Тема 6. Экономический федерализм и региональная политика

Обоснование. Государство в любом обществе отвечает за состояние экономики, ибо оно отвечает за социальную защиту своих граждан. Если же оно не отвечает на за то ни за другое, то это уже не государство. И главная задача государства даже в условиях рынка — это стимулиро­вание экономического роста и создание для этого благоприятных поли­тико-правовых условий. Отсюда актуальность вопроса о социально-экономических основах государства, в том числе и федеративного государства. Принципы экономического развития и экономических от­ношений как части федеративных отношений в целом имеют свои осо­бенности в условиях федеративного государства. В литературе исполь­зуются понятия «регион», «экономический район», а теперь еще и «федеральный округ». Регион в системе федеративных отношений не­редко истолковывается и как «субъект федерации» и как «экономиче-кий район». Классификация российских регионов идет по уровню со­циально-экономического положения, природно-климатическим условиям, перспективам развития и потенциалу.

Социально-экономические, этнокультурные и иные характери­стики регионов с учетом их своеобразия. В свое время П. П. Семе-нов-Тяньшанский и Д. И. Менделеев предложили сетку экономических районов страны наподобие периодической системы с учетом их природ­ных ресурсов, культурных условий и состава населения. В РСФСР было 11 экономических регионов, отработанных с позиции региональ­ной политики. Учет их особенностей в государственном управлении — важная часть федеративной, а значит, и региональной политики. Регио­нальная политика — составная часть федеративной политики, приве­дение общегосударственных подходов и принципов к согласованию с условиями конкретных территорий. И прежде всего с точки зрения социально-экономического развития. Масштабы территории, обилие ресурсов, огромные транспортные расходы, суровая природа, диспро­порции в социально-экономическом развитии, сложный этнокультур-

Экономический федерализм и региональная политика

ный состав населения, различие уровня жизни людей по регионам — это факторы, подчеркивающие предмет региональной политики и ак­туальность ее изучения. В середине 90-х гг. была утверждена новая Концепция региональной политики, которая, как и многие другие, ос­талась на уровне идей. Задача же региональной политики — интегра­ция количественно и качественно разнородных социально-экономи­ческих, природно-географических и этнокультурных комплексов в единое социально-экономическое пространство.

За последние годы существенно возросли региональные различия и диспропорции. Задача федеративной политики — не допускать даль­нейшего увеличения в стране подобных региональных диспропорций как в структуре производства, так и в уровне жизни граждан. В России есть субъекты экономически мощные, с богатейшими природными ре­сурсами и соответствующими доходами, но таких буквально несколь­ко. Целый ряд субъектов Федерации у нас имеет статус депрессивных территорий, где наблюдается устойчивое экономическое отставание, неспособность к самостоятельному развитию. Но все же часть субъек­тов Федерации справляется с задачами жизнеобеспечения населения. Следовательно, речь должна идти о подходах и перспективах управле­ния региональным развитием. Это и снятие искусственных ограниче­ний экономического роста по регионам, и устранение недостатков их трансфертного обслуживания, и создание рыночных механизмов эко­номического роста.

Социально-экономическую типологизацию субъектов Российской Федерации необходимо рассматривать через призму формирования региональной политики. Долгие годы борьба советской экономики за выравнивание уровней социально-экономического развития при всех успехах не привела к решению этой задачи. Но в ходе перестройки и реформ разница между самыми развитыми и наименее развитыми ста­ла возрастать: от 2,3 раза в 1990 г. до 5,2 раза в 2001 г. Это не только в целом уровень социально-экономического развития, но и конкретный производственный, природно-ресурсный, кадровый потенциал, отрас­левая структура производства, геологическое положение, инфраструк­тура. Исходя из этих факторов, субъекты Федерации делятся на восемь групп. В первую входят: Республика Башкортостан, Республика Татар­стан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самар­ская, Свердловская и Челябинская области, которые более или менее устойчивы к кризису, а значит, имеют возможность выхода из него. Близко к ним и вторая группа — Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Кемеровская, Магаданская, Омская,

182          Тема 6

Оренбургская, Томская, Тюменская области. Восьмая группа — Рес­публика Адыгея, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Рес­публика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия — Алания. Это глубоко депрессивные регионы, следовательно, социально-экономическая депрессивность активизирует в подобных регионах и ряд иных кризисных явлений и процессов, которые охватывают многие другие сферы общественной жизни. Таким образом, каждая группа требует принятия особого в каждом случае комплекса мер по преодолению кризиса.

Регионализация как мировая тенденция повышения роли регио­нов в экономическом и культурном развитии стран. Экономические, политические и административные критерии регионализации чрезвы­чайно разнообразны. Регион — это выявление специфики географи­ческого, климатического, хозяйственного положения в комплексе с местными этнографическими и иными особенностями. Региона­лизм — как политическое течение в Европе — выступает против излиш­не централизаторских тенденций и регламентации жизни местных со­обществ из центра. Вместе с тем регионализм — это децентрализация, но не дезинтеграция, установление кооперативного баланса интересов различных уровней экономического развития и государственного организма в целом. Регионология как наука о региональном развитии и региональной политике представляет собой часть федеративных от­ношений и федеративной политики.

Региональная политика Российской Федерации исходит из призна­ния и учета неоднородности социально-экономического пространства, географической, климатической, этнокультурной специфики и ресурс­ной обеспеченности отдельных территорий, ареалов, выравнивая уро­вень обеспеченности граждан Российской Федерации. Вместе с тем «региональная политика "вводится" в значительной мере в программ­ное русло. Проблемы реконструкции производства и социально-эконо­мического развития Печорского угольного бассейна, комплексного ос­воения нефтегазовых ресурсов Тимано-Печорской провинции и т. д. могут быть решены только в рамках программного управления»1. В данном случае речь идет о принципах регионального развития, имеющих федеральное значение.

Региональная политика предполагает наличие системы принципов и форм управленческой и иной деятельности прежде всего федеральных

1 Спиридонов Ю. А. Право на развитие северных территорий // Федера­лизм. 2001. С. 11.

Экономический федерализм и региональная политика           183

органов власти. Эта деятельность должна быть направлена на развитие федеративных отношений путем совершенствования территориально­го разделения труда, рационального размещения производительных сил, укрепления единого экономического и правового пространства, обеспечения единых стандартов социальной защиты российских граж­дан, определения приоритетов регионального развития исходя из стра­тегических интересов государства в целом, регулирования межнацио­нальных связей развития и сотрудничества, равноправного развития самобытных народов России, обеспечения их единства и т. д.

