украина, Белоруссия, Саудовская Аравия и Южно-Африканский Союз.

Положительную оценку широкой общественности России получи­ло принятие 31 марта 1992 г. Федеративного договора о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами власти

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  Ijjj

ее субъектов. Основываясь на том, что российская государственность исторически тяготеет к федеративному устройству, договор не пре­дусматривает права выхода субъектов из состава Федерации. Договор юридически закреплял разнотипность, и в то же время равноправие субъектов Российской Федерации.

В качестве правовой базы деятельности федеральных органов и субъектов Федерации в настоящее время служит хаотичный набор в разное время разработанных и принятых различных вариантов зако­нодательных и иных правовых актов как федерального, так и местного уровня. К их числу относятся конституции, законы, основы законода­тельства, кодексы, различные многочисленные положения, уставы краев, областей, городов федерального значения, другие нормативные постановления, акты и решения. Все это требует упорядочения, при­ведения в соответствие с новым федеральным законодательством.1 Разная политическая ситуация, разные стартовые условия и неодина­ковая экономическая политика властных структур многих субъектов Федерации не позволили создать единую для страны по горизонтали и вертикали правовую базу органов законодательной власти.

Сложилось так, что процессы экономической интеграции не полу­чили правового обеспечения, так же как и законодательный процесс не был подкреплен экономической стабилизацией.

У субъектов Федерации есть огромное поле для полной самореали­зации в рамках Российской Конституции. Она гарантировала им са­мые широкие полномочия в решении своих внутренних проблем. За ними закрепляются все права государственной власти, кроме тех, ко­торые перечислены в качестве федеральных прерогатив. Для отраже­ния особенностей жизни своих территорий они вправе создавать соб­ственные основные законы — уставы и конституции.

Важнейшим условием политической стабильности является реали­зация конституционных принципов федерализма.

Конституция Российской Федерации

Федерализм в России существует сегодня в значительной мере как теоретическая конструкция, закрепленная нормами действующей Кон­ституции. Реальное государственное устройство едва ли вписывается в конституционные рамки. Безусловно, нельзя не принимать во внима­ние всех достоинств действующей Конституции, ее основополагающей

1 Официальные документы, цитируемые в данном разделе, приводятся по книге: Абдулатипов Р. Г. Этнические факторы политической стабильности. М., 1995.

116          Тема З

роли в закреплении основ российского федерализма, однако создание в России действительно федеративного государства не было результатом реализации конституционных норм. И дело здесь не только в несовер­шенстве норм Конституции, содержащей подчас декларативные поло­жения, расходящиеся с действительностью, но и в практике их приме­нения. Укажем лишь некоторые общеизвестные конституционные противоречия на пути совершенствования федеративных отношений.

1.             Равноправие субъектов Российской Федерации

Часть 4 ст. 5 Конституции говорит о том, что «во взаимоотноше­ниях с федеральными органами государственной власти все субъек­ты Российской Федерации между собой равноправны». Однако в ч. 1 той же статьи сказано, что «Российская Федерация состоит из рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — равноправных субъектов Россий­ской Федерации». Кроме того, в ч. 2 ст. 5 предусматривается, что рес­публика (государство) имеет свою конституцию, а прочие субъекты — только уставы. В данном вопросе Конституция РФ предстает как внутренне противоречивый документ, предписывающий субъектам конституционных правоотношений разные модели поведения, руко­водство которыми в практической деятельности весьма проблема­тично. Таким образом, налицо неразрешенное конституционное про­тиворечие, касающееся правового статуса субъектов Федерации. Кроме ст. 5, Конституция содержит еще ряд оснований для диффе­ренциации статуса субъектов РФ. (Но является ли это основой кон­ституционных противоречий, ибо формально все субъекты Федера­ции имеют признаки государства? — Р. А.)

В перечне ст. 65 субъекты Федерации указаны не в алфавитном по­рядке (в последовательности их перечисления большую роль сыграли представления о разных видах субъектов). (Неужто Чувашия пере­именует себя «Аявашей», чтобы по алфавиту быть первой, и надо ли такие вещи возводить в статусные признаки? По-моему не следует. А как думают слушатели, читатели? — Р. А.)

