Тема 9. Мировой опыт федерализма

Обоснование. Федерализм, бесспорно, давно стал феноменом ми­рового значения. Как форма государственного устройства и управле­ния он утвердился в крупнейших и стабильных государствах мира. История и практика федерализма в мире развивается как эволюцион­ным, так и революционным методами. Конфедерализм же, как пока­зывает опыт, это лишь переходная форма государственности, в отли­чие от федерализма, который более жизнеспособен и устойчив. Возникновение классических федеративных государств начинается прежде всего в Нидерландах, Швейцарии, США, Мексике, Канаде. Следует отметить базовое, методологическое значение идеи амери­канских федералистов для теории и практики федерализма. Деколо­низация после Второй мировой войны существенно повысила пер­спективы федерализма. Д. Дж. Элазар исходя из сравнительного анализа мировых федеративных систем выделяет шесть характери­стик, принципов федерализма: многообразие особенностей структур и механизмов функционирования государства; обеспечение единства при сохранении многообразия; внутренне гармоничное взаимодей­ствие политических и социальных факторов; соблюдение принципов и их соответствие задачам развития страны, а также тенденциям гло­бальных процессов; постоянство форм политической организации.

Опыт федерализма составляет предмет федералогии. Еще со вре­мен образования городов-государств Древней Греции различные го­сударственные объединения вступали в союзы, которые, правда, носи­ли временный характер, поскольку были образованы для выполнения определенных задач военно-политического характера. Это союз, ска­жем, конфедеративного типа. Так, в Швейцарии в 1291 г. стратегиче­ски объединились маленькие государства (кантоны): Ура, Швиц, Нид-вальден, Обвальден, составившие «союзную грамоту». Постепенно в союз выступили и некоторые другие кантоны, сейчас их стало 26.

Наиболее классический пример — это США. Первоначально су­ществовало 13 английских колоний, каждая из которых имела «свою особую политическую и конституционную историю». В 1787 г. эти штаты-колонии выработали конституции своего союза — федера-

Мировой опыт федерализма                           279

ции. У французов была куплена Луизиана, у России — Аляска, у Мексики отвоеваны «территории», у Испании — Антильские остро­ва. В настоящее время в Америке существует 47 штатов, три «терри­тории» и ряд колоний. В 1871 г. 25 германских независимых госу­дарств объединились в «вечную конфедерацию». Точно так же возникает Австрия и т. д. С начала 1970-х гг. до 1993 г. процесс феде­рализации королевства проходил в Бельгии.

В целом можно отметить, что федеративный союз-государство образу­ется снизу вверх, от малого — к большему, от множества — к единству. Од­нако объединение в единое государство не лишает входящие в него образо­вания прав на сохранение своей самобытности и самостоятельности.

Некоторые из федеративных государств становятся унитарными, например Франция, Испания, Италия, Турция, хотя и они сохраняют элементы федеративного управления. Существует и ряд других форм государственных образований: форма договорного объединения в союз, политическое включение. А среди собственно федеративных го­сударств можно выделить децентрализованные федерации (Швейца­рия), и централизованные (США).

Федеративное государство обладает следующими признаками: вер­ховенство федеральной конституции и законов; наличие исполни­тельной власти, приводящей в жизнь эти законы; демократические ин­ституты; прямое действие федерального законодательства; законы федерации применимы к гражданам страны и т. д.

Таким образом, качествами, которыми обладают все федерации, могут быть: те или иные формы самоопределения народов и даже тер­риторий в составе единого государства; самостоятельность и взаимо­действие трех уровней власти: центральной, региональной и местного самоуправления; обеспечение прав человека и прав народов; развитие гражданского общества; воплощение демократических ценностей в го­сударственном устройстве народов и территорий; технология разви­тия многонационального территориально сложного государства.1

Мы уже отмечали, что федеративная форма государственного устрой­ства утвердилась во всем мире. Поэтому мировой опыт федерализма — это бесценный опыт человечества в государственном строительстве. США, Швейцария, Канада, Аргентина, ОАЭ, Бразилия, Мексиканские Соединенные Штаты, Россия, Индия, Нигерия представляют собой федеративные государства, успешно функционирующие на всех конти-

1 Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2001. С. 200.

280          Тема 9

нентах. Во всех странах федерацию составляют, как правило, государ­ственные образования. Мы уже говорили, что для федеративного уст­ройства характерна единая территория, состоящая из территорий субъектов федерации, а каждый субъект федерации обладает учреди­тельной властью, т. е. он принимает конституцию, устав при верховен­стве федеральной Конституции. Помимо этого, признаком федерализ­ма является наличие исключительных полномочий сторон, хотя возможны и совместные полномочия. Такой порядок существует нс только в России, но и в ФРГ, Австрии и др. В Индии, например, пере­чень исключительных полномочий союза состоит из 100 пунктов. Си­стема органов власти может регулироваться общей Конституцией (Ин­дия) и государственными образованиями (США, ФРГ, Мексика). Губернаторы, руководители субъектов федерации — это, как правило, главы исполнительной власти, обладающие всеми полномочиями и на­ходящиеся в системе исполнительной власти государства.