Экономический федерализм в целом охватывает ту часть системы федеративных отношений, которая затрагивает собственнические, фи­нансовые, денежно-кредитные, а также нормативно-правовые рычаги, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие феде­ративного государства, самостоятельность и интеграцию хозяйствен­ных комплексов страны в единое экономическое пространство.1 Единое экономическое пространство — важное условие федерализма. Такое пространство характеризуется наличием единых «правил игры», сво­бодным движением товаров, капиталов, рабочей силы и информации. Уход государства из экономической сферы, отсутствие интеграцион­ных программ устойчивого экономического развития регионов и стра­ны в целом, борьба с естественными монополиями, попытки их срочно­го перевода в рыночные отношения приводят зачастую к крайностям как конфедерации частей единого народного хозяйства, так и с другой стороны — к обострению на этом фоне унитаристского толка управлен­ческих подходов. И то и другое противоречит конституционно закреп­ленному в нашей стране федерализму. Такой парадоксальный набор форм государственного устройства и управления долго существовать не может. Важно, используя преимущества всех форм собственности, регулировать, выстраивать четкие экономические основы федерализма. Однако следует помнить, что экономические реформы должны быть адекватны общехозяйственным и социальным реалиям. Поэтому в об­щефедеральной собственности важно фиксировать контрольный па­кет собственности на единую энергетическую, транспортную систему, предприятия ВПК и связи, агрономического комплекса, основные ме­сторождения полезных ископаемых общенационального значения. Представляется важным четко определить территориальный статус федеральной государственной собственности, для чего необходим за­кон о федеральной государственной собственности.

1 См.: Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 2000. С. 272.

134          Тема 6

Социально-экономическое развитие и межрегиональное сотруд­ничество субъектов Федерации играет важную роль в стабилизации федеративных отношений и в управлении единым экономическим пространством. Этому служат также федеральные и региональные программы социально-экономического развития, федеральные целе­вые программы по конкретным направлениям. Главная задача этих экономических мер — соблюдение прав человека, прав национально­стей и интересов местных сообществ в региональной политике, обеспе­чение граждан Федерации на всей территории страны федеральными стандартами социальных услуг. Основными механизмами повышения эффективности региональной политики были и остаются ответствен­ность и самостоятельность субъектов и органов власти на всех уровнях. При разработке региональных программ следует помнить, что эконо­мический кризис неминуемо ведет к кризису федерализма.

Различия между регионами по размеру среднедушевого дохода до­стигли 14-20 раз, а по стоимости жизни — до 5 раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и про­житочного минимума (Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Псков­ская, Курганская и другие области). Наблюдается разрыв дохода между наиболее богатыми и наиболее бедными до 10 раз. В депрессивных ре­гионах высок уровень безработицы. Как правило, здесь на одно рабочее место 10-20 и более претендентов.

На социально-экономической почве возникают основные противо­речия и конфликты в системе федеративных отношений. Поэтому важно своевременно предпринять меры на преодоление диспропор­ций и неравномерного развития, перекосов в пользу отдельных регио­нов, чтобы не было таких различий между донорами и реципиентами, которые искажают суть экономического федерализма. При нынешних диспропорциях социально-экономического развития регионов труд­но говорить о федерализме вообще.

Бюджетный федерализм. Важное место в федеративной региональ­ной политике занимает выравнивание бюджетной обеспеченности ре­гионов. Главное — это урегулирование и законодательное распределе­ние полномочий и ответственности в финансировании различных категорий расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов. «Мой мандат — твой бюджет», «мой мандат — мой бюд­жет» — таковы подходы бюджетного федерализма — от старых к новым.

Определим, прежде всего, конкретную налоговую базу конкретного уровня бюджета. В Налоговом кодексе подчеркнуто: региональный на­лог отчисляется на добычу общераспространенных полезных ископае-

Экономический федерализм и региональная политика           185

мых; налог на недвижимость — в разряд местных; налог на малый биз­нес — на региональный и местный уровень; региональные и местные надбавки — к федеральным налогам; отмена права на централизацию региональных и местных налогов. В Российской Федерации, как в лю­бом другом федеративном государстве, существует три уровня налогов и три уровня бюджета. Экономика федеративного государства зависит от характера бюджетного федерализма и механизмов регулирования бюджетных потоков. Модели бюджетного федерализма за эти годы в России были различными, вплоть до конфедеративных. Теперь же на­мечается перекос в другую сторону — в сторону унитаризма. Одна из задач бюджетного федерализма состоит в необходимости преодолеть неравномерность развития и соблюсти минимальные стандарты соци­альных услуг для граждан России на всей территории страны. Это особенно важно в условиях, когда межбюджетные пропорции между федеральным бюджетом, бюджетом субъектов Федерации и местных бюджетов тяготеют к централизации. Тем более что все это, видимо, можно оценить как временные меры преодоления последствий стихий­ной децентрализации. Тема финансовой децентрализации в странах с экономикой переходного периода и развивающихся государствах отра­жает растущий интерес к распределению общественных финансов в со­ответствии с демократическими требованиями, что должно улучшить работоспособность и повысить ответственность общественного сектора.

В соответствии с этим следует рассмотреть три наиболее важных проблемы. Во-первых, какие функции выполняют различные государ­ственные структуры, частный сектор и гражданское общество и как они могут с помощью принципов федерализма и накопленного на их основе опыта приспосабливаться к меняющемуся в сторону глобализации ми­ровому сообществу? Во-вторых, каковы тенденции в области децентра­лизации общественных финансов и что мы знаем о политических и эко­номических механизмах, необходимых для их функционирования?

При обсуждении этих вопросов следует уточнить значение терми­нов «децентрализация», «деконцентрация». И наконец, следует поста­вить вопрос, как должен происходить переход от существующего ус­тройства политических и экономических структур к новой ступени децентрализации в области федерализма в сфере принятия решений, касающихся общественных финансов.

Обсуждение этих вопросов имеет особое значение для стран с эко­номикой переходного периода, поскольку в этих странах первичная мотивация децентрализации объясняется скорее демократическими, а не экономическими аргументами. Следует отметить также такие спе-

186          Тема 6

цифические проблемы этих стран, как трудный переход к рыночной экономике, политическая и бюрократическая коррупция, протекцио­низм, ослабленность механизмов участия и ответственности, иска­жение стимулов в сфере налоговой системы и в конечном итоге — негативное воздействие всех вышеперечисленных факторов на при­меняемые на практике принципы федерализма.

Нельзя допускать чрезмерный разрыв уровня жизни граждан на территории единой страны. Если федерализм не реагирует на местные проблемы, то он теряет свою функциональную значимость.