2.             Разграничение предметов ведения и полномочий

Конституция РФ предусматривает разграничение предметов ве­дения и полномочий в ч. 3 ст. 5 в качестве одного из принципов феде­ративного устройства, а в ч. 3 ст. 11 закрепляет, что указанное раз­граничение осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномо-

-~

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  Щ

чий. Статья 72 предусматривает наличие сферы совместного веде­ния, а ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции наделяют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Ка­кие бы споры относительно необходимости включения в Конститу­цию подобных норм, и в особенности ст. 72, свидетельствующей о кооперативном характере российского федерализма, не велись, оче­видно, что данные конституционные нормы в условиях правового государства могут только способствовать развитию федеративных отношений. Злоупотребления в указанной сфере стали результатом не столько низкого качества конституционных норм, сколько прак­тики их применения.

3.             Субъектный состав Российской Федерации

Недостатками субъектного состава Российской Федерации, закреп­ленного в ст. 5 и 65 Конституции, сразу называют слишком большое количество субъектов, что неубедительно, и «пестроту» их статуса, что по Конституции особого значения не имеет.

4.             Сфера совместного ведения

Опасность как для нормальной реализации полномочий по предме­там совместного ведения, так и для конституционных принципов фе­деративного устройства представляют не столько издержки договор­ного процесса, сколько тот факт, что реализация правовых норм, содержащихся в федеральных законах по предметам совместного ве­дения, зачастую выходит за определенные Конституцией рамки со­вместного ведения и по форме все более напоминает реализацию предметов исключительного ведения Федерации. Причиной подоб­ной коллизии отчасти является несовершенство конституционной мо­дели, ее перегрузка совместными полномочиями.

Исторически сфера совместного ведения, так называемая конку­рирующая компетенция, появилась именно потому, что невозмож­но было полностью разграничить весь объем компетенции между федерациями и их членами. «Кооперативный» федерализм, таким образом, является отнюдь не надуманной юридической конструк­цией, а плодом естественной эволюции федеративных отношений. И соответствовать условиям демократии означает терпеливое со­гласование интересов различных частей единого государства, граж­дан и власти.

Д8           Тема З

5.             Единство системы исполнительной власти

Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государ­ственной власти (ч. 3 ст. 5). Наряду с этим она предусматривает, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федера­ции по предметам совместного ведения федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77). Та­ким образом, единство исполнительной власти, согласно действую­щей Конституции, распространяется исключительно на сферы веде­ния Федерации и совместного ведения. Сложность в уяснении истинного смысла термина «единство системы исполнительной вла­сти» вызвана рядом факторов.

6.             Конституционное законодательство

В области конституционного законодательства федеральным зако­нодателем за последние годы был устранен целый ряд пробелов, при­няты многие предусмотренные Конституцией федеральные конститу­ционные законы.

При этом необходимо отметить, что принятые акты отнюдь не яв­ляются безупречными. Возьмем, к примеру, Федеральный конститу­ционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и об­разования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1, разработанный в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Принятие данного Закона стало своевременной акцией, нацеленной на разреше­ние противоречий, накопившихся в сфере государственного строи­тельства. Вполне очевидна и назревшая необходимость совершенство­вания субъектного состава Российской Федерации.

7.             Федеральные законы

Реалии законодательного регулирования федеративных отноше­ний сегодня в корне отличаются от наблюдавшихся еще несколько лет назад; уже приняты и действуют ключевые Федеральные зако­ны: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной вла-

1              См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. 24 декабря

2001 г. №52(ч. 1). Ст. 4916.

2              См.: Российская газета. 1999. 30 июня. № 121.

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  1_19

сти субъектов Российской Федерации»1 и др., причем последний Закон уже претерпел существенные изменения (касающиеся так называемого федерального вмешательства и «третьего срока»). Сейчас вносятся но­вые и новые поправки.

Необходимо уделить внимание и другим предложениям по совер­шенствованию законодательства. В среде ученых и политиков, занима­ющихся проблемами федерализма, распространено мнение о необходи­мости принятия федерального закона, разграничивающего полномочия в рамках ст. 72 Конституции РФ2. Мною (Р. А.) был разработан и вне­сен такой Закон в Государственную Думу в 1994 г. Он получил 14 голо­сов. Это пример господства унитаристских воззрений среди депутатов Государственной Думы. Только сейчас Комиссия при Президенте Рос­сийской Федерации (Председатель — Д. Н. Козак) выходит с подобным законопроектом.