Классификация современных федераций зависит от условий их жиз­недеятельности, политических режимов, экономических систем и других особенностей. Демократизм определяет всеобщую характеристику феде­рализма. Значительную роль в образовании и развитии современных фе­деративных государств (Швейцария, Бельгия, Канада, Югославия и т. д.) играет этнонациональный фактор. Одна из задач федерации — это обуст­ройство народов на единой территории в едином государстве с учетом их своеобразия и с предоставлением гарантий равноправия и перспектив развития. Европейский опыт федеративного устройства государств фак­тически ведет к формированию европейского сообщества на этих же принципах. Симметричность и асимметричность свойственны, по раз­личным признакам, для всех современных федераций. Двухпалатный парламент и иные механизмы, представительство народов и территорий в федеральных органах власти субъектов федерации также характерны для федеративного устройства. Отдельным территориям и регионам при необходимости предоставляется автономия, которая фактически дово­дится до уровня государственного образования. Конституционный ста­тус субъектов федерации и подобных автономий гораздо выше админист­ративно-территориальных единиц в виде муниципальных образований. Следует, правда, отметить, что проблемы национального и регионально­го сепаратизма в федеративных государствах — это проблема не только федеративного, но и унитарного государства. Механизмы централизации и децентрализации суверенитета и самостоятельного развития в различ­ных системах федеративных отношений действуют по-разному. В этом плане трудно найти две одинаковые федерации и их не следует искать.

Мировой опыт федерализма           281

Исторический опыт свидетельствует, что федерация формируется там, где имеется многообразие: этнокультурное, историческое, геогра­фическое, языковое, социально-экономическое и др. По мнению веду­щих федералистов, федерация — это правовой порядок, позволяющий согласовать и обеспечить на практике единство многообразия. В идеале федеративное объединение происходит «снизу» на основании добро­вольных договоров между суверенными государственными образова­ниями. Полномочия федеральных органов власти тоже исходят «снизу вверх». Это принцип «разделенного суверенитета» (Флянер). Так, со­гласно Конституции Швейцарии (ст. 3) кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Например, кантон Фрейбург в соответствии с его Конституцией явля­ется суверенным государством в составе Швейцарской конфедерации (ст. 1). Опыт Швейцарии показывает, что такое сочетание вполне воз­можно. В Конституции ФРГ (ст. 79) изменение полномочий Конститу­ции, которые закрепляют федеративный строй ФРГ, не допускается.

В современных условиях более частым является преобразование унитарных государств в федеративные «сверху». В Российской Феде­рации, хотя она и раньше называлась федерацией, речь идет все же о внедрении преимуществ федеративной демократии в государственное устройство страны. Принцип большинства является нейтралистским принципом, и его надо учитывать. Но и этого оказывается недостаточ­но. Как говорит исследователь Токвиль, чистый принцип большинства может вести к тирании большинства. Поэтому кроме коллективного во­леизъявления большинства, т. е. народа, важно учесть и волеизъявле­ние части народа, местного сообщества, этнонациональных общностей и групп. Принцип большинства должен быть дополнен принципами равноправия, учета интересов отдельных групп, солидарности. Права и свободы человека дополняются в условиях федерации правами и сво­бодами общностей: местных, этнонациональных и иных.

Предмет ведения и полномочия федерации и федеральных органов власти, субъектов федерации и их органов отличается во всех странах величайшим многообразием. Здесь и должны быть учтены интересы отдельных сообществ внутри государства. Контроль и ответствен­ность в системе федеративных отношений каждого субъекта федера­ции и федеральных органов власти тоже определяют по-разному.

Сравнительный анализ российского федерализма и международ­ного опыта развития и функционирования федеративных госу­дарств можно приводить по различным характеристикам. По бюджет­ному федерализму такие исследования полезны будут на опыте ФРГ, по этнонациональной составляющей федерализма — на опыте Канады,

282          Тема 9

Бельгии, Швейцарии, Югославии и т. д. Современные государства уже доказали эффективность и жизнеспособность федеративной мо­дели. Каждая федерация в мире имеет свои особенности, но, как уже отмечалось, основные принципы формирования федерализма явля­ются классическими, общими для всех. Сравнительный анализ опыта федерализма в различных странах показывает, что в этом опыте, по сути, больше общего, чем специфического. Главное — это способность федеративного государства адаптироваться к меняющимся реалиям, эволюционировать и обеспечивать единство и безопасность государ­ства, прав и свобод граждан, самостоятельность и ответственность фе­дерального, регионального и местного уровней власти.

История всех федеративных государств и мотив их федерализации могут быть различны.

Правовой фундамент может быть договорным или конституцион­ным. Но при всех условиях в конечном итоге именно Основной закон определяет правовую базу федеративного государства.

Статус территориальных единиц (субъектов федерации). В Австрии и Германии они называются землями, в США и Индии — штатами, в Швейцарии — кантонами и т. д. Субъекты федерации в Германии отве­чают требованиям и государственных образований. В Австрии только земля Форальберг именует себя «государством, землей». Большинство других земель закрепляют за собой право осуществлять функции госу­дарства (нем. — staat). Австрийские и германские земли равноправны, хотя некоторые имеют название Freistaat, т. е. «республика».

Разграничение полномочий в разных странах_различное. Так, в Гер­мании стартовой является норма: «Земли осуществляют властные пол­номочия и властные функции, если основной закон не предусматривает либо не разрешает иного» (ст. 30). Австрийская конституция определяет предметы ведения федерации, а остальное подпадает под ведение земель.

Федерализм располагает потенциалом моделирования государствен­ного устройства, власти и управления в демократическом русле. Осо­бенно интересен опыт бюджетного федерализма, что требует специаль­ного изучения. Каждое федеративное государство выстраивается исходя из специфических особенностей своей истории, традиций, инте­ресов и потребностей тех, кто объединился в едином государстве. Смысл и цель федерации, по мнению ряда ведущих специалистов-фе­дералистов, состоит в усилении правового государства и демократии. И универсальность принципа федерализма в этом плане при всех раз­личиях сохраняется. И если актуален вопрос о возврате России на «столбовую дорогу» цивилизованного человечества, то федерализм

Мировой опыт федерализма           283

следует рассматривать как единственно важный и надежный путь госу­дарственного устройства России.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель. Следует рассмотреть федерализм как мировое явление, как демократическую и жизнеспособную форму государственного уст­ройства различных стран состоящих из разнообразных территориаль­ных образований.