Важно также сокращать «нефинансируемые федеральные манда­ты». Федеральный законодатель не должен принимать законы эко­номически не обоснованные и финансово не обеспеченные. Следует ввести запрет на принятие актов, не обеспеченных ресурсами. По объемам финансовой помощи субъектам Федерации от процента ВВП Россия находится примерно посередине: Германия — 1,3%, Австрия — 5,7%, а у нас — 2,5%. Орган (уровень) власти, который регламентирует те или иные расходы, должен гарантировать обеспечение их финансо­выми средствами. Подобные меры уже осуществляются. Введен ряд налогов, близких по экономическому содержанию, характеру уста­новления, способам исчисления и определения облагаемой базы (на­пример, налог на реализацию ГСМ, акцизы на бензин). Определены налоги, по которым может иметь место совместное использование на­логовой базы — налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц. При этом часть налогов должна быть закреплена за субъектами Федерации (налог на имущество). Помимо этого, налоги должны быть дифференцированы, в зависимости от базовой характе­ристики потенциальных возможностей субъекта Федерации. Следует также наладить систему ответственности федеральных органов влас­ти и органов власти субъектов Федерации за эффективность эконо­мического развития и социальное обеспечение граждан страны. Осо­бое место в совершенствовании Федерации занимает местное самоуправление и прежде всего укрепление его финансово-экономи­ческих основ, а также повышение ответственности всех участников всех уровней экономического федерализма.

Главная проблема экономического федерализма — это диспро­порции по регионам в среднедушевом производстве промышленной и сельскохозяйственной продукции. Разница по этим показателям между субъектами Федерации составляет ныне более 4,5 раз. Все это влияет на уровень социально-экономического развития, на про­изводственный, ресурсный и кадровый потенциал, на положение

Экономический федерализм и региональная политика           187

граждан России в различных регионах. Мы уже подчеркивали, что есть субъекты Федерации устойчивого экономического развития. Это республики Башкортостан, Татарстан, Белгородская, Вологод­ская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челя­бинская области. А самая последняя — депрессивная группа субъектов федерации — республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия — Алания. Кроме экономических, здесь действует и целый ряд внеэко­номических факторов, в том числе этнонациональных, социальных и иных. Социальная политика в Российской Федерации пока в боль­шей степени носит характер чрезвычайных, компенсационных мер. Резервы развития социальной сферы фактически сведены к нулю. Отсюда демографический кризис, рост смертности, ухудшение здо­ровья населения, реально высокий уровень безработицы, отсутствие благоприятных условий свободного передвижения рабочей силы. И результат — опасность разрушения общности, единого экономи­ческого и социального пространства, что существенным образом влияет на состояние Федерации и федеративных отношений, и глав­ное, на уровень жизни граждан страны.

К устойчивому экономическому росту может привести только по­литика, направленная на мобилизацию ресурсов и внутренних воз­можностей субъектов Федерации, регионов при активной мобилиза-ционно-инвестиционной деятельности Правительства Российской Федерации. Уникальное разнообразие природно-климатических и на­ционально-культурных российских ландшафтов должно быть освое­но, претворено в региональное разнообразие форм жизнеустройства, в том числе и экономических. Это основа стратегии устойчивого разви­тия Российской Федерации, а значит, и ее регионов.

Ориентационные установки для самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель. Изучить сущность понятий «регион», «экономический реги­он», «экономический федерализм», «федеральный округ», «бюджет­ный федерализм», «бюджетное выравнивание» в современной феде-ралогии и в федеративной практике.

Ход занятия. Следует уяснить основные направления характери­стики и классификации регионов: экономика, финансы, политика, эт-нополитика, социальное положение и т. д.

188          Тема 6

Достижения и недостатки региональной политики: вчера и сегодня. Есть сторонники как советской модели региональной политики, так и современной. Представьте свои аргументы. Обозначьте перспективы с точки зрения экономики, интересов регионов, граждан, государства.

Регионализация как мировая тенденция. Обоснование. Региона­лизм в Европе: укрупнение или ослабление государства. Почему в Ев­ропе не боятся регионализации, а у нас боятся?

Экономический федерализм и регулирование отношений собственно­сти по вертикали. Основываясь на примере своего субъекта Федерации, представьте реальную картину собственнических отношений в целом.

Бюджетный федерализм. Сравнительный анализ концепции бюд­жетного федерализма Правительства Российской Федерации 1994, 1998, 2002 гг. На какую модель бюджетного федерализма выходит программа Правительства России о развитии бюджетного федера­лизма до 2005 г.

Три уровня бюджета в России и их характеристики. Показать на таб­лицах уровни децентрализации бюджетной системы и объем финансо­вой помощи субъектам федерации по федеративным государствам мира.

Экономический федерализм и диспропорция по регионам в про­изводстве промышленной и сельскохозяйственной продукции в среднем на душу населения. Меры по преодолению неравномерного развития. Кризисные явления и антикризисное управление в феде­ративном государстве.

Федеральные стандарты социальных услуг: показать региональные среды, в том числе на примере своего региона.

Региональное разнообразие и устойчивое экономическое развитие России. Горизонтальные экономические связи между регионами. Эко­номическая интеграция регионов. Устойчивый экономический рост — центральное звено региональной политики.

Материалы, конспекты, записи

Конспекты по экономическому федерализму, региональной политике и бюджетному федерализму

«Основные положения региональной политики в Российской Фе­дерации», принятые Правительством РФ 23 марта 1996 г., не стали импульсом для осуществления активной региональной политики в значительной степени потому, что за ними не последовали норматив­но-методические и законодательные акты, а также соответствующее экономическое и управленческое подкрепление.

Экономический федерализм и региональная политика           HJ9

Применяемые формы государственной поддержки территорий не согласованы между собой и направлены преимущественно лишь на ослабление последствий кризисного состояния территорий, а не на устранение его причин.

Различия между регионами России по структуре экономики, ее от­крытости и способности к модернизации, а также по составу населе­ния, уровню и качеству жизни населения велики. Влияние кризиса 1998 г. на социально-экономическое развитие было территориально неравномерным. При этом социальные последствия нарастания кри­зисных процессов во многом зависят от развития событий в регио­нальной экономике.

Следствием кризиса 1998 г. стало резкое увеличение процента на­селения с доходами ниже прожиточного минимума. Кризис увеличил процент бедных прежде всего в депрессивных и отсталых регионах.

Отсутствие обоснованной и последовательной региональной поли­тики в ходе проведения реформы привело не только к резкой диффе­ренциации уровней социально-экономического развития отдельных территорий Российской Федерации, но и к появлению территорий с аномально глубокими кризисными процессами, нуждающимися в спе­циальной и дополнительной государственной поддержке.

Региональная политика могла бы стать в России краеугольным камнем в деле становления и развития федеративных отношений, по­иске подходов к выработке гармоничных взаимоотношений между федеральным центром и регионами, в становлении и развитии цивили­зованного федерализма. В утвержденной Указом Президента Рос­сийской Федерации «Концепции национальной безопасности Рос­сийской Федерации» сформулирована одна из важнейших задач «выработки и реализации региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов», необ­ходимая для укрепления конституционного строя в России. Однако следует отметить, что на данном этапе эта задача не решается.

Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, понимая важность этой проблемы, выступил инициатором разработки проекта Федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации».