Таким образом, проблема совершенствования федерального зако­нодательства в сфере федеративных отношений предстает как круп­номасштабная общегосударственная задача. Основные направления ее преодоления можно классифицировать в зависимости от юриди­ческой силы рассматриваемых нормативных правовых актов.

Из проблем реформирования действующей Конституции рассмат­риваются вопросы формирования и организации деятельности Кон­ституционного Собрания Российской Федерации, создание которого предусмотрено ст. 135 Конституции РФ.

Выступление С. М. Миронова, председателя Совета Федерации ФС РФ, 14 марта 2002 г. на семинаре-совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Совет Федерации ставит своей целью решение трех важнейших за­дач. Первая их них — это систематизация всего правового поля России.

Вторая задача — оценка и экспертиза правоприменительной прак­тики. Это важно, поскольку необходимо отслеживать, как реально ра­ботают нормы права, удостовериться, что данные законы работают в

1              См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. 18 октября

1999 г. № 42. Ст. 5005.

2              См., например: Развитие федеративных отношений в России: проблемы и

перспективы: Аналитический доклад, подготовленный рабочей группой, об­

разованной в соответствии с распоряжением Председателя Совета Федера­

ции Е. С. Строева // Федерализм. 1997. № 1. с. 58-59.

120                          Тема З

полном объеме, или же убедиться, что следует либо изменять, либо дополнять те или иные законодательные акты.

И, наконец, третья задача, плавно вытекающая из первых двух, — это долговременное государственное планирование законодательной деятельности для того, чтобы четко понимать, какими приоритетами мы должны руководствоваться. Когда есть осмысление и есть целепо-лагание, есть некий системный план, то в рамках этого плана можно эффективно работать.

Поэтому необходимо иметь возможность обмениваться опытом за­конодательной работы и стараться заранее делать так, чтобы у нас было единое правовое поле и не было проблемы приведения региональ­ного законодательства в соответствие с федеральным.

Татарстан готов к устранению противоречий между конституциями

ИТАР — ТАСС 16 февраля 2000 г.

Татарстан готов «сесть за стол переговоров и не спеша идти к уни­фикации двух конституций — республиканской и российской», — зая­вил председатель Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин. Напом­нив об очередной годовщине Договора о разграничении предметов ведения между федеральным центром и Татарстаном, он признал, что договор имеет много нестыковок между «конституциями Татарстана и России», поскольку республиканский основной закон был принят на год раньше, чем российский. Вместе с тем он считает, что именно Договор между Татарстаном и федеральным центром являлся «осо­бым вкладом Татарстана в развитие истинного федерализма и не до­пустил отката к унитарному государству».

«Россия — это федерация и по Конституции, и по самой своей сути»

И. Стариков

Россия — это федерация и по Конституции, и по самой своей сути. Поэтому регионам, самым отдаленным территориям нашей страны, должно уделяться гораздо больше внимания без намека на какую-либо дискриминацию. Их предложения, позиции и интересы по самым прин­ципиальным вопросам должны безоговорочно учитываться. Сколько можно твердить — «надо услышать голос регионов», надо действитель­но слушать и вести совместную работу по конкретным направлениям.

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  1JM

Нам отведена принципиальная роль в системе организации госу­дарственной власти в России — мы являемся последним конститу­ционным барьером перед подписанием закона Президентом страны. Нам дано право вносить законодательные инициативы как от всей палаты, так и от каждого сенатора (в отличие от Госдумы, где палата как коллегиальный орган власти таким правом не наделена). И это не случайно: ведь мы, палата регионов, являемся, я бы сказал, «це­ментирующим раствором» Государства Российского. Уровень зако­нотворческой деятельности сенаторов уже стал повышаться, и со временем Совет Федерации безусловно займет то место, которое от­ведено ему Конституцией России.

Конституционная модель российского федерализма

И. Варламова, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН

Любая конституция, принятая в переходный период, имеет преиму­щественно перспективный характер. Она не фиксирует существую­щее государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) состояние. Это естественно. Когда общество стремится расстаться с прошлым и перейти к некоторому новому, еще не вполне определен­ному состоянию (something else — по выражению западных полито­логов), конституция будет не отображать существующие публично-правовые отношения, ибо таковых попросту нет (от старых уже отказались, новые еще не утвердились), а предлагать нормативную модель государственности.