Ход занятия. Опровергнуть или обосновать тезис «демократиче­ские преобразования государственного строительства и управления закономерно приводят к внедрению принципов федерализма».

По каким качественным характеристикам можно определить, явля­ется ли данное государство федеративным или унитарным? Проана­лизируйте международный опыт федерализма: история, правовые ос­новы, статус субъектов федерации и разграничение полномочий.

Как разграничены предметы ведения и полномочий в различных федерациях? Общее и особенное в различных государствах.

Дать таблицу сравнительной характеристики федеративного уст­ройства различных стран. Каждому слушателю выбрать одну из стран и провести сравнительный анализ ее федеративной системы с Россий­ской Федерацией. К примеру, как шел процесс федерализации в Бель­гии с начала 70-х гг. до 1993 г.? Или какова история разделения Ин­дии на Индию и Пакистан? Каковы отличия процесса федерализации в этих странах и в РФ?

Справедлив ли тезис, который приводят наши ученые и политики, что одним из недостатков нашей федерации является наличие в струк­туре ее образования этнонационального признака? Какие еще страны исходят в своем федеративном устройстве из учета данного признака?

Привести примеры регионального и этнополитического сепаратиз­ма. Каковы его характеристики, перспективы и как он влияет на со­стояние государства? Уроки трагедии в Чечне.

Опровергнуть или обосновать тезис: «Россия — это исторически цен­трализованное государство, и децентрализация для нас неприемлема». Иными словами, осветить тему централизации и децентрализации в свете мирового опыта федерализма, теории и практики федералогии.

Универсальность принципов федерализма и особенности их прояв­ления в конкретных странах: сравнительный анализ.

284          Тема 9

Материалы по теме 9

Конспекты, записи совместно с А. Д. Карповым

Международный опыт федерализма: история теории и практики

В мировой практике федеральные системы управления представле­ны такими государствами, как Канада, Австралия, США, Германия, Швейцария, Индия и многие другие страны.

Современная форма германского федерализма обусловлена давними традициями сильной государственной раздробленности и является следствием исторического развития. Германия всегда состояла из более или менее самостоятельных территорий, на рубеже XVIII-XIX вв. их насчитывалось почти 2000 и все они были различны по своим разме­рам и значимости. Сейчас, после объединения Германии, в государ­стве насчитывается 16 федеральных земель. Составляющей герман­ского федерализма является разделение задач между федерацией и землями, утвержденное Основным законом, где говорится: государ­ственные функции исполняются землями, если Основной закон не от­носит их к компетенции федерации.

В США принцип федерализма пронизывает все статьи Конституции. Так, раздел 8 статьи 1 содержит перечень вопросов, делегируемых фе­дерации и находящихся в исключительном ведении Конгресса. Все ос­тальные предметы законодательного регулирования в соответствии с поправкой X Конституции резервируются за штатами. Таким образом, «остаточные» полномочия позволяют штатам принимать решения по широкому кругу вопросов. «Власть, не делегированная Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенная для осуществления в штатах, принадлежит либо каждому штату в отдельности, либо народу» (по­правка X). Например, содержание и строительство дорог и некоторые социальные программы находятся в основном в компетенции штатов (хотя они для того и используют федеральный бюджет), в то время как образование, полиция и контроль за землепользованием находятся в сфере местных органов, контролируются администрациями городов, округов или специальных административных единиц.

Основными принципами федерализма во всем мире являются демо­кратия, законность и уважение к правам человека. Изначально в основе федерализма лежат принципы единства и соблюдения федеративного законодательства всеми субъектами, являющимися частью государства.

Мировой опыт федерализма           285

В мире все больше утверждаются федеративные государства с суб­сидиарными подходами. Практика показывает, что принципы субси­диарное™ и центробежности будут усиливаться даже в таких госу­дарствах, как Франция и Великобритания, где исторически была сильна вертикаль власти.

В основе швейцарского федерализма лежит концепция приведения в единое целое множества составляющих с учетом их разнообразия. Швейцария, состоящая из 25 кантонов и насчитывающая 7 млн чело­век, — маленькая страна, при этом швейцарцы ни разу не склонялись в пользу решения о некоем «плавильном котле», в котором были бы по­гребены все национальные различия, своеобразие культуры и языка народов, населяющих страну. Как, например, это сделали в США, где в первых строках Конституции записано: «Мы, народ Соединенных Шта­тов....» Каждый швейцарец имеет три гражданства: муниципальное, кантональное и федеративное. Кантоны в Швейцарии — государства в полном смысле этого слова, где каждый кантон имеет свою законода­тельную, исполнительную и судебную власть, свою конституцию. При этом единственным фактором, который объединяет страну, является огромная приверженность одним и тем же политическим ценностям.

Многие черты современного германского или швейцарского феде­рализма, или испанского автономизма, или французской регионали­зации могут быть поняты только в контексте истории стран.

Принципы федерализма в России и США: сравнительный аспект

А. С. Автономов, завсектором сравнительного правоведения Института государства и права РАН, доктор юридических наук

Сравнение принципов федерализма требует, очевидно, обращения к сравнительно-правовому методу исследования. Сравнительно-пра­вовой метод довольно хорошо известен и у нас в стране, и за рубежом; обычно, его относят к сугубо юридическим методам изучения дей­ствительности. Конечно, речь идет не о сравнительном методе вооб­ще, который может применяться в разных науках для изучения самых разнообразных объектов. В данном случае мы будем пользоваться сравнительно-правовым методом, другими словами, специфическим сравнением правовых явлений, которые налагают существенный от­печаток на сам процесс познания в ходе сравнения. Вместе с тем необ­ходимо рассмотреть основу сравнительно-правового метода, т. е. то, что роднит его с любым другим отраслевым сравнительным методом, иными словами, методологическую базу познавательного сравнения.