«То, что делают сегодня ассоциации экономического взаимодействия, сформировавшиеся по горизонтальному принципу, на наш взгляд, и есть прообраз будущей федеративной модели, которая и будет результатом добровольной интеграции снизу», — отметил в свое время министр ре­гиональной политики Российской ФедерацииВ. А. Кирпичников.

190          Тема 6

Из Международной конференции «Совершенствование форм и механизмов межрегиональной интеграции как фактора укрепления федерализма в России»1

Новосибирск, 8-10 февраля

Краткое содержание основных докладов

А. Гранберг, председатель СОПСиЭС Министерства экономики РФ и РАН, академик

Острота современной социально-экономической ситуации в боль­шинстве регионов России и сильная деформация всего экономическо­го пространства определяются тем, что в стране одновременно осуще­ствляется ряд сложных переходных процессов. Это формирование нового геополитического и экономического пространства после рас­пада СССР, переход к экономике рыночного типа с еще нестабильной системой государственного регулирования, открытие национальной экономики для внешних рынков, длительный экономический кризис, изменение государственного устройства, в том числе экономических и политических отношений центра и регионов. В настоящее время фиксируется усиление неоднородности и дезинтеграции экономи­ческого пространства. Неоднородность проявляется прежде всего в различиях уровня и качества жизни в регионах. Эта экономическая дифференциация оценивается с помощью макроэкономических ин­дикаторов системы национальных счетов на региональном уровне. Р. Каппеллин, президент Европейской Сети городской и региональной политики, Римский университет <<Tor Vergata», профессор (Италия) Опыт межрегионального сотрудничества в Западной Европе, опре­деление ключевых проблем и основных тенденций могут быть полез­ны или, по крайней мере, интересны для развития федерализма в Рос­сии. Кроме того, развитие совместных проектов Европейского Союза и Российской Федерации, таких как программа Тасис, постепенное расширение Европейского Союза за счет стран Центральной и Вос­точной Европы, граничащих с РФ, показывают необходимость совме­стного исследования региональных проблем и инструментов регио­нальной политики.

1 Организаторами конференции высупили: Совет Европы, Комиссия Ев­ропейских Сообществ, Министерство РФ по региональной политике, Меж­региональная Ассоциация «Сибирское соглашение» (МАСС), Администра­ция Новосибирской области, Сибирское отделение Российской Академии наук, Германский Фонд им. Фридриха Эберта, Проект Тасис «Региональная политика в России» (EDRUS 9602).

Экономический федерализм и региональная политика

Традиционный подход в региональной политике нацелен на сниже­ние дифференциации душевых доходов между регионами. Новый подход, основанный на убеждении, что региональная политика явля­ется решающим элементом любого федерального государства и долж­на разрабатываться в соответствии с принципом субсидиарности и подразумевать большую ответственность отдельных регионов, на­правлен на развитие форм межрегионального сотрудничества, эконо­мической и физической интеграции территории Европы. Европейский опыт может быть полезен не только в разработке стратегии интегра­ции макрорегионов РФ, но также и в определении институциональ­ных инструментов и процедур.

Сложность проблемы координации различных субъектов Федера­ции в пределах каждого макрорегиона и координации последнего с федеральной администрацией требует существования небольших, но эффективных администраций для каждого макроуровня.

Важно совершенствовать региональную политику в единстве с этнонациональной политикой (конспект)

Региональная политика — это составная часть федеральной политики.

Особую сложность и необходимость для устранения всех противо­речий, межнациональных конфликтов, для достижения политической стабильности в стране представляют проблемы правового отлажива-ния, становления и развития местного самоуправления. Вероятно, пройдет еще какое-то время, пока мы вспомним простую, оправдан­ную мировым опытом истину: «...здания федерации повсюду в мире строились с фундамента местного самоуправления, а не с крыши бла­гонамеренных конституций... и основой единства многонационально­го общества и государства повсюду являлся не суверенитет народов и народностей, но реальное утверждение суверенитета отдельного чело­века и гражданина как равноправного и полноценного собственника продуктов своего труда»1. Недостаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важ­но подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечива­ющих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей.

1 Лапшов Б. От России неделимой к России единой // Российская провин­ция. 1994. № 4. С. 157.

192                   Тема 6

Права и интересы местного самоуправления необходимо согласо­вывать с реформированием бюджетных, налоговых, земельных отно­шений, совершенствованием муниципальной статистики в Россий­ской Федерации. Без ее создания трудно рассчитывать на реальную государственную политику по преобразованию местной власти на де­мократических началах.

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соеди­ненные общей судьбой на своей земле» — с этих слов начинается Конституция России. В этой основополагающей установке заложе­ны смысл, цель и путь нашего развития. Но мы живем как бы в нео­пределенном времени между известным нам тоталитарным про­шлым и мало известным в наших условиях, или почти неизвестным демократическим будущим.

Делить не деньги, а полномочия: в этом году Минфин может предложить радикальную реформу межбюджетных отношений1

А. Литвинов

Россия унаследовала свой федеративный статус от советских вре­мен. В списке союзных республик она значилась как РСФСР. Однако в тот период федерализм понимался достаточно условно, и государ­ство управлялось по централизованному принципу. При этом эконо­мические рычаги воздействия на регионы явно уступали в значении административным, а роль главной исполнительной вертикали испол­няла партийная система, жестко выстроенная от ЦК до райкома.

<...> Таким образом, Российская Федерация сформировалась как достаточно специфическое образование, обладающее, пожалуй, двумя основными особенностями — огромным неравенством в экономичес­ком развитии отдельных территорий и крайней нестабильностью пра­вил взаимоотношений федеральных и региональных властей. Это ка­сается как политики, так и экономики.

Сами территориальные масштабы России, казалось бы, делают не­избежным многообразие экономических условий в разных ее частях. Однако бедность одних и богатство других объясняется не только, а подчас и не столько объективными причинами. Наследие сверхцент­рализованного СССР предопределило концентрацию большей части финансовых ресурсов в Москве и в меньшей степени в Санкт-Петер­бурге. Значение же сырьевого экспорта в доходах бюджета легко объясняет тот факт, что по уровню обеспеченности бюджетными сред-

Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 26 июня.

Экономический федерализм и региональная политика           193

ствами первое место в России занимает богатый газом Ямало-Ненец­кий АО. Россия воистину «Федерация контрастов» — по уровню ин­вестиций разрыв между ее субъектами достигает 17 раз. По данным же экспертов Минэкономразвития на ближайшую перспективу — до 2003 г. — дифференциация между регионами будет нарастать.