К моменту разработки и принятия Конституции Российской Фе­дерации 1993 г. новая структура подлинно федеративных отноше­ний еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические инте­ресы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому ва­рианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государ­ственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили само­стоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями

122          Тема З

уже нельзя было не считаться. Все это и предопределило особенно­сти конституционной модели российского федерализма: ее край­нюю «размытость»1, вариативность.

По сути, Конституция закрепляет только общие принципы феде­ративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную кон­кретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при «переводе» конституционных положений в конкретные регулятив­ные предписания конституционная схема может трансформировать­ся в принципиально разные модели. Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в от­ношениях если не противоречия, то конкуренции.

Явно унитаристские тенденции федерального конституционного регулирования с лихвой компенсируются в целом ряде регионов. Башкортостан, Татарстан, Тыва и другие республики провозглаша­ют в конституциях (и реально обеспечивают) безусловное верховен­ство своих законов. Согласно п. 17, 18 ч. 1 ст. 88 Конституции Баш­кортостана избрание судей всех судов, действующих на территории Республики, и на практике осуществляется ее Государственным Собранием.

Исключительная гибкость конституционной модели федеративных отношений призвана обеспечить взаимную адаптацию социально-по­литической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу. Реальная федеративная структура сложится в России в ходе своего рода «торга» между центром и регио­нами2, и, если в результате будет заключена «взаимовыгодная сделка», федеративные отношения вполне могут приобрести правовой характер. Пока «торг» не завершен, поэтому и конкретизация конституционной модели федерализма в текущем законодательстве, договорной прак­тике, решениях Конституционного Суда остается минимальной — по­верхностной и противоречивой.

1              «Размытость рассматривается как промежуточное качество между чет­

костью, с одной стороны, и неопределенностью — с другой, причем в пре­

дельных случаях размытость переходит в четкость или неопределенность»

(Батурин М. Власть и мера («точные методы» в англо-американской поли­

тологии) // Власть. Очерки современной политической философии Запада.

М, 1989. С. 131-32).

2              См., например: Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федера­

ции о структуре нового Российского государства: 1990-1995 // Политиче­

ские исследования. 1995. № 6.

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  123

Перевернуть пирамиду. Не власть должна формировать гражданское общество, а гражданское общество обязано формировать власть1

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

В последнее время в нашей стране проводится назревшая и необхо­димая работало укреплению государственной власти. Беда, однако, в том, что чаще'*всего это сводится к традиционным бюрократическим мерам. Между тем устойчивость государства в демократическом обще­стве обеспечивается достойным и равноправным взаимодействием, со­трудничеством власти и граждан. Государство, как и гражданское об­щество, существует там, где есть разумная организация жизни людей. Из гражданского общества вырастает и само государство. Упорядоче­ние власти требует соответствующего упорядочения общества — псевдодемократическая стихия тут только вредит. Но, пытаясь упоря­дочить общество, важно не впасть в привычную для России компаней-щину. На встрече в Уфе с Ассамблеей народов Башкортостана Влади­мир Путин, высоко оценив этот институт, сказал, что следовало бы нечто подобное создать и на федеральном уровне. Как председатель Совета Ассамблеи народов России, как один из тех, кто стоял у истоков формировани4 Ассамблеи народов Башкортостана, я хотел бы выска­заться в отношении усилий, которые ныне прилагаются к организаци­онному оформлению гражданского общества России. Великий гражда­нин Петр Чаадаев два столетия тому назад страдал от отсутствия зрелого гражданского общества в России и пришел к горькому выводу, что «Россия не имеет будущего». Но в самые тяжелые годы оказыва­лось, что у нас есть и гражданское общество, и достойные граждане. Се­годня нам предоставлен новый шанс модернизировать наше общество на демократических принципах и от отдельных героических проявле­ний гражданского общества перейти к стабильному его функциониро­ванию. Для этого необходимы фундаментальное осмысление философ­ских основ развития российского общества и широчайшая дискуссия о формах его упорядочения. При этом придется преодолевать свойствен­ную нашей интеллигенции известную оппозиционность к власти. Люди, приобщенные к власти, и те, кто вне ее, находятся на разных бе­регах. А главное, в России Отечество часто путают с властью или отож­дествляют с ней. Обычно для нас власть — это не народ и его воля, а всего лишь должностное лицо. Когда власть приобретает узкопартий-

Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 14 ноября

124          Тема З

ный национал-патриотический или местнический оттенок, она не мо­жет отражать чаяния всех слоев российского общества, всех нацио­нальностей. Верно сказано, что патриот любит свой народ, а национа­лист ненавидит другой народ. Сегодня в моде национальное начало. И страшно, когда эта мода переходит в национализм, расизм, разрывая тем самым целостность Отечества. Возможна и другая модель — этни­ческая инфантильность, безнациональность, космополитизм. И то и другое не отвечает многонациональной сущности России, задаче вы­явления потенциала народов и сохранения единства страны.

Главная проблема России со времен Чаадаева и до сих пор заключа­ется в том, что мы так и не преодолели рабства, а рабство порождает страх, эгоизм, патриархальщину. Причина этого — в нашем прошлом. С прошлым трудно справиться, особенно когда ненависть обращена против своего государства, против своих сограждан по политическо­му, этническому и иным признакам. И каждый раз оказывается вино­ват кто-то, а не мы в целом как народ. Помнится, Борис Ельцин гово­рил: «Если мы не преодолеем рабства, то ворвемся в Европу как орды варваров» (ссылка). Вышло наоборот. Мы не стали переходить грани­цы Европы, мы топчем и унижаем друг друга на всем постсоветском, когда-то родном для всех нас, пространстве, доводя народы собствен­ных стран до отчаяния, до взаимного уничтожения. Главные против­ники сегодня — это бывшие республики и народы Советского Союза. Главный объект оскорбления, унижения и войн — наши же нацио­нальности и религии. Получается, что из вчерашнего нашего граждан­ства ничего путного не вырастает. И это недопустимо.

Актуален сегодня как никогда вопрос об уровне нашей граждан­ской и государственной (а не этнической, религиозной, политической и местнической) самоидентификации. Эта проблема встает перед нами в двух измерениях: во-первых, в какой степени мы стали нация­ми-этносами; а во-вторых, все вместе — нацией-государством. Без от­вета на эти вопросы нам будет трудно дойти даже до первой строки Конституции: «Мы — многонациональный народ Российской Феде­рации».

<...> В начале XXI в. Россия обрела шанс сформировать граждан­ское общество, осмысливая и учитывая весь исторический опыт. Это станет реальностью, если мы будем учиться на своих ошибках, а не увлекаться новыми «политическими технологиями». К сожалению, с помощью «политтехнологов» мы вновь можем избрать путь в тупик, твердя при этом, что «все путем». Не успел Президент Путин долететь из Уфы в Москву, а гражданское общество уже ждало его в Кремле.

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  125

Вновь по-российски, как в сказках. Прикажите — и выстроим как надо: кого по вертикали, кого по горизонтали. И гражданин в роли сказоч­ного персонажа живет верой, что на Россию направлен взор Божества. Так и получается, что обыденная повседневная жизнь оказывается ни к чему. В ней слишком много проблем и мук ответственности, кото­рую граждане стремятся переложить на власть, а власть при первом же удобном случае — на граждан.

Российский федерализм: политико-правовые основы1

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

Несмотря на значительное разнообразие, большинство существую­щих проблем российского федерализма может быть объединено в не­сколько групп.

Первая — проблемы, порожденные несовершенством и противоре­чивостью исходных и доставшихся нам в наследство сложнейших про­блем государственного устройства.

Вторая — проблемы, обусловленные развитием федеративных от­ношений вне конституционного поля.

Третья — проблемы критики экономики и потери управляемости единым экономическим и правовым пространством.

Четвертая — проблемы, связанные с несовершенством и противоре­чивостью ряда положений Конституции, и особенно с противоречия­ми конституций и уставов субъектов Федерации.

Пятая — проблемы правового обеспечения федеративных отноше­ний по всему комплексу противоречий в Федерации.

Именно из-за отсутствия законов современная практика федера­тивных правоотношений все более расходится с установленными в Конституции Российской Федерации нормами. Требовать изменения Конституции вместо ее использования в законодательстве — путь не очень продуктивный.

Во-первых, Основной Закон Российской Федерации должен быть ориентирован на устойчивое социально-экономическое развитие го­сударства, налаживание отношений, сотрудничество и совместную дея­тельность федеральных и региональных органов государственной вла­сти. Нельзя, да и невозможно подгонять Конституцию под каждый случай, возникающий на практике.