286                          Тема 9

Итак, как только мы начинаем выяснять, что же такое сравнитель­ный метод вообще, что общего у сравнительных методов, прилагаемых к различным объектам, то оказывается, что речь идет о значении срав­нения, об определении сравнения, о критериях сравнимости и т. д. Но это — лишь общий методологический подход к сравнительно-право­вому методу, а не сам метод. Как раз таким путем пошли А. А. Тилле и Г. В. Швеков, разбирая в своей монографии «Сравнительный метод в юридических дисциплинах» вопросы, связанные с разработкой и ис­пользованием сравнительно-правового метода. Глава I указанной мо­нографии («Сравнительный метод и сравнительные науки») факти­чески посвящена методологическим основам сравнительно-правового метода1, а сам метод раскрывается далее.

Сравнительно-правовой метод требует использования специальных приемов исследования, задаваемых характером объекта, например го­сударственно-властным характером отношений, складывающихся в ходе федеративного строительства, или нормативным характером пра­ва. Вместе с тем вовсе не ко всем нормативным системам применим сравнительно-правовой метод. Так, еще Иеремия Бентам в первой тре­ти XIX в. выдвигал задачу описания правовых явлений в «этически ней­тральных терминах»2, т. е. доказывал необходимость отделения морали от законодательства. Действительно, сравнению подвергаются такие вещи, как конституционность, иерархичность правовых актов, импле-ментация правовых норм и т. п. с применением соответствующих прие­мов, что совершенно бессмысленно для других нормативных систем (морали, религии и т. д.). При сравнении принципов федерализма в двух странах представляется весьма важным обратить внимание, в пер­вую очередь, на сопоставление правовой регламентации таких принци­пов в каждом из государств, поскольку именно право представляет со­бой правила, по которым строятся и развиваются федерации.

В США все современное многонациональное (полиэтническое) насе­ление сложилось в результате добровольной или насильственной (не­гры-рабы) иммиграции. Коренное же население Америки — индейцы — участия в федеративном строительстве не принимало. Индейские племе­на рассматривались в течение длительного времени как иностранные об­разования, с ними заключались договоры, которые можно квалифициро­вать как квазимеждународные. Да и сегодня индейские племена имеют

1              Тилле А А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисципли­

нах. М., 1978. С. 6-38.

2              См.: Hart Н. L. Law in the Perspective of Philosophy: 1776-1976 // New York

University Law Review. 1976. V. 51. V. 4. P. 540.

Мировой опыт федерализма           287

особый статус' Пришлое население перемешивалось (хотя даже в рам­ках одних поселений разные этнические общины могут жить довольно обособленно), никаких исторических связей у него с той или иной терри­торией не было, поэтому никакой заинтересованности и практически ни­какой возможности создать этнотерриториальные образования не было. По-разному интерпретируются проблемы суверенитета в США и России. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (федерация) в целом, и штаты. Такой подход к суверенитету был обоснован еще Дж. Мэдисоном, который полагал, что суверени­тет оказался разделенным между штатами и федерацией. По его мне­нию, «конституция США создала правительство в том же строгом смысле этого слова, в каком правительства штатов созданы их соб­ственными конституциями. У федерального правительства, как и у правительств штатов, есть законодательная, исполнительная и судеб­ная ветви власти. Оно, как и правительства штатов, установило преде­лы полномочий органов власти... И если в некоторых случаях юрисдик­ции федерального правительства и правительств штатов совпадают, а в других — исключают друг друга, то в этом проявляется одна из черт, характеризующих своеобразие существующей системы». В России некоторые положения Конституции 1993 г. можно было в течение не­которого времени трактовать таким образом, что республики (они на­званы государствами) обладают суверенитетом, пока Конституцион­ный Суд не вынес решение, согласно которому субъекты РФ суверенитетом не обладают, а суверенитет сосредоточен исключи­тельно в Федерации. В связи с этим представляется необходимым обратить внимание на следующее обстоятельство. Федерация в совре­менном мире рассматривается как союзное государство, т. е. государ­ство, состоящее из государственных образований: в США, Бразилии, Мексике, Индии и др. субъекты федераций так и именуются «государ­ства» — перевод слова «штаты», в Основном Законе ФРГ земли назва­ны государствами. А раз в состав федераций входят государственные образования (государства), то они должны обладать и всеми признака­ми государства, в том числе и суверенитетом (определенный, хотя и ог­раниченный, суверенитет прямо признают конституции Мексики и Швейцарии за штатами и кантонами соответственно). В то же время и федерация в целом обладает суверенитетом. Отметим, что главное различие между конфедерацией и федерацией состоит в том, что кон­федерация не имеет суверенитета, а федерация имеет.

1 См., например: Автономов А. С. Некоторые аспекты правового статуса ин­дейцев в США // Актуальные проблемы американистики. Горький, 2001. С. 41.

288          Тема 9

Как уже отмечалось выше, принципы федерализма не зафиксирова­ны непосредственно в конституциях Российской Федерации и США именно как принципы федерализма, поэтому перечень их остается от­крытым, разные авторы могут насчитывать разное количество таких принципов, но вряд ли кому-нибудь удастся доказать, что какой-то оп­ределенный перечень этих принципов является исчерпывающим.