<...> Сейчас ситуация с бюджетной самостоятельностью регионов достаточно парадоксальна. В мировой практике принято определять ее уровень с помощью двух показателей: доли субнациональных бюдже­тов в общих доходах и расходах федерации и доли помощи из центра в бюджетах субъектов федерации. По этим параметрам Российская Фе­дерация не выглядит слишком централизованной: в региональные бюд­жеты уходило до 56% всех доходов государства. Правда, в 1999-2000 гг. наблюдалось некоторое снижение этой доли, но объяснялось это не столько сознательной политикой центра, сколько увеличением доходов Федерации от высоких цен на энергоносители. Объем же всех видов федеральных трансфертов в региональных доходах составляет около 15%. К примеру, в Мексике более 30% бюджета штатов формируется за счет помощи из центра, в Бразилии — 25%. Однако сбор налогов практи­чески целиком находится в руках центральных властей, и последние по­правки в налоговом законодательстве только закрепили это положение.

Шаг в этом направлении сделан уже в бюджете 2001 г.: на уровне Федерации сосредоточено 100% налога на добавленную стоимость, а 99% подоходного налога направляются в распоряжение субъектов Федерации. В более отдаленной перспективе к регионам будут приме­нять разные подходы — с одной стороны, предоставление им права са­мостоятельно вводить собственные надбавки к федеральным налогам, а с другой — разработка правил банкротства и введения внешнего фи­нансового управления субнациональными бюджетами.

Впрочем, реформа может коснуться не только собственно межбюд­жетных отношений. Важный вопрос — судьба так называемых нефи-нансируемых федеральных мандатов. Проект реформы предполагает отменить большую их часть, а остальные передать на федеральный уровень. Именно федеральный центр сможет осуществить более спра­ведливое распределение средств, предназначенных для выполнения основных социальных обязательств государства в области образова­ния, медицины и культуры. Сейчас в бюджетном кодексе заложено понятие «минимальные социальные стандарты». По мнению Алексея Лаврова, оно является миной под всю бюджетную систему и должно быть отменено. Такой вполне либеральный подход, исходящий из не­обходимости минимизировать обязательства государства, может за­труднить авторам программы ее продвижение в жизнь.

13-S31

194          Тема 6

Бюджетный федерализм в видении правительства лишь псевдоним для централизма1

Вопрос распределения средств между центром и регионами должен регулироваться «Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»

Главный недостаток этого документа — его декларативность, отсут­ствие реальных механизмов реализации заявленных принципов меж­бюджетных отношений. Сами-то принципы возражений не вызывают: самостоятельность и сбалансированность бюджетов, формирование их достаточными для реализации расходных полномочий. А вот как наполнить бюджеты субъектов Федерации реальными деньгами, из программы не очень ясно.

<...> Складывается не очень радостная картина. Бюджетный феде­рализм в видении правительства — лишь псевдоним для централизма. Центристские устремления правительства понятны и объяснимы. Они являются своеобразной реакцией на ту вольницу, в том числе и финансовую, которая царила в России в 90-е гг. В стремлении навести порядок правительство вольно или невольно ограничивает регионы в их законных правах. Но для того и существует диалог, переговорный процесс, чтобы решить эти проблемы до принятия бюджета.

В правительстве сидят нормальные, переживающие за судьбу стра­ны люди. Они уже согласились включить в Налоговый кодекс поправ­ки, гарантирующие субъектам Федерации их законную долю от нало­гов на добычу полезных ископаемых. Кроме того, Государственная Дума готовит законопроекты «О минимальных социальных стандар­тах» и «О минимальном бюджете субъекта Российской Федерации». Их принятие позволит внести стабильность и прозрачность в межбюд­жетные отношения, снизить социальные издержки.

Сами виноваты. Разгул бюджетной стихии стартовал2

Николай Иванов

Бюджетный процесс пошел. Главный финансовый документ стра­ны рождается на свет; многие его уже видели и знают, о каких пара­метрах там идет речь. Во всяком случае, обсуждение еще не внесенно­го в Думу законопроекта уже началось. Осенью бюджетные споры достигнут пика, а к нужному моменту сойдут на нет. Все как всегда.

1              Статья опубликована в: Санкт-Петербургские Ведомости. 2001. № 121

(2511).

2              Статья опубликована в: Век. 2002. № 27.

Экономический федерализм и региональная политика                195

И, как всегда, останутся недоговоренности. И самые простые воп­росы останутся без ответа. Почему, например, зависимость федераль­ного бюджета от мировых цен на нефть независимые специалисты оценивают чуть ли не как пренебрежимо малую величину, а авторы бюджета — как определяющий фактор, и сам бюджет соответственно строится опять по сценарному принципу — в зависимости от уровня цен? Но если такая зависимость существует, то почему же она не сра­ботала в текущем году, когда нефтяной рынок должен был завалить российское правительство деньгами, а их в бюджете все равно почему-то не хватило — пришлось залезать в финансовый резерв? Кто-то объясняет это «популистской политикой власти», кто-то привычно кивает на разгул стихии. Но суть не в этом. Весь наш бюджетный про­цесс — формирование как доходной, так и расходной его части — это разгул стихии, неподотчетной человеческому разуму и воле.

«В первую очередь вопрос о дополнительном обложении нефтяни­ков налогами будет зависеть от поведения самих нефтяных компа­ний», — сообщил в одном из интервью начальник экономического уп­равления Администрации президента РФ Антон Данилов-Данильян. В том же интервью он объяснил, что государство должно проанализи­ровать, как компании обращаются со своей экспортной выручкой — возвращают ли ее в страну, инвестируют ли в развитие производства и т. п. И не станет ли само государство более эффективным распоря­дителем этих средств, если изымет их в виде налогов.

Из интервью губернатора Ростовской области Владимира Чуба вэдущэму программы «Подробности» Сергею Пашкову1

Пашков: В чем главная проблема межбюджетных отношений?

Чуб: ...получается глупая ситуация. Есть федеральный закон, но нет денег на его исполнение. В этом и есть суть межбюджетных отноше­ний. Коль скоро вы нам отдаете расчет по таким-то федеральным за­конам, значит, давайте обеспечьте деньги. Каким образом вы подбере­те: за счет одного налога, другого? Это же бюджетные деньги, они все равно пойдут ка обеспечение людей, живущих на территории. Нам надо выравнивать бюджетную обеспечиваемость на одного жителя, иначе жители будут ездить с одной территории в другую — где лучше купить и легче жить. Тогда опять же возникнет этот институт пропи­ски. Ведь раньше с села паспорт не давали, не выпускали его, потому

1 Передача вышла в эфир на канале РТР 28 июня 2001 г.

13*

196          Тема 6

что там невозможно было жить и совсем другая обеспеченность. А в Москву не пускают, опять прописка нужна. Потому что там полегче жить, но там человека не прописывают. Вот что такое, в принципе, межбюджетные отношения.