1 Фрагмент из книги: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государ­ственное устройство России. М., 2000.

126          Тема З

Во-вторых, срочно нужно принять предусмотренные Конституци­ей страны федеральные законы, предназначенные для регулирования федеративных отношений, и таким образом развивать заложенные в Конституции нормы и восполнять содержащиеся в Основном Законе Российской Федерации неопределенности и пробелы.

В-третьих, недопустимо терять содержащийся в Конституции дух компромиссного Федеративного договора. Процессы развития Рос­сийской Федерации настолько сложны, что здесь не обойтись лишь сухим языком права. Нужно умело согласовывать свои интересы.

Субъекты Федерации зачастую вынуждены входить в противоре­чия с нормами Конституции страны не столько по сути, сколько в рам­ках регламентации полномочий Конституции. Особенно когда регио­нальный законодатель начинает опережать своей законотворческой деятельностью федерального законодателя. Конечно, в ходе этой ра­боты есть и попытки установления в своих основных законах, иных нормативных актах прав и обязанностей (полномочий), отличных от установленных в Основном Законе Российской Федерации, феде­ральных законах, что, конечно же, недопустимо и порождает противо­речивую нормотворческую практику в субъектах Федерации, а порой и случаи неисполнения федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации. И здесь закономерно вмеша­тельство Федерации.

Из-за «запаздывания» федерального законодателя в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (в основ­ном из-за отсутствия механизмов реализации ст. 71, 72 Конститу­ции Российской Федерации) субъекты Федерации осуществляют «опережающее» нормотворчество. В результате этогсщействующие в настоящее время в субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты противоречат принятым позднее феде­ральным законам.

<...> Без активной работы законодателя и правоохранительных ор­ганов в сфере федеративных отношений может быть нарушен прин­цип верховенства Конституции и законов Федерации над соответ­ствующими актами субъектов Федерации. Соответственно может быть нарушена целостность Федерации, ее единое правовое и законо­дательное пространство. И здесь своевременны инициативы Прези­дента, часть которых мы давно предлагали законодательно.

В случае нарастания кризисных явлений и неуправляемости воз­можна утрата государственного суверенитета России над отдельными территориями субъектов РФ. Это могут быть не только республики

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  127

Северного Кавказа, как об этом пишут, но Дальний Восток, Калинин­градская область, Курильские острова. Эту проблему необязательно рассматривать только через призму этнического фактора. Нужно на­ходить эффективные правовые механизмы своевременного решения таких проблем.

Главным фактором на данном этапе развития Российской Федера­ции может быть разрешение проблем российского федерализма на ос­нове совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рам­ках действующей Конституции страны.

Видимо, необходимо разработать и принять программу совместных действий федеральных и региональных органов государственной вла­сти, выделив в качестве приоритетных следующие направления дея­тельности:

1. В области федеративного строительства.

В первоочередном порядке принять федеральный конституцион­ный закон «О конституционно-правовом статусе субъекта Россий­ской Федерации». Ускорить принятие федеральных конституционных законов «О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации», «Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации». Законы должны осуществить правовое обес­печение федеральных отношений, определить полномочия, гарантии и ответственность федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации как равноправных участников федеративных правоотношений.

Следует найти механизмы существенного расширения права субъектов Федерации при подготовке федеральных нормативно-пра­вовых актов и принятии решений на федеральном уровне. Повысить роль и увеличить ответственность руководителей субъектов Федера­ции за реализацию на своих территориях Конституции и законов Фе­дерации, указов Президента и решений правительства.

Предполагается изменить порядок формирования Совета Феде­рации, имея в виду не только направление от субъектов Федерации всенародно избранных глав субъектов Федерации, но и всенарод­ное избрание депутатов Совета Федерации (второй части палаты) для работы на постоянной основе. Или принять другие меры по по­вышению легитимности Совета Федерации, в том числе исключаю­щие проникновение исполнительной власти во власть законода­тельную. Повсеместно в России нарушается принцип разделения властей.

128          _____    Тема З

2. В области дальнейшей гармонизации федеративных отношений:

а)             Совершенствовать координацию нормотворчества по предметам

совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации.