К вопросу теории федерализма (государственно-правовой аспект)

Н. Ю. Ильин, адъюнкт Российской таможенной академии

Термин «федерализм», происходящий от латинского foederatio — договор или союз, — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федера­ция), так и — в более широком смысле — политическое движение за федеративное устройство.

Прежде чем рассмотреть федерализм в современном понимании и обратиться к актуальным проблемам этого термина, следует сказать не­сколько слов о конфедеративном устройстве. Исторически конфедера­ция также была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся государственно-террито­риальные единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правитель­ством, которое в своих акциях может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедера­ции ее членов не требуется согласия остальных — подобное право фикси­руется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации — Ахейский союз древнегреческих городов (280-146 гг. до н. э.) и Республика объединенных провинций в Голландии (XVI-XVIII вв.). Лучшим примером современной конфеде­рации, по мнению некоторых теоретиков права, может служить Европей­ский Союз, хотя этот факт, нам кажется, может быть оспорен.

Американский федерализм: прошлое, настоящее и будущее

Эллис Катц

Американский федерализм возник 200 лет назад. С тех пор он пре­терпел значительную эволюцию. Органы государственной власти всех уровней — центральные, штатные, местные — сейчас играют большую роль в жизни граждан, чем раньше. Изменились требования людей к правительству и представления о своих правах. Значительно усложни-

Мировой опыт федерализма           289

лись отношения между органами государственной власти трех указан­ных уровней. Ниже приводится краткий очерк Эллиса Катца, профес­сора политологии, научного сотрудника Центра по изучению проблем федерализма Университета Тэмпл, в котором автор рассматривает ис­токи и развитие американского федерализма, его современное состоя­ние и проблемы, а также новые факторы и тенденции в его развитии.

4 июля 1776 г., когда 13 североамериканских колоний объявили не­зависимость от Англии, они осознавали необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом. С этой целью были приняты статьи Конфедерации, которые представляли собой конституцию, создавшую лигу суверенных штатов, в рамках которой штаты обязывались сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях. Эти статьи были едва-едва достаточны для того, чтобы удержать штаты вместе на время войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась из-за того, что каждый штат преследовал свои интересы, а не национальные интересы вновь созданных Соединенных Штатов.

«Independence Hall» — здание, где была подписана Конституция США, Филадельфия, штат Пенсильвания. Фото является копией литографии ручной работы «Birdi & Son», проданной компанией «R. Campbell & Со» в 1799 г.

Возникновение и развитие американского федерализма

Для того чтобы исправить недостатки статей (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз»), Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие патрио­тические лидеры предложили штатам направить делегатов на Консти­туционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов.

Авторы Конституции отказались от конфедерационной и унитар­ной модели правления. Вместо этого они предложили в качестве ос­новы управления государством совершенно новый принцип: феде­рализм. Конфедерация является союзом штатов. При этом штаты сохраняют суверенитет, а жители являются гражданами соответ-ствую-щих штатов, а не страны в целом. Напротив, в унитарной си­стеме суверенитетом обладает национальное государство, а штаты, если они вообще существуют, являются административными филиа­лами центральной власти. В американской федеральной системе су­веренным является народ, который делегирует некоторые полномо­чия центральной власти и оставляет все остальные полномочия

19-531

290          Тема 9

властям штатов. Каждый человек является гражданином одновре­менно и страны в целом, и соответствующего штата.

Из этого краткого исторического экскурса вытекают два важнейших вывода. Во-первых, американская федеральная система — это не про­сто децентрализованная иерархия. Штаты не являются административ­ными единицами, существующими исключительно как проводники по­литики, разрабатываемой центральной властью. Штаты являются полноправными конституционными политическими образованиями, уполномоченными американским народом разрабатывать от его имени политику по широкому кругу вопросов.

Во-вторых, авторы Конституции исходили из того, что в рамках фе­деральной системы штаты будут принимать важнейшие политические решения. Полномочия федерального правительства сравнительно не­многочисленны и связаны в основном с внешнеполитической и воен­ной деятельностью, а также с вопросами национальной экономики, например обеспечением свободы торговли между штатами. Основные вопросы внутренней политики оставлялись на усмотрение штатов, ко­торые решали их в соответствии со своей исторической традицией, конкретными потребностями и культурой.

Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития1

В. Шило, зав. сектором социально-экономических проблем федерализма Институт США и Канады РАН, кандидат исторических наук

Мероприятия

Конференция 30-31 января 2002 г. 30 января.

Сессия 1. Федерализм как часть американского образа жизни:

общая теория и практика развития

Такие понятия как «федерализм» и целый ряд других хорошо изве­стны и давно фигурируют в отечественной и зарубежной журналисти­ке, научной и популярной литературе. Но их значение объективно еще более возросло и усилилось за последнее десятилетие, когда произо­шел распад СССР и США остались единственной сверхдержавой в со­временном мире и новой системе международных отношений. Прак­тика политического и экономического развития США, включая и федеративные отношения, неизбежно стала повсеместно привлекать к себе еще более пристальное внимание.

1 Доклад на конференции «Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития», проходившей 30-31 января 2002 г.

Мировой опыт федерализма                           291

Федерализм как форма государственного устройства в виде сло­жившегося и исторически утвердившегося политико-административ­ного деления страны является (наряду с хорошо известной системой разделения властей на исполнительную, законодательную и судеб­ную) одним из двух краеугольных камней организации и функциони­рования политической системы американского государства и жизни всего американского общества.