Американский федерализм сегодня

Элис Кату

В данной статье Элис Кату формулирует шесть основных вопро­сов, которые стоят перед Америкой в настоящее время, они поучи­тельны и для России:

Нефинансируемые мандаты. Поскольку средств федерального бюджета не хватало даже для решения федеральных задач, Конгресс, пользуясь предоставленным ему Конституцией правом «регулировать торговлю между штатами», принял ряд обязательных для штатов нор­мативных актов. Они получили название «нефинансируемых манда­тов», поскольку требовали от штатов определенных действий без фи­нансового обеспечения из федерального бюджета. Конгресс принял Закон о нефинансируемых мандатах 1995 г., который (в определен­ных пределах) запрещает федеральному правительству устанавливать новые требования штатам и органам местного управления без соот­ветствующего финансового обеспечения.

Общественное финансирование. Если ответственность за принятие и осуществление политических решений все больше переходит к адми­нистрациям штатов и местным органам власти, нетрудно увидеть, что это приведет к несоответствию между обязательствами и финансовыми возможностями. В конце 60-х — начале 70-х гг. муниципальные власти получали значительные федеральные субсидии на выполнение соци­альных программ, предусмотренных политикой «Великого общества». С тех пор финансирование из федерального бюджета снизилось, а в ряде случаев полностью прекратилось, однако население по-прежнему требует осуществления этих программ. Такие традиционные области, как образование (в системе общественых школ), сбор мусора, борьба с преступностью и противопожарная безопасность, эксплуатация и ре­монт дорог по-прежнему в основном находятся в ведении муниципали­тетов и других органов местного управления. Спрос на различные услу­ги на местном уровне повсеместно увеличивается, в то время как средств на их предоставление становится все меньше. Перед лицом этой дилеммы органы местного самоуправления вынуждены проявлять больше инициативы, с тем чтобы обеспечить работу указанных служб.

Экономический федерализм и региональная политика           Ш

Реформа государственного управления. Перед лицом растущих требований при сокращающихся финансовых ресурсах местные органы власти вынуждены были пересмотреть систему предоставле­ния и финансирования услуг. Этот пересмотр охватывает целый ряд областей. Городские власти в порядке эксперимента пошли на децен­трализацию управления, выходят на рынок и конкурируют с частны­ми предприятиями, рассматривая клиентов в качестве потребителей и пытаясь добиться того, чтобы государственные организации отчи­тывались перед ними. Муниципальным властям приходится меньше полагаться на помощь из федерального бюджета и местных налогов на собственность и устанавливать плату за предоставляемые ими ус­луги. Творческий подход к финансированию и обеспечению работы служб приводит к значительной экономии средств без ухудшения качества услуг. Процесс этот, однако, лишь только начался, и еще рано говорить о результатах этой работы по реорганизации местного самоуправления.

Международная торговля. У американского федерализма появи­лось новое международное измерение. Такие соглашения, как ГАТТ и НАФТА, наверняка окажут глубокое влияние на федерализм. Инте­ресно будет посмотреть, как повлияет вновь возникающая «федера­ция федераций» на штаты Америки, Канады и Мексики.

Штаты как исследовательские лаборатории. Много лет назад член Верховного Суда США Луис Брандейс писал, что штаты — это своего рода «социальные лаборатории», в которых могут обкатываться раз­личные варианты решений социальных и экономических проблем, не подвергая при этом риску всю страну. Этот взгляд на федерализм сей­час более актуален, чем когда-либо. Для того чтобы найти новые и эф­фективные решения таких проблем, как преступность, образование, социальное обеспечение и деградация городов, необходимо, чтобы правительства штатов работали рука об руку с представителями мест­ных администраций. Будущее американского федерализма зависит от того, насколько успешно штаты будут решать эти проблемы и исполь­зовать открывающиеся перед ними возможности.

Создание новых партнерских отношений

Джим Фуллер, ЮСИА

Новые партнерские отношения, которые формируются сегодня между органами власти федерального, штатного и местного уровней, заменяют ту главенствующую роль, которую федеральное правитель-

198          Тема 6

ство играло еще в недавнем прошлом. Они сделают все органы власти более эффективными и позволят сэкономить много средств. В приве­денной ниже статье Джим Фуллер анализирует высказывания прези­дента Клинтона и вице-президента Гора, разъясняющие эти преобра­зования и указывающие на некоторые вдохновляющие результаты.

«Эра больших правительств окончена, но эра больших вызовов про­должается. Люди хотят иметь меньшие по размеру государственные программы и правительственный аппарат, но они хотят, чтобы страна активно и эффективно управлялась. Они хотят иметь правительство, которое дает им средства и возможности быть ответственными за себя и самостоятельно решать свои проблемы».

Этими словами президент Билл Клинтон в своем вступлении к «До­кладу в Блэйр-Хаузе» предложил новую модель управления обществом для федеральных органов власти, основанную на создании новых парт­нерских отношений со штатными и местными органами власти.

Совершенствование работы органов власти

Вице-президент Гор продолжил тему обновления и партнерства во введении к «Докладу в Блэйр-Хаузе», призывая правительство от­носиться к обществу так же, как лучшие компании относятся к сво­им клиентам, то есть ставя интересы клиента превыше всего и устра­няя нормативные и правовые барьеры там, где люди сами могут решать свои проблемы.

«В 1993 г. президент Клинтон попросил меня подумать, как усовер­шенствовать работу органов правительства и сделать их менее дорого­стоящими, — сказал вице-президент. — Мы назвали это кардинальной реформой структуры правительства. Необходимость в этом была оче­видна. Доверие к правительству, которое состоит в уверенности, что оно способно разрешать проблемы путем совместной работы, послед­ние тридцать лет падало. Мы должны были или восстановить эту веру, или отдать наше будущее во власть хаоса».

«У нас были основания надеяться на успех, — продолжал Гор. — Корпоративная Америка обновила себя, чтобы обрести конкуренто­способность и способность побеждать. Те же идеи и некоторые новые методы начали работать на уровне штата и местном уровне. Но это было невероятно трудно — это должно было стать крупнейшим пово­ротом в истории, и специалисты в области управления сказали, что это займет как минимум восемь лет».

И сейчас, когда не прошло и четырех лет после этого заявления, Гор может привести тысячи примеров «островов совершенства в резуль­тате обновления» каждого государственного ведомства. И доверие об-

Экономический федерализм и региональная политика           199

щества к правительству выросло почти на 9% с 1993 г., согласно недав­нему роуперовскому опросу.

Рабочие партнерства

В качестве одного из компонентов инициативы по обновлению пра­вительственной системы администрация Клинтона реформирует про­цесс выделения федеральных грантов. Он преобразуется в систему «рабочих партнерств», которая лучше соответствует более мелким го­сударственным структурам и их местным потребностям. В бюджетах 1996 и 1997 гг. президент Клинтон предложил рабочие партнерства для 200 существующих программ в области здравоохранения, развития сельской местности, образования, жилищной сферы, транспорта и эко­логии. Такие партнерства символизируют отход от традиционных фе­деральных программ грантов, передавая контроль и ответственность самому обществу.