Для этого наряду с мерами взаимного информирования и согласо­вания проектов нормативно-правовых актов — федеральных и субъек­тов Федерации — ввести в практику проведение регулярных (как пра­вило, 3-4 раза в год) конференций по координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти для об­суждения актуальных проблем российского федерализма и выработ­ки совместных мер по их разрешению. Предполагается, что их участ­никами станут полномочные представители Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, руководители феде­ральных органов исполнительной власти, главы законодательной и исполнительной власти, руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также мы полагали бы целесообразным командирование в субъек­ты Федерации не менее двух раз в месяц руководителей министерств и ведомств, а также регулярное проведение отраслевых конференций (совещаний) руководителей отраслевых федеральных и региональ­ных ведомств для согласования взаимных интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти. Это функции теперь, видимо, выполняет представитель Президента в федеральном округе.

б)            Повысить эффективность механизмов разграничения полномо­

чий между федеральными и региональными органами государствен­

ной власти по предметам совместного ведения Российской Федера­

ции и субъектов Федерации.

В этом случае основным должен стать установленный в ч. 2 ст. 76 Конституции России приоритет законодательного способа разграниче­ния полномочий. Даже при продолжении договорной практики между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо исходить из логики иерархии нормативно-правовых актов, а именно: Конститу­ция Российской Федерации (ст. 72) — федеральный закон — договор между федеральными и региональными органами государственной вла­сти на основе Конституции Российской Федерации и федерального за­кона — соглашение между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передачи части своих полномочий, которые установлены: для федеральных ведомств — либо федеральным законом,

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  1^9

либо договором; для региональных ведомств — законом или иным нор­мативно-правовым актом субъекта Федерации.

Следует предложить Федеральному Собранию России безотлага­тельно принять федеральный закон о механизмах реализации совмест­ных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В законе це­лесообразно предусмотреть в соответствии с Конституцией правовое регулирование процедуры как законодательного, так и договорного разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а так­же ответственность за их реализацию на практике.

<...> Следовало бы рекомендовать Конституционному Суду Рос­сийской Федерации ежегодно публиковать доклад о состоянии кон­ституционной законности в сфере федеративных отношений и мерах по ее укреплению.

В связи с вышесказанным следовало бы активизировать научные разработки по проблемам современного федерализма в России. Пред­ложить Российской академии наук на базе Института государства и права РАН с участием заинтересованных федеральных и региональ­ных органов государственной власти создать НИИ по изучению про­блем федерализма и национальных отношений.

3. В области совершенствования законодательства и пресечения не­конституционных решений (действий) федеральных и региональных органов государственной власти и должностных лиц, возложения на них санкций конституционно-правовой ответственности.

Здесь важно еще раз подчеркнуть, что главное сегодня — это приня­тие федеральных законов и реализация таким образом основных по­ложений Конституции страны о федеративном устройстве и федера­тивных отношениях. Потенциал федерализма, который заложен в действующей Конституции страны, пока остается нереализованным в практике федеративных отношений.

<...> Процесс совершенствования федеративных и национальных отношений может проходить только с согласия двух сторон. Сегодня пока еще преобладают крайности — либо децентрализация власти и полномочий, либо централизация. Надо избегать крайностей и обес­печивать паритет развития центробежных и центростремительных тенденций. Важно делать все возможное для укрепления единства и сохранения целостности Российского государства при учете особен­ностей, возможностей и интересов составных частей, народов и терри­торий. В этом залог самостоятельного и благополучного развития всех субъектов Федерации, всей страны, государства в целом.

9-531

130          __           Тема З

Из конспектов доктора исторических наук, профессора К. В. Калининой

Конституционная модель федерации и ее субъектов подвергается жизненным испытаниям. Многообразные федеративные отношения нередко деформируются. Экономические трудности, противоборство политических элит, давление общественного мнения зачастую ведут к смещению с «оси» отдельных элементов федерации.

Стабильность и динамизм Российской Федерации во многом зави­сят от определения предметов ведения и полномочий между феде­ральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. В основу их раз­граничения положены критерии государственного значения и меры управляемости, позволяющие установить характер и объемы ведения собственно Федерации и ее субъектов. Причем разнородность пред­метов ведения — налицо, и даже их условное объединение создает не­малые трудности.