К ТЕОРИИ ВОПРОСА

С ускорением поступательного движения и качественным усложне­нием процессов развития общественных отношений конца XX — начала XXI столетия существенно трансформировались концепция и понятие современного федерализма. Приблизительно за последние два десяти­летия их восприятие и понимание вышли далеко за рамки некогда де­журной, привычной схемы чисто государственно-правовых постулатов, ограниченных формой государственного устройства. На текущий мо­мент современный федерализм превратился в совершенно определен­ную политическую философию существования и эволюции общества и его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная сово­купность экономических, политических, правовых, культурных, этиче­ских, национальных и другого рода общественных взаимоотношений.

НЕКОТОРЫЕ ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О СОВРЕМЕННОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ

На сегодняшний день в мире насчитывается более 20 федераций, расположенных на пяти континентах, с совокупным населением око­ло 2 млрд человек. Федерализм оказался жизненно стойкой формой государственного устройства. Он сохранился во всех капиталистичес­ких странах, где существовал до Второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен. Причем показательно, что из семи экономически наи­более развитых государств в мире (так называемая «Большая семер­ка») три — США, ФРГ, Канада — являются федерациями.

Конференция «Федерализм на пороге XXI в.: российское и международное измерения»1

Сигэки Хакамада, профессор университета Аоама Гакуин, Токио, Япония

1. В «ельцинский» период федеральные органы на местах находи­лись в заброшенном состоянии и под сильным влиянием местных ру­ководителей. Вследствие этого центральная власть в регионах потеря­ла контроль и силу.

1 На конференции, проходившей 9-Ю февраля 2001 г., состоялась моя дли­тельная беседа с автором данной статьи (Р. Абдулатипов).

19*

292          Тема 9

Для того чтобы преодолеть проблему потери контроля на ме­

стах, правительство В. Путина стремится сегодня создать вертикаль­

ную систему власти. Поэтому создана система федеральных округов

и назначения полномочных представителей Президента. Таким об­

разом, центральная власть хочет восстановить первоначальные фун­

кции федеральных органов на местах.

Одной из главных целей политической реформы В. Путина явля­

ется установление единого правового пространства и единой полити­

ческой системы в стране. Но так как отношения между центром и ре­

гионами складываются по-разному, в зависимости от соотношения

сил центра и региональных лидеров, создание единой формы государ­

ственного устройства достаточно сложно.

Хотя продекларированные функции полпреда не являются вы­

полнением административных функций центральной власти на мес­

тах, на самом деле во многих регионах полпред прямо вмешивается в

кадровые вопросы, вопросы бюджета и другие, пытаясь таким обра­

зом укрепить свое влияние.

Сегодня соотношение частей местных и федеральных налогов

увеличивается в пользу центральной власти. Таким образом, во мно­

гих регионах центральная власть возвращает контроль и влияние в

бюджетной и экономической сферах.

Существует мнение, что полпреды не имеют самостоятельной фи­

нансовой базы по сравнению с президентами республик и губернато­

рами. Однако через вмешательство в разделение бюджета, укрепление

отношений с местными деловыми людьми во многих регионах пол­

пред имеет возможности укрепить влияние и в экономической сфере.

Сильные региональные руководители и сейчас сохраняют отно­

сительную самостоятельность от центральной власти. Поэтому неред­

ко Президенту В. Путину приходится идти на компромисс с ними.

В настоящее время существует противоречие между федеральны­

ми и местными законами. Преодоление этих противоречий является

одной из главных задач политической реформы В. Путина. Сегодня

центральная власть уже признает взаимный подход к этой проблеме.

Необходимо изменять не только местные, но и федеральные законы,

если последние являются менее прогрессивными, чем региональные.

9.             Центральная власть сегодня иногда применяет лишь силовой

подход к решению политических проблем в регионах. Однако не все­

гда он дает ожидаемый результат, как, например, результат выборов

губернатора Курской области.

10.           Используя юридические механизмы, силовые структуры, цент­

ральная власть довольно часто вмешивается в региональную политику.

Мировой опыт федерализма           293

Это говорит о том, что в России пока не произошло реального разделе­ния трех типов власти (законодательной, исполнительной, судебной).

Договоры о разделении полномочий между центральной и реги­

ональной властями имеют много противоречий, так как интересы цен­

тра и регионов не совпадают и еще не отрегулированы. Преодоление

этих противоречий является одним из главных вопросов взаимоотно­

шений между центром и регионами.

По сравнению с «ельцинским» периодом, центральная власть на

деле укрепляет свой контроль на местах и таким образом устанавли­

вает порядок в стране. Но это происходит, в основном, за счет исполь­

зования силовых ведомств. Самостоятельной демократической дис­

циплины и порядка гражданского общества пока не существует.

Местные руководители, потеряв места в Федеральном Собра­

нии, стараются сохранять влияние в центре через Государственный

Совет. Пока этот процесс идет успешнее, чем многие полагали.

Используя юридические органы и силовые ведомства, Прези­

дент В. Путин довольно успешно проводит политику ограничения

влияния местных руководителей. Путин использует выборный под­

ход: с сильными и умеренными руководителями ведет политику ком­

промиссов, со слабыми и «непослушными» — силовую политику и по­

литику давления. В целом, Президент пока старается не обострять

отношения с региональными лидерами и там, где это возможно, идет

на компромисс. Таким образом он стремится укрепить президентскую

власть и стабилизировать ситуацию в стране.

Модели современных федеративных государств: общие закономерности и особенности1

Л. М. Салит

В каком именно направлении надо трансформировать нашу госу­дарственность, нашу «федерацию»?

Федерация отличается от нефедерации только одним, и это одно — отнюдь не относительный объем полномочий центра и регио­нов, как иногда считают. Объем полномочий Вашингтона (округ Ко­лумбия) в отношении североамериканских штатов и полномочий Лондона в отношении до недавнего времени Ольстера, а теперь и Шотландии примерно одинаков, что не мешает Соединенным Шта-

1 Фрагменты из книги А. М. Салмина «Новое президентство и федерализм в России: вызовы, проблемы и противоречия» (выходные данные?)