Возрождение общественного доверия

«Мы работаем очень неплохо, — заметил Клинтон в начале второго срока своего президентства. — Численность сотрудников федераль­ных учреждений самая меньшая за последние 30 лет, а дефицит бюд­жета сокращен на 60%. Но это сокращенное и требующее меньших за­трат правительство делает сегодня больше, чем когда-либо. Мы создали более 11 млн новых рабочих мест. Преступность сокращается уже четвертый год подряд. Сокращается и число беременностей в под­ростковом и юношеском возрасте».

«Но предстоит сделать еще очень многое, — продолжал Клинтон. — Мы должны дать американцам инструменты, которые помогут им жить и работать с наибольшей отдачей, возродить их уверенность в том, что мы можем разрешить наши труднейшие проблемы, когда ра­ботаем вместе, и укрепить роль Америки как самой могущественной силы планеты в борьбе за мир, свободу и процветание».

Сегодня штатными и местными органами осуществляется более 600 федеральных программ. Общее мнение таково, что прежний подход, основанный на принципе «сверху вниз», предполагающий централи­зованное руководство, недостаточно гибок и не позволяет реагировать на быстро меняющиеся условия, в которых приходится существовать Соединенным Штатам. Новые партнерские отношения между феде­ральными, штатными и местными органами власти должны обеспечи­вать большую гибкость в создании системы управления, которая ра­ботает на людей. «Это — огромная работа, которую должны делать небольшие органы власти», — заметил Клинтон.

200          Тема 6

К вопросу теории федерализма (государственно-правовой аспект)

И. Ильин, адъюнкт Российской таможенной академии

<...> Говоря о федерализме, следует также сказать об экономической интеграции субъектов федеративной структуры. Возьмем лишь один аспект этой проблемы — функционирование единого внутреннего рын­ка, который отражает все многообразие экономических явлений, их ос­новные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие тра­диционную структуру федеративных отношений. В качестве примера рассмотрим Европейский Союз (ЕС) и сравним положения дел в ука­занной сфере в сложившихся федерациях с тем, что имеет место сейчас в ЕС. Ведь ЕС вырос из Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), из того, что принято было называть Общим рынком. А после­дний, в свою очередь, — из Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Политическая интеграция, образование единого правового поля последовали за процессом экономического объединения в веду­щих отраслях стран «шестерки».

Единый экономический рынок сложился в развитых федератив­ных государствах к концу XIX — началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного уст­ройства. Конституционной основой процессов экономической ин­теграции служат статьи конституций, закрепившие право федераль­ных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать тор­говлю между субъектами федерации.

Развитие федерализма в нашей стране невозможно без постоянного теоретического обобщения практического опыта федерализма в дру­гих государствах и внедрения в практику передовой научной теории.

Межбюджетные отношения

в системе германского федерализма

Владимир Гутник, кандидат экономических наук, руководитель Центра европейских исследований ИМЭМО РАН (Россия),

Адриан Оттнад, научный сотрудник Института экономических и общественных исследований (г. Бонн, Германия)

Устойчивость и эффективность отношений между центром и регио­нами должна обеспечиваться «финансовой конституцией» государ­ства. Даже хорошо отлаженная система таких отношений со временем

Экономический федерализм и региональная политика           201

нуждается в обновлении. Основным направлением реформирования межбюджетных отношений в Германии становится постепенная сме­на «кооперативного» федерализма «конкурентным».

В федеративном государстве экономические взаимоотношения между центром и регионами определяются главным образом бюджет­ным порядком. Подлинная федерация реализуется только при усло­вии финансовой (т. е. бюджетной) автономии ее субъектов. Степень такой автономии может быть различной, а вмешательство центра в финансовую сферу регионов бывает иногда не только не враждебно принципам федерализма, но, напротив, содействует его становлению и укреплению. Важно знать меру, время и конкретные способы воз­действия центральных органов власти на финансовое положение ре­гионов, формировать межбюджетные отношения, адекватные хозяй­ственному и социальному порядку в государстве.

Финансовая конституция — основа финансового порядка в федеративном государстве

В немецком научном и политическом лексиконе широко исполь­зуется понятие «финансовая конституция», которая составляет са­мый крупный раздел Основного закона ФРГ (Конституции госу­дарства). В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обес­печивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздей­ствия политической конъюнктуры (например, в результате смены кабинетов). Главная идея данного раздела Основного закона — чет­кое разграничение финансовых компетенций между федерацией (центром) и землями.

Финансовая конституция исходит из важнейшей задачи региональ­ной политики — обеспечить единый (и высокий) жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет в равной мере общественные блага всем территориям.

Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое вырав­нивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюдже­та социального страхования.

202          Тема 6

Горизонтальное перераспределение можно считать вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных («богатых») земель и передачи их финансово слабым («бедным») землям. К горизонталь­ной форме относится и перераспределение части налога с оборота (аналог российского НДС).

Финансовая конституция устанавливает порядок, который обес­печивает рациональное участие федерации в целом и составляющих ее территорий в совокупном доходе национального хозяйства. При этом решаются четыре задачи: 1) распределение расходов; 2) распре­деление законодательных полномочий в области налогообложения; 3) распределение налоговых поступлений; 4) организация управле­ния в финансовой сфере (главный принцип данной организации — недопущение дублирования центра и земель в отношении одних и тех же налоговых сборов, даже если они поступают на разные адми­нистративные уровни).

Бремя расходов делится в соответствии с управленческими компетен­циями — кто принимает решения, тот и финансирует их реализацию.

Вертикальное финансовое выравнивание

Вертикальное распределение налогов в Германии четко закреплено в Основном законе. Некоторые из них полностью поступают в распо­ряжение одного субъекта, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уро­вень государственной вертикали имеет свой источник доходов, доста­точный для финансовой автономии.

В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех нало­говых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам — 13%; око­ло 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС.

Горизонтальное финансовое выравнивание

Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в Основном законе и особом Законе о фи­нансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения ос­тающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% сред-негерманского уровня.

Экономический федерализм и региональная политика           203

Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% се распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 1999 г. — 34 млрд марок) отчисляется сла­бым в финансовом отношении землям (финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня).

Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым обра­зом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет пе­рераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% — за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% — за счет предоставления трансфертов, дифференциро­ванных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Новые импульсы для обновления федерализма

В марте 2000 г. премьер-министры земель согласовали общие узло­вые моменты реформы системы финансового выравнивания. Они не ставили под сомнение принципы федерального устройства и финан­совое выравнивание как таковое, благодаря которому достигается ос­новная цель региональной политики — сближение уровней жизни в разных районах страны. Вместе с тем было признано, что следует уси­лить стимулы к эффективности хозяйствования, что его большая ре­зультативность должна соответственно и выше вознаграждаться, что тотальная уравнительность неизбежно приведет к необходимости де­лить уменьшающийся пирог.