С учетом многообразия предметов ведения используются три юри­дически значимых способа установления круга предметов ведения — по линии собственно федерации, по линии совместного ведения феде­рации и ее субъектов, по линии исключительного ведения субъектов федерации. Вопрос в том, насколько удачно производится «наложе­ние» этих способов и соответствующих им юридических формул на разнообразные предметы ведения.

Следует обратить внимание на необходимость гармоничного соче­тания двух аспектов: 1) обеспечение четкого разграничения предме­тов ведения и полномочий и 2) взаимодействие органов государствен­ной власти федерации и органов государственной власти ее субъектов. Односторонний акцент на разграничении уменьшает психологиче­ские, организационные, юридические и материальные ресурсы их взаи­модействия. А это весьма актуальная задача на современном этапе раз­вития российского федерализма.

Кроме «вертикальной» согласованности предметов ведения и полно­мочий государственных органов требуется приложить усилия к дости­жению их функциональной согласованности. Речь идет об обеспечении на каждом уровне правильного соотношения между упомянутыми кон­ституционными формулами, нормами отраслевых законов, которые призваны их развивать, и положениями о соответствующих министер­ствах и иных органах. На практике довольно часто возникает юриди­ческий и фактический разрыв функций, задач и действий, например, в сфере здравоохранения, образования, национальной политики и др. Преодолению этого нужно уделить серьезное внимание.

Российская Федерация: конституционно-правовые основы  131

Таким образом, для России как федеративного государства перво­степенное значение имеет организация власти, построение и функцио­нирование ее институтов. Признание народа источником публичной власти в широком смысле (п. 1,2 ст. 3 Конституции РФ) сочетается с двумя важными положениями применительно к ее федеративному аспекту. Во-первых, закрепление единства системы государственной власти (п. 3 ст. 5), которая осуществляется на основе ее разделения на самостоятельные ветви (ст. 10). Во-вторых, разграничение функций Федерации и ее субъектов в сфере организации государственной власти, когда Федерация определяет устройство федеральных орга­нов (п. 4 ст. 71) и принципы организации представительных и испол­нительных органов субъектов Федерации (п. 1 ст. 77).

Эта конституционная модель власти в процессе ее реализации на практике осложняется рядом противоречий. Не определены достаточ­но отчетливо общие принципы построения представительных и ис­полнительных государственных органов в субъектах Федерации. Не­достаточность соответствующих федеральных законов порождает немало отступлений от них. Не вполне ясны пределы допускаемого раз­нообразия в построении государственных институтов. Нужная мера нередко нарушается.

На уровне субъектов Федерации также наблюдается разнообразие в построении их государственных органов. Законодательные органы отличаются по составу, структуре и объему деятельности. Органы ис­полнительной власти созданы вокруг «управленческого центра» — Президент (глава республики) и Кабинет Министров, губернатор (глава администрации). Сильная горизонтальная линия выражена как в сходных, так и в специфических построениях министерств, департа­ментов, управлений, их функциях и структуре. Поэтому предстоят по­иски оптимальных моделей.

Наибольшую трудность вызывают отношения госорганов «по вер­тикали». Здесь можно выделить четыре проблемы. Во-первых, сте­пень структурированности систем однородных органов; во-вторых, объем и характер функциональных связей госорганов, включая соот­ношения между функциями, выполняемыми «совместно», «по согла­сованию» и «самостоятельно»; в-третьих, между правовой соподчи-ненностью органов; в-четвертых, основания для создания структур федеральных органов, действующих на территории субъектов Феде­рации, отношение к ним и к Представителям Президента Россий­ской Федерации в регионах республиканских, областных и иных властей. Решение этих проблем может проходить поэтапно:

132          Тема З

особое значение приобретает создание специальных институтов

взаимодействия федеральных структур и структур субъектов

Федерации;

необходимо упорядочить консультативные, экспертные и иные

советы (комитеты) при федеральных органах с участием предста­

вителей субъектов Российской Федерации;

требуется более эффективно использовать процедуры совмест­

ного принятия решений, согласования планов, программ, проек­

тов законов и иных актов;

в формировании и использовании демократических институтов —

местного самоуправления, общественных объединений, проведе­

ния выборов, референдумов — также нужны согласованные дей­

ствия Федерации и ее субъектов;

необходимо также создать «механизмы», когда в условиях «чрез­

вычайного положения» должны меняться режимы функциони­

рования тех или иных государственных институтов.

■