294          Тема 9

там быть федерацией, а Соединенному Королевству — унитарным государством. Можно даже представить себе унитарное государство, в котором сфера компетенции регионов относительно центра гораз­до шире, чем у какой-то федерации, — дело совсем не в этом. В со­ответствии с преобладающим сегодня словоупотреблением федерация — это такая модель, которая предполагает, что характер отношений между государством в целом и его составными частями не может быть изменен без их обоюдного согласия. Если он может изменяться по решению одного лишь центра, это, как говорят англичане, — дево-люция в рамках унитарного государства, то есть дарованная центром децентрализация или регионализация, как ее называют на континен­те, в Италии или во Франции, или автономизация, как принято гово­рить в Испании и др. Если по одностороннему решению регионов — это конфедерация или лига.

Как бы ни обозначался тип нашей государственности в действующей Конституции, на самом деле его реальный смысл далеко не самоочеви­ден и определяется политическим контекстом не в меньшей степени, чем текстом Основного и связанных с ним законов. Из Конституции 1993 г. с достоверностью следует прежде всего то, что «Российская Федерация» наряду с «Россией» — название государства (п. 2 ст. 1). Краткий и как будто бы ясный текст этой статьи (если кто-то забыл) стал результатом непростого политического компромисса между теми, кто хотел бы видеть Россию «Российской федеративной республи­кой», и теми, кто готов был определить ее в лучшем случае как «Рос­сийский союз суверенных государств». Так все это выглядело десять лет назад. Времена изменились, и мы изменились вместе с ними, а фор­мула, важная для позавчерашних компромиссов вчерашних властите­лей дум и вершителей судеб, осталась и зажила своей жизнью в новых контекстах. Это вечная семиотическая проблема знака и означаемого, популярно изложенная в любимой нашим скептически настроенным народом мудрости: «У меня на сарае что только ни написано, а внут­ри — дрова».

Выступление президента Швейцарии Каспара Виллигера на Форуме федераций 27 августа 2002 г.

Я хотел бы от имени бундесрата сердечно приветствовать участни­ков Конференции по федерализму в Швейцарии и Санкт-Галлене. Это большая честь для нашей страны — принимать в качестве гостей в ближайшие дни многочисленных глав государств и правительств, ми-

Мировой опыт федерализма           295

нистров, ученых и практиков из 50 стран для проведения диалога по проблемам федерализма.

Считаю федеративное государственное устройство важным струк­турным принципом современного государства. А для страны с различ­ными языками и культурами — это даже неотъемлемый принцип. По­этому Швейцария всячески приветствовала три года назад инициативу Канады о проведении первой международной конференции в Монт-Тремблане. Я рад, что мы продолжили начавшийся там процесс, прово­дя следующую конференцию у нас в Швейцарии.

<...> Хотя Швейцария является небольшой страной, ее государ­ственные структуры являются исключительно федеративными. Вхо­дящие в нее кантоны пользуются исключительной автономией. Без федерализма Швейцария была бы, так сказать, «искусственным» го­сударством без общего языка и культуры-и не была бы жизнеспособ­ной. Мы достаточно скромны, чтобы понимать, что швейцарская мо­дель не является экспортным образцом федерализма. Это скорее интересный пример и свое-го рода эксперимент в области политиче­ского обустройства. И только на основании опыта можно решить, ка­кая форма политического обустройства является той единственно нужной моделью для политической организации совместного сосуще­ствования. Каждое государство имеет свою собственную историю и само должно выбрать те политические принципы, которые ему подхо­дят. Именно это и сделала Швейцария в 1848 г. Наиболее важные эле­менты нашей государственной структуры мы взяли, к примеру, из фе­деративного устройства США и подогнали их к нашим особенностям. Именно оттуда и наша двухпалатная система.

Я уже указывал на центральное значение федерализма для нашей страны. Федерализму присущи четыре основные функции.

Функция идентичности: меньшинства, региональные общины и языковые группы могут сами создать свое узкое политическое жиз­ненное пространство и таким образом лучше сохранять свою идентич­ность.

Функция эффективности: децентрализованные системы в целом обладают большей способностью к приспособлению. Возникающие проблемы могут решаться на уровне граждан. Это ведет к прозрачным, не сложным и эффективным решениям и предусматривает эффектив­ный же политический контроль, а также лучший контроль над госу­дарственными финансами.

Функция соревнования: между субъектами федерации возникает соревнование систем, которое ведет к более творческому и новому

296          Тема 9

подходу решения возникающих задач. Одним из важнейших преиму­ществ Швейцарии — это низкие, по европейским меркам, налоговые квоты. Это является результатом налогового соревнования между кантонами, а не, к сожалению, следствием политической мудрости.

Функция разделения власти: власть в государстве делится на три уровня.

Швейцарская федеративность является, однако, частью еще более сложной политической системы. Швейцария — одно из немногих многонациональных государств, которое успешно функционирует на протяжении длительного времени. И это, собственно, вызывает удив­ление. В принципе наша страна располагает немногочисленными при­родными ресурсами. У нас нет таких признаков идентичности, как бесспорно общая история, общая культура и язык. Мы не являемся естественной природной нацией. Мы — нация, сложившаяся по доб­рой воле. И мы должны развивать свою политическую культуру, кото­рая обеспечила бы нам сосуществование меньшинств.