* * *

Сможет ли Россия перескочить этап «кооперативного» федерализ­ма (который пока тоже отсутствует) и сразу начать обновлять свою федерацию по более эффективному «конкурентному» варианту? На наш взгляд, в России необходимо рационально сочетать элементы ко­оперативного и конкурентного федерализма, причем по мере укрепле­ния экономического роста и хозяйственного потенциала регионов усиливать конкурентные элементы. Было бы непростительной ошиб­кой проигнорировать опыт федералистского развития западноевро­пейских стран, особенно Германии.

Будущее России как федеративного государства во многом зависит от быстрого достижения консенсуса по системе межбюджетных отно­шений, базирующейся на принципе «кооперативизм — насколько не­обходимо, конкурентность — насколько возможно».

204          ___         __           Тема 6

Материалы к парламентским слушаниям «О депрессивных территориях в Российской Федерации. Пути выхода из кризиса»

Б. М. Штульберг

К сведению: в последние несколько лет все в большей мере развива­ются деструктивные процессы усиления территориальной дифферен­циации экономического и социального развития, представляющие ре­альную угрозу национальной и экономической безопасности России. Так, разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему производства промышленной продукции достиг почти 100 раз, по уровню зарегистрированной безработицы — более 23 раз, по величи­не среднедушевых денежных доходов населения — 14 раз.

В этих условиях особую актуальность приобрели вопросы сокра­щения дифференциации уровней социально-экономического разви­тия регионов страны, эффективной государственной поддержки эко­номики проблемных, наиболее кризисных субъектов Федерации.

*              * *

Как показал проведенный анализ, во всех экономических районах России имеются регионы, охваченные наиболее глубоким системным кризисом, обусловливающим необходимость федеральной поддерж­ки данных регионов.

Так, в сфере занятости населения по совокупности основных харак­теристик рынка труда наиболее тяжелое положение сложилось в Ар­хангельской, Мурманской, Псковской, Ленинградской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Костромской, Ярославской, Кировской, Тамбовской, Астраханской, Пензенской, Курганской, Пермской, Чи­тинской и Амурской областях, Хабаровском крае, республиках Каре­лия, Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Калмыкия, Дагестан, Карачае­во-Черкесия, Удмуртия, Тыва и в Республике Алтай. В данном перечне мы видим как развивающиеся регионы преимущественно сы­рьевой ориентации, промышленно развитые субъекты Федерации с типично депрессивным характером экономики, так и регионы пере­ходного типа с аграрно-индустриальным типом хозяйства, а также традиционно слаборазвитые регионы.

*              * *

В рамках проводимой реформы важнейшими составляющими выступают:

*              углубление и повышение эффективности процессов приватиза­

ции государственных мероприятий, для чего представляется не­

обходимым привлечение стратегических инвесторов и значи-

Экономический федерализм и региональная политика           205

тельное увеличение доходов местных бюджетов, получаемых от приватизации;

продолжение аграрной реформы с учетом наиболее рациональ­

ного использования возможностей сельскохозяйственных пред­

приятий различных форм собственности, включая фермерские

хозяйства;

ускоренное развитие различных форм малого предприниматель­

ства, значительное увеличение удельного веса малых и средних

предприятий в институциональной структуре хозяйства страны

и ее регионов;

формирование элементов отвечающей современным требовани­

ям эффективной рыночной инфраструктуры.

Методы государственного экономического регулирования подраз­деляются на прямые и косвенные.

Прямые методы государственного регулирования (государствен­ные инвестиции, дотации, субвенции, трансферты, лицензии и квоты) должны быть направлены прежде всего на поддержку машинострои­тельного и инвестиционного комплексов в депрессивных регионах Ев­ропейской части России и Урала, для развития которых имеются все предпосылки.

Косвенные методы регулирования (налоги, платежи за ресурсы, тарифное и ценовое регулирование, таможенные льготы) должны ис­пользоваться для формирования региональных товарных рынков, раз­вития оптовой торговли и материально-технического снабжения, уве­личения емкости потребительского рынка и его насыщения товарами отечественного, преимущественно местного производства.

Ведущим экономическим методом государственного регулирова­ния территориального развития и проведения региональной полити­ки остается программно-целевой метод, используемый на федераль­ном и региональном уровнях.

Методы государственного регулирования в рамках принятых про­грамм могут быть сгруппированы по трем направлениям: проблемы и задачи текущего периода, основные потенциальные источники фи­нансирования и механизм осуществления этих программ.

В целях преодоления депрессивности в старопромышленных райо­нах России необходимо прямое государственное регулирование, на­правленное на:

•               стимулирование инвестиций в отрасли, способные обеспечивать

накопление капитала и окупаемость затрачиваемых средств (тор-

206          Тема 6

говлю, гостиничный сервис, топливную и нефтехимическую про­мышленность);

привлечение иностранных инвестиций в конверсионные и инф­

раструктурные, а также экологические проекты;

стимулирование расходования средств предприятий на их про­

изводственное развитие;

стимулирование и поддержку малого бизнеса, особенно в пере­

рабатывающих отраслях пищевой и легкой промышленности, аг­

ропромышленном комплексе;

обеспечение действенного контроля за выполнением государ­

ственных программ социального развития (например, Федераль­

ных программ «Миграция», «Занятость» и др.);

формирование системы экспертизы инвестиционных проектов

(в частности, новых морских портов, вывода из эксплуатации Ле­

нинградской АЭС и т. п.).

Основными потенциальными источниками финансирования про­изводственных и антикризисных программ могут быть:

собственные средства предприятий, кредиты банков и других

финансовых учреждений, а также возврат кредитов;

отчисления от доходов от экспорта;

инвестиции российских и иностранных фирм;

бюджетное финансирование целевых программ;

займы и ценные бумаги под гарантии федеральных и местных

властей.

Механизмы осуществления инвестиционных программ должны включать:

содействие созданию в приоритетных отраслях экономики реги­

онов концернов, финансово-промышленных групп, холдингов и

других коммерческих структур;

формирование института уполномоченных банков пс обслужи­

ванию бюджета территорий;

стимулирование создания фондов регионального развития, функ­

ционирующих, в основном, на принципах предоставления гаран­

тий, как федерального, так и межрегионального назначения.

Это позволит ликвидировать «иждивенчество» oi.mx регионов за счет других, усилить контроль за экономической ситуацией в регио-

Экономический федерализм и региональная политика

207

нах, более эффективно осуществлять государственную поддержку нуждающихся регионов.

Направленная структурная перестройка промышленности региона благодаря мерам государственного воздействия (льготные кредиты, налоговые льготы госзаказ и др.) должна объективно способствовать поддержанию и развитию производства на жизнеспособных действую­щих предприятиях, обеспечению приемлемого уровня занятости населения, регулируемому свертыванию бесперспективных произ­водств, тем самым стабилизируя экономическую ситуацию и снижая потенциал социальной напряженности.

Таблица 2. Соответствие доходных источников и расходных полномочий уровням бюджетной системы