Эта политическая культура совершенствуется не только благодаря федерализму, но и за счет укоренившегося чувства солидарности и уважения к меньшинствам (Швейцария, собственно, и состоит из од­них меньшинств). Важнейшим краеугольным камнем политической культуры в стране является также прямая демократия. Она обязывает народ к политической ответственности и дает высокую легитимность принимаемым политическим решениям.

Из итогового документа «круглого стола» «Международный опыт федеративной демократии»

Москва, Совет Федерации, 8 апреля 2003 года

Между федерализмом и демократией существует устойчивая связь. Подлинный федерализм невозможен вне демократии. В то же время федерализм является одним из действенных механизмов обеспечения демократии в части реализации многообразия форм осуществления государственной власти на обширных территориях страны. Демокра­тическое содержание федерализма выражается прежде всего в том, что он позволяет сочетать механизмы разделения власти как по горизон­тали, так и по вертикали. Таким образом, классическая система сдер-жек и противовесов подкрепляется дополнительной системой гаран­тий против неоправданной концентрации государственной власти в одном центре, в одних руках.

Мировой опыт федерализма           297

В ходе обсуждения участники «круглого стола» заострили свое внима­ние на различных факторах, препятствующих как избыточной централи­зации полномочий на федеральном уровне, так и неоправданной децент­рализации, разрушающей целостность государства, среди которых:

четкое закрепление за федеральным  центром  определенных

предметов ведения и полномочий, выход за пределы которых не­

допустим;

разделение властей по горизонтали и по вертикали, в том числе

активная деятельность верхней палаты парламента, призванных

сочетать общенациональные и региональные интересы;

однозначное конституционное закрепление правового статуса

субъектов федерации, а также сфер их компетенции;

наличие действенного механизма участия субъектов федерации

в процессе разграничения предметов ведения и полномочий на

федеральном уровне;

наличие независимой судебной власти, выступающей в роли ар­

битра в спорах участников федеративных отношений.

В ходе обсуждения доминировала точка зрения о том, что рассредо­точение публичной власти в федеративном демократическом государ­стве осуществляется на трех уровнях (общефедеральном, региональ­ном и местном), что объективно увеличивает возможности участия граждан в политической жизни страны, что, в частности, проявляется в следующем:

увеличивается количество выборных должностей, тем самым

расширяется представительный элемент демократии за счет до­

полнительной возможности участия граждан в управлении госу­

дарством; положительным фактором в данном случае является и

то, что региональные и местные выборные должности более при­

ближены к населению, нежели федеральные;

увеличивается число выборов и референдумов, в которых может

принимать участие население, т. е. расширяются возможности

непосредственной демократии;

увеличивается число инстанций, куда могут обращаться гражда­

не за защитой своих прав;

посредством активизации политического участия граждан в уп­

равлении государством и за счет расширения возможностей не­

посредственной и представительной демократии формируется

политическая культура отдельных граждан и общества в целом.

298          Тема 9

Демократическая направленность федерализма выражается, по мнению участников «круглого стола», также в повышении значимос­ти субъектов федерации в деле защиты прав человека. Как показывает мировая практика, составные части федеративного государства могут в пределах своих полномочий не только осуществлять закрепленные федеральными конституциями права и свободы, но и предоставлять гражданам дополнительные права вне общефедеральных конституци­онных перечней. Кроме того, федеративное устройство государства содержит потенциальную возможность преодоления противоречия между правом народов на самоопределение и принципом территори­альной целостности государства. Международный опыт федерализа­ции в основном свидетельствует о том, что в рамках федеративного государства облегчается практическая реализация идей самостоятель­ности и мультикультурализма.

Вместе с тем участниками «круглого стола» были отмечены некото­рые актуальные проблемы зарубежной практики федеративного стро­ительства. В частности, ими была рассмотрена проблема разного «веса» голосов избирателей при формировании верхней палаты пар­ламента из представителей субъектов федерации. Отмечалось, что численно равное представительство регионов в верхней палате в оп­ределенной степени нарушает демократический принцип равенства избирателей в силу различной численности населения в субъектах фе­дерации. Тем самым создается возможность потенциального несоот­ветствия количества членов верхней палаты парламента, голосующих за принятие решений, количеству представляемых избирателей.

Особенно оживленная дискуссия развернулась вокруг перспектив применения в Российской Федерации зарубежного опыта разграни­чения предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти. В ходе дискуссии участники «круглого стола» при­шли к выводу о том, что федеральный центр призван играть решаю­щую роль в создании основ демократического правопорядка и зада­вать тон политическим и социально-экономическим преобразованиям. Субъекты федерации оказывают позитивное влияние на утверждение демократических принципов в общегосударственном масштабе, в част­ности путем расширения и детализации демократических установок, принятых на общефедеральном уровне.

Мировой опыт федерализма

299

Законодательная

власть  

Исполнительная власть

Судебная власть

Контроль

Не имеет права

недоверия Без права

Высший федеральный суд

12 федеральных судов

Федеральные окружные суды

Кабинет 14 департаментов

Депутаты \ / Сенаторы

435          100

на 2 года / \  на 6 лет

538 выборщиков

Рис. 11. Государственное устройство США (президентская форма правления)

300

Тема 9

Выборы на 6 лет

Федеральный канцлер

Федеральный суд

Федеральный совет (правительство)

7 членов, представляющие различные

экономические общины

Федеральная канцелярия

(штаб правительства)

Выборы на 4 года

Выборы на 6 лет

Совет кантонов 46 депутатов из 23 кантонов

Национальный

совет 200 депутатов

Федеральное собрание

Плебисцит

народная инициатива

В кантонах выборы на 4 года

Выборы на 4 года

Население, имеющее право голоса, обладающее избирательным правом

Рис. 12 . Государственное устройство Швейцарии (парламентская форма правления)